Vous consultezContourner les normes européennes grâce... aux instruments européens. L’impératif de sécurité nationale ou les résistances à l’intégration européenne de la Grèce

AuteurJeanne HERSANT du même auteur

Introduction

La Grèce est le premier pays à avoir demandé un accord d’association à la CEE, en 1959, sur la base de l’article 238 du traité de Rome. Cet accord, signé en 1961, était d’ores et déjà considéré comme le préalable à une pleine adhésion, la Grèce étant alors considérée par une partie de la classe politique comme « le berceau de la civilisation européenne »[1] [1] STATHATOS S. , « From Association to Full Membership »,...
suite. L’adhésion de la Grèce à la CEE a en effet été voulue et promue par une élite politique soucieuse de conférer une identité à la construction européenne. Sortie en 1974 de sept années de dictature, durant lesquelles elle avait été mise au ban du Conseil de l’Europe et ses relations avec la CEE gelées, la Grèce a pourtant dû faire face à des négociations laborieuses, qui ont duré près de trois ans. Alors que le pays avait officiellement demandé son adhésion en 1976, la Commission européenne n’a rendu son avis que le 23 mai 1979[2] [2] TSOUKALIS L. , op.  cit. , 1979, p.  ix. ...
suite. Hormis l’achoppement des négociations sur des questions techniques ou sur des enjeux dépassant la simple candidature grecque[3] [3] WALLACE W. , « Grand Gesture and Second Thoughts : the...
suite, la circonspection à l’égard de celle-ci est perceptible à travers des questions adressées par les parlementaires européens à l’Exécutif de la CEE, au cours de l’année 1979, concernant les droits de l’homme ou le droit de grève en Grèce[4] [4] Journal Officiel des Communautés Européennes n°C 49...
suite.

2 Les négociations aboutissent finalement mais, alors qu’elles avaient été menées par Konstantinos Karamanlis, leader de la Nouvelle Démocratie élu en 1977, les élections de 1981 ont porté au pouvoir le PASOK[5] [5] Panellinio Sosialistiko Kinima, Mouvement Socialiste Panhellénique. ...
suite d’Andreas Papandreou, foncièrement antieuropéen. L’histoire est connue, mais soulève la question de la résistance à l’intégration européenne en Grèce. Quelle forme cette résistance revêt-elle ? Ne peut-elle être l’autre facette d’une adhésion pleine et entière ? La préservation d’intérêts nationaux subjectivement définis, dans le cadre et grâce aux instruments (financiers, juridiques) de l’Union européenne, semble en effet être le corollaire et le nécessaire compromis face à la supériorité de l’acquis communautaire – qu’il s’agisse de directives ou de décisions non contraignantes[6] [6] Hormis les directives transposables en droit interne, la...
suite – et au contraintes qu’elles impliquent.

3 Dans le cadre de cet article, « l’Europe » désigne l’entité constituée par l’Union européenne, le Conseil de l’Europe et l’Organisation pour la Coopération et la Sécurité en Europe (OSCE), formant un ensemble de plus en plus cohérent politiquement, dont les différents textes et résolutions en matière de droits de l’homme et de protection des minorités constituent un corpus normatif de référence. L’intégration européenne, dans sa dimension politique, se manifeste également par la réappropriation des normes véhiculées – au sens idéologique et non pas seulement juridique. La construction européenne est en effet généralement associée à l’idée de progrès, de modernité et de développement économique – du moins dans le discours des acteurs étatiques et européens. D’autre part, tout en véhiculant un système de normes non contraignant, elle a su imposer une représentation commune et relativement stable de la démocratie, l’État de droit, la citoyenneté, les droits de l’Homme, etc. Il est possible en cela d’évoquer un cadre de perception européen[7] [7] GOFFMAN E. , Les cadres de l’expérience, Paris, Minuit,...
suite, dont la portée est de nature symbolique mais qui oriente les actions et décisions des acteurs.

4 Il sera d’abord question de la résistance politique à l’intégration européenne durant le premier mandat d’Andreas Papandreou : celui-ci a réagi dans un premier temps par la défiance à toute recommandation émanant de Bruxelles ou Strasbourg, avant de changer d’attitude dans la seconde moitié des années 1980. Les gouvernements successifs ont depuis lors assumé pleinement les contraintes institutionnelles et politiques de l’intégration europénne[8] [8] Que l’on pense par exemple à la fronde orchestrée par...
suite. La résistance à l’Europe prend aujourd’hui d’autres formes qui feront l’objet d’un second développement.

5 En premier lieu, la langue grecque étant peu parlée hors du pays, l’État grec dispose d’une marge de manœuvre non négligeable dans la transposition des directives communautaires[9] [9] Entretien avec un fonctionnaire de la Commission européenne,...
suite. Mais la résistance grecque à l’Europe se traduit surtout par un contournement des principes comme la libre circulation, au nom de la raison d’État – formulée en termes de « sécurité nationale » –, s’appuyant au besoin sur les instruments européens (normes juridiques, programmes financés par les fonds structurels). C’est sur cet aspect que nous nous concentrerons, en nous appuyant sur la politique de l’État grec à l’égard de la seule minorité officiellement reconnue, la minorité musulmane[10] [10] Cette minorité est constituée de la seule population musulmane...
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6 Majoritairement turcophone, cette minorité était officiellement reconnue comme turque jusqu’aux années 1960, puis le contentieux chypriote a fait craindre l’irrédentisme turc aux autorités grecques. La Grèce est une entité étatique aux frontières fixées depuis moins d’un siècle (traité de Lausanne de 1923), et une construction nationale marquée par le mythe de l’émancipation vis-à-vis de « l’oppresseur turc ». Le nationalisme grec, en tant qu’idéologie d’État véhiculée par des canaux institutionnels (école, Église, armée, partis politiques) et non institutionnels (médias), est fondée sur la construction d’un ennemi extérieur et intérieur, qui s’incarne principalement dans la figure du « Turc », censé constituer une menace pour l’intégrité du territoire national[11] [11] Voir par exemple KOULOURI C. Dimensions idéologiques de...
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7 Les mesures adoptées depuis les années 1990 en vue de se conformer aux injonctions européennes en matière de protection des minorités sont contrebalancées par une politique de sécurisation des frontières et de « verrouillage » institutionnel de la région. Trois exemples seront mobilisés : la mise sous tutelle administrative et politique de la Thrace dans le cadre de « l’Europe des régions », le programme Horizon d’aide à l’installation en Thrace des Grecs pontiques, « rapatriés » d’ex-URSS, et le « hors-texte » de la Directive 109/2003, adoptée alors que la Grèce assurait la présidence tournante de l’Union européenne.

Une intégration institutionnelle et politique progressive

La fin de la résistance affichée d’Andreas Papandreou et la difficile intégration politique

8 Jusqu’en 1985, l’appartenance à la CEE n’a pas vraiment affecté le système politique et institutionnel de la Grèce. Avec la fin de la période de transition sont mis en place les Programmes Intégrés Méditerranées (PIM) : transfert financier visant à faciliter l’adaptation des structures économiques grecques aux normes européennes en contrepartie de la mise en conformité de la Grèce au cadre institutionnel communautaire[12] [12] IOAKIMIDIS P.  C. , « Contradictions between Policy and...
suite. Puis, avec l’adoption de l’Acte unique européen en 1986, la CEE a commencé à instaurer des politiques et des instruments de prise de décision destinés à impulser l’approfondissement de l’intégration communautaire ; c’est dans ce contexte qu’a été élaborée la politique de cohésion économique et sociale.

9 Cette transition a également eu un sens politique puisque le PASOK abandonna sa position ambivalente en faveur d’une politique ouvertement pro-européenne. Le flux considérable de transferts financiers, qui ont rendu la Grèce extrêmement dépendante du budget européen, a certainement été un facteur non négligeable de ce changement d’attitude du gouvernement grec. Mais celui-ci est également lié à des rapports de force régionaux : en étant membre à part entière de la CEE, la Grèce a acquis un certain ascendant sur son environnement régional, spécialement dans ses relations avec la Turquie[13] [13] FEATHERSTONE K. and IFANTIS K. , (eds. ), op.  cit. , 1996,...
suite. Pour autant l’intégration politique de la Grèce ne s’est pas faite sans heurts, notamment lors de la présidence grecque de l’UE, en 1993, qui a suscité une crise interne en pleine guerre yougoslave : Andreas Papandreou avait rompu unilatéralement les négociations gréco-macédoniennes sous égide de l’ONU, et imposé un embargo à « l’ex République yougoslave de Macédoine »[14] [14] PAPADIMITRIOU D. , « The Image of Greece in the European...
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L’émergence de la question des droits de l’homme et des minorités : l’exemple de l’abrogation de l’article 19 du Code grec de la nationalité

10 La vocation politique de l’UE s’affirme dans les années 1990 par la promotion de l’État de droit et de l’économie de marché, dans le contexte de la fin de la guerre froide. La guerre en ex-Yougoslavie, et la « découverte » corollaire de la question des minorités, ont également constitué un tournant. La Commission européenne considérait traditionnellement qu’un État dont l’adhésion a été acceptée est de facto un État démocratique, et qu’il n’est pas dans les attributions de la CEE d’opérer un contrôle a posteriori[15] [15] HERSANT J. , op.  cit. , 2000 ...
suite. Dans les années 1990, l’adhésion à l’Union européenne est désormais soumise au respect des critères dits de Copenhague[16] [16] .  Les critères ont été formulés par le Conseil européen...
suite. La politique volontariste de l’UE en matière de droits de l’homme et de respect des droits des minorités est aussi à mettre en rapport avec l’émergence d’un « champ de pratiques internationales »[17] [17] DEZALAY Y. et GARTH B.  G. , « Droits de l’homme et...
suite autour de la question des droits de l’homme, devenant un marqueur de légitimité politique, d’abord aux États-Unis dans les années 1980, puis dans l’espace européen.

11 L’abrogation par le Parlement grec, en juin 1998, de l’article 19 du Code de la nationalité est un exemple de changement législatif directement lié aux pressions européennes[18] [18] « Grèce : consultation sur l’ouverture d’une procédure...
suite, et à celles d’organismes qui sont partie prenante au « champ de pratiques internationales » des droits de l’homme, en l’occurrence l’organisation américaine Helsinki Watch[19] [19] Cette mesure discriminatoire a été rendue publique en...
suite. Cet article était fondé sur une notion fondamentale concernant la définition de la citoyenneté en Grèce, l’opposition allogenis/omogenis, qui distingue les étrangers « d’ascendance grecque » des citoyens grecs « d’origine non grecque ». Il stipulait qu’une personne « d’ascendance non grecque » (allogenis) quittant le pays sans intention d’y revenir, pouvait être déchue de sa nationalité sur décision du ministère de l’Intérieur. Il a été massivement utilisé à l’encontre des musulmans après le pogrom contre les Rum à Istanbul, en 1955.

Une région maintenue sous contrôle dans l’espace européen

12 Les dirigeants grecs ont fait en sorte, depuis les années 1990, de répondre aux injonctions européennes en matière de développement régional, de droits de l’homme et des minorités ; pourtant l’État grec maintient parallèlement une gestion de type sécuritaire de la Thrace occidentale, frontalière avec la Turquie. La notion de régime sécuritaire a été forgée pour décrire le régime politique de la Turquie, et plus particulièrement « la relation entre le politique institutionnel (présidence, Parlement, partis politiques) et le champ sécuritaire, c’est-à-dire le réseau d’institutions liées à la sécurité : armée en premier lieu, mais aussi police, services secrets, diplomatie, justice »[20] [20] DORRONSORO G. , (dir. ), La Turquie conteste. Mobilisations...
suite. Il ne s’agit pas de transposer cette notion au cas grec, mais de conserver l’idée d’une logique sécuritaire qui, à la différence de ce que l’on peut observer en Turquie, aboutit à une articulation conflictuelle des champs politique et sécuritaire, au niveau local du moins[21] [21] HERSANT J. , « Mobilisations politiques, co-gouvernementalité...
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L’abrogation de la zone militaire fermée (1936-1996) et de l’interdiction pour les musulmans d’acquérir des terrains

13 La politique grecque à l’égard des musulmans de Thrace occidentale se caractérise, jusqu’aux années 1990, par une politique de maintien de l’ordre militaire, ayant une dimension territoriale dans un premier temps (sécurisation des frontières), puis plutôt dirigée contre les musulmans eux-mêmes à travers une stratégie d’endiguement. Cette politique se caractérise par un état de contrôle permanent de la région, et par un mode de justification en termes de raison d’État ou raisons de sécurité. Une portion du territoire de la Thrace occidentale a été une zone militaire fermée pendant plus de soixante ans. Les territoires inclus dans cette zone de surveillance (epitiroumeni zoni), particulièrement les villages de la préfecture de Xanthi situés à proximité de la frontière bulgare, ont connu un retard de développement manifeste, au sein d’une région qui jusqu’en 2004 (et l’élargissement à dix nouveaux membres) était déjà la plus pauvre de l’Union européenne[22] [22] LABRIANIDIS L. , « The Impact of the Greek Military Surveillance...
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14 Cette politique de sécurisation des frontières n’est pas, à l’origine, spécifique à la Thrace occidentale. La zone de surveillance était un avatar des découpages territoriaux des années 1920 dans les Balkans : étant donnée l’instabilité politique qui y régnait, c’est cette solution qui fut retenue en 1936 par la dictature militaire de Metaxas et établie dans toute la Grèce du nord, dans les zones frontalières avec l’Albanie, l’actuelle République de Macédoine, la Bulgarie et la Turquie[23] [23] Ibid. , p.  83. ...
suite. Après la Seconde Guerre mondiale, le choix de conserver cette zone a été déterminé par la perception d’un danger imminent en provenance du bloc communiste ; d’autre part, c’est dans le nord de la Grèce que sont concentrées la plupart des populations minoritaires allogènes, notamment les groupes bulgarophones, turcophones et locuteurs du slavo-macédonien. Dans les années 1970, dans le contexte de la crise chypriote, le dispositif de défense contre les régimes communistes fut déplacé vers la frontière commune avec la Turquie.

15 La gestion de la population à l’intérieur de la zone, le contrôle des déplacements et des points de passage vers l’extérieur furent confiés aux autorités militaires. Il y avait dans chaque département une Commission de Sécurité Militaire (Epitropi Stratiotikis Asfaleias) composée de cinq membres représentant la police, l’armée et le gouvernement, présidée par le préfet de département[24] [24] LABRIANIDIS L. , op.  cit. , 1999, p.  87. ...
suite. Les visiteurs devaient être munis d’un laissez-passer, les résidents avaient quant à eux une carte d’identité spéciale et devaient se voir délivrer un permis de travail quelle que soit la profession exercée. En 1974, avec la chute de la dictature militaire, les restrictions sont peu à peu levées et la zone rétrécit, mais les lois concernant la zone de surveillance n’ont jamais été abrogées dans aucune des zones frontalières[25] [25] Ibid. , p.  90. D’après l’auteur, ce n’est pas le...
suite, et l’ingénierie politique de discrimination à l’égard des musulmans est restée en vigueur jusqu’aux années 1990.

16 Par exemple, l’interdiction d’acquérir des terrains en zone frontalière pour tout étranger : les musulmans (allogenis) devaient obtenir une autorisation administrative pour tout achat foncier, qui leur était quasi systématiquement refusée[26] [26] ORAN B. , Türk-Yunan İlişkilerinde Batı Trakya Sorunu...
suite. La Cour de Justice des Communautés Européennes, saisie par la Commission, a rendu un arrêt le 30 mai 1989, obligeant la Grèce à modifier sa législation pour la rendre conforme au principe de libre circulation[27] [27] Ibid. , p.  262. ...
suite. La Grèce a obtempéré par un nouveau texte, en 1990, maintenant l’interdiction pour les étrangers non européens, à l’exception des Chypriotes grecs (omogenis). Le maintien d’une telle législation a posé problème en 2003, lors de l’adoption des dispositions relatives au séjour de longue durée des étrangers ressortissants de pays tiers, supposés bénéficier du principe de libre circulation ; nous y reviendrons plus bas. Face aux protestations de l’UE, rappelant que la guerre froide était terminée, et invoquant de nouveau le principe de libre circulation, la zone militaire fermée a été officiellement démantelée en 1996, mais en pratique uniquement pour les citoyens grecs dans un premier temps, et il a subsisté des points de contrôle jusqu’en 2002[28] [28] Rapport annuel de la Fédération Internationale Helsinki...
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Tutelle administrative et logique sécuritaire

17 Hormis la zone militaire fermée, le dispositif sécuritaire était complété par le Bureau des Affaires politiques de la minorité (Grapheio Politikon Ypotheseon) et ses antennes locales, les Bureaux des affaires culturelles (Grapheio Ekpolitistikon Ypotheseon) des préfectures de Xanthi, du Rhodope et de l’Evros. Les attributions de ces bureaux concernaient jusqu’à la distribution des permis de construire, de conduire, les actes de propriété (pour les résidences ou les commerces), l’attribution d’emprunts bancaires ou même d’emplois, sur la base d’informations collectées par leur personnel[29] [29] LABRIANIDIS L. , op.  cit. , 1999 ; ANAGNOSTOU D. , « Breaking...
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18 Aujourd’hui, si les commissions militaires ont disparu, des institutions tutélaires subsistent, qui ont pour vocation d’encadrer la représentation politique des musulmans et de décourager l’expression collective d’une identité turque[30] [30] Il est ici question de Turcs de Thrace occidentale pour...
suite. Nombre des attributions des Bureaux des affaires culturelles ont été supprimées en 1992 en raison des abus constatés, mais les musulmans de Thrace restent sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères. Celui-ci dispose d’une antenne à Thessalonique, le ministère de la Macédoine orientale et de la Thrace, et d’une délégation dans la région : depuis 2000 le Bureau des affaires politiques de la minorité a été transféré de Kavala à Xanthi, où un diplomate est nommé tous les quatre ans. La tutelle administrative se manifeste également dans le domaine électoral : les autorités grecques se réservent le droit de déclarer irrecevables certaines candidatures turques, après concertation entre les acteurs institutionnels[31] [31] Avant les élections se réunissent le représentant du...
suite et les acteurs politiques des deux principaux partis, PASOK et Nouvelle Démocratie. L’argument de la raison d’État prévaut sur les rivalités politiques entre partis, et il s’inscrit dans une continuité qui dépasse les gouvernements successifs ; cet argument est également invoqué dans les décisions de justice.

19 À titre d’exemple, malgré les recours de plus en plus nombreux auprès de la Cour européenne des droits de l’homme, l’État grec continue de se référer aux « raisons de sécurité nationale » dans ses décisions de justice à l’encontre des acteurs individuels ou collectifs du mouvement identitaire turc, comme l’illustre l’issue de la procédure judiciaire à l’encontre de l’Union turque de Xanthi, interdite pour « raisons de sécurité nationale » : le terme « turc » désignant les citoyens de la République de Turquie, reconnaître une minorité turque en Thrace serait porter atteinte à l’intégrité de la nation grecque[32] [32] La procédure judiciaire engagée en 1983 a pris fin seulement...
suite.

20 Alors que les acteurs du mouvement identitaire se tournent les uns après les autres vers la Cour européenne des droits de l’homme, les juridictions grecques contre-attaquent à leur façon : en 2006, « l’Association des jeunes de la minorité de l’Evros » a déposé une demande d’inscription au registre des associations. Or, la Haute Cour de Justice (Arios Pagos) a refusé de reconnaître cette association en raison de l’emploi dans son intitulé du terme « minorité », qui « prête à confusion », car cet intitulé « ne spécifie pas le caractère ethnique ou religieux de la minorité qui vit en Thrace occidentale »[33] [33] « Olmaz böyle şey ! » [Comment est-ce possible !],...
suite. La nuance est subtile mais d’importance dans le cadre d’un éventuel recours européen : le tribunal a refusé la création de cette association non pas pour atteinte à l’unité nationale, mais pour « imprécision », celle-ci étant qualifiée d’un point de vue juridique.

La réforme de l’administration locale

21 La logique sécuritaire en Thrace occidentale peut également être illustrée par la réforme de l’administration locale. Dans un premier temps, en 1994, de nouvelles collectivités locales ont vu le jour (nomos), dirigées non plus par un représentant de l’État mais par un élu, sous l’autorité duquel se trouvent des assemblées départementales élues. Cette réforme avait été sollicitée par les instances européennes afin de rationaliser le découpage du territoire dans le cadre de l’Europe des régions[34] [34] Cette réforme fut impulsée par l’UE mais elle répondait...
suite. Ces nouvelles collectivités, en tant qu’organes déconcentrés de l’État, ont été dotées de quasiment toutes les attributions exercées jusqu’alors par le préfet. Puis en 1997, la réforme Kapodistrias a mis en œuvre la fusion des communes, encouragée par l’octroi de divers avantages financiers et administratifs, pour créer des municipalités fortes ; lesquelles disposent également d’une assemblée élue. L’élection des présidents de ces nouvelles collectivités et municipalités se tient au même moment tous les quatre ans, depuis 1998 ; les élections locales sont devenues par conséquent un temps fort de la vie politique grecque.

22 Cette réforme a permis, pour la première fois, à des musulmans de diriger des municipalités. La singularité de la Thrace occidentale, dans le cadre de cette réforme, est qu’elle a été associée à la Macédoine orientale pour fonder la région Macédoine orientale-Thrace occidentale (Periphereia Anatolikis Makedonias kai Thrakis), vraisemblablement dans une tentative de diluer les identités « déviantes » des populations de la Grèce du nord. Cette nouvelle région est en effet composée de cinq départements (nomos), regroupés en deux sous régions ou « préfectures élargies » (dievrimenes nomarhies) : Xanthi-Drama-Kavala et Evros-Rhodope. De cette façon, les deux départements où la population musulmane est la plus importante (Xanthi et Rhodope) sont rattachés à deux sous-ensembles différents. En somme il est impossible qu’un préfet de département musulman soit élu, cette nouvelle collectivité apparaît ainsi comme un « prétexte pour la création d’une circonscription électorale susceptible d’imposer à chaque département des élus autres que ceux désirés par les électeurs de celui-ci »[35] [35] BACOYANNIS C. , « Chroniques de la jurisprudence du Conseil...
suite.

23 Par ailleurs, les préfets élus se sont vus retirer toute compétence concernant la gestion de la minorité musulmane, celle-ci ayant été transférée à un secrétaire général nommé par le gouvernement pour la Région Macédoine orientale-Thrace qui supervise l’activité des préfets des deux « préfectures élargies » (élus au second degré), eux-mêmes situés au-dessus du préfet élu de chaque département[36] [36] ANAGNOSTOU D. , op.  cit. , 2001, p.  110. ...
suite. Les autorités grecques ont justifié cette mesure, en Thrace occidentale, par le sous-développement économique de la région qui nécessite une très grande coordination des politiques, notamment européennes, qui y sont mises en œuvre. Autre motif invoqué : la raison d’État ou les « raisons nationales »[37] [37] « Miçotakis Batı Trakya’yı ziyaret etti » [Mitsotakis...
suite.

L’installation dans le Rhodope des réfugiés d’ex-URSS

24 L’installation en Thrace occidentale de réfugiés d’ex-URSS, les Grecs pontiques, est un autre avatar de cette politique. Dans les années 1990, la Grèce a dû faire face à l’afflux de dizaines de milliers de réfugiés « grecs » d’ex-URSS : au tout début de la décennie, environ 40 000 réfugiés (Géorgie, Kazakhstan, Ouzbékistan, Ukraine, Turkménistan) ont franchi les frontières grecques ; puis le flux de réfugiés s’est établi à 10 000-15 000 par an[38] [38] ARDITTIS S. , « Exchange of Experience Between the Russian...
suite. Pris de court dans un premier temps, l’État grec a réussi à renverser la situation et à organiser cette immigration en installant les réfugiés principalement en Thrace occidentale et en Macédoine. Les réfugiés d’ex-URSS se sont vus allouer des terres cultivables, un logement gratuit à vie à condition qu’ils restent en Thrace ; en tant que « rapatriés » ils ont acquis quasi automatiquement la nationalité grecque.

25 Cette politique répond à une logique de conquête d’un front intérieur, et de sécurisation des frontières pour les préserver de toute velléité « étrangère », c’est-à-dire « non grecque ». Elle a été en grande partie financée par les fonds structurels européens : les autorités grecques ont fait inscrire l’aide à l’installation des réfugiés d’ex-URSS dans le champ d’action du second Cadre Communautaire d’Appui (CCA)[39] [39] Depuis la réforme des Fonds structurels en 1988 (et en...
suite, dont la région Macédoine orientale-Thrace occidentale, alors la plus pauvre de l’UE, a bénéficié de 1994 à 1999. Ce programme comportait plusieurs axes d’intervention en Thrace occidentale ; on retiendra ici celui concernant les « ressources humaines », c’est-à-dire la mise en œuvre de « programmes concernant l’éducation secondaire et supérieure, la formation professionnelle et la lutte contre le chômage », ainsi que des « initiatives spécifiques visant à favoriser l’intégration socio-économique des Grecs rapatriés d’ex-URSS »[40] [40] Greece : Community support framework 1994-1999, document,...
suite.

26 L’installation des réfugiés d’ex-URSS en Grèce du Nord a conjointement été financée par le programme MIGRA, mis en œuvre en 1995 au nom de l’aide au retour des expatriés. Ce programme concernait l’Andalousie, la Fédération de Russie et la région Macédoine orientale-Thrace occidentale dans le cadre d’une « politique de réintégration des migrants ». Il s’agissait d’aider à rentrer chez elles des populations à l’histoire très différente : les travailleurs andalous ayant quitté leur pays entre 1960 et 1982, les Russes de différents États socialistes après la fin de l’URSS, et les « ethnic Greeks »[41] [41] ARDITTIS S. , op.  cit. , 1995. ...
suite qui n’étaient pas des rapatriés au sens strict puisque, comme les Aussiedler allemands d’ex-URSS, ils n’avaient jamais vécu en Grèce. Ce programme montre que l’acception de la notion de « rapatriés » n’a pas été questionnée par les instances européennes.

27 En somme, le gouvernement grec a fait supporter par l’Union européenne le coût de sa politique d’homogénéisation du peuplement de la région, jouant sur la manifeste méconnaissance de la situation locale qui prévalait au sein des instances européennes. Par contraste, dans le cadre des programmes Interreg et Interreg II, visant à promouvoir la coopération transfrontalière, aucune disposition spécifique ne concernait par exemple la zone sous surveillance militaire du département de Xanthi[42] [42] LABRIANIDIS L. , op.  cit. , 1999, p.  88. ...
suite.

La Directive européenne relative aux conditions de séjour des ressortissants de pays tiers

28 Un autre exemple montre à quel point la menace que ferait peser sur la frontière orientale la présence de la minorité musulmane est toujours perçue avec acuité par les autorités grecques. Il subsiste aujourd’hui en Grèce une législation restreignant l’achat de terrains ou biens immobiliers en zone frontalière par les étrangers non-membres de l’Union européenne. La Directive européenne relative aux conditions de séjour des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée qui a été rédigée et adoptée en 2003, alors que l’Union européenne était présidée par la Grèce, s’y réfère implicitement[43] [43] Directive 2003/ 109/ CE du Conseil européen, relative aux...
suite. L’article 11 relatif à « l’égalité de traitement avec les nationaux », stipule dans son alinéa h) que « Le résident de longue durée bénéficie de l’égalité de traitement en ce qui concerne le libre accès à l’ensemble du territoire de l’État-membre concerné, dans les limites prévues par la législation nationale pour des raisons de sécurité ». La partie de l’énoncé soulignée aurait été ajoutée à la version initiale après d’âpres négociations, sur l’insistance des membres de la délégation grecque. En dehors de la table des négociations, ceux-ci auraient clairement mentionné la Thrace occidentale et leur volonté d’endiguer l’installation potentielle de Turcs dans cette zone. Ils auraient en outre fait valoir la législation grecque, qui interdit aux étrangers de s’établir dans un rayon d’une trentaine de kilomètres le long des frontières[44] [44] Le fait que cet ajout ait été voulu par la Grèce n’apparaît...
suite.

29 Cette précaution prise par les autorités grecques peut être mise en rapport avec l’adoption de la loi 2910/2001. En effet, la législation grecque prévoyait que toute citoyenne hellénique contractant un mariage avec un homme de nationalité étrangère, en Grèce ou à l’étranger, perdait automatiquement sa nationalité. En 1986, sous la pression européenne, les autorités grecques abolirent cette loi discriminatoire, et à partir de 2001 il est devenu possible pour les femmes ayant subi les conséquences de cette loi de retrouver la nationalité grecque. Une autre disposition de cette loi autorise un couple ou une famille à s’installer en Grèce dès lors qu’un de ses membres possède la nationalité grecque ; l’acquisition de la nationalité est automatique pour les enfants mineurs et les enfants non mariés, celle du conjoint est subordonnée à une résidence de trois ans dans le pays[45] [45] Plus précisément, cette loi prévoit les conditions d’entrée,...
suite. Or, nombre de femmes musulmanes ayant émigré en Turquie, parfois sous la contrainte, sont dans cette situation et ont entamé dans démarches pour retrouver la nationalité grecque, pour elle-même et leurs enfants. Au vu de ce qui a été dit plus haut, on peut supposer que cette loi, adoptée par souci de conformité avec le cadre européen, présente du point de vue des autorités grecques, le risque de permettre le retour en Thrace de nombre de familles turques résidant en Turquie.

Conclusion

30 Ces exemples montrent comment, selon différentes modalités, l’État grec parvient à faire reposer sur l’Union européenne sa politique de sécurisation des frontières et de particularisation de la Thrace occidentale introduisant même la notion de « sécurité nationale » dans le texte d’une directive européenne. Privilégier une étude de cas à travers une approche sociologique permet de dépasser la posture normative généralement adoptée. L’objet de cette communication était ainsi de nuancer les analyses linéaires en termes de « démocratisation », de « progrès » ou « d’avancées » lorsqu’il est question d’intégration européenne. Pour ce qui est de la Thrace occidentale, cela est illustré par la conclusion de l’article de Dia Anagnostou[46] [46] ANAGNOSTOU D. , op.  cit. , 2001. ...
suite, selon qui on assiste en Thrace occidentale à un processus de démocratisation par une meilleure représentation politique des musulmans au niveau local, ce qui les éloignerait du nationalisme turc. Or, la représentation politique des musulmans, bien réelle, est pourtant entravée institutionnellement ; par ailleurs, les rapports entre nationalisme turc et revendications liées à la turcité sont bien plus complexes que ne le laisse supposer l’hypothèse d’une allégeance « naturelle » des Turcs de Thrace occidentale à l’État turc[47] [47] HERSANT J. , op.  cit. , 2002007. ...
suite.

31 Il s’agissait par ailleurs, de manière plus générale, d’analyser la façon dont les acteurs étatiques se saisissent du cadre de perception européen, se le réapproprient et en font usage. L’Union européenne est un ensemble d’institutions supra-étatiques, mais elle constitue aussi un flux de ressources symboliques et matérielles, ainsi qu’une nouvelle forme de langage politique légitimante. L’intégration européenne a ainsi des effets politiques réels, faits de résistances et de contournement de la règle.

Notes

[ 1] STATHATOS S., « From Association to Full Membership », in TSOUKALIS L., (ed.), Greece and the European Community, Westmead-Farnborough-Hants., Saxon House, 1979, p. 3. Cet article doit beaucoup à Olivier Grojean, qui a déniché ce précieux ouvrage parmi les mises au rebut de la bibliothèque de Sciences Po

[ 2] TSOUKALIS L., op. cit., 1979, p. ix.

[ 3] WALLACE W., « Grand Gesture and Second Thoughts : the Response of Member Countries to Greece’s Application », in ibid., p. 35.

[ 4] Journal Officiel des Communautés Européennes n°C 49 du 27 février 1980, p. 35 à 37. Voir HERSANT J., « L’évolution de la question de la minorité musulmane de Thrace occidentale dans le cadre de l’intégration européenne de la Grèce », mémoire de fin d’études sous la direction de Gilles Dorronsoro, Institut d’Études Politiques de Rennes, 2000 (w www.rennes.iep.fr/IMG/pdf/Hersant.pdf).

[ 5] Panellinio Sosialistiko Kinima, Mouvement Socialiste Panhellénique.

[ 6] Hormis les directives transposables en droit interne, la cohérence et la complémentarité croissantes des compétences, notamment en matière de droits de l’homme, entre l’UE, le Conseil de l’Europe et l’OSCE depuis les années 1990 (HERSANT J., op. cit., 2000), impliquent que la notion d’acquis communautaire peut être étendue. Lorsqu’un texte de l’Union se réfère à une résolution ou à une recommandation (non contraignantes) du Conseil de l’Europe, on peut considérer qu’il y a eu intégration directe dans l’acquis communautaire que doivent respecter les États, notamment les nouveaux adhérents. Un grand merci à David Szymczak pour cette précision.

[ 7] GOFFMAN E., Les cadres de l’expérience, Paris, Minuit, 1991 [Frame Analysis : An Essay on the Organization of Experience, Harper and Row, New-York, 1974].

[ 8] Que l’on pense par exemple à la fronde orchestrée par l’Eglise, alliée traditionnel de l’Etat, lors de la suppression de la mention obligatoire de la religion sur les cartes d’identité, en 1993.

[ 9] Entretien avec un fonctionnaire de la Commission européenne, février 2004. Il s’agissait, par exemples, de normes relatives aux droits des usagers des services publics. D’après cet interlocuteur, la Commission dispose de trop peu d’hellénophones pour assurer un suivi efficace de la transposition des directives.

[ 10] Cette minorité est constituée de la seule population musulmane de Grèce exemptée de l’échange obligatoire de population avec la Turquie, dont le statut est régi par le traité de Lausanne de 1923, à l’instar de la minorité rum (grecque orthodoxe) d’Istanbul.

[ 11] Voir par exemple KOULOURI C. Dimensions idéologiques de l’historicité en Grèce (1834-1914), Frankfurt am Main, Verlag Peter Lang, 1991 ; VEREMIS T., Military in Greek Politics, London, C. Hurst and Co, 1997.

[ 12] IOAKIMIDIS P. C., « Contradictions between Policy and Performance », in FEATHERSTONE K. and IFANTIS K., (ed.), Greece in a Changing Europe : Between European Integration and Balkan Disintegration ?, Manchester, Manchester University Press, 1996, p. 37.

[ 13] FEATHERSTONE K. and IFANTIS K., (eds.), op. cit., 1996, p. 9. Jusqu’à l’élargissement de 2007, la Grèce était le seul pays des Balkans à la fois membre de l’UE et de l’OTAN.

[ 14] PAPADIMITRIOU D., « The Image of Greece in the European and the International Press, 1992-1994 », Études helléniques, vol. 6, n°1, 1998.

[ 15] HERSANT J., op. cit., 2000

[ 16] . Les critères ont été formulés par le Conseil européen de Copenhague en 1994 et définissent désormais les conditions d’adhésion à l’UE. En tant que tels, ils font partie de l’acquis communautaire.

[ 17] DEZALAY Y. et GARTH B. G., « Droits de l’homme et philanthropie hégémonique », Actes de la recherche en sciences sociales, 1998, n°121-122. Idem, La mondialisation des guerres de palais. La restructuration du pouvoir d’État en Amérique latine, entre notables du droit et « Chicago Boys », Paris, Seuil, coll. Liber, 2002.

[ 18] « Grèce : consultation sur l’ouverture d’une procédure concernant la situation de la minorité musulmane en Thrace occidentale », document du Bureau de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, AS/Bur (1998) 21, 25.02.1998 ; « Western Thrace : Letter from the President of the Hellenic Parliament to the President of the Assembly », document du Bureau de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, AS/Bur (1998) 77, 17.06.1998.

[ 19] Cette mesure discriminatoire a été rendue publique en Europe grâce au rapport de l’organisation Helsinki Watch, devenue Human Rights Watch dans les années 1990. WHITMAN L., Destroying Ethnic Identity : the Turks in Greece, New-York, Helsinki Watch Report, 1990.

[ 20] DORRONSORO G., (dir.), La Turquie conteste. Mobilisations sociales et régime sécuritaire, Paris, CNRS, 2005, p. 22.

[ 21] HERSANT J., « Mobilisations politiques, co-gouvernementalité et construction ethnique. Sociologie du nationalisme turc à travers le cas des Turcs de Thrace occidentale (Grèce, Allemagne, Turquie », thèse en sociologie à l’EHESS, sous la direction de Hamit Bozarslan, 2007.

[ 22] LABRIANIDIS L., « The Impact of the Greek Military Surveillance Zone on the Greek Side of the Bulgarian-Greek Borderlands », Boundary and Security Bulletin, 1999, vol. 7, n°2.

[ 23] Ibid., p. 83.

[ 24] LABRIANIDIS L., op. cit., 1999, p. 87.

[ 25] Ibid., p. 90. D’après l’auteur, ce n’est pas le seul exemple de législation tombée en désuétude mais juridiquement toujours en vigueur : la Grèce a décrété l’état d’urgence en 1974 lors du débarquement de l’armée turque au nord de Chypre, et ne l’a jamais levé officiellement.

[ 26] ORAN B., Türk-Yunan İlişkilerinde Batı Trakya Sorunu [La question de la Thrace occidentale dans les relations gréco-turques], Ankara, Bilgi Yayınevi, 2e éd., 1991, p. 260.

[ 27] Ibid., p. 262.

[ 28] Rapport annuel de la Fédération Internationale Helsinki pour les Droits de l’Homme, 2001. Lors de notre premier séjour en Thrace, en août 2002, quelques points de contrôle subsistaient dans des villages situés à proximité immédiate de la frontière bulgare.

[ 29] LABRIANIDIS L., op. cit., 1999 ; ANAGNOSTOU D., « Breaking the Cycle of Nationalism : the EU, Regional Policy and the Minority of Western Thrace », South European Society and Politics, vol. 6, n°1, 2001.

[ 30] Il est ici question de Turcs de Thrace occidentale pour désigner les acteurs du mouvement identitaire. L’italique est utilisé en référence à Charles Suaud qui l’utilise pour distinguer la Vendée en tant qu’entité territoriale de la Vendée en tant que territoire chargé de symboles, lieu de production et d’expression d’une « culture politique réfractaire » à celle de l’État. SUAUD C., « La force symbolique de l’État », Actes de la recherche en sciences sociales, n°116-117, 1997.

[ 31] Avant les élections se réunissent le représentant du Bureau des affaires politiques de la minorité, un représentant du ministère de l’Intérieur, un représentant de l’état-major militaire, le secrétaire général de la région Macédoine orientale-Thrace, un représentant des services secrets (Kratiki Ypiresia Pliroforion, KYP), et le coordinateur des écoles de la minorité. HERSANT J. et YATROPOULOS N. « Mobilisation identitaire et représentation politique des ‘Turcs’ en Thrace occidentale : les élections législatives grecques de mars 2004 », European Journal of Turkish Studies, 2007 ( www.ejts.org/document1342.html).

[ 32] La procédure judiciaire engagée en 1983 a pris fin seulement en 2005, du moins pour ce qui est des voies de recours interne. Après un pourvoi, la Cour de cassation d’Athènes a définitivement interdit l’Union turque de Xanthi en janvier 2005. Pourtant, si les partis politiques à base ethnique ne sont pas autorisés en Grèce, les associations à but social et culturel le sont… sauf pour la minorité dite slavo-macédonienne (non reconnue comme telle) et pour la « minorité musulmane » de Thrace occidentale ; l’affaire a ensuite été portée devant la CEDH.

[ 33] « Olmaz böyle şey ! » [Comment est-ce possible !], Gündem, 17.11.06

[ 34] Cette réforme fut impulsée par l’UE mais elle répondait également à une demande endogène de la part des cadres régionaux du PASOK qui avaient dans les années 1990 une forte revendication d’autonomie vis-à-vis du gouvernement et de l’appareil central du parti. ANAGNOSTOU D., op. cit., 2001, p. 112. Voir aussi BAFOIL F. and HIBOUX B., « Les administrations publiques et les modes de gouvernement à l’épreuve de l’européanisation : une comparaison Europe du Sud, Europe de l’Est », Études du CERI, n°102, 2003.

[ 35] BACOYANNIS C., « Chroniques de la jurisprudence du Conseil d’État en Grèce », Annuaire international de justice constitutionnelle, vol. 12, p. 725, 1996.

[ 36] ANAGNOSTOU D., op. cit., 2001, p. 110.

[ 37] « Miçotakis Batı Trakya’yı ziyaret etti » [Mitsotakis a visité la Thrace occidentale], Gündem, 08.10.02. Pour une présentation des débats ayant présidé à l’établissement de ces « préfectures élargies » en Thrace par crainte d’une possible « fragmentation de l’État » et d’un « renforcement du nationalisme turc », on se reportera à ANAGNOSTOU D., op. cit., 2001.

[ 38] ARDITTIS S., « Exchange of Experience Between the Russian Federation and Southern European Regions in the Field of Migrants Reintegration Policies », International Migration Review, vol. 29, n°4, 1995, p. 1052. L’auteur est lui-même l’un des promoteurs du programme décrit.

[ 39] Depuis la réforme des Fonds structurels en 1988 (et en particulier du Fonds Européen de Développement Régional, FEDER), les modes d’action communautaire ont pris la forme de programmes, qui peuvent être d’initiative nationale (présentés par les États membres et négociés avec la Commission européenne) ou communautaire (les orientations en sont définies par la Commission européenne) ; leur mise en œuvre est assurée par les autorités nationales et régionales responsables.

[ 40] Greece : Community support framework 1994-1999, document, Commission européenne, DG XVI, Office des publications officielles des Communautés européennes, 1995, p. 58.

[ 41] ARDITTIS S., op. cit., 1995.

[ 42] LABRIANIDIS L., op. cit., 1999, p. 88.

[ 43] Directive 2003/109/CE du Conseil européen, relative aux ressortissants de pays tiers résidents de longue durée, Journal Officiel de l’Union Européenne, 23 janvier 2004, référence L16, p. 44.

[ 44] Le fait que cet ajout ait été voulu par la Grèce n’apparaît évidemment pas dans le texte. Entretien avec un fonctionnaire de la Commission européenne, février 2004.

[ 45] Plus précisément, cette loi prévoit les conditions d’entrée, de séjour de courte et longue durée, et d’emploi des étrangers sur le territoire grec. Elle comporte également des changements majeurs concernant les modalités d’acquisition de la nationalité grecque – différentes pour les allogeneis et les omogeneis – qui ont été reprises dans le nouveau Code grec de la nationalité (loi 3284/2004). TSITSELIKIS K., « Citizenship in Greece : Present challenges for future changes » in KALEKIN-FISHMAN D. and PITKÄNEN P., (eds.) Multiple Citizenship As A Challenge To European Nation-States, Rotterdam, Sense Publishers, 2006.

[ 46] ANAGNOSTOU D., op. cit., 2001.

[ 47] HERSANT J., op. cit., 2002007.

Résumé

L’adhésion de la Grèce à la CEE en 1981 a nécessité plusieurs années de négociations. Côté grec, à une résistance ouvertement politique des dirigeants jusqu’à l’adoption de l’Acte unique européen s’est substituée une résistance de type institutionnel qui se traduit surtout par un contournement des principes comme la libre circulation, au nom de la raison d’État, et s’appuyant au besoin sur les instruments européens. L’État grec maintient ainsi une gestion de type sécuritaire de la Thrace occidentale, frontalière avec la Turquie, et de sa minorité musulmane et turcophone. Trois exemples seront mobilisés : la mise sous tutelle administrative et politique de cette région, le programme Horizon d’aide à l’installation des réfugiés « ethniquement grecs » d’ex-URSS, et la Directive 2003/109 du Conseil européen relative aux étrangers résidants de longue durée, adoptée alors que la Grèce assurait la présidence tournante de l’Union européenne.

PLAN DE L'ARTICLE

• Introduction
  • Une intégration institutionnelle et politique progressive
• Conclusion

Jeanne Hersant « Contourner les normes européennes grâce... aux instruments européens. L'impératif de sécurité nationale ou les résistances à l'intégration européenne de la Grèce », Revue internationale de politique comparée 4/2008 (Vol. 15), p. 639-652.
URL : www.cairn.info/revue-internationale-de-politique-comparee-2008-4-page-639.htm.
DOI : 10.3917/ripc.154.0639.