Revue internationale des sciences sociales
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I.S.B.N.9782865868919
192 pages
p. 25 à 34
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Fédéralisme et partage des pouvoirs
n° 167 2001/1
Les modèles de partage fédéral des compétences
Ronald Watts Ronald Watts est professeur émérite d’études politiques et membre de l’Institut des relations intergouvernementales, qu’il a dirigé de 1988 à 1993, à la Queen’s University (Canada). Il a été président de l’International Association of Centres for Federal Studies de 1991 à 1998 et est actuellement membre du Conseil d’administration du Forum des fédérations. Son dernier livre s’intitule Comparing Federal Systems (deuxième édition, 1999).
Les pressions qui poussent simultanément, aujourd’hui, à constituer des unités politiques plus grandes et des unités plus petites ont contribué à donner de l’attrait aux systèmes politiques fédéraux, qui sont un moyen de concilier ces pressions et d’harmoniser la diversité sociale au sein d’un système politique. Parmi les principaux modèles d’institutions fédérales qui en ont résulté, on compte les unions constitutionnellement décentralisées, les fédérations, les confédérations, les associations de type fédéral, les États associés, les condominiums, les ligues, les administrations fonctionnelles conjointes et les types hybrides. En outre, il y a eu de grandes variations à l’intérieur de chacune de ces catégories. Pour ce qui est des fédérations, leur fonctionnement a dépendu d’un certain nombre d’éléments de structure, à savoir : le nombre et la nature de leurs composantes, la répartition des compétences législatives et exécutives et des ressources financières, le degré de symétrie ou d’asymétrie des compétences attribuées aux composantes, la forme et la structure des institutions fédérales communes, le rôle des tribunaux comme organes décisionnels, la reconnaissance constitutionnelle des droits individuels et collectifs des minorités, et les processus de consultation, de coopération et de coordination intergouvernementale. Les succès et les échecs des fédérations au cours du demi-siècle qui vient de s’écouler mettent en lumière quatre enseignements importants, qui touchent à la capacité des fédérations et, plus largement, des systèmes fédéraux à harmoniser et à gérer la diversité sociale.
Introduction : gérer la diversité - un défi
L’évolution moderne des transports, des communications sociales, des technologies et de l’organisation industrielle a engendré des pressions qui poussent simultanément à constituer des organisations politiques plus grandes et des organisations plus petites. La pression en faveur d’unités politiques plus grandes est une conséquence des objectifs partagés aujourd’hui par la plupart des sociétés – désir de progrès, élévation du niveau de vie, justice sociale et exercice d’une influence sur la scène mondiale – ainsi que de la prise de conscience accrue de l’interdépendance à l’échelle mondiale, en un temps où les progrès technologiques procurent aussi bien des moyens massifs de destruction que de construction. La pression en faveur d’unités politiques plus petites et autonomes est née du désir de rendre les pouvoirs publics davantage capables de répondre aux aspirations de chaque citoyen, et aussi de laisser s’exprimer les relations de groupe fondamentales – liens linguistiques et culturels, proximité religieuse, traditions historiques et pratiques sociales – qui constituent pour une communauté la base distinctive de son identité et de son désir d’autodétermination. Étant donné que cette double pression s’exerce simultanément dans le monde entier, il n’est pas surprenant qu’un nombre croissant de peuples en soient venus à considérer qu’une forme de système politique fédéral, combinant un gouvernement partagé pour certains objectifs communs bien définis et une autonomie d’action des gouvernements de chaque composante pour des objectifs liés au maintien de leurs différences régionales, était ce qui permettait l’approximation institutionnelle la plus étroite de la réalité multinationale du monde contemporain. Dans un tel contexte, l’objectif d’un système politique fédéral n’est pas d’éliminer la diversité mais plutôt d’harmoniser, de concilier et de gérer la diversité sociale au sein d’une organisation politique d’ensemble.
La nécessité d’une telle conciliation s’est accentuée à la fin du xxe siècle sous l’effet de la mondialisation croissante de l’économie, qui a laissé libre cours aux forces politiques et économiques qui renforcent à la fois les pressions supranationales et les pressions locales aux dépens de l’État-nation traditionnel. Les communications mondiales ont éveillé partout, jusque dans les villages les plus petits et les plus reculés, le souhait d’accéder au marché planétaire des biens et des services. Les gouvernements ont, de la sorte, été de plus en plus souvent confrontés au désir de leurs concitoyens d’être tout à la fois des consommateurs à l’échelle du globe et des citoyens à l’échelle locale. Tom Courchene a désigné cette tendance du nom de « glocalisation » (Courchene, 1995). Ainsi, l’État-nation se montre à la fois trop petit et trop grand pour satisfaire tous les désirs de ses citoyens. Du fait du développement de l’économie mondiale de marché, il est largement admis qu’aucun État-nation ne peut plus atteindre l’autosuffisance, et la souveraineté formelle exerce moins d’attrait si elle signifie que, dans la réalité, les citoyens ont moins de prise sur les décisions qui les concernent au plus haut point. Dans le même temps, les États-nations se sont trop éloignés des citoyens pris individuellement pour donner à ceux-ci le sentiment qu’ils exercent un contrôle démocratique direct et pour répondre clairement à leurs préoccupations et préférences spécifiques. Dans un tel contexte, le fédéralisme, avec ses différents niveaux de gouvernement, constitue un moyen d’opérer une médiation entre les préférences mondiales et locales des citoyens.
La multiplication des revues et des organisations académiques qui se spécialisent dans l’étude du fédéralisme illustre l’intérêt croissant qui se manifeste aujourd’hui pour ces questions (Watts, 1998). Alors qu’il n’y avait dans le monde, voici vingt-cinq ans, qu’une seule revue et deux centres de recherche sur le fédéralisme, il existe maintenant plusieurs revues et l’International Association of Centres for Federal Studies (iacfs), qui se réunit chaque année, compte désormais 23 centres et instituts répartis dans 15 pays et sur cinq continents. Qui plus est, l’Association internationale de science politique possède depuis plus de dix ans un comité de recherche comparative sur les fédérations et le fédéralisme. Entre autres domaines, ces travaux de recherche ont porté sur les formes et les degrés de la diversité qui se manifeste dans les sociétés fédérales, les différences entre la diversité territoriale et non territoriale, la différence d’impact des clivages sociaux transversaux et cumulatifs, l’impact du nationalisme ethnique, les caractéristiques particulières des sociétés bipolaires, la tendance à l’asymétrie dans l’organisation adoptée par les fédérations, le nombre croissant des associations confédérales, les dispositions financières dans le cadre fédéral, et le rôle des partis politiques dans les systèmes fédéraux.
Modèles principaux d’institutions fédérales
Par souci de clarté, on distinguera trois notions : « fédéralisme », « systèmes politiques fédéraux » et « fédérations » (Watts, 1998).
Le « fédéralisme » est un terme non pas descriptif mais normatif, qui renvoie à une argumentation en faveur de gouvernements à plusieurs niveaux qui combinent des éléments de partage du pouvoir et d’autonomie régionale. Il repose sur l’idée qu’il est bon de réaliser simultanément l’unité et la diversité grâce à la conciliation, la préservation et la promotion d’identités distinctes au sein d’une union politique plus large (King, 1982).
L’expression « systèmes politiques fédéraux » a une valeur descriptive et s’applique à une catégorie étendue de systèmes politiques qui comportent, à la différence des systèmes unitaires et de leur source unique d’autorité centrale, deux niveaux (ou plus) de gouvernement et qui conjuguent des éléments de partage des pouvoirs au niveau d’institutions communes et une autonomie régionale au niveau des composantes (Elazar, 1987). Cette large catégorie englobe toute une gamme de formes spécifiques non unitaires, parmi lesquelles les « fédérations » et les « confédérations ».
Dans la gamme des systèmes politiques fédéraux, on peut distinguer les modèles suivants, qui impliquent des éléments de partage du pouvoir de type fédéral (voir les exemples du tableau 1) [Elazar, 1994, Watts, 1999a] :
Unions : il s’agit de systèmes politiques composés de telle sorte que leurs composantes préservent leur intégrité, principalement ou exclusivement au moyen d’organes communs du gouvernement général, plutôt qu’au moyen de doubles structures de gouvernement. C’était le cas de la Belgique avant qu’elle ne devienne une fédération en 1993 (avec des législateurs au niveau central qui remplissaient un double mandat comme conseillers régionaux ou communaux) ; c’était aussi le cas de l’Écosse et du Pays de Galles, au Royaume-Uni, avant la « dévolution ». De tels systèmes reconnaissent la diversité, mais n’offrent pas de possibilité d’autonomie régionale.
Unions constitutionnellement décentralisées : elles sont, à la base, de forme unitaire, dans la mesure où le gouvernement central conserve l’autorité constitutionnelle ultime, mais elles comportent des sous-unités de gouvernement protégées par la constitution et dotées d’une certaine autonomie fonctionnelle. De tels systèmes permettent une dose d’autonomie régionale ou locale, mais ils sont finalement vulnérables à l’autorité constitutionnelle suprême du gouvernement central.
Fédérations : ce sont des systèmes politiques composés, qui combinent des gouvernements forts au niveau des composantes et au niveau général, possédant tous des pouvoirs délégués constitutionnellement par le peuple, ayant tous le pouvoir de traiter directement avec les citoyens dans l’exercice de leurs compétences législatives, administratives et fiscales, et étant tous directement élus et responsables devant les citoyens. Il y a actuellement quelque vingt-quatre pays qui remplissent ces critères de base, bien que, dans le cas de l’Afrique du Sud et de l’Espagne, le mot de « fédération » ne figure pas dans la Constitution. Les fédérations permettent d’avoir à la fois au niveau général et au niveau régional des gouvernements forts, responsables chacun devant les citoyens, mais ce résultat n’est obtenu qu’au prix d’une certaine tendance à la complexité et à l’inflation juridique.
Confédérations : on les rencontre lorsque des systèmes politiques se réunissent pour former un gouvernement commun en vue de certains objectifs limités, comme une politique en matière de défense ou d’économie, mais le gouvernement commun est dépendant des gouvernements des composantes. Dans les confédérations, la base électorale ou fiscale du gouvernement commun n’est qu’indirecte, puisque les gouvernements qui en sont membres sont en position d’intermédiaires entre le gouvernement commun et les citoyens. Dans un tel système, qui requiert l’accord des gouvernements parties pour toutes les politiques communes principales, l’autonomie de ceux-ci est plus forte que celle des composantes des fédérations, mais cela signifie que le gouvernement commun se trouve dans une position plus faible pour traiter d’une manière décisive les questions litigieuses ou pour redistribuer les ressources. Ce fut, historiquement, le cas de la Suisse pour la plus grande partie de la période allant de 1291 à 1847, et des États-Unis entre 1776 et 1789 ; par la suite, ces deux systèmes ont été remplacés par des fédérations. L’Union européenne est, à la base, une confédération, bien qu’elle ait incorporé de plus en plus de traits propres à une fédération.
Associations de type fédéral : on les rencontre lorsqu’une composante de dimensions importantes est liée à une ou plusieurs composantes plus petites, mais que l’unité plus petite conserve une autonomie substantielle et joue un rôle mineur dans le gouvernement de la plus grande, et lorsque cette relation ne peut être dissoute que par accord mutuel. C’est le cas, par exemple, de la relation de Porto Rico avec les États-Unis. De telles dispositions assurent un grand degré d’autonomie à la plus petite composante, mais au prix d’une influence réduite de celle-ci sur les politiques de la plus grande composante.
États associés : ces relations sont comparables aux associations de type fédéral, mais peuvent être dissoutes par l’une ou l’autre des composantes agissant de son propre chef selon des termes préétablis. En conséquence, la stabilité de ces dispositions est relativement moins assurée.
Condominiums : il s’agit de relations dans lesquelles une unité politique fonctionne sous l’autorité conjointe de deux États extérieurs, ou plus, de telle sorte que les habitants jouissent d’une autonomie interne substantielle. C’était le cas d’Andorre, sous l’autorité conjointe de la France et de l’Espagne, de 1278 à 1993.
Ligues : elles lient des entités politiques indépendantes en vue d’objectifs spécifiques et fonctionnent au moyen d’un secrétariat commun, et non d’un gouvernement ; leurs membres peuvent s’en retirer unilatéralement. C’est le cas de l’otan.
Administrations fonctionnelles conjointes : ce sont des institutions établies par au moins deux entités politiques en vue de la réalisation d’une ou de plusieurs tâches particulières. On peut citer, parmi de nombreux exemples, l’Organisation des pêches de l’Atlantique Nord-Ouest, l’Agence internationale de l’énergie atomique (aiea) et l’Organisation internationale du travail (oit). De telles administrations fonctionnelles conjointes peuvent aussi prendre la forme d’organisations transfrontalières établies par l’association de gouvernements régionaux. C’était le cas du groupement inter-États de développement économique, établi en 1978, qui concernait quatre régions d’Italie, quatre Länder autrichiens, deux Républiques yougoslaves et un État ouest-allemand. C’est également le cas de la Regio Basiliensis, qui établit une coopération inter-États entre la Suisse, l’Allemagne et la France dans la région de Bâle.
Hybrides : certains systèmes politiques combinent les caractéristiques de différents modèles. On a parfois employé le terme de « quasi-fédérations » pour ces systèmes, qui sont principalement des fédérations du point de vue de leur structure constitutionnelle et de leur fonctionnement, mais qui présentent certaines prérogatives du gouvernement fédéral qui sont plutôt caractéristiques d’un système unitaire. C’est notamment le cas du Canada qui, en 1867, était initialement une fédération mais comportait certaines prérogatives fédérales qui sont tombées en désuétude dans la seconde moitié du xxe siècle. L’Inde, le Pakistan et la Malaisie sont principalement des fédérations, mais leur Constitution prévoit la prépondérance de certaines compétences centrales en cas d’urgence. Plus récemment, la Constitution sud-africaine de 1996 présente la plupart des caractéristiques d’une fédération mais conserve certains caractères unitaires. Une autre forme d’hybride est celle qui combine les caractéristiques d’une confédération et celles d’une fédération. Un excellent exemple en est l’Union européenne après le traité de Maastricht, qui est à la base une confédération tout en présentant certains traits d’une fédération. L’Allemagne, depuis 1949, est principalement une fédération, mais sa deuxième chambre fédérale, le Bundesrat, représente un élément confédéral. Si ces hybrides apparaissent, c’est parce que les hommes d’État s’intéressent davantage aux solutions politiques pragmatiques qu’à la pureté théorique.
L’applicabilité de n’importe lequel de ces modèles dépend des circonstances particulières à chaque cas de figure. Les facteurs à prendre en considération sont notamment la nature et la force des motifs qui poussent à l’action commune et au partage des pouvoirs, ainsi que l’intensité et la répartition des pressions et des motifs qui vont, dans les différentes composantes, dans le sens de l’autonomie et du pouvoir de décision politique.
Tableau 1
Exemples des différentes dispositions à caractère fédéral
Variations entre les fédérations
Parmi la série de modèles que nous pouvons décrire comme des « systèmes politiques fédéraux », comme nous l’avons déjà noté, les fédérations représentent un modèle particulier. Le trait caractéristique d’une fédération est qu’en son sein, ni le gouvernement fédéral ni celui des composantes ne sont constitutionnellement subordonnés l’un à l’autre. Chaque niveau de gouvernement dispose de compétences souveraines définies par la Constitution, et non par un autre niveau de gouvernement, chacun ayant le pouvoir de traiter directement avec ses citoyens dans l’exercice de ses compétences législatives, exécutives et fiscales, et chacun étant directement élu par ses citoyens et responsable devant eux.
De manière générale, les caractéristiques communes des fédérations sont les suivantes :
- Existence d’au moins deux niveaux de gouvernement ayant une action directe sur les citoyens ;
- Répartition constitutionnelle formelle de l’autorité législative et exécutive, et répartition des ressources provenant des recettes entre les niveaux de gouvernement, de manière à assurer certains domaines de réelle autonomie à chaque niveau ;
- Dispositions permettant de désigner des représentants des diverses opinions régionales au sein des institutions fédérales chargées de définir les politiques ; d’ordinaire, cela suppose notamment une représentation des régions dans une seconde chambre législative fédérale ;
- Suprématie de la Constitution, qui ne peut être amendée unilatéralement et dont l’amendement requiert l’assentiment d’une proportion significative des composantes, exprimé par l’accord de leurs corps législatifs ou par des majorités régionales dans le cadre d’un référendum ;
- Existence d’une instance d’arbitrage, ordinairement sous la forme de tribunaux ou de dispositions permettant d’organiser des référendums (comme en Suisse pour ce qui concerne les compétences fédérales), afin de trancher les litiges portant sur les compétences constitutionnelles des gouvernements ;
- Procédures et institutions visant à faciliter la collaboration intergouvernementale dans les domaines où les compétences gouvernementales sont partagées ou se recoupent inévitablement.
Dans quelle mesure la fédération est-elle le modèle adapté à l’harmonisation et à la gestion de la diversité dans une situation particulière ? Cela dépendra de la mesure dans laquelle la diversité sociale peut être conciliée avec les caractéristiques institutionnelles des fédérations décrites ci-dessus.
Savoir si la fédération est une solution politique applicable peut aussi dépendre de la forme particulière de fédération qui est adoptée. Dans le cadre fondamental des caractéristiques qu’on a définies ci-dessus comme étant communes aux fédérations, la marge de variation est considérable, comme le montrent les différences entre les exemples existants (Duchacek, 1987). Ces variations seront abordées dans la section suivante. Il faut reconnaître que, même parmi les fédérations, il n’existe pas de modèle unique qui soit pur ou idéal. Les variations ont été nombreuses et la forme particulière qui convient dépend de la nature et de l’ampleur de la diversité sociale à traiter.
Éléments de la structure des fédérations qui influent sur leur fonctionnement
Le nombre et la nature des composantes. Le nombre des composantes et l’importance relative de leur superficie, de leur population et de leur richesse les unes par rapport aux autres au sein d’une fédération ont un effet considérable sur son fonctionnement. Quand le nombre de composantes est relativement important, par exemple 89 pour la Fédération de Russie ou 50 pour les États-Unis, le pouvoir politique et le poids relatif de chaque composante seront vraisemblablement bien moindres que dans des fédérations comptant six composantes (comme l’Australie et la Belgique) ou dix provinces (comme le Canada). Qui plus est, celles qui sont composées de deux unités seulement (comme l’étaient le Pakistan et la Tchécoslovaquie avant leur division) semblent souffrir de tendances aiguës à la bipolarisation, qui engendrent souvent de l’instabilité (Watts, 1999a, p. 113-115). Lorsque les disparités de superficie et de population entre composantes sont considérables, elles peuvent être source de dissensions quant à l’influence relative de certaines régions dans la définition des politiques fédérales. Dans certains cas, tout particulièrement en Inde et au Nigéria, on a modifié les frontières régionales pour réduire les disparités et pour faire coïncider plus étroitement les unités régionales avec les concentrations linguistiques et ethniques. Les disparités de richesse entre unités régionales, qui rendent difficile l’accès des citoyens à des services comparables, peuvent avoir un effet corrosif sur la solidarité au sein d’une fédération : c’est ce qui explique pourquoi tant de fédérations ont trouvé très souhaitable d’établir une forme de péréquation financière.
En ce qui concerne la nature des composantes, deux autres points méritent de retenir l’attention. Traditionnellement, les fédérations ont semblé être des formes d’organisation politique territoriale particulièrement indiquées lorsque les diversités sont géographiquement concentrées, de telle sorte que les groupes distincts puissent exercer leur autonomie au moyen d’unités régionales de gouvernement autonome. Entre groupes non territoriaux différents (répartis, par exemple, dans tout le pays plutôt que concentrés dans des zones régionales), le partage des compétences est plus souvent passé par une forme associative d’organisation politique, dans laquelle l’influence des différents groupes sur les politiques s’exerce essentiellement par l’intermédiaire de leurs représentants dans un gouvernement central. Cependant, la Belgique, lorsqu’elle est devenue une fédération en 1993, a donné l’exemple d’une expérience intéressante dans laquelle trois « régions » territoriales et trois « communautés » non territoriales constituaient des unités de gouvernement autonomes au sein de la fédération (depuis lors, les conseils de la région flamande et de la communauté flamande ont été réunis en un unique « conseil flamand »).
Une autre évolution récente est digne d’intérêt : en effet, nombre de fédérations sont devenues elles-mêmes les composantes d’organisations fédérales ou confédérales de plus grandes dimensions, créant ainsi une organisation fédérale à niveaux pluriels. L’exemple le plus remarquable est celui de l’Union européenne, qui compte parmi ses membres quatre fédérations à part entière : l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique et l’Espagne. Cela n’a pas été sans conséquence, dans chacune de ces fédérations, sur les rôles respectifs des gouvernements au niveau fédéral et au niveau des composantes. Une autre tendance favorable au développement des systèmes fédéraux à niveaux pluriels a été l’attention croissante accordée à l’importance des pouvoirs publics locaux, pouvant aller dans certains cas, comme en Allemagne et en Inde, jusqu’à la reconnaissance constitutionnelle de leur rôle.
La répartition des compétences législatives et exécutives et des ressources financières. Une caractéristique essentielle des fédérations est la répartition constitutionnelle des compétences législatives et exécutives et des ressources financières, mais la forme et la portée de cette répartition peuvent varier dans de très larges proportions. Dans certains cas, comme au Canada et en Belgique, la Constitution a mis l’accent sur la compétence exclusive de chaque niveau de gouvernement, tandis que dans d’autres, comme aux États-Unis, en Australie, en Allemagne et dans les fédérations d’Amérique latine, des domaines substantiels ont été attribués par la Constitution à plusieurs juridictions simultanément. Dans certaines fédérations comme les États-Unis, le Canada et l’Australie, la responsabilité exécutive d’un domaine particulier est généralement attribuée au niveau de gouvernement qui en a la responsabilité législative. Dans bien des fédérations européennes, en revanche, et tout particulièrement en Allemagne, en Autriche et en Suisse, la Constitution dispose qu’une grande partie de la législation fédérale est administrée par les États. C’est ainsi que l’Allemagne, par exemple, est bien plus centralisée que le Canada en termes de compétence législative, mais bien plus décentralisée en termes administratifs.
Les fédérations diffèrent encore dans l’attribution des compétences en matière de taxes et de sources de revenu. Elles diffèrent aussi quant à leur recours à des transferts financiers pour aider leurs composantes, et quant au degré de conditionnalité ou de non-conditionnalité de ces transferts, avec les conséquences qui en découlent pour la dépendance relative des composantes à l’égard du gouvernement fédéral. Elles varient également quant à l’importance qu’elles donnent aux transferts de péréquation visant à réduire les disparités financières entre leurs composantes.
Outre ces variations significatives dans le mode de répartition de l’autorité législative et exécutive et des ressources, la variété a été considérable, d’une fédération à l’autre, dans l’étendue réelle des responsabilités spécifiques attribuées à chaque niveau de gouvernement. Cela a entraîné de grandes différences, entre fédérations, dans les degrés de centralisation ou de non-centralisation. On peut noter, pour avoir une indication sommaire des niveaux de centralisation relative, que dans un groupe représentatif de fédérations, les dépenses du gouvernement fédéral (après transferts) en pourcentage du total des dépenses des gouvernements (au niveau fédéral, au niveau des États et au niveau local), s’échelonnaient en 1996 de la manière suivante : Malaisie 85,6 ; Autriche 68,8 ; Espagne 68,5 ; États-Unis 61,2 ; Inde 54,8 ; Australie 53,0 ; Allemagne 41,2 ; Canada 40,6 ; Suisse 36,7 ; Union européenne 2,5 (Watts, 1999b, p. 53).
Symétrie ou asymétrie dans l’attribution des compétences aux composantes. Dans la plupart des fédérations, l’attribution formelle de compétences aux composantes s’est faite de manière symétrique. Cependant, dans certaines fédérations où la pression en faveur de l’autonomie a été bien plus intense dans certaines composantes que dans d’autres, des dispositions constitutionnelles ou des pratiques asymétriques ont été adoptées (De Villiers, 1994 ; Agranoff, 1999). C’est le cas notamment des fédérations canadienne, indienne, malaisienne, belge, espagnole et russe, et de l’Union européenne. On peut distinguer deux types d’asymétrie constitutionnelle. L’une consiste à prévoir une asymétrie permanente entre les composantes à part entière d’une fédération. C’est ce qui s’est produit au Canada, en Inde, en Malaisie et en Belgique. Dans d’autres cas, comme pour l’Espagne et l’Union européenne, les dispositions asymétriques ont été considérées comme des arrangements transitoires, l’intention étant de parvenir, au bout du compte, à une autonomie plus uniforme, mais « à des vitesses différentes ». L’analyse des divers exemples d’asymétrie au sein des fédérations suggère que les dispositions asymétriques risquent de devenir complexes et source de litiges, comme l’illustrent les efforts faits depuis trente ans au Canada pour accroître l’autonomie du Québec. Mais l’expérience suggère aussi qu’il peut y avoir des cas où l’asymétrie constitutionnelle est la seule manière de résoudre des différences aiguës, lorsque les tendances à la non-centralisation sont bien plus grandes dans certaines régions que dans d’autres au sein d’un système fédéral (Watts, 1999a, p. 68).
La nature des institutions fédératives communes. Si l’établissement par la constitution d’unités régionales dotées d’autonomie est bien un caractère essentiel des fédérations en vue de concilier la diversité, le caractère de la représentation et du partage des compétences au sein des institutions fédérales n’est pas un aspect moins important de l’aptitude des fédérations à gérer et à harmoniser la diversité. L’une des variables essentielles, d’une fédération à l’autre, a été la relation entre le corps législatif et l’exécutif au sein d’institutions communes partagées. Les différentes formes de cette relation – illustrées par la séparation des pouvoirs dans la structure Président-Congrès aux États-Unis et dans la plupart des fédérations d’Amérique latine, par l’exécutif collégial à mandat limité en Suisse, par la fusion de l’exécutif et du législatif avec des cabinets ministériels responsables devant le Parlement au Canada, en Australie, en Allemagne (avec quelques modifications), en Inde, en Malaisie, en Belgique et en Espagne, et par le système mixte présidentiel et parlementaire en Russie – ont façonné le caractère de la politique et de l’administration fédérales, ainsi que le rôle des partis politiques dans la constitution de coalitions et dans l’élaboration d’un consensus au sein des institutions partagées de ces fédérations. Elles ont également influencé la nature des relations intergouvernementales. Dans les fédérations parlementaires, par exemple, la tendance générale à une prédominance du Cabinet ministériel a généralement donné naissance au « fédéralisme exécutif » où la plupart des négociations sont menées entre les exécutifs des unités de gouvernement au sein de la fédération.
L’une des questions fondamentales est de savoir quelles dispositions particulières ont été prises pour assurer une représentation proportionnée des différents groupes dans l’exécutif, le corps législatif (particulièrement les deuxièmes chambres), le service public et les organismes publics au niveau fédéral. En ce qui concerne les deuxièmes chambres fédérales, dans certaines fédérations les composantes sont représentées sur une base d’égalité, alors que dans d’autres on ne trouve pas d’égalité stricte mais une pondération destinée à favoriser les composantes plus petites (pour corriger leur faible représentation dans la chambre élue par le peuple). Aux États-Unis, en Suisse et en Australie, les membres de la seconde chambre fédérale sont élus directement ; dans d’autres pays, comme l’Inde et l’Autriche, ils sont élus par le corps législatif des États ; en Allemagne, le Bundesrat est composé de délégués des gouvernements des États ; dans d’autres pays encore, par exemple en Belgique, en Espagne et en Malaisie, le mode de sélection est mixte. Les compétences respectives des deuxièmes chambres fédérales sont également variables ; elles sont généralement moindres dans les fédérations parlementaires où les cabinets ministériels sont responsables devant la chambre élue par le peuple.
Si l’on compare les fédérations et les confédérations, il vaut la peine de noter que dans les premières, où le corps législatif et le gouvernement fédéraux sont directement élus par les électeurs et responsables devant eux, il a été moins difficile aux gouvernements fédéraux de s’attirer le soutien des citoyens. En revanche, dans les confédérations comme l’Union européenne, le caractère intergouvernemental des institutions communes et leur relation indirecte avec l’électorat les ont exposées au reproche de « déficit démocratique ». On peut même dire que les pressions qui s’exercent au sein de l’Union européenne pour réduire ce déficit démocratique en renforçant le rôle du Parlement européen et en élargissant l’application du vote majoritaire au sein du Conseil, visent à rendre l’Union moins confédérale et à la faire ressembler davantage à une fédération. Cette expérience pose la question de savoir si, maintenant que prévalent les idéaux démocratiques, les systèmes confédéraux ne seront pas, plus vraisemblablement, des systèmes de transition que des systèmes permanents.
Le rôle des tribunaux. À l’exception de la Suisse, où le référendum législatif joue un rôle décisionnel majeur dans la définition des limites de la compétence fédérale, la plupart des fédérations, ainsi que l’Union européenne, ont recours à des tribunaux pour remplir le rôle décisionnel principal dans l’interprétation de la Constitution et son adaptation aux changements de situation. Mais, là aussi, on observe des variations. Dans certaines fédérations – en premier lieu aux États-Unis, mais le Canada, l’Australie, l’Inde, la Malaisie et certaines des fédérations latino-américaines en sont aussi des exemples –, une cour suprême est l’instance décisionnelle ultime pour toutes les lois. Dans d’autres, c’est une cour constitutionnelle fédérale qui se spécialise dans l’interprétation de la Constitution. C’est le cas de l’Allemagne, de la Belgique et de l’Espagne. Le plus souvent, on note un souci très net d’assurer l’indépendance de la cour suprême ou de la cour constitutionnelle par rapport à l’influence politique. Dans de nombreux cas, on observe également un souci, exprimé par des prescriptions constitutionnelles ou par la pratique, d’assurer une dose de représentation régionale dans le tribunal ultime.
Droits constitutionnels. Les fédérations sont, par essence, une forme territoriale d’organisation politique. Ainsi, leur fonction de sauvegarde de groupes ou de minorités distincts n’est jamais si bien remplie que lorsque ces groupes et ces minorités sont géographiquement concentrés de telle sorte qu’ils puissent parvenir à l’autonomie en tant que majorité au sein d’une unité régionale de gouvernement. Mais en pratique, les populations sont rarement réparties en régions étanches et bien dessinées. Dans presque toutes les fédérations, il y a inévitablement eu des minorités intra-unitaires au sein d’unités régionales. Lorsqu’existaient des minorités intra-unitaires importantes, on a expérimenté trois types de solutions. Le premier a été de redessiner les frontières des composantes afin qu’elles coïncident mieux avec la concentration des groupes linguistiques et ethniques. Cela a été le cas pour la création du canton du Jura en Suisse, pour la réorganisation des frontières des États en Inde à partir de 1956, et pour le passage progressif, au Nigeria, de trois régions à 36 États. Une deuxième approche a consisté à affecter au gouvernement fédéral une responsabilité spéciale de gardien des minorités intrarégionales contre une éventuelle oppression de la majorité régionale. De telles dispositions ont existé dans plusieurs fédérations, particulièrement à l’égard des peuples indigènes ou aborigènes. La troisième approche, et la plus largement employée pour la protection des minorités intrarégionales, a été d’incorporer à la Constitution un corpus complet de droits civiques fondamentaux, dont le respect devait être assuré par des tribunaux. Ce modèle se rencontre maintenant dans la plupart des fédérations, à l’exception de l’Australie et de l’Autriche.
Relations intergouvernementales. Au sein des fédérations, les gouvernements rencontrent inévitablement des phénomènes de chevauchement et d’interdépendance dans l’exercice de leurs compétences constitutionnelles, ce qui a généralement nécessité d’importants processus intergouvernementaux de consultation, de coopération et de coordination. Ces processus ont rempli deux fonctions importantes : résoudre les conflits et offrir un moyen d’adaptation pragmatique à l’évolution des circonstances. Les institutions et les procédures qui interviennent dans ces interactions feront l’objet d’un examen plus détaillé dans plusieurs articles du présent numéro. Nous ne mentionnons la question ici que pour noter que ces procédures intergouvernementales varient d’une fédération à l’autre, particulièrement en ce qui concerne le « fédéralisme exécutif » qui caractérise la plupart des fédérations parlementaires, et la nature plus polymorphe des relations intergouvernementales dans les fédérations où il y a séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le corps législatif au sein de chaque unité de gouvernement. Ces diverses dispositions influent sur la mesure dans laquelle les unités régionales de gouvernement peuvent efficacement participer au partage fédéral des compétences.
Conclusions
Des succès et des échecs des fédérations au cours du demi-siècle qui vient de s’écouler, on peut tirer quatre enseignements importants, qui touchent à la capacité des fédérations – et, plus largement, des systèmes fédéraux – à harmoniser et à gérer la diversité sociale.
• Premièrement, dans le contexte planétaire contemporain, les fédérations qui associent partage du pouvoir et autonomie permettent réellement de conjuguer d’une manière pratique les bénéfices de l’unité et de la diversité au moyen d’institutions représentatives. Elles ne sont pourtant pas la panacée permettant de remédier aux maux politiques de l’humanité, et on a pu assister à certains échecs significatifs dont il importe de tenir compte.
• Deuxièmement, le degré d’efficacité des fédérations a dépendu du degré d’adhésion du public à l’idée qu’il faut respecter des normes et des structures constitutionnelles et l’État de droit.
• Troisièmement, un facteur également important pour le fonctionnement efficace des fédérations a été le développement de la bonne foi et de la confiance mutuelle entre les différents groupes en leur sein, ainsi que la valeur accordée à l’esprit de tolérance et de compromis.
• Quatrièmement, la mesure dans laquelle une fédération peut concilier la diversité politique ne dépend vraisemblablement pas seulement de l’adoption d’une organisation fédérale ; il faut aussi savoir si la forme ou la variante particulière de fédération qui est adoptée ou adaptée permet aux désirs et aux exigences de la société considérée de s’exprimer de manière adéquate. Comme on l’a souligné tout au long de cet article, les variations possibles sont nombreuses dans l’application de l’idée fédérale en général, ou même au sein de la catégorie plus spécifique des fédérations. En définitive, l’application du fédéralisme suppose une approche faite de pragmatisme et de prudence, et la possibilité de l’appliquer de manière durable dans des circonstances différentes ou changeantes au xxie siècle pourrait bien dépendre des futures innovations qui interviendront dans sa mise en œuvre.
Traduit de l’anglais
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