Revue internationale des sciences sociales
érès
I.S.B.N.9782865868919
192 pages
p. 119 à 129
doi: en cours
Veille sur la revue
Veille sur l'auteur
érès
I.S.B.N.9782865868919
192 pages
p. 119 à 129
doi: en cours
Veille sur la revue
Veille sur l'auteur
Vous consultez
Politiques économiques, financières et sociales
n° 167 2001/1
La garantie de revenu : comment concilier le transfert de compétences et l’équité
Peter Whiteford Peter Whiteford est directeur de recherches au Département des services familiaux et communautaires, Australie et travaille actuellement à l’ocde, 2 rue André Pascal, 75775 Paris cedex 16, France. Il a travaillé sur les politiques sociales à l’Université de New South Wales (Australie) et à l’Université de York (Royaume-Uni). Il a été consultant auprès de plusieurs ministres de la Sécurité sociale en Australie. Il a rédigé de nombreuses études sur les mesures de garantie de ressources ainsi que sur la répartition du revenu.
Cet article expose succinctement les diverses questions à prendre en compte lorsque l’on évalue les avantages et les inconvénients des stratégies de transfert de compétences, notamment dans le cadre des politiques de garantie de revenu. Il a pour objet de fournir un point de départ pour l’examen de la relation qui lie le transfert de compétences à l’équité interrégionale et intrarégionale.
Introduction
La gestion publique à travers les différents niveaux d’administration est une question qui est au cœur des préoccupations des pouvoirs publics dans nombre de pays. D’un État unitaire, la Belgique s’est transformée en un État fédéral. Au Canada, le référendum sur le Québec (1995) a fait du transfert de compétences la première question politique à résoudre. La Finlande a établi des conseils régionaux en 1994. L’Irlande a institué, en 1995, une Commission du transfert de compétences (Devolution Commission). Dans son Plan national de développement (1994-2000), le Mexique a accordé un rang de priorité élevé à ce problème. Au Royaume-Uni, les évolutions récentes laissent à penser que le pays est peut-être en train de s’orienter vers une certaine forme d’État fédéral.
La réforme de la sécurité sociale et du système de protection sociale est également une question d’une actualité brûlante dans de nombreux pays. Depuis vingt ans, la proportion de la population en âge de travailler et qui bénéficie de prestations sociales a sensiblement augmenté dans nombre de sociétés. On soutient donc parfois que les programmes d’aide sociale ont aggravé les problèmes de l’exclusion en favorisant une mentalité « d’assisté ». Lors de l’examen de ces problèmes, on s’est de plus en plus penché sur le mode de gestion des prestations sociales. Par exemple, au nombre des réformes récentes apportées au système de protection sociale au Canada et aux États-Unis figure le transfert, par le gouvernement fédéral, de certaines fonctions concernant la garantie de revenu au gouvernement des provinces canadiennes et aux États de l’Union.
Ces changements ont beaucoup retenu l’attention dans les milieux internationaux, bien qu’on les ait également critiqués en alléguant qu’ils risquaient de désavantager les pauvres. Selon une étude récente d’Oates sur les relations budgétaires à l’intérieur d’un État fédéral (1999), les partisans des théories traditionnelles en la matière estiment que les mesures de redistribution du revenu doivent incomber au gouvernement central. En outre, la protection sociale absorbe d’ordinaire la plus grande part des dépenses publiques dans la plupart des économies avancées. L’examen du transfert des politiques de garantie de revenu peut, par conséquent, avoir éventuellement des incidences d’une très grande portée sur la répartition des ressources publiques dans les États fédéraux.
Dans cet article, nous examinons les diverses questions à prendre en compte lorsque l’on évalue les avantages et les inconvénients des diverses stratégies de transfert de compétences, plus particulièrement dans le cadre des politiques de garantie de revenu. Nous ne parvenons pas à des conclusions définitives, mais dans la dernière partie de cette étude, nous exposons une série d’autres questions qui pourraient éventuellement faire l’objet de recherches sur la relation existant entre le transfert de compétences et l’équité en matière de garantie de revenu.
Le plan de cet article est le suivant : dans la section ci-après, nous examinons le sens général de l’expression « transfert de compétences ». Nous nous interrogeons ensuite sur les conflits éventuels qui peuvent surgir entre l’équité et le transfert de compétences. Puis, nous établissons un parallèle entre les pratiques administratives suivies par certains pays pour mettre en œuvre leurs systèmes de garantie de revenu. Nous étudions en conclusion les questions qui pourraient faire l’objet de recherches ultérieures.
Comment définir le transfert de compétences ?
Qu’entend-on par « transfert de compétences » ? Pour commencer, il importe de relever que le transfert de compétences peut avoir un champ d’application ainsi que des avantages et des inconvénients différents selon qu’il s’agit d’un État fédéral ou d’un État unitaire. Cette constatation reflète simplement le fait que les possibilités qui s’offrent en la matière et que les modalités de ce transfert découlent du rôle attribué aux différentes autorités du pays en question par la Constitution nationale.
L’Organisation de coopération et de développement économiques (ocde) (1997) note que toute initiative prise dans la gamme des options allant de la centralisation à la décentralisation peut revêtir diverses formes. Puisque les définitions diffèrent selon le contexte national, il est nécessaire de disposer au départ de définitions un tant soit peu officielles (quitte à en débattre ensuite). Pour sa part, l’ocde donne les définitions suivantes :
• Décentralisation : transfert d’autorité à des pouvoirs infranationaux démocratiquement élus, leur donnant plus de latitude, mais pas nécessairement plus d’autonomie financière.
• Déconcentration : transfert d’autorité des ministères centraux à des services extérieurs ou à des agences plus autonomes et plus proches des citoyens tout en continuant à faire partie de l’administration centrale.
• Délégation : relation formelle dans laquelle la compétence à l’égard d’un aspect du processus réglementaire est dévolue par un niveau d’administration à une autre autorité.
• Transfert de compétences : terme générique désignant toutes les formes de transfert de responsabilités.
La Commission financière et budgétaire de l’Afrique du Sud (1996, p. 5) indique clairement les diverses formes novatrices que le transfert de compétences en matière de garantie de revenu peut revêtir :
La question du financement de la protection sociale appelle un examen particulier, car elle requiert une explication de la différence qui existe entre des fonctions déléguées, des fonctions transférées et des fonctions décentralisées. Par « fonctions déléguées », on entend des fonctions qui sont exercées, par exemple, par une province pour le compte du gouvernement central – auquel cas, la province n’a pas de contrôle sur les politiques suivies ni de pouvoir de décision. Elle n’a non plus aucune latitude pour déterminer le montant des prestations sociales ni leur mode de gestion. Les pensions-vieillesse de l’État illustrent clairement ce cas : le ministère central fixe les normes et les critères statutaires, notamment le montant à verser à toute personne qui remplit les conditions voulues, les critères d’admission au bénéfice de cette prestation ainsi que les mécanismes mis en place pour le contrôle du niveau des ressources. Toute personne qui remplit les conditions voulues a le droit de percevoir ce montant fixé à l’avance. La province n’a pas son mot à dire en la matière, et c’est pourquoi l’on qualifie la gestion des retraites de « fonction déléguée ». En revanche, dans le cas d’une « fonction transférée », le gouvernement infra-national peut appliquer sa propre politique dans les limites d’un cadre largement défini par le gouvernement central. Par exemple, le gouvernement d’une province est tenu d’affecter certains fonds à un domaine particulier d’action, mais hormis cette contrainte, il est libre d’agir à sa guise. Lorsque la gestion d’une prestation sociale est une fonction déléguée, il s’ensuit que le gouvernement central est obligé de financer intégralement le coût de cette prestation et, dans l’exemple choisi, de prendre entièrement à sa charge le coût des retraites.
Pourquoi transférer des compétences ?
L’intérêt porté au transfert de compétences tient à diverses raisons et s’inscrit dans différentes perspectives. Premièrement, de nombreux gouvernements sont confrontés aux difficultés liées à un déficit budgétaire. Le transfert de compétences peut offrir la possibilité de réduire les doubles emplois – d’où une meilleure utilisation des deniers publics. Dans le même ordre d’idées, on peut vouloir améliorer l’efficacité des services en renforçant la coordination, d’une part, entre les divers niveaux de l’administration et, d’autre part, entre les prestataires publics et les prestataires privés de ces services. Le transfert de compétences peut également accroître la flexibilité et orienter davantage les mesures prises vers la satisfaction des usagers. On peut aussi vouloir expérimenter certains dispositifs pour déceler les avantages éventuels qu’offre la décentralisation et pour pouvoir évaluer des réformes novatrices sur cette base.
Il arrive souvent que l’on cherche également à améliorer par ce biais la qualité de la participation démocratique. Si les services offerts sont mieux adaptés aux besoins locaux, il devient dès lors possible d’offrir aux citoyens les moyens de participer davantage à la prise de décisions. Certains arguments en faveur d’un transfert de compétences dans le domaine de la lutte contre la pauvreté reposent sur le principe selon lequel les communautés locales sont les mieux placées pour identifier les interventions les plus utiles pour les pauvres de leur région – principe lui-même fondé sur l’hypothèse qu’au niveau local, les ressources publiques risquent moins d’être détournées par certains ménages aisés (Hentschel et al., 1998, p. 29). Pour reprendre un slogan populaire : « À problèmes locaux, solutions locales ».
Le transfert de compétences est également d’une importance capitale dans les fédérations. Dans les systèmes fédéraux, la répartition judicieuse des attributions entre les divers niveaux d’administration fait l’objet d’un débat permanent.
À vrai dire, à l’intérieur des fédérations, mieux vaudrait peut-être se demander : « Pourquoi ne pas opérer un transfert de compétences ? » Comme le relève Oates (1999), la décentralisation se justifie par des prestations sociales plus avantageuses : en effet, on peut offrir de meilleurs services et de meilleures prestations si on les adapte avec précision aux préférences des usagers et aux situations particulières des entités autonomes qui les dispensent. Comme les préférences des bénéficiaires et les coûts diffèrent d’une entité autonome à l’autre, il est nécessaire de moduler les prestations locales proposées afin d’améliorer au maximum la protection sociale.
On peut vouloir transférer des compétences pour une autre raison, qui tient au regain d’intérêt porté aux dimensions spatiales des problèmes sociaux – à ce que Kleinman (1998) dénomme « les nouvelles politiques liées à la relation entre le lieu de résidence et la pauvreté ». De nombreux pays accordent désormais une prépondérance spectaculaire aux initiatives faisant appel aux communautés locales. Les pouvoirs publics ont pris conscience de la concentration géographique des personnes défavorisées, et c’est désormais l’un des grands axes directeurs de leur action concernant l’exclusion sociale. Si l’on se place dans la perspective des pays en développement, on constate que le lieu de résidence peut fournir un critère de substitution, faute de mieux, pour déceler les personnes qui ont le plus besoin d’aide – ce qui permet de cibler avec précision les maigres ressources disponibles.
Dans le même ordre d’idées, on peut se préoccuper de l’inefficacité des programmes sociaux actuels dans la lutte contre l’exclusion sociale et on peut même soutenir qu’ils ont accru les problèmes de l’exclusion en favorisant l’émergence d’une « mentalité d’assisté ». Dans cette optique, des initiatives s’imposent pour encourager les personnes pauvres et les familles à faible revenu à participer activement à la vie socio-économique. Cette promotion de l’autonomie est presque invariablement axée sur le niveau régional, puisque cette participation a normalement une dimension spatiale.
On peut dresser un parallèle entre ces préoccupations propres aux sociétés riches et les préoccupations des sociétés en développement. Jalan et Ravaillon (1997) examinent le problème des « pièges spatiaux à pauvreté » en entendant par là les cas où le niveau de vie de ménages dont les conditions sont par ailleurs identiques ne s’élève pas autant du fait qu’ils résident dans des régions dotées d’un « capital géographique » différent. Si tant est qu’il existe de tels « pièges spatiaux à pauvreté », on pourrait peut-être soutenir, pour des raisons qui tiennent à l’efficience et à l’équité, qu’il conviendrait d’investir dans ces régions plus pauvres en y développant des infrastructures locales ou d’y encourager les migrations de la main-d’œuvre vers des régions plus riches.
On peut également envisager le transfert de compétences comme un moyen de résister à la centralisation. Cette approche est liée au concept de subsidiarité, tel qu’il apparaît dans les débats sur l’intégration européenne. À l’origine, dans la doctrine sociale catholique, on entendait par « subsidiarité » le pouvoir que les échelons supérieurs du gouvernement ont de permettre à des unités situées à des niveaux inférieurs de conduire elles-mêmes leurs affaires en tenant compte des intérêts de la société. Lorsque l’on n’obtient pas les résultats voulus, les échelons supérieurs du gouvernement doivent alors, soit modifier en conséquence les capacités des unités situées aux échelons inférieurs, soit assumer la responsabilité des conséquences de l’action de ces unités. Streeck (1995) soutient que lorsque la Commission européenne a réintroduit ce terme, elle l’a réinterprété en partant de l’hypothèse générale que les échelons inférieurs du gouvernement doivent avoir la primauté sur les échelons supérieurs du gouvernement. Selon Streeck, il s’agit en dernier ressort du principe de « laissez-faire » vis-à-vis de toute décision prise par des niveaux inférieurs du gouvernement. Ainsi, le concept de subsidiarité a évolué : d’un État central doté de pouvoirs étendus, fixant des règles et donnant des moyens d’agir, on est passé à un État faible agissant à la demande de ses entités constitutives autonomes dotées d’un pouvoir souverain.
La garantie de revenu : champ d’application et objectifs
Toutes les sociétés ont des systèmes complexes de protection sociale. Ce qui diffère d’un pays à l’autre, ce sont le dosage et la nature des mécanismes de cette protection sociale. Le débat sur les objectifs de redistribution assignés à la garantie de revenu dans différents pays porte souvent sur les mêmes thèmes : atténuation de la pauvreté, redistribution au cours des étapes de la vie d’une personne, redistribution entre les groupes à revenu élevé et les groupes à faible revenu. Lorsque l’on évalue ces objectifs, la difficulté tient au fait que, dans la plupart des analyses transversales, il est quasiment impossible de distinguer les différents types de redistribution et, notamment, de tracer une ligne de démarcation entre la redistribution riches/pauvres et la redistribution qui s’opère au cours des étapes de la vie d’une personne (par le biais des systèmes individuels d’assurance). Cette complexité rend malaisée toute définition de « l’équité ». Il n’y a donc pas un indice unique qui permette de classer les effets que les systèmes de garantie de revenu ont dans divers pays en matière de redistribution.
La redistribution interrégionale par le biais de la sécurité sociale, dans une fédération ou dans un État unitaire, paraît refléter dans une large mesure les décisions implicites des pouvoirs publics plutôt que les caractéristiques explicites des divers systèmes. Certes, il est courant que les gouvernements conçoivent explicitement des systèmes permettant de transférer des ressources d’un niveau d’administration à un autre afin que les régions riches subventionnent les régions pauvres, mais il est très rare qu’ils assignent à ces systèmes la redistribution géographique comme un objectif fondamental destiné à bénéficier aux particuliers. Le degré de toute redistribution géographique résulte nécessairement d’options explicites, mais il n’en demeure pas moins que les pouvoirs publics arrêtent d’ordinaire ces choix sans se référer délibérément à l’opportunité ou à l’inopportunité d’une redistribution des ressources des régions riches aux régions pauvres.
Un système de sécurité sociale qui n’aurait rien d’un système de redistribution interrégionale des ressources peut néanmoins, dans certains cas, donner l’apparence du contraire. Par exemple, dans un régime de retraite obligatoire par capitalisation, les prestations versées à chaque personne sont exclusivement liées à ses contributions et aux performances de son propre fonds de pension. À strictement parler, un tel système n’implique aucune redistribution interpersonnelle. Cependant, au cas où les pensionnés iraient s’installer dans une autre province au moment de leur retraite, on pourrait avoir l’impression que les contributeurs d’une région donnée paient pour les bénéficiaires d’une autre région. Mesurer le degré de redistribution d’une région à l’autre peut donc se révéler une opération d’une extrême complexité.
Si l’on considère d’autres formes de transfert de compétences dans le domaine de la garantie de revenu, il est nécessaire de décider ce que l’on va transférer. On peut ainsi transférer certaines attributions concernant le versement des prestations, les conditions d’admission, les règles concernant l’ouverture des droits ou le montant des prestations. Le transfert de compétences peut s’opérer à divers degrés dans chacun de ces domaines et avoir par conséquent des incidences différentes en matière d’équité. Un transfert, sous une forme ou sous une autre, des opérations concernant le versement des prestations semble inéluctable. Il ne suscitera probablement aucune controverse, par exemple, si le débat à ce sujet porte exclusivement sur la mise en place d’un réseau de bureaux régionaux. Ce sont les cas où un transfert de compétences débouche sur des décisions différentes d’une région à l’autre qui sont d’ordinaire les plus controversés. Si deux demandeurs qui présentent par ailleurs les mêmes caractéristiques ne sont pas traités de la même manière dans différents bureaux régionaux, on peut soutenir que cette disparité de traitement constitue une injustice (éventualité que l’on ne peut pas écarter dès lors qu’on laisse une certaine liberté d’action aux responsables).
L’équité et le transfert de compétences : a-t-on besoin de les concilier ?
Y a-t-il nécessairement conflit entre l’équité et le transfert de compétences ? Thomas (1998) estime qu’au Royaume-Uni, le transfert de compétences aggravera l’antagonisme qui peut opposer le concept d’égalité et la démocratie. D’après lui, le transfert de compétences rendra plus transparente la très forte redistribution de ressources qui existe d’une région à l’autre et d’une nation à l’autre en Grande-Bretagne. Thomas est d’avis que lorsque la « dévolution des pouvoirs » fera apparaître au grand jour la main invisible qui procède à cette redistribution des ressources et que tout le monde pourra le constater, il y aura vraisemblablement un retour en arrière.
Thomas cite l’Institute of Fiscal Studies (ifs), qui a évalué les changements des taux de l’impôt sur le revenu qu’entraînerait la fin de la redistribution interrégionale au Royaume-Uni. À Londres et dans le sud-est de l’Angleterre, le taux normal d’imposition pourrait diminuer, alors qu’au Pays de Galles et en Écosse, il pourrait augmenter. S’il n’y avait plus de redistribution interrégionale, le taux normal et le taux supérieur d’imposition devraient être deux fois plus élevés en Écosse et au Pays de Galles qu’à Londres et dans le sud-est de l’Angleterre. Cette évaluation se fonde sur la différence interrégionale concernant le pib par habitant et, par conséquent, sur le niveau d’imposition, ainsi que sur les écarts entre les rentrées de la sécurité sociale. D’après la conclusion de l’ifs, dont Thomas fait état, il se pourrait fort bien que l’ampleur de ces flux, lorsqu’elle apparaîtra explicitement, ne rallie pas autant l’opinion publique que les transferts implicites. On pourrait en déduire que la décentralisation risquerait de beaucoup aggraver la situation des régions qui bénéficient actuellement d’un transfert des ressources budgétaires (Thomas, 1998, p. 14-15).
On dispose d’autres données concernant la redistribution interrégionale. Courchene (1993) cite les statistiques relatives à l’assurance-chômage au Canada en 1988 : pour chaque dollar de contribution, les habitants de Terre-Neuve ont reçu 4,16 dollars sous forme de prestations, tandis que les habitants de l’Ontario ont versé des contributions presque deux fois plus élevées que ce qu’ils ont perçu sous forme de prestations. De même, en 1988, le Québec a bénéficié, grâce à l’assurance-chômage, de transferts nets intra-régionaux d’un montant de près de neuf cents millions de dollars.
Bray et Mudd (1999) fournissent des données pour l’Australie afin de calculer un indice de la redistribution nette entre les régions résultant des politiques de garantie de revenu. Ils ont établi à cette fin le ratio qui existe entre la moyenne des impôts payés par un État ou une région et la moyenne des prestations perçues par cet État ou cette région, puis ils l’ont normalisé par rapport au ratio australien global. Cet indice permet de déterminer à quel degré la contribution de certaines régions au budget commun s’éloigne ou se rapproche de la moyenne. Par exemple, en Australie, le district métropolitain, le Territoire-du-Nord et l’Australie occidentale sont les plus forts contributeurs nets, alors que l’Australie méridionale et la Tasmanie sont les bénéficiaires nets les plus importants. La contribution de Sydney est deux fois trois quarts plus élevée que celle de la Tasmanie (non compris la région métropolitaine). Osman, un quartier opulent de Sydney, contribue près de cinq fois plus que le taux moyen de Sydney. La part de Roxby Downs, une ville minière reculée, représente plus du centuple du taux de contribution d’Inhala ou d’Elizabeth, deux zones métropolitaines à très forte concentration de logements sociaux. Les zones rurales figurent parmi les autres petites régions qui tirent le plus de bénéfices nets.
Ces exemples permettent de penser que des redistributions très importantes ont effectivement lieu entre les régions, tout au moins dans le cas du Royaume-Uni, de l’Australie et du Canada. Si l’ampleur de ces redistributions était réduite, est-ce que cela remettrait en cause l’équité ? S’il est difficile de répondre à cette question, c’est parce que l’on a besoin, sous une forme ou sous une autre, d’un point de repère pour évaluer l’équité. À l’évidence, le coût de la vie peut varier d’une région à l’autre, tout comme le revenu moyen. Si le critère retenu dans l’absolu est le niveau de vie, les différences régionales qui interviennent dans les montants des prestations peuvent se justifier, car on peut penser qu’elles reflètent des besoins différents. Et même d’un point de vue relatif, elles peuvent se justifier si elles correspondent à un pourcentage constant des revenus de telle ou telle communauté, dans les cas où ces revenus varient également d’une entité autonome à l’autre. De même, on peut soutenir que des taux nationaux uniformes de prestations dans un pays où les salaires varient beaucoup risquent d’avoir un effet incitatif imprévu. Il serait manifestement utile d’entreprendre des recherches pour déterminer l’ampleur des différences interrégionales du niveau de vie dans différents pays. Dans le cas des fédérations, il importe de relever que les différences régionales du coût de la vie ne correspondent pas nécessairement aux entités autonomes. Il arrive que des régions situées dans différentes entités autonomes aient davantage de points communs que des régions situées dans la même entité autonome. Il est également à noter que si l’on veut juger de l’équité, il faut également examiner le mode de financement des prestations sociales.
Selon Oates (1999), l’argument que l’on avance d’ordinaire dans les fédérations pour plaider en faveur d’une centralisation des responsabilités concernant la redistribution des revenus se fonde sur le fait que la mobilité peut saper les efforts tentés pour répartir plus équitablement les ressources. En effet, les différences qui interviennent dans les politiques de redistribution peuvent encourager des personnes pauvres à aller vivre dans des entités autonomes plus « généreuses » et peuvent inciter les contribuables aisés à en partir. Cela pourrait donc éventuellement conduire à un « nivellement par le bas ». Cependant, la décentralisation des mesures de redistribution peut tout aussi bien conférer des avantages aux entités autonomes où le montant des prestations sociales laisse à désirer.
Le transfert de compétences et les pratiques administratives
L’expression « transfert de compétences » évoque un processus de changement. À cet égard, on peut effectivement citer les réformes qui ont eu pour effet d’ôter aux autorités centrales certaines attributions concernant la garantie de revenu pour les conférer à des échelons inférieurs de gouvernement – qu’il s’agisse d’États ou de provinces dans le cas d’une fédération, ou de collectivités locales et de municipalités dans les autres cas.
Deux exemples récents illustrent parfaitement ce type de délégation d’attributions dans le domaine de la garantie de revenu. On peut citer en premier lieu les changements apportés par le Canada à son régime d’assistance publique depuis 1985 environ, son remplacement ultérieur, à partir de 1995, par un dispositif dénommé : « Transfert en matière de santé et de programmes sociaux », ainsi que les réformes du régime d’assurance-chômage et des services de développement de l’emploi à partir de 1996. En deuxième lieu, on peut relever, aux États-Unis, le train de réformes du système de protection sociale, dont le point culminant a été le remplacement, depuis 1996, du programme d’aide aux familles ayant des enfants à charge par un système d’aide temporaire aux familles nécessiteuses.
De très nombreux ouvrages ont déjà été publiés sur la nature de ces changements, tant au Canada qu’aux États-Unis, et il y a eu beaucoup de débats sur le point de savoir si les résultats de ces réformes étaient ou non conformes à la justice sociale
[1]. Il est d’autant plus difficile de tirer des enseignements de ces réformes qu’elles vont beaucoup plus loin qu’un simple transfert de compétences. Il faut aussi évaluer les changements intervenus aux États-Unis en s’interrogeant sur les incidences de la limitation des prestations dans le temps et des conséquences des nouvelles conditions d’admission au bénéfice de l’aide sociale. Comme on ne dispose pas encore de toutes les données voulues et que les États-Unis continuent à avoir une croissance économique soutenue, il serait prématuré de se prononcer sur les résultats de cette réorientation de l’action des pouvoirs publics.
On peut trouver une autre source d’information pour évaluer les incidences de la décentralisation en dressant un parallèle entre plusieurs pays où l’on peut identifier une différence entre le degré où ils ont opéré un transfert de compétences dans le domaine de la garantie de revenu. Cela dit, il ne semble pas courant, dans la plupart de ces études comparatives, de débattre séparément des questions relatives à la décentralisation. Certains renseignements et certains sujets de discussion figurent cependant dans quelques-unes des études récentes portant sur les prestations sociales dans les pays membres de l’ocde.
Le tableau 1 récapitule les données sur le degré de décentralisation de l’aide sociale dans les pays membres de l’ocde dans les premières années quatre-vingt-dix (Eardley et al., 1996). En premier lieu, on note un contraste entre les systèmes qui sont uniformes à l’échelle nationale et les systèmes qui accusent des variations régionales ou locales. Il convient donc d’établir une distinction entre les États fédéraux et les États unitaires. Aux États-Unis et au Canada, les prestations et les conditions d’admission au bénéfice de l’aide sociale varient considérablement d’un État de l’Union à l’autre et d’une province canadienne à l’autre, tandis que dans la Confédération suisse, les responsabilités dans ce domaine incombent aux autorités cantonales, voire aux communes (le pays en compte environ trois mille). Cependant, en Australie, on ne constate quasiment aucune variation et, en Allemagne, les Länder déterminent les taux des prestations à l’intérieur d’une fourchette fixée à l’échelon national. Parmi les États unitaires, on relève généralement un contraste entre les pays anglophones, adeptes du libéralisme, et les autres pays. Les premiers ont tous des cadres juridiques et administratifs élaborés au niveau national ou au niveau gouvernement central / État.
Tableau 1
Gestion de l’aide sociale, pays de l’ocde, 1992
À l’autre extrême, en Europe méridionale (à l’exclusion de la Grèce), en Suède, en Norvège, en Islande, en Autriche (et notamment en Suisse, comme nous l’avons vu plus haut), les collectivités locales détiennent des pouvoirs considérables, même si le rôle du gouvernement central accuse toujours des différences très marquées d’un pays à l’autre. La Finlande a introduit progressivement un système de barèmes nationaux pour les prestations sociales, mais il y a des variations d’une commune à l’autre. En Suède, des barèmes de référence sont recommandés par les autorités nationales, mais, en pratique, on constate beaucoup de variations au niveau des communes. La Norvège n’applique pas de barèmes nationaux ; les barèmes, quand ils existent, sont fixés et interprétés localement au niveau de la commune. En Espagne, les régions fixent elles-mêmes les niveaux de leur système d’aide sociale. En Italie, les régions ont la latitude, mais non l’obligation, d’établir un cadre général pour l’aide sociale, mais le degré où elles le font diffère beaucoup. En Autriche, les provinces fixent les taux des prestations sociales, mais les autorités des districts sont libres de les moduler. L’application, par les pouvoirs locaux, de principes directeurs élaborés à l’échelon national reste le modèle le plus courant. Parmi les pays qui ont établi des barèmes nationaux à l’échelon central, on peut citer le Royaume-Uni, les États-Unis (les « bons d’aide alimentaire »), la Nouvelle-Zélande, l’Australie, la Turquie, l’Irlande, la France et le Japon (avec des variations régionales mineures).
L’ocde (1998a) relève que la manière dont les prestations sont gérées dans différents pays reflète la nature de leur système d’aide sociale. En Finlande et en Suède, l’efficacité des dispositifs décentralisés d’aide sociale dérive du rôle que les collectivités locales se sont assigné : fournir un filet de sécurité universel. Il est donc rare que les personnes en situation de détresse ne fassent pas l’objet d’une intervention quelconque. Cependant, l’inconvénient que ces systèmes présentent en contrepartie, c’est que les collectivités locales se trouvent surchargées de demandes ordinaires de garantie de revenu. L’ocde a proposé, en ce qui concerne la Finlande et la Suède, que l’administration des allocations de base soit intégrée à leurs systèmes d’assurance sociale, qui sont du ressort de l’État : on laisserait ainsi aux collectivités locales le soin de fournir des services additionnels adaptés aux cas les plus difficiles (ocde 1998a, p.149).
L’ocde observe que le système centralisé de l’Australie a atteint « un niveau remarquablement élevé quant à son efficacité et à la personnalisation de ses services. C’est une réussite notable qui a échappé à la plupart des pays membres de l’ocde… » (1998a, p. 149-150). Néanmoins, les relations avec les services sociaux constituent l’un des points faibles des systèmes centralisés tant de l’Australie que du Royaume-Uni, de sorte qu’ils risquent d’être moins efficaces lorsqu’il s’agit de déceler les cas difficiles et d’y remédier. L’ocde a également constaté que les collectivités locales au Royaume-Uni et les administrations des États en Australie avaient tendance à considérer l’augmentation des demandes de prestations comme un avantage pour leur région.
En Norvège, les travailleurs sociaux obéissent aux règles de la démocratie locale en suivant des « barèmes » fixés par les politiciens locaux, mais, dans les cas complexes, il semble y avoir peu de corrélation entre les versements effectifs et ces barèmes. Les taux diffèrent beaucoup d’une région à l’autre et paraissent refléter les jugements personnels des travailleurs sociaux quant aux personnes les plus « méritantes ». Cela n’est pas contestable en soi, mais l’ocde (1998b) estime que ce système risque d’être discrédité si l’on prend des décisions arbitraires qui échappent au contrôle politique des autorités locales. De surcroît, en Norvège, la responsabilité financière des prestations sociales est complètement transférée aux autorités locales, de sorte que les prestations sont très strictement gérées.
Dans la République tchèque, les collectivités locales ne sont que les agents payeurs du gouvernement national et n’ont pas de responsabilités financières indépendantes. En Belgique et aux Pays-Bas, comme les coûts sont partagés, les incitations financières qui poussent à contrôler l’accès aux prestations et à réduire la fraude sont jugées relativement faibles. L’ocde fait également valoir que si l’on confie la responsabilité financière de l’aide sociale à l’institution qui est la plus capable de trier les allocataires pour rayer ceux qui n’ont plus besoin de prestations, on a plus de chances de consacrer des ressources adéquates à leur réintégration que si l’on scinde la responsabilité financière de l’aide sociale et la responsabilité de ce tri entre des organismes différents. Tous les pays n’ont peut-être pas la possibilité de confier ces deux types de responsabilité aux autorités locales. Certes, on peut atténuer les risques financiers en accordant des subventions aux collectivités locales, mais ce mode de financement risque d’entrer en conflit avec d’autres types de dotation. L’ocde est également d’avis que si l’on introduisait des rapports d’acheteur à fournisseur dans les services de l’emploi, on inciterait les agences de placement à tenter de résoudre les difficultés des usagers qui ont le plus de problèmes sur le marché du travail (ocde, 1998b, p. 156-157).
Conclusion
Comme nous l’avons déjà dit, nous n’avons pas la prétention d’apporter des réponses définitives à la question de savoir si l’on peut concilier l’équité et le transfert de compétences relatives à la garantie de revenu, ni même à la question de savoir s’il est nécessaire de les concilier. Le contexte dans lequel les fédérations doivent opérer varie considérablement. Si l’on veut examiner les stratégies de transfert de compétences, il est nécessaire de prendre en compte les différentes préoccupations qui sous-tendent les appels en faveur de la décentralisation. L’équilibrage des objectifs de la décentralisation peut être très différent d’un pays à l’autre (et à l’intérieur d’un même pays).
L’acception (ou les acceptions) du terme « équité » soulève(nt) une série fondamentale de questions qui varie selon les pays. À quel point tel ou tel pays est-il prêt à accepter qu’il y ait des différences entre ses diverses entités autonomes ou entre ses diverses régions ? Les disparités sont-elles imputables à une différence entre les revenus moyens ou aux inégalités plus ou moins marquées à l’intérieur de telle ou telle région ? Quelles sont les différences existant entre les salaires, la productivité et le degré de participation au marché du travail ? Quel est le rôle de la structure démographique et du dosage zones urbaines/zones rurales ? Quelle est l’incidence des différences ethniques et religieuses ? Dans le cas d’une fédération, ces différences régionales correspondent-elles au tracé des entités autonomes ou les recoupent-elles ?
Il reste à entreprendre des recherches considérables sur les questions qui touchent à la mesure de ces phénomènes. À quel point la redistribution entre les régions est-elle effectivement attribuable aux incidences du système de garantie de revenu et de ses modes de financement ? Quelles sont les données disponibles à ce sujet et comment peut-on améliorer les mesures (et les concepts de base) de cette redistribution, si tant est qu’elle existe ? Y a-t-il une méthode normalisée pour mesurer la redistribution interrégionale dans un large éventail de pays ?
Il faut avant tout se demander si ce transfert de compétences peut marcher. C’est là la question la plus importante, mais, pour y répondre, il est nécessaire de déterminer les problèmes qui appellent une réforme dans le domaine des systèmes de garantie de revenu. À cet égard, quelle sera l’incidence de la décentralisation ou du transfert de compétences ? Quels sont les objectifs que les partisans du transfert de compétences cherchent à atteindre ? S’intéressent-ils aux coûts et à l’efficience des dispositifs actuels ? La décentralisation encouragera-t-elle l’expérimentation et la souplesse des politiques ? Quelles sont les capacités administratives et financières respectives des différentes entités autonomes ? Y a-t-il d’autres moyens d’atteindre ces objectifs ? Quelles sont les données qui permettent de conclure à l’efficacité ou à l’inefficacité de tel ou tel dispositif ?
Des recherches comparatives continues s’imposent si l’on veut répondre aux diverses questions soulevées par les stratégies de transfert de compétences, et notamment à celles que nous venons de poser.
Traduit de l’anglais
Remerciements : Je suis particulièrement reconnaissant à Francie Lund, qui m’a suggéré cet article. J’exprime aussi ma reconnaissance à Ronald Watts et à Rob Bray pour leurs observations. Les vues exprimées dans le présent article n’engagent que moi.
BIBLIOGRAPHIE
·
Battle, K. 1998. « Transformation : Canadian social policy since 1985 », Social Policy and Administration, 32, 4, p. 321-340.
·
Bray, R. ; Mudd, W. 1999. Social Indicators for Regional Australia, Canberra, Department of Family and Community Services.
·
Courchene, T.J. 1993. « Path-Dependency, positive feedback and paradigm warp : A schumpeterian approach to the social order », dans Reynolds, E. (dir. publ.), Income Security in Canada : Changing Needs, Changing Means, Montréal, Institut de recherche en politiques publiques.
·
Eardley, T. ; Bradshaw, J. ; Ditch, J. ; Gough, I. ; Whiteford, P. 1996. Social Assistance Schemes in the oecd Countries, volume 1 : Synthesis Report, volume 2 : Country Reports, Department of Social Security, Research Reports n° 46 et 47, hmso, Londres, et ocde, Paris.
·
Financial and fiscal commission of South Africa. 1996. The Financial and Fiscal Commission’s Recommendations for the Allocation of Financial Resources to the National and Provincial Governments for the 1997-98 Financial Year, Pretoria, Commission financière et budgétaire.
·
Hentschel, J. ; Lanjouw, J.O. ; Lanjouw, P. ; Poggi, J. 1998. Combining Census and Survey Data to Study Spatial Dimensions of Poverty : A Case Study of Ecuador, document de travail de la Banque mondiale, Washington, d.c.
·
Jalan, J. ; Ravaillon, M. 1997. Spatial Poverty Traps ?, document de travail de la Banque mondiale, Washington, d.c.
·
Kleinman, M. 1998. Include Me Out ? The New Politics of Place and Poverty, document n° 11 du case (Centre for Analysis of Social Exclusion), lse, Londres.
·
Oates, W.E. 1999. « An essay on fiscal federalism », Journal of Economic Literature, vol. XXXVII, septembre, p. 1120-1149.
·
Organisation de coopération et de développement économiques. 1997. La Gestion publique à travers les différents niveaux d’administration, Paris.
·
–. 1998a, 1998b, Combattre l’exclusion, volume 1, L’Aide sociale en Australie, en Finlande, au Royaume-Uni et en Suède ; volume 2, L’Aide sociale en Belgique, en Norvège, aux Pays-Bas et en République tchèque, Paris.
·
Streeck, W. 1995. « From market making to state building ? Reflections on the political economy of european social policy », dans : Leibfried, S. ; Pierson, P. (dir. publ.), European Social Policy : Between Fragmentation and Integration, The Brookings Institution, Washington, d.c.
·
Thomas, R. 1998. « Equality versus democracy », Prospect, novembre, p. 14-15.
NOTES
[1]
Pour une vue d’ensemble des réformes canadiennes, voir Battle (1998) ; pour un débat sur les réformes intervenues aux États-Unis, voir les nombreuses études récemment publiées par l’Institute for Research on Poverty et accessibles sur le site www.ssc.wisc.edu/irp.
Pour une vue d’ensemble des réformes canadiennes, voir Battle (1998) ; pour un débat sur les réformes intervenues aux États-Unis, voir les nombreuses études récemment publiées par l’Institute for Research on Poverty et accessibles sur le site www.ssc.wisc.edu/irp.
© Cairn 2007
Vie privée |
Conditions d’utilisation |
Conditions générales de vente
À propos | Éditeurs | Bibliothèques | Aide à la navigation | Plan du site | Raccourcis
À propos | Éditeurs | Bibliothèques | Aide à la navigation | Plan du site | Raccourcis
Retour en haut de page
Ici s'achève le contenu de la page, la suite ne concerne que les attributs d'affichage