L’histoire du déploiement de cette zoonose depuis son émergence au Royaume-Uni forme un dossier aux facettes multiples [2]. Au vu des transformations que l’ESB a entraînées, il ne s’agit pas d’une simple discontinuité dans un fonctionnement institutionnel normal. La saga de l’ESB se caractérise par l’imbrication d’arènes sociales [3] où s’élaborent de façon concomitante : une politique finalisée pour son traitement et une redéfinition de l’espace politique. C’est, de plus, un espace politique complexe qui est concerné à l’échelle européenne puisque la construction de l’ESB comme un problème public doit se lire autant au niveau institutionnel qu’au niveau civique, le supposé agent de l’ESB ne connaissant pas de frontières en dehors de celles des réseaux dans lesquels il est mis en circulation.

Dans cette perspective, nous nous référons à divers types de travaux, et tout d’abord ceux portant sur les phénomènes de mobilisation sociale et sur l’analyse des cadres de l’action collective [4]. À partir de l’étude des arènes, on s’intéressera à la façon dont un problème fait l’objet d’investissements différenciés grâce à la mobilisation de cadres résultant eux-mêmes de différentes interactions. On s’appuie alors sur les analyses en terme de carrière des problèmes publics mettant en évidence que c’est l’ensemble des phénomènes de mobilisation et de conquête de l’attention publique qui forme un objet d’investigation, avec notamment les travaux sur la mise sur agenda de Kingdom [5] et sur la définition de problème de Rochefort et Cobb [6]. Afin de prendre en compte l’imbrication de la décision publique, des entrepreneurs de cause publique et du monde de la recherche, on mobilise les travaux relatifs aux forums hybrides [7]. On ne reliera donc pas le caractère public de ces mobilisations à la seule mise en circulation d’énoncés dans les médias. Ces entreprises visent en effet à énoncer le politique [8] à travers la redéfinition du périmètre des acteurs et de l’exploration des mondes possibles concernés par l’existence de dangers ou l’évaluation des risques [9]. Enfin concernant l’interprétation, nous nous référerons aux travaux de Chateauraynaud et al. [10] sur un certain nombre de dossiers impliquant des phénomènes d’alerte et de traitement des risques. Ils proposent une approche pragmatique permettant d’aborder la question de la carrière des alertes en lien avec l’institution de problèmes publics. C’est ainsi en suivant des régimes d’épreuve – ou configurations [11] – que Chateauraynaud et Torny [12] proposent une lecture pragmatique des opérations de mobilisation comme des moments de séries en transformation. Cette perspective permet de redonner une place à l’inquiétude comme mode de rapport au monde visant l’établissant de continuité entre des relectures du passé et des engagements dans l’avenir.

En mobilisant ces différentes approches, nous proposons moins de comparer des politiques nationales de gestion des risques liés à l’ESB, que de caractériser différentes manifestations de l’existence sociale et politique de cette zoonose dans l’espace européen. Dans cet esprit, nous étudierons trois configurations particulièrement éclairantes : la crise de novembre 2000 en France et son extension à l’Europe, l’instruction publique du parlement européen et le traitement de l’émergence de l’ESB au Royaume-Uni. En conclusion, nous tenterons de tirer des enseignements en distinguant trois modalités de mise à distance de la réalité des risques construits dans différentes entreprises de mobilisation d’une part et dans les appareils de gestion et d’évaluation des risques d’autre part.

Tout d’abord, la période de négociation sur la levée de l’embargo sur les viandes britanniques et son maintien par la France au nom d’un consensus large autour de la précaution sont à l’origine d’une attitude radicale de prise en charge de l’ESB par la France [13] visant notamment à détecter l’ESB grâce à des tests rapides. En effet, l’augmentation très significative de cas d’ESB en 1999 et en 2000 atteste d’une véritable épizootie de cas dit NAIF [14] expliqués comme le résultat de contaminations croisées. La mise en visibilité de la police sanitaire dont l’application multiplie les abattages systématiques des troupeaux atteints conduit à de nombreuses critiques du monde de l’élevage sur ces abattages. L’efficacité du nouveau programme de dépistage de l’ESB multiplie les annonces de cas d’ESB et conduit le ministre de l’agriculture à communiquer sur la gestion des risques : “Il y aura beaucoup plus de cas d’ESB en France en 2000 par ce qu’on les cherche. (… ). Plus on cherche, plus on trouve, mais plus on trouve, plus on connaît, et plus on connaît, plus on peut assurer la sécurité des consommateur”.

Mais l’été 2000 est également riche en publications de résultats scientifiques qui, pris ensemble, renforcent l’état d’incertitude sur l’ESB et sa transmission entre les espèces [15]. Ces résultats hétérogènes, et leurs reprises dans la presse ou par les associations de consommateurs, retiennent toute l’attention du Comité Scientifique Directeur qui donne son opinion en septembre sur “les enjeux des encéphalopathies spongiformes apparus récemment dans la presse scientifique et populaire”.

Cette mise sur agenda des enjeux sanitaires de l’ESB se traduit au niveau Européen par d’âpres discussions sur l’attribution d’un niveau de risque géographique aux États-membres. Certains comme l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne affirment s’être débarrassés de l’ESB tandis que la France se voit mise à l’index du fait de l’épidémie de cas NAIFs et des premiers résultats du programme de test.

Ainsi, l’attention à l’ESB porte sur la scène publique de nombreuses questions qui voient le jour dans différents mondes sociaux sans que l’alignement des cadres [16], permettant leur énonciation n’opère complètement. Les milieux professionnels agricoles se mobilisent, tant sur l’abattage systématique des troupeaux infectés que sur les contrôles des fabricants de l’alimentation animale. Le monde consumériste et associatif est très attentif aux décisions publiques et à leur application [17].

Face à une logique du contrôle qui se construit dans l’arène des négociations européennes avec une mise en discussion des lignes directrices pour l’application du “principe de précaution” au niveau de la Commission [18], ces différentes mobilisations font exister d’autres approches remettant en cause l’effectivité des mesures. La crise de novembre 2000 peut ainsi s’interpréter comme l’alignement de ces arènes dans une montée en généralité d’un discours critique sur les mesures existantes.

Il y a eu tout d’abord l’annonce de la relaxe par un tribunal correctionnel d’un directeur d’entreprise de fabrication d’alimentation animale. Il y a eu ensuite la découverte, à l’entrée d’un abattoir, d’un bovin présentant des signes neurologiques permettant de suspecter cliniquement l’ESB. Il y a eu enfin l’annonce d’un troisième cas possible en France de la forme humaine de l’ESB. La proximité de ces trois évènements dans le temps rapproche les trois arènes du judiciaire, de la gestion des risques et de la preuve clinique de l’existence de l’ESB chez l’homme. Malgré les tentatives de réassurance des pouvoirs publics, la mobilisation autour des cantines scolaires conduit à instaurer une défiance vis à vis du bœuf, d’où il résulte une chute de la consommation de viande encore plus forte que celle de 1996.

Devant l’extension de la crise française à tout le continent européen fin novembre 2000, la Commission européenne propose au conseil d’adopter des mesures fortes : suspension temporaire des farines animales, destruction des matériaux à risques incluant l’ensemble des intestins des bovins, retrait de la chaîne alimentaire des bovins de plus de 30 mois qui ne seraient pas testés, soutien des prix aux éleveurs.

Suite à cette note, et de ce qu’elle dit en creux du fonctionnement de l’expertise, la crise de mars devient à l’automne 1996 une crise des institutions européennes. Elle met en effet au centre des débats le rôle des décideurs et des procédures en matière d’évaluation et de gestion des risques. Sa publicisation dans divers médias conduit à ce qu’une commission temporaire d’enquête soit lancée par le parlement européen pour examiner “les allégations d’infraction ou de mauvaise administration dans l’application du droit communautaire en matière d’ESB sans préjudice des compétences des juridictions communautaires et nationales”.

Il ressort du rapport du travail de cette commission [24] que le déni de l’émergence de l’ESB comme problème de santé publique a conduit la politique européenne à sous-estimer l’hypothèse de la transmissibilité à l’homme. Ce formatage est à l’origine, au niveau européen, d’une longue période de silence réglementaire jusqu’en juin et juillet 1994 (cf. figure 1).

La réforme du système d’expertise a consisté à transférer les comités d’experts sous la responsabilité de la DGXXIV. Un livre blanc de la Commission a mis sur l’agenda la création d’une autorité européenne en matière d’alimentation, pour notamment rendre le travail d’expertise plus transparent et plus indépendant. Des réformes analogues ont eu lieu dans d’autres pays européens à partir de 1998. La question de l’architecture d’un système européen d’expertise et d’une collection d’agences aux missions et compétences hétérogènes reste dès lors posée. Le désaccord entre l’AFSSA et le Comité Scientifique Directeur Scientifique européen, au sujet de la levée de l’embargo sur les viandes britanniques, est un bon exemple des problèmes d’articulations d’évaluations différentes des risques au sein d’un système juridique européen supposé unifier le traitement des problèmes sanitaires [26].

Que la dénomination du problème soit objet d’une controverse n’a en soi rien de surprenant. Ce qui est significatif c’est bien l’opposition entre les conceptions des scientifiques et des vétérinaires qui jugent incontournable la référence à la tremblante et celles des administrateurs des services vétérinaires qui jugent l’analogie non fondée et porteuse d’une évocation de la transmission de l’agent de la tremblante au bovin, sans que cela ait été démontré. En suivant le raisonnement d’une “tremblante bovine” ce serait en effet pour ces derniers assumer l’idée de la transmission. Affirmer, par contre, l’existence d’une nouvelle maladie, c’est ouvrir un champ nouveau d’action et de réglementation. Cette lutte définitionnelle opère avec le confinement de l’existence d’une nouvelle maladie chez les bovins, confinement marqué par la règle de confidentialité des clubs britanniques où sont organisés des meetings visant à informer les représentants du monde de l’élevage et du monde vétérinaire ou médical durant l’année 1987. Dans ces circonstances aussi bien les supports de communication que les discours sont filtrés pour éviter toute évocation de la tremblante.

Mais, comme un retour de balancier, la sortie de crise s’est amorcée à partir du retour de points de vue rationalistes de décideurs publics et de nombreux commentateurs selon lesquels l’opinion publique aurait atteint un état d’hystérie ou, tout au moins, se serait laissée aller à l’irrationalité du fait d’une médiatisation inconsidérée et abusive. Ce retour d’une vision critique de la réalité des risques construits dans les entreprises de mobilisation s’appuie sur l’utilisation des sondages d’opinion, renvoyant à une opinion publique massive et protégeant la démocratie délégative contre la démocratie dialogique [32].

L’idée que le déclenchement de crises aurait comme origine la psychose nous semble conduire à prendre l’effet pour la cause. Car ce qui opère simultanément au niveau de la “vie des gens”, c’est la prise de conscience de la possibilité d’une proximité de l’agent de l’ESB, et de la possibilité de fraudes et de négligence. Ce n’est donc pas en supposant l’autonomie du champ médiatique [33] que l’on peut rendre compte et comprendre ce qui s’opère dans ce travail de mobilisation différencié impliquant divers mondes sociaux. Qui plus est, l’opération de dénonciation de l’irrationalité du public va à l’encontre des travaux conduits sur la perception de risques par les consommateurs [34]. Elle ne peut rendre raison du problème public posé qui n’est pas simplement de savoir si on peut manger de la viande mais plutôt de savoir ce qui se passe dans le continuum allant de la ferme à l’assiette.

Dans le cas de l’enquête parlementaire européenne, nous avons décrit comment sa mise en place a lieu en lien direct avec le déconfinement de dossiers ou d’informations dormantes. Cette introspection institutionnelle a permis d’envisager les conditions d’un contrôle parlementaire européen sur la commission [35]. Elle est suivie en février 1997 d’une motion de censure de la Commission européenne prévoyant son renvoi si des réformes correctives ne sont pas engagées, sachant que le sursis d’un an proposé permet un traitement politique évitant une crise institutionnelle majeure au moment de décisions majeures sur la monnaie unique [36]. Ce sursis permet ainsi à la “Commission Santer” d’instruire le dossier d’une coordination des décisions en matière de sécurité alimentaire et de publier un livre vert à ce sujet.

Cette deuxième configuration met en lumière le recyclage possible d’une situation de crise dans des transformations institutionnelles dont le système des agences sanitaires en Europe semble être un aboutissement. Comme le montre l’étude de la première configuration, l’instruction publique qui procède de l’implication des représentants élus n’est cependant pas une garantie du retour d’un ordre démocratique apaisé. En effet la survenue d’évènements nouveaux liés à la manifestation récurrente de l’agent de l’ESB ou à l’activité scientifique est toujours possible. Le recyclage institutionnel représente dès lors une mise à distance ambivalente du politique, productif dans le sens où le référentiel de la politique des risques change, mais il peut également constituer une prise pour le retour des entreprises critiques dans de nouvelles mobilisations.

Un élément fondamental présidant à cette lutte définitionnelle est évoqué par les responsables de l’époque dans le cadre des auditions de l’UK enquiry : il était craint que la similarité de cette nouvelle maladie avec d’autres encéphalopathies humaines ou animales ne conduise à des effets désastreux sur l’exportation des bovins et des sous-produits bovins. Cette période d’hésitation sur la dénomination et la politique de confinement des problèmes préfigure les modalités de traitement que le MAFF fera subir à l’information sur cette maladie pour protéger les marchés des viandes bovines et ovines contre la “panique” et contre les effets possibles de mesures de rétorsions communautaires. La même attitude d’anticipation de l’hystérie du public prévaudra dans de nombreux pays européens qui argueront que l’ESB ne peut être, au pire, qu’une maladie animale sporadique puisqu’elle est d’abord une maladie britannique sous contrôle, des mesures de gestion des risques ayant été prises.

C’est ainsi que tend à se construire ce que l’on peut appeler un espace public vide. La conséquence de ce cadrage est que les décideurs imposent des contraintes fortes à l’arène scientifique dans son mode de fonctionnement et dans la publicisation des faits [37]. Ces contraintes traduisent un mode de traitement de l’incertitude relatif à la nature de l’agent visant avant tout à rassurer et non à agir de façon précautionneuse [38]. Elles ont par ailleurs joué un rôle déterminant dans le décalage temporel qui s’est instauré entre la distribution des risques allant de pair avec la mise en circulation de l’agent de l’ESB et celle des actions publiques visant à gérer le risque et à contrôler les mesures prises.

Il est tout à fait approprié de revenir sur les propositions de M.Douglas ( 1999) pour tenter d’analyser conjointement cette profusion de mobilisations qui stigmatisent le fonctionnement des institutions et leurs transformations qui consacrent la sécurité sanitaire des aliments comme une des priorités au plan européen. Ce qui a été l’objet d’une prise de conscience politique avec la saga de l’ESB, c’est la façon dont des institutions ont décidé de la vie et de la mort sur la base d’un raisonnement simple : en l’absence de preuves scientifiques rien ne sert de prendre des décisions de protection perturbatrice pour le marché unique.

Comme le souligne Douglas [40] : “pour le meilleur et pour le pire, une communauté peut faire supporter le plus dur de la crise à ses victimes prédestinées, et justifier sa distribution inégalitaire en laissant les institutions faire le choix; mais seulement une fois qu’elle a légitimé ses dernières”. La saga de l’ESB nous a montré c’est que ce qui constitue l’ESB comme problème public c’est bien la négociation de cette légitimité concomitamment à une redéfinition de l’espace politique. Il ne s’agit pas cependant de s’arrêter au fait de savoir si les institutions ont la légitimité à décider de la vie et de la mort. Il faut également poursuivre l’observation de leur fonctionnement et déterminer comment elles sont elles-mêmes travaillées par l’émergence de controverses et de forums impliquant des acteurs d’horizons très différents.

D’un point de vue sociologique, aborder la question des crises sanitaires en terme en terme de psychologie des foules c’est risquer de tenir assez peu compte de l’ensemble des processus qui accompagnent la constitution des problèmes publics. Les nombreuses critiques concernant les médias peuvent avoir comme conséquence d’atténuer la fonction politique des mobilisations individuelles ou collectives et conduire à occulter leur importance, repliant toute problématisation d’une politique de gestion des risques dans les canaux de la démocratie délégative. Cela peut alors conduire à oublier que le principal enjeu est de trouver les “formes de gestion hybrides” permettant d’éviter que des mises à distance du politique ne se soldent à terme par un affaiblissement de la vie démocratique, ce qui semble particulièrement crucial lorsqu’il s’agit de vie et de mort.