Vous consultezAutorités politiques et haute administration : une dichotomie repensée par la NGP ?

AuteurChristian de VISSCHER du même auteur

À la recherche d’une complémentarité entre ministres et fonctionnaires dirigeants

4 Dans cette première partie, nous présentons un aperçu des contributions théoriques sur la relation entre le pouvoir politique et la haute administration. Le débat ne porte pas tant sur la nécessité ou l’inévitabilité d’une collaboration que sur les modes praticables – de la séparation des rôles à la recherche d’une complémentarité entre ceux-ci – compte tenu des intérêts des parties en cause ou du secteur de l’action publique. L’émergence de la NGP a relancé cette réflexion en proposant un modèle de référence fondé sur une réinterprétation du bon “vieux” modèle de séparation entre la fonction politique et la fonction administrative.

De la dichotomie à la complémentarité

5 Dans les pays européens, le modèle relationnel entre le ministre et l’administration s’est construit à l’origine à partir de la conception dichotomique théorisée par Max Weber[2] [2] WEBER M. , Le savant et le politique, 1919 (éd. fr.  :...
suite, développée par ailleurs aussi aux États-Unis par Woodrow Wilson[3] [3] WILSON W. , “The Study of Administration”, Political...
suite, que l’on peut résumer par ces mots : “Le ministre décide, l’administration exécute”. L’administration y est considérée comme un appareil subordonné au pouvoir politique, lequel décide seul des politiques publiques et en confie ensuite l’exécution à l’administration. Cette séparation entre politique et administration est en outre accompagnée – et garantie – par un devoir de neutralité très stricte imposé aux fonctionnaires dans l’exercice de leurs fonctions.

6 Mais ce modèle ne se vérifie pas vraiment à l’épreuve des faits, la relation étant davantage de nature dialectique que subordonnée. En raison de la technicité et de la complexité croissantes des problèmes à traiter par les autorités politiques, les hauts fonctionnaires sont amenés à s’immiscer dans la sphère réservée au politique en jouant un rôle dans l’élaboration et la prise des décisions. Réciproquement, l’autorité politique ne se prive pas, lorsque ses intérêts sont en jeu, d’intervenir – à la marge ou de manière plus prononcée suivant les pays – dans la gestion de l’appareil administratif[4] [4] STENMANS A. , La transformation de la fonction administrative. ...
suite. À la suite de Weber et de Wilson, plusieurs auteurs ont cherché à affiner l’analyse de cette complémentarité “forcée” entre le pouvoir politique et l’administration[5] [5] ABERBACH J. , PUTNAM R. and ROCKMAN B. , Bureaucrats and Politicians...
suite en mettant en évidence la variété des modèles de relations entre administration et politique.

7 S’inspirant des expériences de modernisation de la gestion publique menées dans plusieurs pays anglo-saxons à partir des années ’80, la NGP développe une vision assez normative de la relation politico-administrative débouchant sur une dépendance accrue des hauts fonctionnaires vis-à-vis des autorités politiques. Ce “nouveauparadigme” suggère[6] [6] OSBORNE D. and GAEBLER T. , Reinventing Government, New York,...
suite : au plan des structures, de niveler la pyramide administrative en réduisant le nombre d’échelons hiérarchiques et en autonomisant davantage les services, et de généraliser le modèle des agences exécutives, connu depuis longtemps en Suède, qui au plan organisationnel dissocie les tâches de conception, confiées aux ministères, de celles d’exécution attribuées à des entités à la fois plus autonomes mais aussi plus comptables de leurs résultats ou de leur performance; au plan de la relation politico-administrative, de la redéfinir en dégageant le sommet (politique) et responsabilisant les acteurs administratifs. Les acteurs politiques se concentrent sur les grandes orientations stratégiques et politiques et sur la définition des moyens et ressources pour les atteindre. Les fonctionnaires sont davantage comptables de leur action, de la manière dont ils remplissent les missions qui leur sont confiées. Le contenu des missions et des objectifs, la mise à disposition des moyens pour les réaliser et le suivi de la performance, y compris les sanctions éventuelles, font l’objet de conventions ou de contrats signés entre le ministre responsable et le fonctionnaire dirigeant. La NGP réinterprète ainsi en quelque sorte le vieux modèle dichotomique (conception – exécution) en responsabilisant davantage l’administration dirigeante sur la gestion du département et la mise en œuvre des politiques, tout en voulant redonner au pouvoir politique une marge d’appréciation ou une prééminence plus étendue dans la conception de celles-ci[7] [7] OECD, Managing the Senior Public Service. A Survey of OECD...
suite.

8 Le passage d’un système hiérarchique, et uniforme à tous les fonctionnaires, à un modèle de management plus individualisé et négocié (contrats) entraîne avec lui le risque d’une augmentation des coûts de transaction pour les politiques. Il augmente également le risque potentiel de conflits en raison des attentes en partie contradictoires entre chaque type d’acteurs (ministres, hauts fonctionnaires, dirigeants d’agences). Les politiques veulent responsabiliser davantage les managers tout en gardant une emprise sur les dossiers particulièrement sensibles au plan politique[8] [8] POLIDANO C. , The Bureaucrat Who Fell under a Bus. Ministerial...
suite; de leur côté, les dirigeants d’agences privilégient la recherche de la performance par rapport au caractère harmonieux de leur relation avec le pouvoir politique. Ils sont plus soucieux de vendre leur image à l’extérieur, pour aller se recaser éventuellement ailleurs, que de plaire aux responsables politiques.

Observation de la relation politico-administrative dans quatre pays d’Europe : vers une application très relative des principes de la NGP ?

9 Les tendances esquissées ci-dessus sont à l’origine de changements dans les structures et les pratiques de gestion dans plusieurs pays, au départ surtout anglo-saxons. La mise en œuvre des réformes administratives offre toute-fois une image assez contrastée; c’est ce qui ressort d’une analyse empirique portant sur les changements préconisés par la NGP au niveau de la relation politico-administrative[9] [9] Etude que nous avons réalisée en 2001-2002 avec le soutien...
suite. L’évolution du rapport entre ministres et hauts fonctionnaires est en effet tributaire de facteurs, autres que la NGP, liés à la tradition ou à la culture administrative, comme les pratiques de politisation dans la fonction publique ou l’estime portée aux fonctionnaires, par rapport auxquels les quatre pays retenus se situent différemment.

10 Trois points retiennent ici notre attention : au niveau organisationnel : le principe de séparation entre la prise de décision stratégique, confiée au politique, et la responsabilité de la mise en œuvre opérationnelle des décisions attribuée à l’administration (modèle des agences exécutives); au niveau des acteurs : les transformations qui en résultent au niveau de la relation entre autorités politiques et fonctionnaires dirigeants; au niveau relationnel : la recherche d’un équilibre politico-administratif – par analogie à un équilibre de marché – en vue d’une meilleure gouvernance.

L’aspect organisationnel

11 Le modèle des agences a été mis en œuvre au Royaume-Uni et, dans une moindre mesure, aux Pays-Bas. Selon Hogwood[10] [10] HOGWOOD B. , JUDGE D. and McVICAR M. , “Agencies, Ministers...
suite, 77% des fonctionnaires travaillent actuellement dans une institution ayant le statut d’agence, mais ce pourcentage doit être pris avec précaution dans la mesure où il recouvre des réalités assez différentes en fonction du degré d’autonomie accordée. Ainsi, certaines institutions se sont vu attribuer le statut d’agence alors qu’elles disposaient déjà antérieurement d’une certaine liberté comparable à celle octroyée dans le cadre de la réforme “Next Steps”. Pour les Pays-Bas, Nomden[11] [11] NOMDEN K. , “La modernisation administrative aux Pays-Bas”,...
suite retient le chiffre de 25 %.

12 L’idée d’agence répond à une triple préoccupation dans ces deux pays : séparer la conception des politiques publiques de la mise en œuvre de cel-les-ci et du service au citoyen, mettre en place dans le cadre de cette séparation un système de contrôle de l’agence portant sur les deux aspects précités – mise en œuvre et service – et faisant appel à des indicateurs de performance (si possible quantifiés), responsabiliser le directeur d’agence en établissant, dans un document de référence (appelé contrat d’administration ou plan de management) signé entre le ministère et l’agence (ou lui-même intuitu personae), les critères et les modalités suivant lesquelles sa gestion de l’organisme sera évaluée.

13 Les deux autres pays n’ont pas adopté formellement ce schéma de décentralisation managériale au niveau des services ministériels. Encore que le Gouvernement fédéral belge s’en est inspiré dans la nouvelle structure organisationnelle des ministères fédéraux adoptée dans le cadre de la réforme “Copernic” ( 2000) : le ministre entouré de sa cellule stratégique est responsable de la conception des politiques et du contrôle général sur les services, alors que le service public fédéral – nouvelle appellation des ministères – placé sous la direction d’un président de comité de direction est chargé de la mise en œuvre des politiques et, le cas échéant, du service au citoyen. Et les rapports entre l’État et certains services publics décentralisés fonctionnellement – les organismes publics chargés de gérer les différents secteurs de la sécurité sociale et les entreprises publiques – ont été réorganisés en suivant l’approche contractuelle en lieu et place de la voie hiérarchique classique[12] [12] DE VISSCHER C. , “Les grandes tendances dans l’évolution...
suite. La France ne s’est pas vraiment engagée dans la voie de la création d’agences, mais en y regardant de près, on observe qu’il y a un certain parallélisme, au niveau des principes du moins, entre le système des agences britanniques et les projets de déconcentration administrative favorisés par le Gouvernement français au début des années ’90. La solution française privilégie plutôt la déconcentration territoriale des services; l’exécution des politiques publiques relève exclusivement du préfet de département et des autres services déconcentrés, les administrations centrales se réservant les missions de conception, d’animation, d’orientation, d’évaluation et de contrôle des politiques[13] [13] EYMERI J. M. , op. cit; PETITEVILLE F. , “L’administration...
suite.

Les rapports entre les autorités politiques et les hauts fonctionnaires sont-ils modifiés à la suite de la NGP ?

14 Dans les pays qui ont suivi assez largement le mouvement NGP, le Royaume-Uni et les Pays-Bas, les changements portent sur le rôle et les compétences attendues des fonctionnaires dirigeants ; toutefois, on ne peut pas affirmer que ceux-ci apparaissent comme “menacés” par ces changements, et donc qu’on assiste à un réelle modification du rapport de force entre les deux catégories d’acteurs. S’il est vrai que les ministres accroissent dans une certaine mesure leur emprise sur le pilotage stratégique, l’existence d’agences ou d’organes plus autonomes à côté des administrations centralisées permet en pratique aux hauts fonctionnaires des ministères de se positionner comme les intermédiaires obligés, les coordinateurs ou les courtiers, agissant au sein d’un réseau plus complexe qu’auparavant de relations entre le pouvoir politique, les administrations, les agences et la société civile. Dunleavy va même jusqu’à affirmer, à propos du cas britannique, que la séparation entre conception et exécution est soutenue par les hauts fonctionnaires euxmêmes dans la mesure où cela leur permet de se recentrer exclusivement sur les activités de conception et de contrôle et de reléguer à d’autres le soin de “faire de la performance”[14] [14] DUNLEAVY P. , Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Hemel...
suite. Quant aux fonctionnaires dirigeants des agences, s’ils dépendent du ministre et de ses services pour leur nomination et sont comptables devant eux pour leur gestion, ils peuvent faire valoir en échange que la réussite de la politique gouvernementale dépend en grande partie des actions menées par leurs services sur le terrain. En d’autres termes, en délaissant aux agences la mise en œuvre des politiques publiques, les dirigeants politiques se rendent dépendants vis-à-vis des directeurs d’agences en ce qui concerne le feedback des actions sur le terrain et l’information sur la gestion des ressources organisationnelles. Les dirigeants d’agences ne sont donc pas à priori dans une position si défavorable, car ils peuvent monnayer leur adhésion aux directives gouvernementales et mener ainsi un jeu stratégique subtil dont l’issue est incertaine en raison de la dépendance réciproque entre acteurs.

15 En France, le rôle et les attentes vis-à-vis des hauts fonctionnaires, de même que le rapport de force entre les acteurs politiques et administratifs, ne semblent guère modifiés. Les projets successifs de modernisation de l’administration n’ont pas remis en question la position assez favorable des hauts fonctionnaires et le caractère peu conflictuel de leurs relations avec les hommes politiques. Il est bien connu que cette situation résulte en grande partie du processus de socialisation – passage par les grandes écoles – commune à ces deux groupes d’acteurs, des réseaux et des dépendances réciproques qui en sont la conséquence, et du statut avantageux accordé aux grands corps de l’administration française. Bezès avance même l’hypothèse suivant laquelle le référentiel de la NGP convient parfaitement aux hauts fonctionnaires puisque celui-ci tend, tout comme dans le cas britannique, à renforcer leur rôle, et donc aussi leur image de “policy-maker”[15] [15] BEZES Ph. , “Variations sur les rôles politico-administratifs. ...
suite.

16 À l’inverse, les hauts fonctionnaires fédéraux belges sont au départ dans une position moins favorable vis-à-vis du pouvoir politique que leurs collègues français; ils ne participent pas ou peu au processus d’élaboration des politiques, dont ils sont exclus par l’existence des cabinets, et souffrent d’un manque d’identité commune, acquise par une formation ou un statut commun, qui fragilise davantage encore leur position vis-à-vis des dirigeants politiques. La réforme “Copernic” introduit une relation de type contractuel entre les ministres et les fonctionnaires qui occupent un mandat de direction. Les désignations de ces derniers sont temporaires et conditionnées à l’obtention d’objectifs stratégiques et opérationnels à atteindre. En contre-partie d’une plus grande responsabilisation des fonctionnaires dirigeants, la réforme prévoit d’alléger les contrôles administratifs à priori sur la mise à disposition des ressources. Elle prévoit la suppression des cabinets – remplacés par des cellules stratégiques, dont la composition n’est plus laissée entièrement à la discrétion du ministre – et le renforcement de la coordination au plan vertical entre le ministre et les fonctionnaires dirigeants par la création d’un conseil stratégique, organe chargé d’assister le ministre dans la préparation et le suivi de sa politique. Ces mesures doivent, en théorie, aboutir à un repositionnement favorable aux fonctionnaires dirigeants. Toutefois, la situation après trois années de mise en application de la réforme paraît fortement en retrait par rapport aux intentions de départ. La suppression des cabinets, officines des partis politiques, se heurte aux résistances de ces derniers. L’allègement des contrôles administratifs préalables est toujours en rade et la désignation des premiers fonctionnaires sous mandat suscite des polémiques, car elle a eu surtout pour conséquence de dégommer un certain nombre de fonctionnaires dirigeants proches des partis de l’opposition[16] [16] DE VISSCHER C. , op. cit. , 2003. ...
suite.

La recherche d’un équilibre politico-administratif

17 De la comparaison internationale, il ressort, en premier lieu, qu’en France, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les hauts fonctionnaires continuent à jouer, quelle que soit l’influence de la NGP, un rôle pivot entre le pouvoir politique, l’administration et la société civile, dans le processus décisionnel; inversement, les idées néomanagériales – à travers la réforme “Copernic” – ne semblent pas modifier l’équilibre défavorable aux hauts fonctionnaires belges. En second lieu, sous l’influence de la NGP, il y a une volonté manifeste à vouloir dissocier les phases de conception et d’exécution des politiques et à responsabiliser les fonctionnaires en charge de cette dernière sur la base de plans ou programmes d’action, mais cette démarche volontariste est reprise inégalement suivant les pays et ne se traduit pas nécessairement par un passage “en force” à la création d’agences. Troisièmement, loin d’être homogènes, les effets de la NGP sur l’évolution de la relation politico-administrative dans chaque pays sont modelés ou épurés en fonction des caractéristiques propres à chaque système politique.

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18 C’est ce qui nous a amené dans le cadre de nos recherches à nous interroger non seulement sur les principales variables déterminant ou agissant sur l’évolution des “marchés bureaucratiques” (pour reprendre l’expression de Hood)[17] [17] HOOD C. , op. cit. , 2001. ...
suite, mais au-delà, en reprenant l’idée de “trajectoire de modernisation” chère à Pollitt et Bouckaert[18] [18] POLLITT C. and BOUCKAERT G. , op. cit. , 2000. ...
suite, à repérer celles qui vont favoriser un “marché bureaucratiqueefficient” – un peu à l’image de l’équilibre de Pareto cher aux économistes – en admettant le postulat suivant lequel un tel équilibre est nécessaire pour améliorer ou moderniser la gouvernance de l’action publique.

Les facteurs explicatifs

19 L’analyse comparative montre que l’évolution de la relation politicoadministrative dans chacun des pays est déterminée à la fois par des facteurs généraux, liés au système politique et forgés à travers l’histoire politique et administrative du pays, et des facteurs spécifiques au statut, au rôle ou à la position sociale des hauts fonctionnaires.

20 Pour chacune des variables, nous reprenons successivement : la définition que nous lui attribuons; l’hypothèse formulée quant au lien entre celle-ci et la variable dépendante, à savoir la relation équilibrée; et enfin, le positionnement de chaque pays au regard de celle-ci. nous opérons ensuite un classement (tout relatif) des pays en fonction du score obtenu sur chacune des variables. Nous reconnaissons qu’en ramenant les appréciations portées sur chaque système à une évaluation chiffrée fondée sur une échelle booléenne, on peut aboutir à une image déformante ou approximative de la réalité. Nous ne poursuivons pas l’idée de dresser un sorte de classementdes pays, car ce n’est pas tant l’aspect ordinal qui nous motive ici que le fait de mettre en évidence des facteurs qui pourraient être significatifs dans la voie vers la modernisation – ou émancipation ? – des rapports entre les autorités politiques et la haute administration.[19] [19] Les informations sur lesquelles est fondée cette comparaison...
suite

Facteurs généraux

21 Parmi ceux-ci, nous avons identifié la légitimité de l’État, l’attitude générale du pouvoir politique envers les (hauts) fonctionnaires, le “style” de gouvernement, l’existence de cabinets ministériels, le rôle des ministères horizontaux.

La légitimité de l’État

22 Celle-ci doit être entendue comme la place ou le rôle reconnu à l’État dans et par la société. Elle résulte en partie de facteurs historiques – la formation des États modernes, les rapports avec la société civile, … – mais aussi de la capacité des pouvoirs publics à développer des actions efficaces et à rencontrer ainsi les attentes du citoyen (légitimité secondaire).

23 Cette légitimité est plutôt forte en France et au Royaume-Uni, même si elle est un peu en déclin dans ce dernier pays depuis l’arrivée au pouvoir de Mme Thatcher en 1979 et la contestation de la primauté de l’État par rapport au marché par les économistes néolibéraux. Elle reste traditionnellement forte en France, où le centralisme administratif et l’extension du droit administratif se sont conjugués pour maintenir cet “État en majesté” hérité de la période de l’Ancien Régime[20] [20] DREYFUS F. , L’invention...
suite. La prépondérance de l’État et de son appareil corporatif dans la gestion de l’action publique n’y est guère remise en cause jusqu’à aujourd’hui.

24 En revanche, les Pays-Bas comme la Belgique, ont adopté dès leur origine une structure institutionnelle décentralisée, répondant ainsi aux revendications d’autonomie locale[21] [21] La Belgique est devenue un État fédéral en 1993. ...
suite. Le corporatisme et l’égalitarisme y ont favorisé un État, “faible” ou plus “modeste”, jouant tout au plus un rôle d’arbitre entre les revendications multiples émanant des représentants de la société civile et déléguant à un secteur associatif très étendu et diversifié, dont les activités de services à la société (soins de santé, enseignement, assurances sociales, … ) ont souvent précédé la mise en place d’un cadre général d’action par les pouvoirs publics, la mise en œuvre de larges pans de l’action publique.

25 On observe que plus la légitimité de l’État est élevée, plus elle conforte la position, au plan juridique et/ou sociologique, des fonctionnaires dirigeants et favorise ainsi une relation politico-administrative équilibrée. Dans le cas du Royaume-Uni, l’influence de la NGP semble plutôt défavorable au maintien de cette relation équilibrée.

L’attitude générale du pouvoir politique envers les (hauts) fonctionnaires

26 Nous visons ici explicitement la considération portée par le pouvoir politique (ministres, parlementaires, partis politiques) à l’égard de la fonction publique en général, et des hauts fonctionnaires en particulier, en ce qu’elle est constitutive des rapports qu’entretiennent les deux partenaires de la relation. Les rapports entre le pouvoir politique et les fonctionnaires vont de l’esprit “courtisan” propre au système politico-administratif français, à la méfiance vis-à-vis des (hauts) fonctionnaires en Belgique et au Royaume-Uni, en passant par une certaine “neutralité” professionnelle et a priori bienveillante aux Pays-Bas.

27 S’il est relativement connu qu’en France les hauts fonctionnaires “courtisent” les hommes politiques pour obtenir quelque avantage pour leur carrière, il l’est moins que cette relation est aussi à double sens : les politiques recherchent aussi la compagnie des hauts fonctionnaires, particulièrement ceux qui peuvent apporter des ressources en termes de “réseaux” constitués à partir des grands corps de la fonction publique.

28 Au Royaume-Uni, la collaboration entre les ministres et les hauts fonctionnaires reposait traditionnellement sur une séparation des rôles – et des carrières – laquelle assurait une complémentarité dans l’exercice des fonctions au sommet de l’État. Mais cette doctrine “Haldane” (du nom de son auteur) est mise en question depuis les années 1980 par le personnel politique[22] [22] FOSTER C. D. , “The Civil Service under Stress : the...
suite. Les ministres se montrent plus méfiants à l’égard des hauts fonctionnaires, qui jusqu’alors étaient leurs plus proches conseillers politiques, et s’entourent de collaborateurs personnels. On reproche aux fonctionnaires d’être en partie responsables de l’échec des politiques gouvernementales des années 1970 et on critique l’inadéquation de leur “savoir-faire” en matière d’élaboration des politiques publiques face aux nouveaux défis posés aux gouvernants (rapidité de réaction, gestion de l’image, service au citoyen… )

29 En Belgique, il y a une sorte de méfiance qui s’est établie à l’égard des fonctionnaires, en particulier des fonctionnaires dirigeants, dont l’origine remonte aux pratiques de patronage qui ont toujours eu cours dans l’administration belge. Même la réforme “Camu” (du nom du Commissaire spécial chargé de sa conception) de 1937, qui met en place le régime de la carrière, n’est pas arrivée à endiguer ce phénomène. Les hauts fonctionnaires sont de ce fait assez marginalisés – ce qu’ils ressentent assez mal[23] [23] DIERICKX G. et MAIERSDORF P. , La culture politique des fonctionnaires...
suite – étant évincés dans le processus d’élaboration des politiques publiques au bénéfice des membres des cabinets ministériels.

30 La situation des hauts fonctionnaires aux Pays-Bas se situe quelque part à mi-chemin entre les “extrêmes” évoqués ci-dessus : les hauts fonctionnaires n’y sont ni méprisés, ni courtisés. Sociologiquement parlant, les distinctions entre les “hauts” fonctionnaires et les autres y sont d’ailleurs moins marquantes qu’entre les fonctionnaires appartenant à des ministères différents. Comme au Royaume-Uni, la collaboration entre les ministres et les hauts fonctionnaires repose sur une séparation assez nette des rôles et sur une neutralité relative de la fonction publique dirigeante.

31 Selon notre hypothèse, une attitude favorable ou à tout le moins neutre vis-à-vis des hauts fonctionnaires facilite l’atteinte d’une relation équilibrée. La NGP ayant tendance à opposer les intérêts des deux catégories d’acteurs, a donc un effet plutôt négatif sur la variable dépendante, ce qui est perceptible dans le cas du Royaume-Uni.

Le “style” de gouvernement

32 Le concept de “style de gouvernement” utilisé ici se réfère au “policy style” défini par J. Richardson[24] [24] RICHARDSON J. , “The Concept of Policy Style”, in RICHARDSON...
suite comme l’interaction entre l’approche gouvernementale pour aborder ou résoudre un problème politique, d’une part, et la relation entre le gouvernement et les autres acteurs engagés dans le processus de décision politique, d’autre part. Le “style”, dirigiste ou consensuel, adopté pour gouverner ou conduire l’action publique influence les équilibres entre politique et administration. Le “dirigisme” semble paradoxalement conforter la position des hauts fonctionnaires dans la mesure où le chef de l’exécutif ou du gouvernement s’appuie sur eux – en particulier sur ceux qui font partie de son entourage direct – pour coordonner l’action de son gouvernement. A contrario, là où l’autonomie des ministres est plus étendue et le mode de décision au sein du conseil des ministres est plus collégial, l’influence de la haute administration dans l’élaboration des politiques et dans une série de décisions se voit réduite au profit des ministres, et le cas échéant de leurs collaborateurs personnels, car un plus grand nombre de dossiers doit passer par le truchement des mécanismes de délibération collective au niveau politique.

33 Favorisée par le système électoral majoritaire, la conduite de l’action publique est plutôt de nature dirigiste en France et au Royaume-Uni. La coordination interministérielle y est assez hiérarchisée et impulsée respectivement par les états-majors de l’Élysée et de Matignon dans le premier cas, par l’équipe entourant le Premier ministre à Downing Street dans le second cas.

34 À l’opposé, la Belgique et les Pays-Bas connaissent tous deux un système électoral à la proportionnelle et sont considérés comme des démocraties consociatives[25] [25] LIJPHART A. , The Politics of Accomodation : Pluralism...
suite. Les décisions se prennent de manière très collective, suivant des procédures institutionnalisées offrant pour une large part aux partis, communautés ou groupes d’intérêts, qui représentent les différentes tendances au sein de la société, l’occasion de faire entendre leur point de vue. Le particularisme des ministères y est plus étendu, les prérogatives du Premier ministre en matière de coordination de l’action gouvernementale plus limitées et la régulation de l’action publique plus consensuelle qu’imposée.

35 Nous considérons donc qu’un style dirigiste est de nature à faciliter l’atteinte ou le maintien d’une relation politico-administrative équilibrée. La NGP ne semble pas avoir d’effet à ce niveau.

L’existence de cabinets ministériels

36 Il nous faut rappeler l’importance dans l’analyse de la relation politicoadministrative de l’existence de cabinets ministériels. L’intervention des cabinets est selon nous de nature à “déforcer” l’administration dans son rapport au politique. Cette affirmation doit cependant être nuancée en fonction de leur taille respective – solution minimaliste ou étoffée – et de leur composition – présence ou non de fonctionnaires en leur sein. Dans les cas du Royaume-Uni et des Pays-Bas, il n’y a pas à proprement parler de cabinet, les ministres ayant l’habitude de travailler directement avec leurs hauts fonctionnaires pour ce qui concerne tant le “policy advice” que la gestion proprement dite de leur département. Toutefois, on remarque que dans ces deux pays, les ministres s’entourent de plus en plus de conseillers politiques personnels, non seulement pour veiller sur leurs intérêts ou leur image auprès de l’opinion publique, mais également pour les aider dans la réflexion et la stratégie politiques.

37 On est encore loin cependant des “bataillons” qui entourent les ministres français et belges. Ceux-ci disposent d’un staff étendu de collaborateurs personnels, composé à la fois de fonctionnaires détachés et de personnes extérieures à l’administration. Ce qui différencie les cas français et belges, c’est qu’en Belgique le système tourne essentiellement au bénéfice des hommes politiques : l’extension des cabinets contribue à déresponsabiliser et démotiver les fonctionnaires dirigeants et, sur le long terme, a mettre à mal leur expertise et leurs compétences techniques en raison du fait qu’ils sont dépossédés des dossiers ou projets politiquement importants[26] [26] ERALY A. , Le pouvoir enchaîné. Être ministre en Belgique,...
suite. Ce constat a été reconnu explicitement lors de la réforme “Copernic” ( 2000), laquelle a prévu d’associer plus directement les fonctionnaires dirigeants au processus décisionnel notamment par la création d’un nouvel organe, le conseil stratégique. En France, la situation bénéficie aux deux parties : les fonctionnaires issus des grands corps investissent massivement les cabinets parce qu’ils y voient un tremplin pour leur carrière, tandis que les hommes politiques recourent aux premiers nommés parce qu’ils apportent non seulement une expertise ou un savoir-faire mais également un réseau de relations bien utile pour “huiler les rouages” de la machine administrative !

38 Ainsi, l’hypothèse selon laquelle l’existence de cabinets ministériels est de nature à perturber une relation politico-administrative équilibrée, n’est pas convaincante dans le cas de la France.

Le rôle des ministères horizontaux

39 Dans les quatre pays considérés, le ministère du Budget ou des Finances et celui de la Fonction publique exercent une mission de contrôle sur l’acquisition et la gestion des ressources budgétaires et en personnel. L’étendue des pouvoirs d’intervention attribués à ces ministères aux compétences horizontales est en évolution suite à l’introduction de méthodes modernes de management budgétaire et financier. Les gestionnaires des départements dépensiers sont appelés à être davantage comptablesdes crédits qui leur sont alloués. Des enveloppes globales sont déterminées par ministère, puis éventuellement déclinées de manière descendante entre des services ou des programmes[27] [27] GUILLAUME H. , DUREAU G. et SILVENT F. , Gestion publique. ...
suite. Au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, le rôle des ministères horizontaux évolue ainsi progressivement vers le pilotage stratégique ou le cadrage global des dépenses des autres départements. Ces ministères offrent aussi une guidance, parfois appuyée, dans la mise en application des réformes de la gestion budgétaire et financière. Ce faisant, ils soutiennent l’évolution en cours vers une autonomie encadrée des départements et contribuent à “émanciper” l’action des fonctionnaires dirigeants.

40 En France et en Belgique, cette évolution a semblé plus lente à se dessiner ; au départ, les services du Budget n’étaient guère favorables à ce type de réformes (pour la France, voir l’exemple des “projets de service” ; pour la Belgique, les expériences de budgets de programmes[28] [28] Pour la France, voir PETITEVILLE F. , op. cit. , 1999; pour...
suite ). Ils ont été plus réticents à relâcher les procédures de contrôle – tatillonnes – axées sur la régularité et l’opportunité des dépenses; au-delà des divergences sur le changement de méthodes, leur résistance était motivée également par le souci de maintenir leur emprise sur les ministères “dépensiers”. Toutefois, tant la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, dont l’application complète est prévue en 2006, en France, que la réforme du contrôle administratif et budgétaire en discussion aujourd’hui en Belgique, dessinent les traits d’un nouveau système de gestion axé sur la performance. Celui-ci devrait permettre demain aux cadres dirigeants des administrations de ces deux pays de disposer d’une autonomie de gestion proche de celles de leurs collègues britanniques et néerlandais.

41 Ainsi, plus le contrôle évolue vers le pilotage stratégique des ressources en augmentant la marge d’autonomie accordée aux hauts fonctionnaires, plus la relation sera équilibrée. Notons qu’à ce niveau l’impact de la NGP serait plutôt positive.

Facteurs spécifiques

42 Ces facteurs ont trait au rôle, au statut ou à la position sociale des hauts fonctionnaires. Ont été retenus : la présence d’un statut commun et/ ou d’une formation commune aux fonctionnaires dirigeants, la durée des contrats ou des engagements pour les emplois de direction, l’intervention du pouvoir politique dans les nominations ou les promotions et la mobilité des hauts fonctionnaires.

Statut commun et/ ou préparation aux fonctions dirigeantes

43 Un processus de formation et de sélection ouvrant l’accès à la haute fonction publique contribue à créer un esprit de corps parmi les hauts fonctionnaires. Il favorise l’émergence d’une communauté d’intérêts entre ceux-ci, facilitant ainsi une appréhension coordonnée des problèmes et, de ce fait, également les processus de coordination interministérielle. Lorsque ce processus de socialisation se prolonge et se renforce par le biais d’un statut propre à cette catégorie de fonctionnaires, on peut affirmer raisonnablement qu’il est de nature à garantir une relation équilibrée avec le pouvoir politique.

44 Au Royaume-Uni comme en France, l’existence d’une haute fonction publique unifiée par sa socialisation et par un statut – les grands corps en France, le Senior Civil Service (SCS) au Royaume-Uni – est un ferment d’unité susceptible de contrebalancer les tendances centrifuges au sein des départements. Le cas de la France est le plus connu. Le processus de socialisation se déroule par la scolarité dans les grandes écoles et par la gestion de la carrière au sein et en dehors du corps. La socialisation commune renforce les liens et crée des réseaux entre ces grands commis de l’État, sans compter que pas mal d’hommes politiques passent également par le même parcours avant d’occuper une fonction politique (député, voire ministre). L’existence d’importants cabinets ministériels n’est en rien une hypothèque quant au bon fonctionnement de la charnière politico-administrative puisque les cabinets sont composés à 80 % de fonctionnaires. En outre, la mobilité dans la haute fonction publique française est particulièrement élevée, renforçant ainsi ce processus de socialisation.

45 Au Royaume-Uni, la cohésion des élites est également assurée en bonne partie par l’université, notamment entre les hauts fonctionnaires sortant des universités d’Oxford et de Cambridge. Aux Pays-Bas, il n’y avait pas, jusqu’il y a peu, de véritable processus de socialisation commune des hauts fonctionnaires, avec comme conséquence que l’appartenance ministérielle y importait plus que la défense des intérêts communs. La création d’une structure commune – Algemene Bestuursdienst (ABD) – en 1995, suivant le modèle du Senior Civil Service britannique, a été voulue précisément pour contrecarrer le cloisonnement entre ministères. En outre, la mobilité comme facteur de socialisation commune y a été encouragée.

46 La fonction publique dirigeante fédérale en Belgique apparaît comme fragmentée et assez peu élitiste. Elle a peu le réflexe de défense de ses intérêts. Il n’y a ni statut commun ni formation menant aux plus hautes responsabilités administratives. Il est d’ailleurs symptomatique de constater que les appréciations portées par les fonctionnaires dirigeants eux-mêmes sur le rôle et le fonctionnement, voire la nécessité, d’un organe de coordination interministérielle au plus haut niveau administratif, comme le Collège des secrétaires généraux qui a fonctionné entre 1995 et 2000 par exemple, sont assez divergentes. La réforme “Copernic” entend toutefois remédier à cette dévalorisation des hauts fonctionnaires, d’une part en créant un statut commun pour les personnes appelées à occuper une “fonction de management” (correspondant aux trois rangs les plus élevés) et d’autre part en augmentant substantiellement leur niveau de rémunération.

47 Nous pouvons ainsi conclure que lorsque le processus de socialisation et le statut propre à cette catégorie de fonctionnaires sont présents, une relation équilibrée avec le pouvoir politique paraît assurée. L’impact de la NGP est ici neutre.

Durée des contrats ou des engagements

48 Cette question est assez cruciale dans le rapport de force entre les deux groupes d’acteurs. La nomination (dans le régime statutaire) ou l’engagement (dans le régime de l’emploi) à durée indéterminée constitue la meilleure protection pour le haut fonctionnaire contre les “pressions” exercées par le pouvoir politique. Or, sous l’emprise de la NGP, la tendance actuelle va dans le sens d’une plus grande flexibilité ou d’une remise en cause de l’engagement à durée illimitée. Encore convient-il ici de faire la distinction entre la protection de la carrière et le maintien dans un emploi dirigeant. Le Royaume-Uni est le seul pays qui est allé jusqu’à remettre en cause la durée illimitée des contrats des fonctionnaires. Dans les trois autres pays, seule la rotation dans les emplois dirigeants est imposée aux fonctionnaires sous statut, et ce dans le but d’encourager la formation et le perfectionnement par l’accumulation d’expériences. Ils conservent la garantie de la carrière, mais sont amenés à changer plus fréquemment d’emploi qu’auparavant.

Intervention du pouvoir politique dans la nomination ou la promotion des hauts fonctionnaires

49 Cette variable vise dans le cas présent la marge d’appréciation laissée au politique lors de la sélection ou de la promotion aux emplois supérieurs de la fonction publique. Plus cette intervention est faible, plus elle renforce la position des hauts fonctionnaires dans leur relation avec le pouvoir politique. Relevons que l’introduction de contrats à durée limitée (Royaume-Uni) et/ou la dissociation entre l’avancement dans la carrière et l’affectation temporaire dans un emploi dirigeant (Belgique, France, Pays-Bas) augmente à première vue le risque d’une plus forte politisation. Mais celui-ci est partiellement contenu par le fait qu’à l’exception de la France, la présélection des candidats est opérée par une commission indépendante du pouvoir politique – un jury de sélection composé à l’initiative du Bureau de Sélection de l’Administration fédérale (SELOR) en Belgique, le Bureau de l’Algemene Bestuursdienst aux Pays-Bas, le Senior Appointments Selection Committee au Royaume-Uni – dans le but de ne retenir qu’une poignée de candidats jugés aptes à occuper le poste vacant. Le choix du ministre ou du gouvernement est de cette manière assez limité, puisqu’il ne peut exercer son choix que parmi les candidats ayant réussi les épreuves de sélection.

50 La France se distingue des trois autres pays sur ce point, puisque les postes des très hauts fonctionnaires sont laissés à la discrétion totale du gouvernement.

51 Observons que dans les quatre pays (en Belgique, depuis la réforme “Copernic”), l’accès aux emplois supérieurs est ouvert à des candidats ne provenant pas de la fonction publique.

La mobilité des hauts fonctionnaires

52 La mobilité en cours de carrière contribue non seulement à la formation professionnelle par une accumulation d’expériences, mais elle constitue également un moyen pour lutter contre la fragmentation de l’appareil administratif. En ce sens, elle favorise la formation de réseaux de relations entre les hauts fonctionnaires, répand une culture de “généralistes” parmi ceux-ci et favorise ainsi la coordination interministérielle. Cette mobilité est assez élevée en France et au Royaume-Uni, alors qu’elle a été introduite plus récemment aux Pays-Bas et en Belgique. Cette mobilité est en lien avec le processus de socialisation commune évoqué ci-dessus. Elle est plutôt encouragée par les tenants de la NGP.

53 De cette analyse comparative, il ressort que les écarts entre les pays sont plus marquants au niveau des variables générales (de 0 à 4), ce qui paraît évident à première vue, alors qu’une plus grande convergence se retrouve sur les variables spécifiques (de 2 à 3); ce qui est surprenant, c’est la situation isolée de la Belgique au niveau du premier groupe de variables, laquelle se distancie même par rapport à son voisin du Nord, les Pays-Bas, dont le système politique lui est tout de même assez proche. Comme les variables générales sont par hypothèse plus difficiles ou plus lentes à faire évoluer parce qu’étant liées intrinsèquement aux caractéristiques du système politique, on peut en déduire que la Belgique cumule plusieurs facteurs “défavorables” dans la recherche d’une relation équilibrée entre autorité politique et haute administration. L’impact de la NGP sur la variable dépendante est assez limité; la vision attendue d’une dépendance accrue des hauts fonctionnaires vis-à-vis des autorités politiques sous l’effet de cette doctrine ne se traduit que partiellement dans les faits.

Conclusion

54 En dépit des apparences, on n’assiste guère, sous l’ère de la NGP, à une sorte de retour au “vieux” modèle dichotomique de la relation politicoadministrative ; tout au plus peut-on parler d’une variante supplémentaire par rapport à ce modèle. Le principe de séparation entre conception et exécution, et le souci de clarification des responsabilités entre le politique et la haute administration qui l’anime, est loin cependant de recouper la distinction première entre l’activité politique – au sens anglo-saxon de “politics” et de “policy-making” – et l’administration ou la gestion. La réalité semble montrer que l’adoption des principes de la NGP n’entraîne pas ipso facto une moindre intervention du pouvoir politique dans les questions administratives, et inversement, que les hauts fonctionnaires cessent d’exercer un rôle de policy-maker dès lors qu’on leur attribue un mandat de gestion.

55 Observée à partir de la réalité empirique dans les quatre pays considérés, la mise en œuvre des principes de la NGP n’engendre pas vraiment une homogénéité dans la façon de réguler la relation entre les deux acteurs, les effets de la NGP étant, comme nous l’avons souligné, modelés ou adaptés en fonction des caractéristiques propres à chaque système politicoadministratif. Mais on remarque néanmoins que dans les quatre pays, l’idée de dissocier les phases de conception et d’exécution des politiques et à responsabiliser les fonctionnaires en charge de cette dernière sur la base de plans, programmes d’action, ou contrats de gestion et ce quelle que soit le statut accordé à l’entité, rencontre un certain écho.

56 Quelles que soient les différences entre pays au niveau de l’adoption des principes de la NGP – le Royaume-Uni et les Pays-Bas s’inscrivant plus résolument dans cette direction que la France et la Belgique – il n’en demeure pas moins que des convergences se dessinent également dans la voie d’une modernisation, au sens que nous lui avons donné à savoir la recherche d’une relation équilibrée entre les deux acteurs-clefs de l’action publique. Cette trajectoire vers la modernisation dépend à la fois de facteurs généraux et spécifiques. La présence de ces facteurs, tels qu’ils sont définis plus haut, renforce le positionnement des hauts fonctionnaires vis-à-vis du pouvoir politique. Plus ils sont liés intrinsèquement au système politique, plus ils sont “robustes” ou résistants au changement et donc moins susceptibles d’être atteints par les effets de la NGP.

Notes

[ 1] MINOGUE M., POLIDANO C. and HULME D., Beyond The New Public Management. Changing Ideas and Practices in Governance, Cheltenham/Nothampton, Edward Elgar, 1998 ; POLLITT C. and BOUCKAERT G., Public Management Reform : A Comparative Analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000; HUFTY M., (dir.), La pensée comptable : État, néolibéralisme, nouvelle gestion publique, Genève, Nouveaux Cahiers de l’IUED et Paris, Presses universitaires de France, 1998.

[ 2] WEBER M., Le savant et le politique, 1919 (éd. fr. : Paris, Plon, 1959).

[ 3] WILSON W., “The Study of Administration”, Political Science Quarterly, vol. 56, n° 2,1887.

[ 4] STENMANS A., La transformation de la fonction administrative. Administration publique et société, Bruxelles, CRISP, 1999; CHEVALLIER J., Science administrative, Paris, Presses Universitaires de France, 3e édition refondue, 2002.

[ 5] ABERBACH J., PUTNAM R. and ROCKMAN B., Bureaucrats and Politicians in Western Democracies, Cambridge, Harvard University Press, 1981; PETERS B.G., “Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy-Making”, in LANE J.E., (ed.), Bureaucracy and Public Choice, London, Sage Publications, 1987 ; SVARA J., “The Myth of the Dichotomy : Complementarity of Politics and Administration in the Past and Future of Public Administration”, Public Administration Review, vol. 61, n° 2, 2001; HANSEN K. M. and EJERSBO N., “The Relationship between Politicians and Administrators – A Logic of Disharmony”, Public Administration, vol. 80, n° 4,2002; HOOD C., “Relations entre ministres/ politiciens et fonctionnaires : l’ancien et le nouveau marchandage”, dans PETERS B. G., SAVOIE J., La gouvernance au XXIe siècle : revitaliser la fonction publique, Québec, Les Presses de l’Université Laval, 2001.

[ 6] OSBORNE D. and GAEBLER T., Reinventing Government, New York, Addison Wesley, 1992 ; OCDE, Colloque ministériel sur l’avenir des services publics, Paris, mars 1996.

[ 7] OECD, Managing the Senior Public Service. A Survey of OECD Countries, Paris, 1997 ; PUTSEYS L. en HONDEGHEM A., Contracten met leidende ambtenaren. Een vergelijkend onderzoek naar de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie, Brugge, Die Keure, 2002.

[ 8] POLIDANO C., The Bureaucrat Who Fell under a Bus. Ministerial Responsability, Executive Agencies and the Derek Lewis Affair in Britain, World Bank, IDEM Public Policy and Management Series, Working Paper n° 1,1997; PETERS B. G. and PIERRE J., “Civil Servants and Politicians. The Changing Balance” in PETERS B. G. and PIERRE J., Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform, London, Routledge, 2001.

[ 9] Etude que nous avons réalisée en 2001-2002 avec le soutien financier des Services fédéraux des Affaires scientifiques, techniques et culturelles (Belgique). L’Institut européen d’administration publique (en la personne de Jean-Michel Eymeri) a réalisé l’étude (documentaire complétée par des interviews semi-directifs) sur la situation existant dans quatre pays européens : France, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suède. (EYMERI J. M., Pouvoir politique et haute administration, Institut européen d’administration publique, 2001), tandis que l’analyse comparative visant à dégager des “régularités plus générales” au sens de Crozier et Friedberg (“Organisations et action collective. Notre contribution à l’analyse des organisations”, dans CROZIER M., À quoi sert la sociologie des organisations ?, Tome 1 : Théorie, culture et société, Paris, Seli Arslan, 2000,1995), c’est-à-dire des observations communes à l’ensemble des cas – qui transcendent donc le contexte local de chacun de ceux-ci – et à comparer celles-ci par rapport au cas belge a été effectuée par nous.

[ 10] HOGWOOD B., JUDGE D. and McVICAR M., “Agencies, Ministers and Civil Servants in Britain”, in PETERS B. G. and PIERRE J., Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform, London, Routledge, 2001.

[ 11] NOMDEN K., “La modernisation administrative aux Pays-Bas”, dans CORTE-REAL I., KELLY M., NOMDEN K. et PETITEVILLE F., Les administrations en mouvement. Les réformes de modernisation administrative dans quatre pays : : Portugal, Pays-Bas, Irlande, France, Maastricht, Institut européen d’administration publique, 1999.

[ 12] DE VISSCHER C., “Les grandes tendances dans l’évolution des fonctions publiques et les enjeux de la réforme Copernic de l’administration fédérale”, dans ANDERSEN R. et LEUS K., La réforme de la fonction publique, Bruxelles, La Charte, 2002 ; DE VISSCHER C., “La relation entre autorité politique et haute fonction publique suite au plan Copernic”, Les cahiers des sciences administratives, Bruxelles, n° 2, octobre 2003.

[ 13] EYMERI J.M., op. cit; PETITEVILLE F., “L’administration française en “modernisation” à travers quatre chantiers de réforme”, dans CORTE-REAL I., KELLY M., NOMDEN K. et PETITEVILLE F., op. cit., 1999.

[ 14] DUNLEAVY P., Democracy, Bureaucracy and Public Choice, Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheaf, 1991; EYMERI J.M., op. cit.

[ 15] BEZES Ph., “Variations sur les rôles politico-administratifs. Les dynamiques d’engagement des hauts fonctionnaires dans les réformes administratives en France depuis les années 1960”, communication à la Troisième journée d’études “Identité européenne en question”, Association française de science politique, Paris, juin 2002.

[ 16] DE VISSCHER C., op. cit., 2003.

[ 17] HOOD C., op. cit., 2001.

[ 18] POLLITT C. and BOUCKAERT G., op. cit., 2000.

[ 19] Les informations sur lesquelles est fondée cette comparaison et qui concernent la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni sont extraites principalement du rapport de J.M. Eymeri, tandis que celles relatives à la situation belge proviennent de nos propres travaux. Voir les notes 9 et 12.

[ 20] DREYFUS F., L’invention de la bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis (XVIIIe-XXe siècle), Paris, La Découverte, 2000.

[ 21] La Belgique est devenue un État fédéral en 1993.

[ 22] FOSTER C.D., “The Civil Service under Stress : the Fall in Civil Service Power and Authority”, Public Administration, vol. 79, n° 3,2001.

[ 23] DIERICKX G. et MAIERSDORF P., La culture politique des fonctionnaires et des hommes politiques en Belgique, Brugge, Vanden Broele, 1993.

[ 24] RICHARDSON J., “The Concept of Policy Style”, in RICHARDSON J., (ed.), Policy Styles in Western Europe, London, George Allen and Unwin, 1982.

[ 25] LIJPHART A., The Politics of Accomodation : Pluralism and Democracy in the Netherlands, Berkeley, University of California Press, 1968 ; MABILLE X., Histoire politique de la Belgique. Facteurs et acteurs de changement, Bruxelles, CRISP, 4e édition, 2000.

[ 26] ERALY A., Le pouvoir enchaîné. Être ministre en Belgique, Bruxelles, Labor, 2002 ; STENMANS A., op. cit.

[ 27] GUILLAUME H., DUREAU G. et SILVENT F., Gestion publique. L’État et la performance, Paris, Presses de Sciences Po et Dalloz, 2002.

[ 28] Pour la France, voir PETITEVILLE F., op. cit., 1999; pour la Belgique, voir DE VISSCHER C., “La mise en œuvre des budgets par programme dans l’administration publique belge : semi-échec ou demi-réussite ?”, dansBONAFINI E., BOUCKAERT G., DE VISSCHER C., FRANCOIS A., POLET R., POULLET E., WAUTERS A., Efficacité, effectivité et légitimité des politiques publiques, Recherche menée sous la direction des Services fédéraux des Affaires scientifiques, techniques et culturelles, LouvainlaNeuve et Leuven, Association universitaire de recherche en administration publique et Instituut voor de Overheid, 1999.

Résumé

La Nouvelle Gestion Publique (NGP) propose de redessiner la relation politicoadministrative en se fondant sur la différenciation entre conception et exécution des politiques publiques, qui est propre au modèle des “agences exécutives”. Une analyse comparée des effets de la NGP dans quatre pays européens (B,F,PB, RU) offre un éclairage contrasté sur les changements observés dans les rôles des hauts fonctionnaires et dans leur positionnement vis-à-vis du pouvoir politique. L’évolution de la relation politico-administrative dans chacun des pays est déterminée à la fois par des facteurs généraux, liés au système politique et forgés à travers l’histoire politique et administrative du pays (par exemple, la légitimité de l’État), et des facteurs spécifiques au statut, au rôle ou à la position sociale des hauts fonctionnaires (par exemple,la durée de l’engagement).

PLAN DE L'ARTICLE

• À la recherche d’une complémentarité entre ministres et fonctionnaires dirigeants
  • De la dichotomie à la complémentarité
• Observation de la relation politico-administrative dans quatre pays d’Europe : vers une application très relative des principes de la NGP ?
  • L’aspect organisationnel
  • Les rapports entre les autorités politiques et les hauts fonctionnaires sont-ils modifiés à la suite de la NGP ?
  • La recherche d’un équilibre politico-administratif
• Les facteurs explicatifs
  • Facteurs généraux
• Conclusion

Christian de Visscher « Autorités politiques et haute administration : une dichotomie repensée par la NGP ? », Revue internationale de politique comparée 2/2004 (Vol. 11), p. 205-224.
URL : www.cairn.info/revue-internationale-de-politique-comparee-2004-2-page-205.htm.
DOI : 10.3917/ripc.112.0205.