Dépassant la question de la politisation fonctionnelle des élites bureaucratiques, William Genieys affirme que les évolutions de l’État, sous l’effet de la mondialisation et de l’introduction de nouvelles pratiques de gouvernance démocratique, ont eu pour effet la constitution d’une élite des politiques (publiques), derrière les détenteurs formels du pouvoir, capable de mobiliser ses ressources propres pour influencer fortement l’orientation et le contenu de l’action étatique. Ces élites plurielles sont constituées de hauts fonctionnaires aux profils hétérogènes, mais ayant pour trait commun une forte implication dans le secteur, permettant l’appropriation de savoirs et de savoir-faire leur conférant continuité et autonomie face au pouvoir politique gouvernemental, et de là une forte capacité d’influence. L’auteur appuie notamment son analyse sur l’approche des élites de Suzanne Keller en termes de strategic elites [3].

Cette démonstration s’articule en trois moments : l’auteur revient tout d’abord sur une histoire de la théorie des élites pour mieux situer les apports de son approche ; il la décline alors sur le secteur de la défense, et enfin, sur le secteur social. Ces deux secteurs du Warfare et du Welfare étant tous deux fortement institutionnalisés et « dépensiers », leur comparaison est intéressante pour analyser les stratégies des élites.

William Genieys revient donc tout d’abord sur l’évolution des questionnements et des théories portant sur les élites, dans la littérature anglo-saxonne et française. L’historiographie de ces théories offre alors une lecture nouvelle et une justification convaincante de la nécessité de développer l’approche « élitaire » [4] pour comprendre le changement politique.

Ensuite, la seconde partie consacrée aux élites du Warfare, présente deux perspectives : l’étude du déroulement d’un programme d’armement, le char Leclerc ainsi que la réforme des armées de 1996, marquée par la professionnalisation des armées avec la fin du service militaire.

La troisième partie, intitulée « la constitution d’une élite du Welfare », est divisée en quatre chapitres portant respectivement sur : la pluralité des élites, leur hétérogénéité a priori, l’importance de l’ancrage sectoriel des trajectoires et enfin l’affirmation d’un groupe d’élites gouvernant les politiques sociales.

En conclusion, l’auteur revient sur son questionnement initial portant sur le caractère démocratique de la fabrique de l’action publique ainsi que sur la nécessité de développer une approche comparative de l’action des élites dans les régimes démocratiques. Sur la première question, il tire un bilan critique : ces élites, dont l’influence politique sur l’action publique tend à s’accroître, ne sont pas soumises au contrôle démocratique. De plus, leur prise d’importance, liée aux nécessités d’adaptation quasi-fonctionnelle à la globalisation et des pratiques de gouvernance démocratique, les amène à exercer un quasi monopole technique sur l’élaboration des politiques publiques ce qui provoque alors paradoxalement un renforcement du pouvoir de l’Etat. Cette analyse est à lire en relation avec le déclin des élites parlementaires, souvent démunies face à la technicisation et l’internationalisation des enjeux politiques. L’auteur plaide à ce titre pour un renforcement des ressources d’expertise des parlementaires. Ainsi, il critique cette évolution des pratiques élitaires comme étant la source de mécontentements croissants et de discours populistes de rejet des élites, portant en elle les germes d’une déstabilisation politique et institutionnelle des régimes démocratiques. William Genieys propose en conclusion le développement d’une approche comparative des élites, tant dans le domaine de leurs répertoires d’action collective que dans celui des effets, potentiellement néfastes, de leur action sur le fonctionnement des démocraties libérales.

La lecture de L’élite des politiques est stimulante à plus d’un titre. Tout d’abord, cette analyse constitue un exemple réussi de mélange entre ambition théorique et restitution empirique. Après un premier chapitre théorique bien documenté et clair, qui permet au lecteur profane de comprendre les enjeux et évolutions théoriques de la sociologie des élites, la suite de l’ouvrage constitue une progression vers l’application comparée de ce modèle d’explication sur deux secteurs. Nous nous positionnerons ici du côté des avancées qu’il représente pour la sociologie de l’action publique, laissant quelque peu de côté les problématiques soulevées pour la sociologie des élites.

C’est tout d’abord par la question générale qu’il aborde que cet ouvrage est susceptible d’intéresser le lecteur. Il traite en effet d’une des questions fondamentales de la science politique, à savoir celle du caractère démocratique du processus décisionnel et, de là, de la légitimité de l’action publique. Mais outre cette question surplombante, l’intérêt de l’ouvrage réside dans la connexion faite entre sociologie des élites et de l’action publique : L’élite des politiques de l’État donne à voir non seulement l’amont de la question de la légitimité, avec l’étude des modalités de création d’une élite, mais également l’aval, en se penchant sur l’action que cette élite peut avoir sur le contenu programmatique de l’action publique. En ce sens, l’auteur traite des interrelations entre input et output de l’action étatique. Cette question de la légitimité étatique, importante tant pour le lecteur averti que profane des théories sociologiques des élites, prend tout son sens dans un contexte de remise en cause de l’action de l’État dans certains secteurs. Or c’est là un autre intérêt du contenu de cet ouvrage : William Genieys montre bien que le changement de l’action publique, sous l’effet des contraintes liées à la mondialisation et aux pratiques de gouvernance démocratique, représente en réalité une réaffirmation du pouvoir de l’Etat, à travers l’action de ces élites des politiques. En ce sens, l’auteur pose non seulement la question des relations de pouvoir entre l’État et les acteurs de la société civile, mais également celle des relations de pouvoir au sein de l’État lui-même, grâce à l’étude des luttes entre élites et celle des stratégies internes de conversion des élites sectorielles. Si cette thèse du retour d’un État fort (restreint dans l’étendue de son action mais renforcé dans ses capacités de pilotage) n’est pas nouvelle, elle trouve ici une illustration originale et intéressante. En effet, l’imbrication de données sociographiques précises sur les trajectoires des réformateurs ou « modernisateurs » avec des éléments concernant le contenu des politiques publiques, permet d’articuler des évolutions macrosociologiques avec des stratégies d’acteurs à un niveau plus microsociologique – tout en donnant des pistes sur le niveau intermédiaire des organisations, avec notamment le rôle croissant de la Cour des comptes.

Cette attention à l’égard des acteurs est d’autant plus intéressante qu’elle se situe en porte-à-faux – selon l’auteur lui-même – avec l’une des approches théoriques ayant largement façonné les débats sur le changement de l’action publique, le néo-institutionnalisme historique. Cette dernière approche, centrée sur les institutions et donnant à voir plus d’inertie que de changements de l’action publique, a fait l’objet de développements visant à la dynamiser. S’il s’agit pour certains d’introduire la possibilité de changements incrémentaux mais transformateurs (on pense ici à l’analyse de Wolfgang Streeck et Kathleen Thelen [5]), une entrée par les acteurs semble également une voie prometteuse pour analyser le changement. L’élite des politiques de l’État permet en effet de penser une voie possible pour réintroduire les acteurs dans l’étude du changement de l’action publique comme complément nécessaire au prisme quelque fois statique des institutions. Par exemple, – mais il s’agit là plus d’une piste de réflexion que d’une affirmation –, un parallèle pourrait être fait entre le changement identifié par W. Genieys et les processus institutionnels de sédimentation (layering) et de conversion. En effet, dans cet ouvrage, tout se passe comme si ces élites sectorielles incarnaient l’origine ou tout du moins le « corps » de ces changements institutionnels : elles assurent une continuité sectorielle par delà les clivages partisans et changements de majorité politique, et « retournent » la contrainte budgétaire en ressource dans l’élaboration d’un nouveau modèle d’action publique plus concurrentiel. Au layering institutionnel correspondrait ainsi un layering des identités, normes et pratiques des élites, bien exemplifié dans l’étude des trois générations d’élites du social (chapitre 6). En ce sens, en réintroduisant des acteurs (agency) en face de la structure institutionnelle, cet angle d’approche permet de comprendre les mécanismes concrets par lesquels l’action publique change de telle ou telle manière.

On peut formuler enfin trois points sur lesquels l’analyse donnée par W. Genieys appelle à de plus amples développements. Tout d’abord, d’un point de vue méthodologique et empirique, l’auteur parvient à donner des éléments empiriques innovants, et notamment sur la défense : l’approche par les trajectoires professionnelles sectorielles mériterait d’être plus approfondie et généralisée dans ce secteur pour comprendre les recompositions des alliances d’acteurs et de là, les changements de l’action publique. En effet, si les avancées en la matière sont notables dans l’ouvrage, ce dernier souffre toutefois d’un certain décalage entre les deux secteurs étudiés : le secteur social offre comparativement des données plus nombreuses et plus fines quant aux trajectoires d’acteurs. Ensuite, concernant les prémisses de son analyse, W. Genieys pose comme postulats au changement de l’État la mondialisation et l’émergence de nouvelles pratiques liées à la gouvernance démocratique. Pourtant, rétrospectivement, on s’interroge si les conclusions de l’auteur ne viennent pas nuancer l’importance de ces deux facteurs : si donc la réalité du changement s’opère via des acteurs sectoriels aux représentations et intérêts en mutation, on pourrait alors questionner l’exogénéité des facteurs du changement formulée a priori. Enfin, comme l’appelle de ses vÅ“ux l’auteur lui-même, il conviendrait d’enrichir ces conclusions grâce à une comparaison internationale. L’approche de l’auteur pourrait éclairer de manière intéressante les débats existants au sein d’autres approches théoriques, comme celle de Christopher Hood notamment, qui s’est employé à souligner les liens entre changements de l’État sous l’effet du Nouvelle Gestion Publique et changements des pratiques des hauts fonctionnaires [6].

Ainsi, ce livre ouvre des pistes de réflexion stimulantes, tant pour les sociologues que les politistes, pour comprendre les changements de l’action publique à partir des acteurs.

Catherine HOEFFLER

Cevipof / Sciences Po