Comment concilier la diversité ethnique et culturelle et la cohésion et la maturité que suppose l’appartenance à une même nation ? C’est là un problème qui, en Asie, se pose depuis longtemps. La population de nombre de nos pays est composée de gens de langues, de confessions et de cultures différentes. Quelles institutions politiques et économiques mettre en place pour permettre à cette diversité de coexister avec le sentiment d’appartenance à un seul et même pays, et d’égale participation de tous, sans aucune exclusive, au processus de prise de décisions ?

Je crois que c’est là, pour bien des pays en développement, un problème majeur. À Sri Lanka, nous expérimentons une certaine approche qui nous permettra de transférer des pouvoirs substantiels aux différentes régions du pays, le but de l’opération étant de donner aux gens les moyens de participer plus activement et plus efficacement à la prise des décisions qui concernent leur vie quotidienne.

Comment y parvenir dans le cadre d’un État unique ? À Sri Lanka, nous nous heurtons à cet égard à un problème particulier. Si l’on retrace l’histoire du fédéralisme dans le monde, nous dit-on, il apparaît qu’il résulte généralement du regroupement de régions précédemment indépendantes, regroupement opéré toutefois à des fins limitées. C’est là le processus traditionnel. Sri Lanka, en revanche, a toujours été un État unitaire et n’a jamais fait l’expérience politique du fédéralisme. Ce que nous envisageons actuellement, c’est de modifier cette structure unitaire pour introduire un certain partage des pouvoirs que l’on associe généralement à des structures quasi fédérales. La question qui se pose dès lors est la suivante : le regroupement d’entités indépendantes dans le cadre d’un État fédéral est un phénomène bien connu de tous, mais est-il possible et réaliste d’envisager qu’un pays qui a toujours été un État unitaire adopte aujourd’hui, au terme d’un processus politique, des structures et mécanismes quasi fédéraux ? Cette question nous a été très clairement posée à propos de l’initiative constitutionnelle actuellement en cours dans mon pays.

Un des problèmes qui se posent, en l’occurrence, est d’ordre psychologique ; c’est celui du comportement des gens qui, face à une question aussi complexe, ne réagissent pas de façon raisonnée et réfléchie, mais instinctivement et de façon passionnelle. La difficulté vient de ce que le fédéralisme est largement perçu, dans notre partie du monde, comme préludant et aboutissant au démembrement physique ou à la désintégration de l’État-nation. Et nombreux sont ceux, dans notre pays, qui se méfient du fédéralisme parce qu’ils y voient l’amorce d’un tel processus. Une fois celui-ci entamé, comment l’arrêter avant qu’il n’aboutisse à la dislocation de l’État ?

Ce qu’il faut, c’est former l’opinion publique et convaincre les gens que, loin d’être un facteur de désintégration, les structures quasi fédérales ont au contraire permis à des pays caractérisés par une grande diversité de préserver leur unité. Que l’on pense au Canada ou, plus près de mon propre pays, à l’Inde, dont seul nous sépare le détroit de Palk. L’Union indienne n’aurait jamais pu survivre en tant que telle si tous les pouvoirs avaient été concentrés dans la capitale, New Delhi.

C’est donc l’émergence et la consolidation de ces structures qui ont permis à des gens de cultures différentes de se sentir chez eux au sein de leurs nations respectives. Ce sont ces mécanismes qui ont permis la survie de ces entités en tant que pays unifiés. Ainsi formulée, cette affirmation paraît aller de soi, mais il faut vaincre pas mal de résistances psychologiques pour convaincre les gens de sa justesse. Pour ce faire, je crois qu’il faut faire fi des étiquettes ; la terminologie n’est pas ce qu’il y a de plus important. Il y a de par le monde nombre de pays qui ne rentrent pas exactement dans la catégorie des États unitaires ou dans celle des États fédéraux. Il existe des structures hybrides. Je pense donc que nous ne devons pas nous laisser enfermer dans des stéréotypes ou des formules toutes faites.

Cela étant, dans toute structure fédérale ou quasi fédérale est présente une tension fondamentale inhérente à la nécessité de concilier deux objectifs opposés. D’une part, le centre doit être fort et le gouvernement efficace. Dans le même temps, l’efficacité du gouvernement ne doit en rien empêcher la reconnaissance de la diversité culturelle et ethnique qui fait partie intégrante de l’expérience quotidienne du pays. Les structures mises en place doivent donc obéir à ce double impératif.

Dès lors, la question de taille qui se pose à des pays comme Sri Lanka est de déterminer selon quelles modalités opérer cette division entre le centre et la périphérie – provinces ou régions. Deux modèles sont possibles à cet égard : l’un symétrique, l’autre asymétrique. Faut-il transférer les pouvoirs aux régions de façon uniforme ? Chaque région doit-elle se voir attribuer, confier, des pouvoirs équivalents ? Ou faut-il au contraire établir des nuances et des degrés ? En d’autres termes, la répartition des pouvoirs entre les différentes unités qui constituent la fédération admet-elle des différences quantitatives et qualitatives ?

Je dirai tout d’abord qu’il faut prendre en compte le contexte propre à chaque pays. À Sri Lanka, c’est essentiellement dans le nord et l’est du pays que des problèmes se posent, parce que la majorité de la population y parle le tamoul et que c’est donc cette minorité qui est dominante dans ces régions. On retrouve une situation analogue au Canada, en Espagne et dans d’autres pays. La solution, dans ce cas, consiste-t-elle à instaurer une sorte de duopole et à conférer des pouvoirs accrus aux régions où les difficultés rendent la vie de tous les jours la plus difficile ? À Sri Lanka, nous sommes parvenus à la conclusion que cette approche était difficilement applicable, notamment pour des raisons d’ordre psychologique. Si la majorité a le sentiment qu’une région donnée, habitée par un groupe appartenant à une minorité raciale, fait l’objet d’un traitement particulier, totalement différent, elle se braque contre l’adoption de ce genre de modèles et de structures.

En tout état de cause, et quelle que soit la solution adoptée, il est important de veiller, comme nous le faisons dans le cadre de l’expérience actuellement en cours à Sri Lanka, à ce qu’il y ait aussi partage des pouvoirs au centre. Dans un pays comme le mien, la situation est compliquée par le fait que les minorités ne sont pas seulement présentes dans une partie donnée du pays. Si la plupart vivent effectivement dans les provinces du nord et de l’est, on trouve un grand nombre de gens parlant le tamoul dans la capitale et aux alentours. La solution ne consiste donc pas simplement à transférer un certain nombre de pouvoirs aux régions. Il faut aborder le problème du partage des pouvoirs au centre et mettre au point les mécanismes voulus pour que ce partage soit efficace.

Cela doit se faire dans la clarté. Je pense que la clarté est absolument essentielle. À Sri Lanka, nous avons choisi de procéder de la façon suivante : nous avons établi une distinction très claire entre les pouvoirs qui demeurent ceux du centre, ou pouvoirs réservés, et ceux qui sont dévolus à la périphérie, ou pouvoirs délégués. Nous avons rejeté l’idée d’un domaine mixte composé de compétences partagées, source d’ambiguïtés et d’interminables controverses qui ne peuvent être résolues de façon satisfaisante. Il n’y a donc pas de no man’s land, mais une distinction clairement établie entre les pouvoirs qui appartiennent au centre et ceux qui sont conférés à la périphérie.

Un tel partage doit aussi être efficace. Il faut veiller à ce que le centre dispose des pouvoirs nécessaires en ce qui concerne, par exemple, la défense, la politique étrangère et le budget national, les autres étant dévolus à la périphérie. Il faut également veiller à ce que les provinces disposent des ressources et des moyens nécessaires pour s’acquitter de leurs fonctions. Sinon, même si les structures sont théoriquement presque parfaites, cela ne marchera pas sur le terrain. Pour les mêmes raisons, les provinces doivent aussi être dotées du personnel suffisant.

Je me dois à ce stade de signaler un autre facteur. La problématique propre à notre région du monde ne peut être analysée uniquement en termes d’opposition entre majorité et minorités. Une autre dimension de cette problématique, qui la rend particulièrement complexe, est l’opposition entre les minorités elles-mêmes. Sri Lanka en compte deux : les Tamouls et les Musulmans. Si l’on octroie d’importants pouvoirs à la minorité tamoule du nord et de l’est, les Musulmans exigent immédiatement que leurs droits fondamentaux soient adéquatement protégés par la Constitution pour empêcher que la communauté tamoule ne prenne l’avantage sur eux. C’est donc là une dimension qu’il nous faut garder présente à l’esprit.

Les structures que nous mettons en place doivent également comporter des mécanismes permettant de résoudre les conflits qui peuvent surgir entre le centre et les régions, d’une part, et entre les régions elles-mêmes, d’autre part. À Sri Lanka, nous avons choisi de confier à une conférence des premiers ministres le soin de résoudre les conflits dès leur apparition, avant qu’ils ne s’aggravent ou s’exacerbent.

Un autre point qu’il me paraît important de souligner est l’existence, dans notre partie du monde, et certainement en Asie du Sud, d’un phénomène préoccupant de polarisation politique, avec la disparition du centre modéré et le refus du compromis ; les positions prises face aux problèmes qui se posent le sont souvent sous l’emprise de l’émotion. Face à cette situation, la Constitution que nous avons élaborée prévoit une représentation proportionnelle du parti de l’opposition au sein des gouvernements régionaux, aux côtés du parti qui a remporté les élections. Rompant avec la tradition qui veut que le gagnant rafle la mise, nous avons choisi de permettre au parti d’opposition d’apporter sa contribution positive à la prise des décisions et à leur mise en œuvre, et nous pensons qu’il s’agit là d’une mesure constructive propre à réduire la confrontation et la polarisation qui empoisonnent la culture politique d’une grande partie du sous-continent.

Je voudrais enfin souligner que ces structures, si elles sont souhaitables, ne fonctionneront de façon satisfaisante que dans un contexte respectueux du pluralisme. Il faut que la société tout entière se retrouve en elles. Il faut que les systèmes de valeurs que consacre la Constitution soient largement reconnus par l’opinion publique. Il faut une presse vigoureuse, des syndicats, des partis politiques. Il faut que ces partis fonctionnent de façon démocratique et que leur financement soit réglementé. Il faut que la justice soit accessible à tous. Le médiateur ou son équivalent a, à cet égard, un rôle important à jouer.

La mise en œuvre de certains de ces principes suppose un certain degré d’égalitarisme, et donc une conception holistique du développement humain ; il faut également que les structures politiques et économiques mises en place reflètent cet attachement au pluralisme, à la laïcité et au fonctionnement de la démocratie représentative.

J’ai essayé de donner ici un aperçu de la complexité des problèmes que connaît mon pays et de la façon dont nous tentons de les résoudre. Nous ne pensons pas que la guerre soit une solution. Sri Lanka n’est pas le seul pays à connaître ou à avoir connu de tels problèmes, et le progrès de la civilisation humaine nous enseigne que, dans la mesure où ce sont les angoisses, les appréhensions, les espoirs et les aspirations d’êtres humains qui sont en jeu, ils ne peuvent être résolus qu’au niveau politique, par des initiatives visant à donner aux populations le pouvoir d’agir et à créer des unités autonomes. C’est là, je crois, la voie qu’il faut suivre et c’est là, à mon sens, la leçon essentielle à tirer de l’expérience sri-lankaise. Nous aimerions savoir comment les choses se passent dans d’autres pays. Non pas pour réinventer la roue, mais pour adapter les solutions qui ont été retenues ailleurs à l’ensemble des conditions qui existent dans notre pays.

Traduit de l’anglais