Pourtant, force est de reconnaître que les collectivités locales sont en train de devenir des acteurs importants dans les systèmes fédéraux contemporains et que, quel que soit le régime politique, elles occuperont à l’évidence une place de plus en plus grande dans la vie des citoyens. Dans les systèmes fédéraux parvenus à maturité, ne pas tenir compte de cette réalité risquerait de nuire à l’efficacité et à la légitimité des institutions fédérales au xxi^e siècle. Dans les systèmes politiques où ces institutions sont plus embryonnaires, ne pas tenir compte de l’importance des collectivités locales au moment où se conçoivent les nouvelles fédérations risque d’introduire une faiblesse institutionnelle pour les générations futures.

Le présent article a donc pour objet d’appeler l’attention sur le rôle des collectivités locales à la fois dans la conception des institutions fédérales et dans notre compréhension du fédéralisme contemporain. Il commence par une étude de trois aspects des relations État fédéral-communes : la reconnaissance des collectivités locales dans la Constitution, les transferts budgétaires entre le gouvernement central et les collectivités locales, et les relations intergouvernementales entre les deux. Il passe ensuite brièvement en revue le rôle futur des collectivités locales et des villes sous l’angle plus large des systèmes politiques fédéraux, et insiste sur le fait qu’avec la mondialisation, l’échelon local occupera une place plus importante dans les systèmes fédéraux. La dernière partie de l’article met en évidence certains aspects qui apparaissent lorsqu’en étendant la portée géographique de l’analyse, on applique les modèles fédéraux aux pays en développement. Dans cet article, l’accent est mis sur la relation national-local ; par souci de concision, les relations – quoique très importantes elles aussi – entre le gouvernement local et celui de l’État ou de la province n’y sont pas traitées. L’étude porte sur quatre systèmes fédéraux seulement, dont on peut dire qu’ils sont parvenus à maturité, à savoir ceux de l’Australie, du Canada, de l’Allemagne et des États-Unis.

Les administrations municipales ne sont pas non plus expressément mentionnées dans la Constitution des États-Unis et relèvent implicitement des pouvoirs résiduels qu’exercent les assemblées législatives des États. En effet, on a prétendu (Kantor, 1995, p. 19) que le système fédéral mis en place à Philadelphie en 1789 en avait définitivement terminé avec ce qui pouvait rester de l’indépendance politique des villes, faisant de ces dernières les purs produits des États. La Constitution de l’Australie ne reconnaît pas non plus les administrations locales. Or, si cette non-reconnaissance n’a pas posé de problème lors des conventions tenues dans les années 1890, elle est devenue un thème récurrent depuis le début des années soixante-dix, même si le « non » l’a emporté lors d’un référendum en 1988 visant à modifier la Constitution pour y inclure les collectivités locales. Cette modification de la Constitution australienne avait été proposée dans le but d’améliorer la sécurité financière des collectivités locales, de renforcer leur autonomie et de les protéger d’une éventuelle dissolution par les gouvernements des États (Chapman et Wood, 1984, p. 175).

S’agissant de la reconnaissance officielle des collectivités locales dans la Constitution, l’Allemagne constitue une exception. En effet, la Loi fondamentale leur garantit expressément le droit de réglementer leurs propres affaires. De plus, trois États (Länder) sur seize ont aussi le statut de collectivité locale : la ville hanséatique de Hambourg, la ville libre hanséatique de Brême et la capitale nationale, Berlin. (En Russie, les villes de Moscou et de Saint-Pétersbourg sont dans la même situation.)

Le cas de Berlin est analogue à celui du territoire de la capitale australienne (Canberra) qui est lui aussi représenté en tant que tel au Sénat. Washington, d.c., n’est pas représentée au Sénat et Ottawa, capitale du Canada, se trouve dans la même situation que toutes les autres villes canadiennes : elle n’est pas représentée en tant que ville dans les organes législatifs nationaux ou provinciaux.

En règle générale, les constitutions nationales des systèmes politiques fédéraux déjà anciens font peu de cas des collectivités locales, contrairement aux constitutions des États ou des provinces qui, lorsqu’elles existent, leur accordent une place souvent beaucoup plus importante ; l’Australie en est un bon exemple. Les exceptions allemandes sont intéressantes car elles illustrent le cas, rare, des municipalités intégrées aux institutions fédérales (Sénat, par exemple). Le fait que ce soit la plus récente des quatre constitutions mentionnées ci-dessus qui reconnaît le plus explicitement les collectivités locales, même si, en Allemagne, ces dernières remontent à l’antiquité préfédérale, n’est peut-être pas le fruit du hasard. (Dans deux autres systèmes fédéraux relativement récents, à savoir ceux de l’Inde et de l’Afrique du Sud, la constitution reconnaît explicitement les collectivités locales.) Enfin, il convient de noter que celles-ci occupent incontestablement une plus grande place dans les conventions et dans la culture politique constitutionnelle que dans le texte des constitutions proprement dit.

• En Australie, on observe un « déséquilibre budgétaire vertical considérable » (Galligan, 1995, p. 227) qui résulte de la monopolisation par le Commonwealth des impôts sur le revenu et sur la consommation. La conséquence de ce déséquilibre est que les États et les autorités locales dépendent du gouvernement fédéral (ou du Commonwealth) pour la majeure partie de leur budget de fonctionnement, si bien que la confusion dans le domaine budgétaire est inévitable. La dépendance budgétaire des collectivités locales à l’égard du Commonwealth s’exprime par les subventions de caractère général, les subventions directes et celles qui sont versées aux gouvernements fédérés mais qui doivent être utilisées à l’échelon local. Les subventions directes relèvent actuellement d’un certain nombre de lois, notamment celles sur le maintien à domicile des personnes âgées ou handicapées, le financement des soins infirmiers à domicile, la distribution de repas, l’aide aux personnes handicapées et l’aide aux sans-abri. Les subventions versées par le Commonwealth aux États fédérés mais qui sont destinées aux collectivités locales financent un certain nombre de services, en particulier les soins à domicile, les structures d’accueil pour personnes âgées, les garderies et les centres de protection infantile. Toutefois, dans la plupart des cas, ce sont les commissions de subvention des États qui recommandent l’octroi d’allocations spécifiques aux autorités locales, si bien qu’elles demeurent des intermédiaires importants entre les sources de financement du Commonwealth et les autorités locales ;

• Aux États-Unis, l’aide budgétaire de l’État fédéral aux collectivités locales remonte aux années trente et aux programmes du New Deal mis en place par le Président Roosevelt. Depuis lors, l’intervention des autorités fédérales n’a cessé de s’amplifier pour atteindre un maximum au milieu des années soixante-dix. Les subventions fédérales versées aux grandes villes dans les années soixante-dix ont augmenté à la suite de deux initiatives importantes : d’une part, le « nouveau fédéralisme » du gouvernement Nixon, qui prévoyait le partage des recettes fiscales, des subventions globales pour le développement local et des programmes d’emploi et de formation, et, d’autre part, l’Economic Stimulus Package, ensemble de mesures destinées à relancer l’économie, mis en place en 1977 par le gouvernement Carter (Fossett, 1983, p. 1). Les modalités de financement ont elles aussi évolué et les autorités locales ont davantage leur mot à dire dans la répartition des fonds fédéraux;

• Au Canada, il est rare que les autorités fédérales interviennent par le biais du budget dans les affaires municipales. Bien que les fonds fédéraux aient été largement utilisés dans des secteurs qui relèvent de la juridiction provinciale, en particulier la santé et l’enseignement supérieur, ils ont rarement été mis à la disposition des autorités municipales. Pourtant, les programmes trilatéraux dans le cadre desquels les autorités fédérales, provinciales et municipales financent conjointement des projets d’infrastructure sont une exception récente à cette règle;

• En Allemagne, les municipalités prennent en charge les transports locaux, les services publics, les égouts ainsi que la construction et l’entretien des établissements scolaires, des hôpitaux et des installations sportives. Elles ont dans ces domaines une autonomie financière considérable. Elles peuvent lever leurs propres impôts et perçoivent également des États 15 % des recettes fiscales nationales au titre de l’impôt sur le revenu et d’autres paiements compensatoires.

Pour résumer, la dépendance financière des collectivités locales est très variable (en Allemagne, par exemple, leur autonomie est relativement importante) et est fonction de la source de financement (gouvernement central ou États). Cette variabilité ne doit cependant pas dissimuler un déséquilibre budgétaire vertical plus généralisé ; le coût des services que les collectivités locales doivent prendre en charge est généralement supérieur à leurs recettes fiscales. Au Canada, en tout cas, ce déséquilibre budgétaire ne cesse de s’accentuer.

En Allemagne, ce sont les Länder et non pas le gouvernement national qui décident qui, des autorités locales ou des Länder eux-mêmes, appliquera les lois fédérales. Par conséquent, bien que les autorités locales soient organisées en une association politique à l’échelle de la nation, la Deutsche Staedtetag, elles sont surtout en contact avec les Länder et non pas avec le gouvernement fédéral. En revanche, en Australie, la prolifération des programmes pour lesquels les autorités locales sont tributaires des fonds fédéraux a resserré les liens entre les collectivités locales et l’administration fédérale « par le biais de la législation fédérale et des aspirations nationales des personnalités politiques » (Chapman et Wood, 1984, p. 82). Aux États-Unis, les grandes villes entretiennent des relations étroites avec le Congrès et l’exécutif national, et les circuits politiques ne sont pas réservés à ceux qui évoluent dans les gouvernements des États ou aux représentants de ces derniers à Washington.

Par conséquent, le fait que les collectivités locales ne soient pas reconnues dans la Constitution n’a pas d’incidence sur les relations entre les gouvernements nationaux et les autorités locales, pas plus que l’existence d’une représentation législative officielle, par exemple au Sénat (Australie et États-Unis) ou au Bundesrat (Allemagne). La complexité de relations intergouvernementales est, en revanche, le reflet de la nature des relations dans le domaine budgétaire. Ce sont véritablement les deux aspects du même problème.

Pour résumer, les collectivités locales sont généralement peu prises en compte, tant dans la doctrine fédéraliste que dans les structures institutionnelles officielles des États fédéraux parvenus à maturité (voir tableau 1). Dans certains cas, au Canada par exemple, cette marginalisation va de pair avec une quasi-absence de relations politiques et financières entre le gouvernement national et les autorités locales. Dans d’autres, comme aux États-Unis, le gouvernement national a utilisé son pouvoir de décision sur les dépenses pour entretenir des relations complexes et diverses avec les collectivités locales.

Tableau 1
L’échelon municipal dans quatre systèmes fédéraux. Aperçu

Dans les systèmes fédéraux déjà anciens, les services sociaux sont de plus en plus souvent confiés aux collectivités locales, voire à des organisations sans but lucratif implantées localement. Ainsi, Kantor (1995, p. 205) étudie l’arrangement « néofédéral » qui se profile aux États-Unis, où l’on s’efforce de plus en plus de « décentraliser l’autorité du niveau national au niveau local et à celui des États avec des subventions forfaitaires et/ou des subventions sous forme de services ». On observe une évolution analogue au Canada depuis une dizaine d’années, bien que certains signes laissent penser que le gouvernement fédéral commence à envisager de procéder à des transferts budgétaires sous condition et d’intervenir plus directement auprès des provinces pour la prestation des services sociaux. Toutefois, une structure générale de décentralisation semble prévaloir.

Si l’on passe de la décentralisation à la mondialisation, on s’aperçoit que celle-ci se fait sentir très directement avec l’émergence des villes internationales, qui sont une caractéristique de plus en plus importante du paysage mondial. La plupart des États et des provinces des États fédéraux voient leur pouvoir économique, social et culturel s’éclipser derrière des villes comme Sydney et New York. (Ainsi, Toronto compte plus d’habitants que n’importe quelle province canadienne autre que le Québec et l’Ontario, dont elle fait partie.) Les villes sont devenues les principaux moteurs de la prospérité économique et la qualité de la vie en milieu urbain est désormais un des principaux éléments qui déterminent la décision d’implantation des investisseurs et des entreprises. De plus, les villes internationales souhaitent de moins en moins s’exprimer exclusivement par l’intermédiaire du gouvernement de leur État ou de leur province ; Sydney n’est pas la Nouvelle-Galles-du-Sud et Los Angeles n’est pas la Californie. Pourtant, les villes internationales ne sont toujours pas formellement prises en compte dans la doctrine fédéraliste ou dans la conception des institutions.

Les villes internationales et celles qui aspirent à le devenir se vendent désormais en faisant moins souvent état de leur appartenance nationale, à un État ou à une province. Comme le fait observer Paul Kantor (1995, p. 2), « En réalité, les villes ne peuvent survivre économiquement sans emplois, sans dollars et sans recettes fiscales… Par conséquent, les autorités locales entrent en concurrence pour obtenir ces capitaux… De fait, les villes sont fortement tributaires des décisions d’investissement du secteur privé. » Cette situation de dépendance propulse les villes sur les marchés des investissements internationaux et, dans cet environnement concurrentiel, elles risquent de dissocier leurs citoyens et leurs entreprises du contexte fédéral. Il serait peut-être excessif d’affirmer que les villes internationales sont prêtes à poursuivre leur chemin seules en tant que villes-États, mais leur faible intégration aux structures fédérales existantes laisse entendre que cette évolution de la ville-État risque de s’accentuer dans les années à venir.

Le « glocalisme », interdépendance du global et du local, est une notion qui confirme l’hypothèse selon laquelle les collectivités locales revêtiront de plus en plus d’importance dans la vie des citoyens en raison de la mondialisation. Dans des communautés locales où règnent la sécurité et la prospérité et où il existe des liaisons électroniques et aériennes avec le reste du monde, l’importance du contexte régional et national risque bien de s’estomper. Le citoyen qui peut jouer un rôle sur la scène mondiale tout en conservant localement un endroit où promener son chien, trouver un bon cappuccino et bavarder avec ses amis et voisins, aura moins besoin de la communauté régionale et nationale qui se situe entre le global et le local. Ainsi, le fait que je vive à Calgary comptera beaucoup pour moi et, par voie de conséquence, le fait que je vive aussi dans la province de l’Alberta comptera moins. De plus, la dynamique du « glocalisme » est accentuée par l’évolution vers la décentralisation observée ci-dessus, évolution qui ne s’arrête pas aux frontières d’un État ou d’une province. Pourtant, les systèmes fédéraux existants sont conçus presque exclusivement autour de ces communautés politiques récessives – les États et les provinces – mais ne reflètent pas pour autant les communautés locales et globales qui se font jour.

La naissance de communautés autochtones autonomes dans de nombreux systèmes fédéraux déjà anciens rend la marginalisation constitutionnelle et institutionnelle des collectivités locales encore plus anormale. Au Canada, par exemple, des gouvernements autochtones qui représentent entre quelques centaines et plusieurs milliers d’habitants sont en passe d’être reconnus dans la Constitution comme un « troisième ordre de gouvernement » alors que des municipalités représentant des millions d’habitants ne jouissent pas de cette reconnaissance. Un système fédéral construit autour d’États ou de provinces un peu abstraits – abstraits par rapport aux localités plus immédiates dans lesquelles nous vivons – et de petites communautés autochtones, et qui ignorerait les milieux urbains dans lesquels vit la majorité de la population n’entraînerait pas l’entière adhésion de ses citoyens.

Bref, les villes ont leur importance et, dans les années à venir, cette importance ne cessera de croître. Dans les systèmes fédéraux, les citoyens sont enracinés dans les communautés locales et l’urbanisation demeure une évolution sociale constante. Dans les systèmes fédéraux, les villes internationales font tout pour avoir une place sur la scène mondiale. Pourtant, ces réalités ne sont pas suffisamment prises en compte dans la stratégie fédérale, laquelle devient encore plus complexe si l’on projette l’analyse théorique au-delà du statu quo fédéral qui prévaut dans les États démocratiques occidentaux.

La Constitution mexicaine reconnaît expressément l’existence de districts municipaux (municipio libre), à savoir des unités administratives libres ou autonomes. Toutefois, dans la pratique, le pouvoir politique est fortement concentré à Mexico. Comme l’explique Rodriguez (1997, p. 18), l’exécutif présidentiel a exercé « une autorité presque sans limites sur le législatif et le judiciaire » et ce pouvoir s’est étendu verticalement « aux niveaux d’administration inférieurs, mettant les gouverneurs des États dans une situation de dépendance à l’égard des initiatives présidentielles et plaçant la municipalité tout en bas de la pyramide État fédéral-État fédéré-collectivité locale pour toutes les questions concernant sa propre gouvernance ». La centralisation très poussée s’est traduite par une dépendance financière des autorités locales. Au cours des deux dernières décennies, cette dépendance s’est accrue du fait que le gouvernement fédéral a confié aux autorités locales la responsabilité directe de certains services. Aussi, si la Constitution mexicaine reconnaît officiellement l’autonomie politique des districts municipaux, elle ne prévoit aucune structure institutionnelle ou politique de nature à assurer cette autonomie. Bien que la revitalisation récente du fédéralisme au Mexique commence à affaiblir l’autorité de l’exécutif national sur les États, les relations entre le gouvernement fédéral et les autorités locales n’ont toujours pas été fondamentalement transformées.

Si l’on se penche sur le rôle que pourraient jouer les collectivités locales et les villes internationales, on est amené, avec le cas du Mexique, à comprendre les choses autrement. Il convient d’abord de noter tout simplement la différence d’ordre de grandeur des défis auxquels les grands centres urbains du Nord et du Sud sont confrontés. Ainsi, les problèmes d’infrastructure et de sécurité que Mexico doit résoudre, avec ses 20 millions d’habitants, mais qui se posent aussi à São Paulo (Brésil) ou à Calcutta (Inde), sont sans commune mesure avec ceux auxquels sont confrontées des villes internationales plus petites comme Toronto, Sydney ou Francfort.

Il y a aussi des différences au niveau des effets de la mondialisation. Les villes internationales du Nord sont considérées comme des portails importants pour l’économie mondiale, et les avantages économiques de la mondialisation y sont généralement reconnus. La situation en ce qui concerne les villes internationales du Sud est beaucoup plus complexe. Les chercheurs et spécialistes du Sud présents à la conférence de Mont-Tremblant ont décrit le fédéralisme comme un contrepoids aux inégalités économiques croissantes liées à la mondialisation. S’ils ont associé la mondialisation à la montée du pouvoir économique et politique, ils ont défendu le fédéralisme qu’ils considèrent comme un moyen d’autonomiser les collectivités locales. Cette analyse reposait sur l’hypothèse que les pauvres ont peut-être mieux les moyens de se faire entendre politiquement au plan local. Le renforcement du pouvoir des collectivités locales a donc été considéré comme un élément essentiel de toute stratégie visant à corriger les inégalités. Par conséquent, le débat sur le rôle des collectivités locales dans les systèmes fédéraux apparaît plus urgent dans les pays du Sud que dans des pays comme le Canada ou les États-Unis.

Les participants ont pourtant souligné que la mondialisation ouvre une brèche importante dans les villes internationales du Sud. Dans la mesure où elle relie ces villes aux marchés mondiaux et non pas locaux, elle a tendance à accroître les inégalités économiques au sein même des villes. Des villes « à deux vitesses » sont en train de naître, avec une partie reliée au reste du monde et, par conséquent, prospère, et une autre partie encore enfermée dans un environnement local qui reste à la traîne, à l’écart de la mondialisation. Il en résulte peut-être un accroissement des inégalités et une polarisation accrue dans les villes internationales du Sud ; cette caractéristique de la mondialisation est moins marquée au Nord et dans les systèmes fédéraux parvenus à maturité qui ont été examinés ci-dessus.

C’est donc dans les villes du Sud que les institutions fédérales et les principes du fédéralisme seront mis à l’épreuve dans des conditions déterminantes. Le fédéralisme protégera-t-il les collectivités locales des effets néfastes de la mondialisation et associera-t-il à l’exercice du pouvoir ceux qui risquent le plus d’être défavorisés par la mondialisation ? Ou bien, au contraire, accentuera-t-il le cloisonnement social et économique en valorisant le rôle de la partie « internationale » de cette société à deux vitesses, au détriment des pauvres ?

Traduit de l’anglais