Le fédéralisme divise la souveraineté de l’État entre un gouvernement central et des gouvernements régionaux, division structurelle qui instaure deux ensembles de relations dont l’un est primordial et l’autre d’une importance moindre, mais nullement négligeable pour autant.

Les relations entre gouvernements au sein d’une fédération tiennent leur forme distinctive :

Les dimensions du pays, la taille de la population et sa répartition sur le territoire peuvent toutes trois influer sur les structures et les mécanismes des relations intergouvernementales. La pratique fédérale de la Russie est nécessairement très différente de celle, par exemple, de la Suisse, ne serait-ce que parce que la première est le plus vaste pays du monde, qui couvre une douzaine de fuseaux horaires, alors que la Suisse est un pays minuscule niché au cœur de l’Europe occidentale. L’Inde, avec son milliard d’habitants entassés sur un sous-continent, conduit forcément ses affaires fédérales autrement que la République des Comores, qui se compose de trois îles dans l’océan Indien et qui abrite moins de 600 000 habitants. Il est évident que l’absence de contiguïté territoriale est encore une autre affaire.

La composition raciale, religieuse, linguistique et culturelle d’un pays donné fixe souvent les conditions de la transaction fédérale en dictant l’adoption ou l’exclusion de certaines formes et pratiques institutionnelles. Sociétés multilingues et multiculturelles, la Belgique, le Canada, l’Inde, la Malaisie et la Suisse contrastent avec les fédérations socialement plus homogènes que sont l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche et les États-Unis.

La force de la tradition et d’un vécu politique partagé influent nécessairement sur la capacité d’une fédération à entretenir ou à réviser de fond en comble ses relations intergouvernementales : une communauté politique forte d’une longue expérience commune du fédéralisme jouira d’avantages et pâtira d’inconvénients qu’une société fédérale de création récente ne saurait connaître. En bien ou en mal, les normes et les pratiques qui ont cours dans les relations intergouvernementales au Canada et aux États-Unis restent dans le sillage de pratiques et de comportements traditionnels. En revanche, une refonte radicale des structures de ces relations serait possible, que les conséquences en soient positives ou négatives, dans un pays fédéral de fraîche date comme la Russie. De plus, comme le suggère l’exemple russe, dans un pays où l’État de droit n’est pas vraiment ancré, les relations intergouvernementales s’en trouveront profondément marquées.

Le nombre et la taille respective des composantes d’une fédération, le degré d’asymétrie qui existe entre elles, le système juridique – de « common law » ou issu du droit romain – et le régime politique – parlementaire ou présidentiel/conventionnel – sont autant de considérations de la plus haute importance pour déterminer la nature des structures et des processus propres aux relations intergouvernementales. Il est difficile, sinon impossible, aux représentants des différents gouvernements des États-Unis, qui comptent 50 États, ou de la Russie, avec son cortège de 89 composantes infranationales, de travailler à la même table. Pour reprendre l’exemple de la Fédération de Russie, l’asymétrie très prononcée qui règne parmi ses 89 républiques, régions, territoires, districts et autres l’oblige à conduire ses relations intergouvernementales, jusqu’à un certain point, comme une série de processus intergouvernementaux indépendants les uns des autres ; parvenir à la cohérence dans de telles conditions est une redoutable gageure. Selon les cas, les systèmes juridiques présupposent une certaine institutionnalisation, ou l’inverse, de la structure du gouvernement, ce qui rejaillit fortement sur les relations intergouvernementales. Un régime parlementaire, qui tend à concentrer le pouvoir dans les mains de l’exécutif, et un régime conventionnel, qui le disperse entre de nombreux acteurs, produiront des modèles fort différents de relations intergouvernementales, dominées par le pouvoir exécutif dans le premier cas, conduites aussi par le pouvoir législatif dans le second. Une chambre haute installée dans la capitale nationale, qui associe les exécutifs fédéraux et régionaux à un processus législatif central « fédéralisé », peut assurer une bonne part du travail des relations intergouvernementales dans une fédération.

Le type de système électoral peut influer non seulement sur la stabilité des gouvernements, mais encore sur la capacité du gouvernement central de représenter les minorités et les communautés régionales et de créer une certaine cohésion au sein de la fédération. Si le scrutin majoritaire à un tour ou uninominal à plusieurs tours tend à favoriser la formation de gouvernements à majorité stable, il a tout autant tendance à aboutir à une sous-représentation des opinions minoritaires. Les pays qui utilisent diverses formes de représentation proportionnelle, tels que l’Australie, l’Autriche et la Suisse, obtiennent une représentation électorale plus fidèle à la répartition effective des voix, mais qui encourage en général le multipartisme et, bien souvent, les gouvernements de coalition. Ces mécanismes électoraux contribuent à la structuration des systèmes de partis politiques aux niveaux tant fédéral que régional.

Il convient enfin de signaler les données de la situation dans laquelle se trouve un pays fédéral. Normalement, ce contexte peut ne pas sembler exercer une influence palpable sur les relations intergouvernementales, mais dans l’hypothèse d’une menace extérieure, comme la guerre, ou intérieure, comme la sécession, il est possible de mesurer l’incidence de ces facteurs contextuels sur les relations intergouvernementales. En règle générale, la guerre produit un effet puissamment centralisateur sur les États, fédérations comprises, et la situation du temps de guerre peut parfois déboucher sur une suspension effective du système fédéral et du modèle normal de ses relations intergouvernementales. Une menace sérieuse de sécession de la part de l’une des composantes régionales de la fédération peut aussi conduire le pays à prendre des mesures défensives exceptionnelles, qui modifient ainsi le modèle et la pratique ordinaires des relations intergouvernementales. Il est important de noter également que l’effet résiduel de ces événements peut être considérable et souvent se faire sentir longtemps encore après la fin de la crise. La centralisation du temps de guerre, par exemple, est un processus parfois très difficile à inverser lorsque la paix est rétablie.

Il n’est pas inutile de souligner qu’une grande partie des relations intergouvernementales au sein des fédérations sont, pour ainsi dire, « pré-structurelles ». En effet, une bonne part de l’activité intergouvernementale de toute fédération se conduit en dehors de tout cadre officiel, par téléphone, télécopieur et messagerie électronique, ainsi qu’à l’occasion de rencontres informelles entre hommes politiques et représentants des exécutifs. On peut soutenir que ce réseau complexe de communications joue un rôle aussi important que n’importe quelle autre « structure » dans la bonne marche des affaires fédérales ; son absence se ferait rapidement sentir dans toute fédération.

Plusieurs fédérations ont prévu des dispositions constitutionnelles qui ont pour effet de « fédéraliser le centre », en introduisant les régions dans les institutions du gouvernement central.

Ce type d’interaction relève de deux catégories : les relations entre toutes les composantes régionales – ou certaines d’entre elles – et le gouvernement central, et les relations entre toutes les composantes régionales elles-mêmes – ou certaines d’entre elles – en l’absence du gouvernement central.

Lorsque des litiges apparaissent impossibles à régler par les mécanismes normaux des relations intergouvernementales, il arrive qu’une des parties au conflit choisisse de porter la question devant les tribunaux pour qu’elle soit définitivement tranchée. De même que la guerre est la continuation de la politique par d’autres moyens, le recours à la justice peut s’entendre comme la continuation des relations intergouvernementales dans une autre sphère. Ce n’est évidemment pas une relation intergouvernementale normale, bien qu’elle offre aux participants un outil stratégique efficace, mais risqué, dans la lutte pour servir leurs intérêts intergouvernementaux. Il est à noter que ce mécanisme ne sert pas à régler uniquement les différends entre le centre et les régions : il y a parfois entre des gouvernements régionaux d’irréductibles conflits, qui ne peuvent être résolus que par les tribunaux. L’interprétation jurisprudentielle peut avoir un effet important et durable. C’est pourquoi, dans les cas où il y a vraiment une ambiguïté, on note souvent chez les participants une réticence partagée à la faire lever par une décision imposée par un tribunal.

Certains des problèmes contemporains que doivent résoudre les États, fédéraux et autres, intéressent directement les relations intergouvernementales, même s’ils renvoient à des formes d’interaction gouvernementale qui ne sont pas manifestement couvertes par les définitions en usage dans ce domaine.

L’histoire intergouvernementale des fédérations existantes est riche d’exemples de structures, processus, institutions et mécanismes divers conçus pour gérer les inévitables problèmes de chevauchement et d’interdépendance qui caractérisent la vie moderne. Même si chacune des fédérations a emprunté un chemin différent, selon la situation et les données particulières qui lui étaient propres, elles répondent toutes à la même exigence fonctionnelle, qui est de trouver des moyens efficaces de gérer l’interface entre gouvernements. La capacité de gérer cette interface sera d’une importance grandissante à l’avenir, au fur et à mesure que le monde moderne verra la création de systèmes fédéraux nouveaux et la prolifération de structures gouvernementales à niveaux multiples.