Lors de notre développement nous nous référerons à l’approche néo-institutionnaliste ( historique) ainsi qu’à l’analyse des réseaux d’acteurs. De la théorie néo-institutionnaliste, nous retiendrons ici essentiellement que les pressions réformatrices – endogènes ou exogènes – mènent généralement à l’adaptation des institutions existantes plutôt qu’à la création de nouvelles [2]. L’analyse en termes de réseau d’action publique nous permettra, elle, de définir plus précisément les frontières de ces institutions dont la théorie néo-institutionnaliste ne donne qu’une très vague définition. À travers nos cas d’étude, nous montrerons cependant que des changements significatifs peuvent voir le jour dans la machinerie politico-administrative. À bien des égards, la création de dispositifs radicalement distincts et de nouveaux principes d’action publique ( Transparency, openness et put the consumer first) traduisent une véritable rupture avec les routines antérieures.

Un aperçu socio-historique de l’ancien système de gestion des risques alimentaires permet de mieux saisir ce processus de changement. Les politiques agricoles et alimentaires se caractérisent par les relations quasi symbiotiques qui lient le MAFF et le puissant syndicat agricole NFU (National Farmers Union). Martin Smith analyse ces dernières comme participantes d’une communauté de politique publique très intégrée, structurée autour de l’idéologie de l’intervention étatique et du productivisme, et institutionnalisée par des mécanismes d’action publique spécifiques. Il dépasse cependant la simple exposition d’une situation corporatiste en considérant que le pouvoir et l’influence de la NFU dépendent avant tout des arrangements institutionnels du secteur agroalimentaire : “The policy community is a means of mobilising bias so that the agenda is controlled [3]”. Ainsi les groupes dissidents ne disposaient d’aucun ticket d’entrée et les vues hétérodoxes étaient ignorées.

Pour expliquer la mise à l’agenda décisionnel du changement, nous faisons l’hypothèse que les impacts scientifiques, économiques, politiques et diplomatiques de la crise [4] de l’Encéphalopathie Spongiforme Bovine (ESB) de 1996 ont été tels qu’une fenêtre d’opportunités [5] s’est ouverte, favorisant l’écoute des propositions réformatrices émanant des outsiders [6]. Comme le suggèrent Cortell et Peterson [7], “… en éclairant les larges dysfonctionnements dans les institutions domestiques existantes ou en offrant aux élites une large autonomie vis-à-vis des contraintes politiques de court terme – [les crises] ouvrent des macro-fenêtres. (… ) Elles rendent possibles de larges modifications structurelles visant à s’affranchir des coutumes et des procédures en vigueur”.

L’analyse doit ainsi considérer le positionnement des agents du changement comme crucial. Ainsi, la crise de la salmonellose de 1988 et d’autres mini-crises antérieures n’ont pas altéré fondamentalement le système de gestion des risques car les pressions réformatrices ont été canalisées par le MAFF, n’engendrant que des changements marginaux et incrémentiels. En revanche, à la suite de la crise de l’ESB, le New Labour – alors dans l’opposition – a confié à un universitaire, le Pr. Philip James, un outsider de l’intérieur, la tâche de définir une nouvelle approche de la sécurité alimentaire. Initialement, le processus de changement a ainsi court-circuité le MAFF permettant de franchir un certain nombre d’obstacles institutionnels.

Le secteur de l’alimentation a été historiquement dominé par les arrangements institutionnels entre le MAF(F) et la NFU autour du productivisme agricole et de l’intervention étatique. L’origine de ce consensus réside dans le contexte politico-économique des années 30 [8]. Dans la perspective de la guerre, la NFU est parvenue à se présenter comme un interlocuteur acceptable, un partenaire central du MAF. L’entrée en guerre, les pénuries, l’incapacité d’importer de la nourriture et la crise du dollar ont renforcé leurs relations. En particulier, une politique alimentaire fut progressivement établie, institutionnalisée par le 1947 Agricultural Act et l’Annual Price Review (puis le Conseil Agricole avec l’adhésion à la CEE en 1973), par laquelle les pouvoirs publics assistent financièrement les agriculteurs afin d’augmenter et de diversifier la production nationale et atteindre l’autosuffisance.

En raison du rôle historique des autorités locales [9], de la fin du rationnement et de la reconnaissance générale, même au sein du Ministère des Finances de la nécessité d’une politique de soutien aux agriculteurs dans l’intérêt des consommateurs, la pertinence du Ministry of Food – créé pendant la guerre – apparut moins évidente. Par ailleurs, plusieurs éléments attestent que la communauté agricole s’inquiétait du tropisme pro-consumériste de ce ministère. En questionnant régulièrement l’inflation des prix agricoles, “it became increasingly clear that the Ministry of Food wished farm policy to be subordinated to nutritional and social objectives [10]”. À tel point qu’en 1950, un junior minister de l’Alimentation trop virulent fut contraint de démissionner sous la pression de la NFU – superbe illustration de la puissance de l’agenda politique agricole et du NFU [11].

Aussi, la communauté agricole étendit-elle son influence avec la fusion des deux ministères pour former le MAFF en 1955. Jusqu’à la création de la FSA, le MAFF disposait d’une responsabilité duale envers les agriculteurs et les consommateurs.

Le secteur agricole apparaît ainsi fortement centralisé, dominé par une communauté relativement close, organisée autour d’une dépendance mutuelle entre le MAFF et ses clients principaux, tandis que la mise en œuvre des législations est décentralisée et dépendante des ressources inégalement distribuées des autorités locales. On ne peut donc dire, comme Edwina Currie, que “MAFF had no food safety policy” (entretien). En revanche, on peut légitimement avancer que ses actions étaient brouillées par l’hégémonie de la communauté agricole et l’exclusion des groupes dissidents de tout forum consultatif. Ainsi, le Food Advisory Committee, principal comité d’expert du MAFF dont les procédures étaient secrètes et les membres étroitement liés à l’industrie, n’incluait-il qu’un seul représentant des consommateurs [12].

Entre-temps, l’affaire fit les gros titres de la presse avec la déclaration de Edwina Currie, Parliamentary Under Secretary for Health, que “most of the egg production of this country, sadly, is now infected with salmonella”. Cette rupture du silence rendit public les conflits qui opposaient en coulisses le MAFF et le DH. Là encore, Edwina Currie fut contrainte à la démission [17] après une campagne de lobbying musclée organisée par la NFU.

Alors que cette épreuve ouvrit une fenêtre d’opportunités, aucune réelle alternative ne fut mise sur l’agenda. Si l’influence de nouveaux acteurs s’est accrue (DH, grandes enseignes, associations consuméristes, London Food Commission… ), les propositions du Labour (réformer le MAFF en un Ministère des affaires rurales, placer l’alimentation sous le contrôle d’un Ministère de la consommation) resteront ignorées. En pratique, le MAFF parvint à canaliser les pressions externes, acceptant quelques concessions mais sans altérer fondamentalement la structure institutionnelle ni le système de valeurs dominant.

Le gouvernement, par l’intermédiaire du Richmond committee, promit d’introduire des innovations pour améliorer l’hygiène alimentaire [18]. Le leadership des questions de sécurité microbiologique et d’hygiène alimentaire fut confié au DH en 1990. Enfin, le MAFF mit sur pieds un accès institutionnel pour les consommateurs, le Consumer Panel, un comité consultatif sur l’alimentation. Toutefois, le MAFF maîtrisait totalement l’agenda, et refusa, dans le cas de l’ESB, la requête des consommateurs d’inviter des chercheurs dissidents (entretien).

Lorsque le Secrétaire d’État à la santé, Stephen Dorrel, annonça aux Communes, le 20 mars 96, que l’hypothèse de transmission à l’homme ne pouvait plus être écartée, la crise éclata – une crise économique, politique et diplomatique – aboutissant curieusement à ce que la consommation de bœuf britannique ne soit autorisée qu’en Grande Bretagne ! La fenêtre qui s’est ouverte avec l’ESB était bien plus large que la précédente du fait de l’ampleur de ses conséquences et des incertitudes scientifiques persistantes. À la fin mai 96, on estimait que les pouvoirs publics avaient déjà déboursé plus de 2,4 milliards de livres et que 36 000 emplois étaient menacés (sur 1,7 million d’emplois directs et indirects) [21]. Par ailleurs, des contraintes externes provenaient de l’échelon européen où fut décidé un embargo mondial sur le bœuf britannique et les produits dérivés, en particulier la gélatine ( 27/ 3/96). Le refus, le 20 mai 96, du Comité Vétérinaire Permanent de lever l’embargo sur ces derniers précipita la politique désespérée de non-coopéra-tion et la paralysie des institutions de l’UE ( 21/5/96-22/6/96) [22].

De surcroît, le gouvernement devait tenir compte d’une chute de la confiance publique, non seulement envers la viande bovine, mais aussi à son égard. Les médias jouèrent un rôle important dans ce processus en offrant une large tribune aux outsiders – consommateurs, environnementalistes et opposition politique – qui avancèrent un nouveau cadrage : le sacrifice de la santé publique sur l’autel des impératifs économiques. Le MAFF, comparé par le Pr Lacey au “Ministry of Truth” d’Orwell [23], a été fortement délégitimé pour sa gestion du dossier – validant par ailleurs les critiques émises en 1988. Comme il transparaît dans les entretiens, la responsabilité duale du MAFF devint problématique et inacceptable. Reflet ou non la réalité, cette représentation a largement influencé les réorganisations à venir.

Une attention fine doit être accordée à la séquence des événements. D’une part, on notera la synchronisation de la publication des rapports de James (avril 97) [27] et du Pennington Group [28]. Ce dernier, institué par le Scottish Office, proposa 32 recommandations techniques sur l’hygiène des viandes, dont certaines sont actuellement mises en œuvre par la FSA (comme les licences pour bouchers). D’autre part, à la suite de des élections de mai 1997, le Labour mit en place une commission d’enquête sur la gestion de l’ESB, dirigée par Lord Phillips. Il ne s’agissait pas d’aboutir à des mises en cause individuelles mais à un retour d’expérience dans la perspective des réorganisations post-BSE.

Une des particularités de la crise de l’ESB a ainsi été sa conjonction avec la fin d’un cycle électoral très défavorable aux Conservateurs et, de facto, son instrumentalisation politique par le parti d’opposition. En d’autres termes, la combinaison de différentes fenêtres (ouvertes par la salmonellose, l’épidémie de E Coli O 157, la crise de l’ESB de 1996 et l’élection générale de 1997) a contribué à élargir la marge de manœuvre des agents réformateurs (Labour Party, Philip James… ). Par ailleurs, leur positionnement spécifique leur a permis de transcender une partie des barrières institutionnelles sur lesquelles reposaient l’ancienne policy venue et d’établir les fondations d’une nouvelle.

Ce type d’accountability s’est diffusé par toute une série de pratiques : le Conseil d’Administration de la FSA regroupe des individus d’origines différentes (universitaires, groupes d’intérêt public, agriculture, restauration) après appel à candidatures; ses réunions sont publiques [32]. Dans le cadre de l’évaluation du risque, la sélection des membres des comités d’experts suit la même procédure (fin de la cooptation), un nombre croissant de réunions sont ouvertes au public, et au moins un des experts provient de la galaxie consumériste.

Le concept de transparence est étroitement connectée : au-delà de la publication de tous les documents de travail, la relation FSA/consommateurs s’apparente davantage à un partenariat. Sous l’ère du MAFF, cette relation était plutôt paternaliste ( beef is safe, don’t worry). C’est en ce domaine que les pratiques ont indiscutablement changé. En particulier, la FSA a montré une plus grande volonté à reconnaître les incertitudes en matière d’ESB. Sa récente publication BSE and Beef décrit ainsi les principales méthodes de contention de l’ESB comme permettant de réduire le risque à un niveau extrêmement faible et non plus de garantir le risque zéro [33].

La FSA semble ainsi s’éloigner des pratiques antérieures. Toutefois, même si le nouveau cadre institutionnel représente assurément un formidable potentiel réformateur, il est sans doute trop tôt pour se livrer à de plus amples généralisations – la FSA n’étant opérationnelle que depuis le 1er avril 2000. En outre, la réponse des anciens gestionnaires du dossier ne saurait être ignorée.

Tout d’abord, dans la draft legislation, certaines phrases récurrentes paraissent en conflit avec le principe du primat du consommateur – clauses 11 ( advice giving), 13 ( observations making), 14 ( enforcement) – : la FSA “must take account of any considerations of confidentiality attaching to the information” ou “may publish that information if it appears to the Agency to be in the public interest to do so”. Par ailleurs, les principes fondateurs de l’Agence, établis dans le White Paper, font référence au principe de proportionnalité et non pas au principe de précaution [35].

Deuxièmement, le James report avait souligné la question de l’origine du personnel de la FSA, dans la mesure où les intérêts, croyances et système de valeurs des cadres de certains départements, le MAFF en particulier, pourraient porter atteinte à la révolution culturelle engagée. En pratique, la majorité des cadres proviennent du MAFF et du DH, motivés tant par un calcul carriériste que par une certaine lassitude à l’égard des pratiques opaques de leurs départements d’origine (entretiens).

Dans cette optique, la nomination du Chief Executive Officer (Directeur Général), Geoffrey Podger, ex-MAFF et DH, a été sérieusement critiquée. Plusieurs entretiens l’ont décrit comme un “fonctionnaire conservateur”, “anti-health”, qui “évite de faire des vagues”, certains refusant même de joindre la FSA pour cette raison. D’autres considèrent que les membres du Board sont politiquement inexpérimentés, d’où un risque d’assujettissement au principe de réalité. Ainsi, les candidatures du Pr. Hugh Pennington et de Tim Lang, deux figures célèbres de ce domaine d’action publique, n’ont pas été retenues [36]. En réalité, la situation s’avère beaucoup moins tranchée. Lors de réunions du CA, nous avons pu observer que certains membres du Board s’investissaient profondément sur certains dossiers lorsque leur domaine de compétences était concerné. En revanche, lorsque des points techniques – voire “ennuyeux” pour reprendre l’expression de Board members (communications personnelles) – sont à l’ordre du jour, ils restent très dépendants des documents fournis par l’administration de la FSA.

Troisièmement, le MAFF a conservé la tutelle de deux agences exécutives ( Pesticide Safety Directorate et Veterinary Medicine Directorate) dans deux secteurs sous haute surveillance, et ceci en contradiction avec la conception intégrée de la sécurité alimentaire de la FSA ( from farm to fork). Les acteurs que nous avons rencontrés au sein du DEFRA, de la FSA, de la Meat and Livestock Commission et de la NFU nient l’existence de tout problème, louant les mérites de l’action gouvernementale concertée ( joined-up government) alors même que cette fragmentation des compétences fut cruciale dans le développement de la crise de l’ESB.

Enfin, les cadres du MAFF ont œuvré pour empêcher les agents de la FSA d’acquérir une envergure supranationale. À l’échelon européen, ils n’auraient pas disposé du statut de négociateur mais de celui de conseiller [37]. Cette tentative révélatrice du MAFF de conserver son monopole sur les négociations européennes n’a cependant pas été suivie par les parlementaires.

Du point de vue théorique, nous avons essayé d’exposer le potentiel heuristique du néo-institutionnalisme historique dans l’analyse des processus de changement institutionnel. Notre cas d’étude révèle l’importance cruciale des préférences politiques et du positionnement des acteurs du changement dans les dynamiques de franchissement des barrières institutionnelles. En pratique, l’institutionnalisation du changement a impliqué des outsiders tout comme des insiders traditionnels, provenant en majorité du MAFF et du DH. Il apparaît rétrospectivement que la primauté conférée originellement aux outsiders dans la conception du contenu de la réforme a favorisé la rupture avec les routines du passé. Les objectifs audacieux contenus dans le James report ne pouvaient ainsi être dilués qu’à la marge par les anciens leaders du secteur du fait de leur double légitimité scientifique et politique. En effet, ce rapport s’inscrivait dans le programme de campagne du New Labour dont l’accession au pouvoir mit fin à quatre mandats conservateurs successifs. Toutefois, ces différents efforts seraient restés stériles sans l’ouverture d’une fenêtre d’opportunités. La crise de l’ESB en ouvrit une première – qui faisait écho par ailleurs à d’autres fenêtres antérieures – tandis que la perspective de l’élection de 1997 offrit aux agents réformateurs un second catalyseur électoral et organisationnel propice au changement. Par conséquent, retracer un processus de changement institutionnel suppose la prise en compte compréhensive des mécanismes par lesquels la nature et la séquence d’événements inattendus, les motivations politiques et le positionnement des agents réformateurs interagissent pour donner naissance à de nouvelles institutions (ou à leur adaptation).

Pour autant, une méthode d’évaluation de la pertinence et du degré du changement opéré rendrait l’analyse plus fine. Dans l’objectif de recherches comparatives ultérieures (diachroniques et synchroniques), nous proposons d’identifier différentes dimensions en fonction desquelles le changement est susceptible d’être perçu. Il faudra également tenir compte de leur cumul puisqu’il est légitime de penser que le changement sera d’autant plus significatif s’il est observé dans plusieurs dimensions.

Les dimensions suivantes ont été sélectionnées pour leur transversalité – i. e., elles s’appliquent à l’ensemble des activités de la FSA. La première dimension, centrale dans la réorganisation de la policy venue, est celle de la transparence ( 1). Comme il n’existe pas de transparence per se, son objectivation suppose qu’elle soit inscrite dans des arrangements et des pratiques institutionnels (rendre l’avis scientifique public dès qu’il est disponible ; introduire des profanes dans les comités scientifiques). D’autres dimensions peuvent être considérées : les mécanismes de production de l’expertise scientifique ( 2), et de l’expertise technique (“stakeholders’ working groups”) ( 3) ; le degré d’implication des ONGs consuméristes et environnementalistes ( 4); le changement dans les mécanismes d’implémentation [38] ( 5) ; toute amélioration de l’action des contrôleurs (autorités locales, Meat Hygiene Service) ( 6); le changement dans les sources de financement et le type de recherches entreprises ( 7); le changement dans les viviers de recrutement de la FSA et les modifications des pratiques et des routines de son personnel ( 8).

Tout en conservant la perspective d’évaluer le degré de changement à travers chaque dimension, Burch et Bulmer [39] précisent que le changement peut être jugé comme “even more radical within each dimension and cumulatively across them if it reveals significant changes in culture, that is in the norms and values that affect the operation of the institution”. Aussi est-il significatif que les différents rapports, de celui de James au White Paper du MAFF, soulignent un besoin de changement culturel. Un tel changement est rarement automatique. Il peut en revanche être observé dans le moyen/long terme à condition d’être institutionnalisé dans la machinerie administrative de la FSA.

Les dimensions identifiées ci-dessus mériteraient un long développement qui n’a pas sa place ici. Néanmoins, elles restent susceptibles de nous aider à apprécier de manière plus systématique la rupture opérée. Elles s’avèrent aussi très heuristiques dans l’analyse comparée de différents cas nationaux au sens où elles constituent d’utiles variables de comparaison. Enfin, elles pourront être utilisées pour d’autres domaines d’action publique à caractère socio-technique où des communautés épistémiques très restreintes ont longtemps dominé (agroalimentaire, santé, énergie, télécommunication).