Autrefois, il était d’usage de comparer les fédérations à un gâteau à plusieurs étages dans lequel les différents niveaux de gouvernement occupaient des domaines de pouvoir et de responsabilité distincts et identifiables, avec peu de possibilité ou de nécessité d’interaction. Mais l’ère de la conception dualiste du fédéralisme, si elle a jamais existé, est désormais achevée (Corwin, 1950). Aujourd’hui, les fédérations offrent des interactions multiples et variées entre les différents niveaux de gouvernement qui les composent. La métaphore culinaire qu’il convient d’employer pour décrire les arrangements actuels n’est plus celle d’un gâteau à étages mais celle d’un gâteau marbré, présentant un mélange complexe de pouvoirs et de responsabilités entre niveaux de gouvernement central, régional et local (Zimmerman, 1992, p. 201-205). La multiplication des relations intergouvernementales s’est accompagnée d’une expansion des mécanismes nécessaires pour mener à bien ces relations.

Le pouvoir exécutif joue un rôle capital dans les relations intergouvernementales de toutes les fédérations. Ce rôle est primordial dans les pays dotés d’un système de gouvernement de type Westminster, en raison de la domination de l’exécutif sur le processus parlementaire (Sharman, 1991, p. 24). Les mécanismes intergouvernementaux qui font intervenir le pouvoir exécutif ont un caractère plus ou moins formel – allant de l’établissement d’accords écrits ayant force obligatoire à l’instauration de liens informels entre les fonctionnaires.

Les accords conclus de façon volontaire sont, en général, mutuellement profitables aux parties en jeu car on peut supposer que chacune d’entre elles, ayant en vue son propre intérêt, ne s’engage que si elle y trouve son compte. Ce principe de base fonde la logique de l’action collective des gouvernements au sein d’une fédération (Olson, 1965). Les gouvernements agissant de concert peuvent trouver des solutions à des problèmes qui ne pourraient être résolus par une action individuelle. Un mécanisme d’action concertée est, par exemple, un accord intergouvernemental officiel.

Les accords intergouvernementaux officiels sont probablement moins importants que les liens informels qui unissent les départements au niveau des pouvoirs exécutifs, centraux et régionaux. La complexité des modes de gouvernement modernes nécessite souvent des stratégies coordonnées entre les différents niveaux de pouvoir public pour permettre une réalisation efficace des objectifs de politique générale. Cette coordination sera essentiellement mise en place au niveau des ministères techniques (santé, environnement, finances). Au niveau supérieur, cette coordination peut être assurée dans le cadre des réunions des ministres d’État de chaque gouvernement central et régional. À un niveau intermédiaire, il peut y avoir des réunions intergouvernementales régulières des fonctionnaires départementaux au sein des ministères techniques. Au niveau inférieur, il n’y a parfois que des coups de téléphone informels entre les fonctionnaires dans les différentes sphères du gouvernement à propos de certains problèmes pratiques. Bien entendu, la nature des arrangements entre les bureaucraties gouvernementales dépend de facteurs spécifiques à chaque fédération, notamment ses caractéristiques historiques, institutionnelles et sociales. Les questions soulevées par tous ces accords concernent notamment leur transparence et leur efficacité dans la réalisation des objectifs de politique générale (voir sous « Évaluation des mécanismes »).

La coordination et l’aménagement des relations financières dans les fédérations font appel à d’autres mécanismes régissant les relations intergouvernementales. Ils méritent une attention particulière, car les questions financières ont tendance à dominer les relations intergouvernementales. Ces mécanismes incluent des arrangements de coordination des emprunts publics des autorités centrales et régionales, comme le Conseil des prêts établi par la Constitution australienne (s. 105A).

Les pouvoirs exécutifs au sein d’une fédération peuvent également se trouver en relation les uns avec les autres par le biais de la concurrence plutôt que de la coopération ; dans ce cas, les pouvoirs exécutifs des gouvernements régionaux rivalisent entre eux pour les sources de revenus et les possibilités d’emplois qu’ils veulent offrir à leurs résidents. Les exemples de comportement concurrentiel sont les subventions accordées pour encourager les entreprises à s’installer dans une région, l’introduction de taux de taxation inférieurs, ou la fourniture d’une infrastructure au secteur industriel. L’Australie fournit un bon exemple de ce type de comportement ; dans les années soixante-dix, l’État du Queensland a aboli les droits de succession qui étaient en vigueur dans tous les autres États à l’époque. L’arrivée massive de riches retraités vers le Queensland a rapidement entraîné l’abolition des droits de succession dans les autres États, qui tentaient ainsi d’enrayer l’érosion de leur assiette fiscale par la perte de population (Grossman, 1990).

Le corps législatif a un rôle important car il donne force de loi aux politiques lancées par l’exécutif. Les arrangements intergouvernementaux façonnés par les pouvoirs exécutifs centraux et régionaux nécessitent souvent une action coordonnée du pouvoir législatif dans les régions constituantes, pour que l’uniformité, l’harmonisation ou la réciprocité puissent être réalisées dans les conditions prévues par l’exécutif. Bien sûr, les fédérations regroupant un nombre relativement important de régions constituantes (États-Unis, Nigeria et Suisse) auront plus de mal à coordonner leur action législative que celles qui possèdent un plus petit nombre de composantes. La taille peut donc influer sur le type de mécanisme mis en œuvre. Les systèmes législatifs peuvent donner effet aux arrangements intergouvernementaux de différentes manières (Opeskin, 1998). En voici quelques-unes.

La réciprocité est une méthode éprouvée d’harmonisation, mais à un niveau relativement bas, au sein des systèmes fédéraux. Elle autorise des variations dans les lois des juridictions participantes, mais elle permet à une juridiction de reconnaître, à titre de réciprocité, un statut conféré par une autre juridiction. La réciprocité est utilisée comme base d’une action législative coordonnée dans divers domaines. Un exemple particulièrement éloquent est le système de reconnaissance mutuelle des biens et des compétences professionnelles adopté par l’Union européenne dans les années quatre-vingt, puis dans des fédérations comme l’Australie (Majone, 1994). Ce système vise notamment à garantir que les biens qui répondent aux normes de produits prescrites dans leur pays d’origine soient autorisés à être vendus dans les autres États de la fédération. Ce processus ne concerne pas la définition de normes uniformes, mais la reconnaissance de normes éventuellement divergentes. Dans la pratique, cependant, cette reconnaissance mutuelle peut représenter une incitation à adopter des normes nationales uniformes afin d’éviter de tomber dans le dénominateur commun le plus bas.

Les systèmes de complémentarité sont utilisés lorsque aucune juridiction au sein de la fédération ne permet par elle-même d’atteindre un objectif visé et que, par conséquent, des lois complémentaires doivent être promulguées en collaboration par plusieurs juridictions pour que l’objectif législatif puisse être atteint. Ces problèmes se posent parce que toutes les fédérations séparent les pouvoirs législatifs entre les gouvernements centraux et régionaux d’une manière qui limite les pouvoirs d’une ou de plusieurs des polities constituantes – quoique certaines fédérations (comme l’Allemagne) reconnaissent également quelques domaines de responsabilité conjointe. Un cas type aboutissant à l’adoption de ce système est celui où le pouvoir législatif central n’est pas en mesure de statuer sur une question car celle-ci dépasse les pouvoirs limités qui lui ont été conférés par la Constitution. Il arrive également que les autorités législatives régionales soient incapables de légiférer totalement sur un sujet particulier, non parce qu’elles n’ont pas l’autorité nécessaire en la matière mais parce que la portée de leurs lois est limitée du point de vue territorial. Une solution aux limitations territoriales ou imposées par le sujet traité est la législation complémentaire. En effet, chaque juridiction promulgue des lois dans la limite de ses capacités constitutionnelles et ajoute ainsi une pièce supplémentaire au puzzle – le tableau étant complété par la participation de toutes les unités de la fédération.

Dans le système de la législation « parallèle », chaque exécutif convient des modalités d’un projet de texte législatif détaillé, qui est ensuite promulgué par une législation distincte dans chaque juridiction participante au sein de la fédération. Ce mécanisme assure au départ une quasi-uniformité, qui s’érode souvent avec le temps car le législateur local exerce un jugement politique indépendant et apporte petit à petit des changements à l’édifice d’ensemble.

Afin de surmonter les difficultés rencontrées pour maintenir la législation « parallèle » uniforme dans le temps, un autre mécanisme est parfois employé. Il consiste à promulguer une loi dans une juridiction (la juridiction hôte) et à l’appliquer dans les autres juridictions participantes. La législation hôte contient toutes les dispositions de fond qui devront être appliquées, et ses modalités exactes sont convenues avant d’être promulguées par la juridiction hôte. Toutes les autres juridictions participantes au sein de la fédération adoptent alors un texte législatif donnant à la législation hôte force de loi dans cette juridiction. Cela présente l’avantage que les futurs amendements nécessiteront uniquement une modification législative dans la juridiction hôte – les dispositions d’application des autres régions reprendront simplement les changements ainsi apportés.

Dans certains cas, les pouvoirs exécutifs centraux et régionaux ne s’accordent pas sur des lois particulières mais sur des politiques détaillées qui doivent ensuite être appliquées par les autorités compétentes dans l’assemblée législative de chaque région. Cette méthode de collaboration intergouvernementale est moins contraignante que d’autres méthodes d’harmonisation coopérative, car chaque juridiction conserve une « marge d’appréciation » pour choisir la manière précise dont les politiques convenues seront mises en œuvre.

Certaines constitutions fédérales offrent d’autres mécanismes permettant aux gouvernements centraux et régionaux de collaborer pour résoudre les problèmes découlant des limitations du pouvoir législatif à l’un ou l’autre niveau de gouvernement. La Constitution australienne (s. 51 [37]), par exemple, autorise les États à renvoyer les questions devant le parlement fédéral, et le parlement fédéral à promulguer alors des lois sur cette question au profit de cet État. Le but recherché est de faciliter le recours aux arrangements intergouvernementaux pour surmonter les rigidités de la répartition constitutionnelle des pouvoirs entre le centre et les régions. L’utilisation occasionnelle de cette méthode pour résoudre des problèmes autrement insolubles indique bien l’utilité des relations intergouvernementales pour assurer une souplesse constitutionnelle (Johnson, 1973). En revanche, une disposition identique de la Constitution canadienne (s. 94) serait restée lettre morte (Palmer, 1965, p. 257).

L’importance du rôle des pouvoirs exécutif et législatif dans la conduite des relations intergouvernementales masque souvent le rôle des tribunaux qui définissent les relations intergouvernementales au sein des systèmes fédéraux du gouvernement. L’importance des tribunaux peut être vue de deux manières. La première est la manière dont les tribunaux fixent un cadre juridique au sein duquel les relations intergouvernementales des autres branches du gouvernement opèrent. La seconde concerne les rapports qui unissent les tribunaux centraux et régionaux, considérés comme des institutions à part entière de l’État.

Dans le domaine judiciaire, il est souvent difficile d’établir une distinction entre les attributions de l’institution et les mécanismes qu’elle emploie. Il convient donc d’évoquer brièvement les aspects institutionnels des tribunaux dans les fédérations. On ne s’étonnera pas de la grande diversité des approches adoptées concernant les questions suivantes :

La branche judiciaire joue un rôle critique dans l’établissement du cadre de conduite des relations intergouvernementales de l’exécutif et du pouvoir législatif. Cette importance découle du fait que a) toutes les fédérations prévoient une séparation des pouvoirs entre gouvernement central et gouvernement régional et b) aucun niveau de gouvernement ne peut être le seul arbitre de cette séparation. Les tribunaux sont généralement appelés à contrôler cette séparation des pouvoirs et, par conséquent, à déterminer les conditions dans lesquelles les autres branches organiseront les relations intergouvernementales. Les tribunaux sont une institution appropriée pour mener à bien cette tâche car ils sont perçus par le public comme des arbitres indépendants et impartiaux. Dans les fédérations où le gouvernement a la possibilité de renvoyer les questions juridiques abstraites à la cour suprême pour décision (comme au Canada), les gouvernements concernés par des négociations intergouvernementales utilisent parfois ce transfert, ou la menace d’un transfert, comme moyen d’accroître leur pouvoir de négociation.

Les auteurs de la Constitution des États-Unis d’Amérique considéraient généralement le pouvoir judiciaire comme le gardien de la Constitution (Hamilton, 1787). Un élément essentiel de sa fonction était de passer en revue l’action du corps législatif et de l’exécutif pour vérifier sa conformité avec la Constitution et, en cas de besoin, d’invalider cette action. Cette fonction a été décrite pour la première fois dans la célèbre décision de la Cour suprême des États-Unis lors du procès Marbury contre Madison (1803). Le principe de l’examen judiciaire n’est pas réservé aux systèmes fédéraux – il est appliqué également dans les pays à régime unitaire. Il n’est pas non plus accepté par tous les États fédéraux – ainsi, en Suisse, le Tribunal fédéral a le pouvoir d’invalider une loi inconstitutionnelle des cantons, mais pas celles du pouvoir législatif central, dont la validité est déterminée par référendum populaire (Duchacek, 1970, p. 256). Néanmoins, parmi les fédérations, l’acceptation de ce principe est généralisée et influe sensiblement sur le cadre dans lequel s’instaurent les relations intergouvernementales. C’est pourquoi l’invalidation judiciaire d’une loi centrale, ou même une menace d’invalidation, peut fournir l’occasion d’arrangements coopératifs entre les gouvernements régionaux dans le but d’établir une réglementation interdite au pouvoir législatif central.

Il s’agit d’un des mécanismes les plus importants par lesquels les tribunaux influent sur la conduite des relations intergouvernementales entre les autres branches de l’État. De nombreuses constitutions fédérales anciennes restent muettes sur certains aspects essentiels des relations intergouvernementales et fournissent un cadre insuffisant pour la conduite de ces relations au xxi^e siècle. Les tribunaux ont donc une influence significative sur la réussite (ou l’échec) des relations intergouvernementales pour surmonter les rigidités constitutionnelles. Ils sont confrontés à un choix fondamental de politique générale entre les interprétations constitutionnelles qui favorisent les arrangements coopératifs entre les gouvernements et les autres. Par exemple, la Constitution des États-Unis (article 1, s. 10, cl. 3) interdit aux États de conclure des accords avec d’autres États sans le consentement du Congrès. Et, pourtant, les tribunaux ont interprété cette disposition d’une manière qui facilite la coopération intergouvernementale – seuls les accords entre États qui empiètent sur le libre exercice du pouvoir fédéral sont frappés par cette interdiction (auteur anonyme, 1989). La même liberté est possible dans l’interprétation des dispositions législatives promulguées dans le cadre d’un système coopératif. Il est tout à fait raisonnable que les tribunaux de toute une fédération interprètent uniformément une législation nationale en recourant au principe de la courtoisie judiciaire et de la déférence vis-à-vis des décisions des tribunaux de l’autorité de coordination.

Si l’on reconnaît l’autorité judiciaire comme une branche du gouvernement à part entière, on accepte aussi la possibilité de relations intergouvernementales entre les autorités judiciaires aux niveaux central et régional, tout au moins dans les fédérations dotées d’un système judiciaire dualiste. La place manque pour un examen complet de cette question, dont les principaux aspects sont les suivants :

La variété des mécanismes disponibles pour permettre aux gouvernements de donner effet aux relations intergouvernementales oblige à établir des critères permettant d’évaluer les différents mécanismes. En conclusion du présent article, quelques critères pertinents sont décrits ci-après.