Le fédéralisme a fait preuve d’une souplesse et d’une capacité d’adaptation remarquables dans la gestion des affaires publiques. C’est ce dont témoignent, d’une part, la diversité des formes et des pratiques du fédéralisme à travers le monde, dans un grand nombre de systèmes économiques et sociaux différents ; d’autre part, la capacité de ces différentes fédérations à réagir à l’évolution économique et sociale, et à prendre les mesures qu’elle impose. À vrai dire, toutes les institutions politiques, qu’elles soient ou non de type fédéral, doivent être capables de s’adapter au changement pour répondre aux besoins changeants des citoyens. Mais on trouve aussi, dans toutes les institutions, une tendance à l’inertie, une répugnance pour le changement. Cette tendance peut s’expliquer simplement par les intérêts de l’élite, qui assure en général le fonctionnement des institutions. Mais, dans les États fédéraux, elle peut s’expliquer aussi par le fait que le fédéralisme suppose souvent un équilibre subtil entre plusieurs régions ou entre plusieurs groupes rattachés à des territoires, de sorte que la modification des institutions et des pratiques fédérales risque de provoquer des divisions et des conflits. Toute la difficulté consiste donc à stabiliser le système fédéral sans le figer, et à l’assouplir sans miner les principes fondamentaux qui sous-tendent l’accord fédéral originel.

De nombreux facteurs peuvent rendre le changement nécessaire dans les systèmes fédéraux. Les uns se rapportent aux institutions fédérales elles-mêmes ; les autres résultent de l’évolution du contexte économique, culturel, social ou global. La tendance au changement est particulièrement forte quand les citoyens et les dirigeants s’accordent à penser que les institutions, destinées à répondre à leurs besoins, ne remplissent plus cette fonction. Il faut notamment considérer les facteurs suivants.

Deux séries d’attitudes nous intéressent ici. Premièrement, les pratiques des institutions fédérales peuvent s’écarter de la conception que les citoyens se font de la démocratie et de la responsabilité politique, parce que cette conception évolue. Si les citoyens ont l’impression que les relations intergouvernementales, au sein de la fédération, sont gérées par une élite, sans transparence et sans possibilité de contrôle, ils réclameront des changements. L’attention se porte actuellement sur un « déficit démocratique » de ce genre au Canada, en Allemagne, dans l’Union européenne et dans d’autres fédérations (Cameron et Simeon, 2000 ; Horeth, 1998).

Nombre de fédérations sont nées à une époque où les gouvernements étaient loin d’avoir les fonctions et les compétences qu’ils ont aujourd’hui, et où des questions comme celles de l’environnement et des télécommunications ne se posaient pas encore. La répartition des compétences et des recettes fiscales jugée satisfaisante lors de la création du système fédéral peut cesser, avec l’évolution des idées, de correspondre à la conception du rôle de l’État dans la société. Dans plusieurs fédérations, l’exemple le plus spectaculaire d’une telle divergence nous est peut-être fourni par l’avènement, après la seconde guerre mondiale, d’un État-providence d’inspiration keynésienne. De nombreux observateurs doutaient que ce projet pût être mené à bien dans le cadre des systèmes fédéraux tels qu’ils existaient alors (Laski, 1939). Il était largement admis à cette époque que la « modernisation » supposait nécessairement la « centralisation » (Beer, 1973), bien que cette conception ne prévalût pas dans toutes les fédérations. Plus récemment, l’attention s’est au contraire concentrée sur les moyens de limiter ou de réduire les interventions de l’État, ce qui intéressait, là encore, les institutions fédérales. Comment, dès lors, adapter les systèmes fédéraux à l’évolution des idées sur le gouvernement et l’action politique, tout en conservant les avantages du fédéralisme ?

La mondialisation lance de nombreux défis aux fédérations. Certains auteurs considèrent qu’elle favorise la décentralisation dans la mesure où les États nationaux sont en train de perdre la maîtrise des moyens d’action politique qu’ils détiennent traditionnellement, et où les économies nationales perdent leur cohésion interne en s’intégrant, à des degrés divers, dans l’économie mondiale. Suivant cette conception, des transferts de compétences s’effectuent simultanément vers le haut et vers le bas de l’échelle politique, les États nationaux cédant une partie de leur pouvoir à des institutions supranationales et une autre partie à des institutions locales : c’est la « glocalisation » (Courchene, 1991, ch. 5 ; Boechelman, 1996). D’autres auteurs attribuent cependant à la mondialisation des effets opposés, parce qu’elle confère une très grande importance au rôle international des États nationaux et parce qu’un pays doit parler d’une seule voix sur la scène internationale pour y jouer un rôle efficace. Quoi qu’il en soit, il semble évident que, dans un monde unifié, le fédéralisme ne s’arrête plus aux frontières des États fédéraux ; les forces mondiales exercent une profonde influence sur les relations intérieures, et le caractère fédéral de certains systèmes politiques nationaux se projette nécessairement sur le plan international.

Certaines théories de la gestion des affaires publiques (gouvernance) ont récemment mis l’accent sur plusieurs principes d’une extrême importance pour la pratique du fédéralisme. Elles se réfèrent notamment au principe de « subsidiarité », qui veut que les responsabilités s’exercent autant que possible au niveau de décision le plus proche de la vie des citoyens ; au principe d’efficience et au contrôle des dépenses, qui permettent d’éviter le recoupement ou la redondance des programmes et autres défauts de ce genre que l’on rencontre à l’état endémique dans les systèmes fédéraux ; au principe de la « meilleure pratique », qui favorise l’expérimentation et l’innovation ; au principe du « service clientèle », qui simplifie les relations des citoyens avec les gouvernements, par exemple en facilitant le regroupement des services publics. Tous ces principes expriment la nécessité d’une étroite coordination entre les gouvernements. Ils signifient que la répartition des compétences au sein des fédérations ne doit pas nuire à l’efficacité des services publics, et que les citoyens se préoccupent généralement moins des subtilités du fédéralisme que de la possibilité d’accéder directement, sans problème, aux biens fournis par ces services (Simeon, 1997).

Les fédérations sont des systèmes d’institutions complexes et multidimensionnels. Les changements et l’adaptation au changement dont je parle peuvent donc y prendre de multiples formes, et les fédérations disposent de moyens très variés pour s’adapter aux situations nouvelles.

Les changements les plus radicaux et les plus durables sont ceux qu’on apporte à la constitution fédérale en modifiant la répartition des compétences ou des recettes, en créant ou en supprimant des institutions intergouvernementales ou, de façon plus fondamentale, en modifiant le système politique. On peut citer comme exemples de ce dernier type de changement l’introduction d’une Charte des droits et libertés dans la Constitution canadienne (1982) ou l’adoption du suffrage direct pour l’élection des sénateurs aux États-Unis (1913).

Dans toutes les fédérations, Il existe une institution judiciaire qui joue le rôle d’arbitre en matière constitutionnelle, que cette institution détienne une compétence générale (cour suprême) ou une compétence spécialisée (cour constitutionnelle). L’interprétation qu’elle donne du texte de la constitution peut influencer profondément l’évolution du système fédéral. La question de savoir si les juges tiennent compte avec sagesse de l’évolution sociale ou s’ils imposent leurs idées personnelles à la société divise parfois l’opinion ; mais il n’est guère douteux que les décisions judiciaires ont modifié considérablement la physionomie du fédéralisme dans des pays aussi divers que le Canada, les États-Unis, l’Allemagne ou l’Inde. Le degré d’influence des tribunaux sur l’évolution du système fédéral dépend en partie de la conception que les juges se font de leur rôle, et du caractère de l’acte constitutionnel qu’on leur demande d’interpréter ; mais il dépend aussi de la propension que peuvent avoir les acteurs politiques, au sein de la fédération, à porter leurs différends devant les tribunaux au lieu de s’en remettre au marchandage et à la négociation. Au Canada du moins, la fréquence des actions en justice apparaît parfois comme un indicateur de la faillite de ces mécanismes administratifs, qui sont un moyen plus consensuel de régler les différends. La Constitution de l’Afrique du Sud demande expressément aux gouvernements de ne recourir aux tribunaux qu’en cas d’absolue nécessité.

Lorsqu’il est impossible ou difficile d’amender la constitution, les gouvernements peuvent conclure entre eux des accords officiels, des conventions ou des « concordats » (comme on appelle aujourd’hui, au Royaume-Uni, les accords intergouvernementaux). Ces accords varient selon les cas en fonction de nombreux paramètres.

La disproportion entre les dépenses que les gouvernements doivent effectuer et les recettes qu’ils peuvent percevoir est une cause de rigidité dans nombre de systèmes fédéraux. Le gouvernement fédéral dispose généralement de revenus plus abondants que les États fédérés et les municipalités, qui doivent pourtant assurer des services plus variés. En outre, la différence de richesse et de capacité de prélèvement fiscal entre les États fédérés peut avoir pour effet de contraindre les États les moins riches à relever anormalement le taux d’imposition pour remplir les obligations qui leur incombent. C’est pourquoi toutes les fédérations ont mis au point d’importants mécanismes de péréquation intergouvernementale, afin de réaliser par le fédéralisme budgétaire ce qu’elles ne peuvent réaliser par des amendements constitutionnels (Bird, 1994).

La délégation, par un gouvernement, d’une partie de ses compétences législatives ou administratives à un autre gouvernement, de niveau supérieur ou inférieur, est un moyen attrayant – et largement utilisé – d’éviter les amendements constitutionnels. Cette procédure suppose cependant, en principe, un solide consensus intergouvernemental ; et toutes les constitutions fédérales ne permettent pas d’y recourir avec une égale facilité.

Lorsqu’on discute d’un amendement constitutionnel, du cofinancement d’un programme ou de tout autre moyen d’adaptation au changement, une question peut se poser aussitôt : ces mesures s’appliqueront-elles à tous les États fédérés ? Presque par définition, les fédérations se composent d’États dont les identités, les capacités de prélèvement fiscal et les objectifs politiques sont différents. Il est donc possible qu’un ou plusieurs États fédérés refusent que le gouvernement fédéral intervienne dans leurs domaines de compétence par des procédés comme la redistribution des recettes publiques ; ou qu’ils revendiquent des compétences supplémentaires (auxquelles les autres États fédérés ne tiennent pas nécessairement), afin de s’adapter par leurs propres moyens aux situations nouvelles.

Les crises intérieures ou internationales (provoquées par la récession économique, l’agitation sociale, la guerre, etc.) peuvent exiger du gouvernement fédéral qu’il affirme sans délai son autorité en faisant usage de la force publique – ce qui risque, bien sûr, de porter gravement atteinte à l’autonomie des États fédérés et aux principes du fédéralisme. Les mesures d’urgence ne doivent pas être considérées comme un moyen normal d’adaptation au changement dont disposeraient les systèmes fédéraux, bien que pour certains auteurs la possibilité d’y recourir reste toujours présente à l’arrière-plan.

Comme nous l’avons vu au début de cet article, les systèmes fédéraux se transforment sous la pression de divers facteurs : évolution générale de la situation économique et sociale, évolution du contexte mondial, évolution des identités et changements d’attitude des citoyens. Tous ces changements se reflètent dans les courants idéologiques et les mouvements sociaux, dans le jeu des partis politiques et les résultats électoraux. L’évolution à long terme des systèmes fédéraux s’explique par ces facteurs systémiques.