Dans un État qui repose sur le principe démocratique de la loi de la majorité, les minorités ethniques sont défavorisées lorsque la politique nationale reflète des intérêts ethniques, de manière flagrante ou dissimulée. La démocratie, en tant que concept fondamental sur lequel s’organise l’État, repose sur l’idée que, par le biais d’un raisonnement démocratique rationnel, les meilleurs arguments défendant les intérêts communs seront les plus convaincants et prévaudront. Toutefois, ces arguments rationnels ne peuvent être valables que dans un État qui dispose d’un processus de prise de décisions rationnel et repose sur un système judiciaire rationnel et légitime. C’est le cas pour ce que l’on appelle les conflits distributionnels, lorsque la politique nationale permet de décider comment le revenu public sera réparti entre les citoyens. En revanche, dans les conflits catégoriels, il n’est pas possible de convaincre les hésitants ou les opposants par des arguments rationnels. Les conflits catégoriels ne se prêtent pas au dialogue démocratique qui permet à la majorité de gouverner. L’identité ethnique repose sur des caractéristiques subjectives ou objectives découlant d’une communauté de langage, de religion, de culture ou d’histoire. Ces identités sont imperméables aux arguments rationnels. Ce sont des symboles qui naissent d’une émotion. L’être humain ne peut changer les racines de sa propre identité de la même manière que la société détermine un niveau de sécurité sociale.

Étant donné que les conflits catégoriels ne peuvent être résolus dans le cadre d’un processus de prise de décisions majoritaire, l’État libéral limite le pouvoir de la majorité en garantissant le respect des droits de l’homme et en protégeant la liberté individuelle du citoyen. De fait, le rôle principal d’un État moderne est de protéger et promouvoir la liberté individuelle. Cette liberté doit être garantie sur la base de l’égalité des droits de tous les citoyens.

Cependant, dans les sociétés morcelées, les personnes appartenant à des groupes minoritaires ne se contentent pas de voir protégées leurs libertés en tant qu’individus. Elles veulent aussi que la communauté à laquelle elles appartiennent ait le même statut, les mêmes droits et les mêmes privilèges que la communauté majoritaire. Un Suisse roman voudra avoir l’assurance que sa langue bénéficie du même statut et du même degré de protection que l’allemand, langue majoritaire du pays, pour se sentir accepté dans l’État et dans la société sur un pied d’égalité avec ses compatriotes germanophones. Cela implique non seulement l’égalité des droits individuels, mais aussi le droit d’être membre d’une communauté ethnique différente. Ces intérêts collectifs sont toutefois en contradiction évidente avec le concept d’un État basé sur la liberté individuelle.

C’est pourquoi la diversité ethnique, source de conflits entre catégories, morcelle les communautés politiques. Ces conflits ne peuvent être surmontés que si les États et les gouvernements, tout en défendant les libertés individuelles, sont prêts à faire des compromis en fixant des limites à ces libertés pour les besoins de la paix. C’est l’enjeu auquel les États sont confrontés lorsque – pour devenir véritablement la patrie de tous les individus qui vivent sous leur autorité – ils s’efforcent de conquérir légitimité et confiance et d’être respectés par leurs différentes communautés.

Quels ont été les outils utilisés jusqu’à présent pour encourager, respecter ou tolérer la diversité ? On distingue, en principe, deux moyens de gérer la diversité : l’un repose sur les formes institutionnelles de partage du pouvoir et l’autre sur les droits des citoyens.

Le fédéralisme repose habituellement sur un partage territorial, mais on peut aussi partager un pays en fonction d’une communauté de langage ou de religion. Les communautés religieuses officiellement reconnues en Allemagne et en Suisse, les différentes communautés linguistiques de Belgique et certaines organisations publiques découlant du système instauré par l’empire ottoman (Millet system) illustrent des droits à l’autonomie basés sur une identité personnelle et non sur un territoire. L’expérience montre que ces structures fondées sur un fédéralisme personnel ne sont pas très stables. Elles peuvent toutefois s’avérer utiles pour réunir différentes communautés dans une organisation d’État et pour maintenir la cohésion.

La composante peut même devenir le symbole de la patrie des citoyens appartenant à cette minorité, qui sont ainsi fidèles à la fédération en étant fidèles à leur composante. Si les États choisissent de rassembler des sociétés morcelées par ce type de fédéralisme, ils doivent également être prêts à revoir le concept de souveraineté en tant que droit absolu du gouvernement central.

Les principales critiques de ce type de fédéralisme reposent sur la crainte que cette politique ne constitue une première étape vers la sécession et que les États fédératifs ne garantissent pas aussi efficacement l’égalité des droits et la liberté que les États unitaires. En réponse à ces critiques, on pourrait citer l’exemple de l’Inde, qui a su susciter une nouvelle loyauté parmi la population tamoule en créant un nouvel État tamoul au sein de l’Union indienne.

Comme pour le fédéralisme, il existe différents types de régionalisme. Très souvent, le régionalisme n’est pas uniquement un outil général de décentralisation mais également un moyen de faire une place aux minorités qui exigent des formes d’autonomie différentes. Cela aboutit souvent à un régionalisme asymétrique qui accorde à certaines régions un certain type d’autonomie. C’est le cas par exemple en Espagne où le régionalisme est quasiment constitutionnel, tandis qu’en France, le régionalisme est statutaire et reconnaît la spécificité régionale de l’Alsace, de la Corse ou de la Normandie, sans pour autant leur accorder l’autonomie.

Ainsi, le Traité de l’Union européenne (art. 151, ancien 128) stipule explicitement que l’Union doit promouvoir les diversités existantes. La nouvelle Constitution suisse, dans son article 2, considère que le soutien des diversités est un objectif spécifique de l’État. Ce type d’engagement s’accompagne habituellement de dons du gouvernement fédéral pour soutenir et encourager l’enseignement dans les langues des minorités et permettre aux religions minoritaires de bénéficier de tous les services religieux et autres. Les États qui encouragent la diversité seront également prêts à accepter des compromis pour assurer la coexistence pacifique des différentes communautés ethniques. De tels compromis pourront parfois restreindre les libertés individuelles pour que soient respectées les traditions culturelles de la communauté. La cour constitutionnelle de Colombie, par exemple, autorise les communautés indiennes à conserver leur propre système de châtiments corporels, qui est contraire aux doctrines modernes.

La démocratie peut être envisagée comme une procédure autorisant l’autodétermination individuelle la plus complète dans le cadre d’une dépendance de l’individu vis-à-vis des décisions de la communauté. De ce point de vue, les principaux objectifs de la procédure démocratique sont non seulement de parvenir à une majorité efficace, mais aussi d’obtenir le consensus le plus large possible. L’individu qui, en raison de son interdépendance sociale, ne peut viser le bonheur par la liberté individuelle mais uniquement en tant que membre d’un groupe, bénéficiera d’un maximum d’autonomie s’il peut décider démocratiquement au sein du groupe le plus restreint possible. De ce point de vue, la démocratie sera garantie au mieux si les processus de prise de décisions sont décentralisés au niveau local dans la mesure du possible. Une autodétermination optimale sera possible si l’on parvient à un consensus, et ce consensus sera plus facile à obtenir si le groupe est plus restreint. La démocratie, en tant que moyen de parvenir à un consensus, est donc liée à la décentralisation et à l’autonomie locale. Cette manière d’envisager la démocratie consensuelle est complémentaire du régionalisme et du fédéralisme.

Le consensus démocratique est également indispensable à la gestion des conflits. Les États qui créent des institutions démocratiques afin de parvenir à un consensus établissent également les procédures nécessaires à la gestion des conflits.

L’expérience suisse nous apprend que la démocratie semi-directe peut à la fois éduquer les citoyens à la tolérance et au respect des diversités et servir de procédure pour obtenir un consensus sans établir une tyrannie de la minorité. Un exemple type de la vie politique suisse illustre ce concept. Lorsqu’une vallée du canton des Grisons souhaite ouvrir une nouvelle route, la population du canton tout entière se prononce par référendum. Dans les Grisons, certaines vallées sont catholiques, d’autres protestantes. Lorsque les vallées catholiques votent sans raison valable contre la construction d’une route dans une vallée protestante, elles savent que lorsqu’une vallée catholique souhaitera à son tour une nouvelle route, les protestants risquent de s’opposer de la même manière à cette initiative. Cela les incite à voter en faveur de ce que souhaite la vallée où vivent des habitants de l’autre religion. Des mécanismes semblables peuvent opérer à l’échelle nationale.

En revanche, les petites minorités peuvent se sentir mieux protégées par un chef d’État puissant, qui sera plus indépendant et se sentira plus libre d’intervenir qu’un Premier ministre qui devra compter avec la majorité ethnique du parlement. Dans les États où le pouvoir exécutif dépend de la majorité parlementaire, les partis politiques peuvent considérer les minorités comme de simples instruments pour parvenir à leurs fins. Cela crée un risque d’ethnisation de la politique qui peut s’avérer désastreux pour les minorités. Lorsque l’écart entre majorité et minorité au parlement est faible, aucun parti ne souhaitera défendre les intérêts des minorités de peur de perdre les prochaines élections. Les minorités ne se sentent généralement bien représentées par aucun des deux systèmes de gouvernement. Lorsque la majorité commence à promouvoir des intérêts ethniques manifestes ou latents, elle délégitimise l’autorité de l’exécutif et, par contrecoup, celle de l’État lui-même.

Il existe des formes de gouvernement collégiales qui ne dépendent pas directement du groupe majoritaire au parlement et, en même temps, représentent le chef de l’État et le pouvoir exécutif. Ce sont, par exemple, le Directoire sous la Première République française en 1795, le Conseil fédéral de Suisse (indirectement calqué sur le modèle du Directoire français), ou la Commission de l’Union européenne. Ces formes de gouvernement peuvent mieux servir les intérêts des minorités qu’un gouvernement qui dépend quotidiennement d’une petite majorité au parlement. Le collège qui constitue ce gouvernement peut représenter la diversité qui existe dans le pays. Dans ce cas, les minorités considéreront que le chef de l’État et le pouvoir exécutif les représentent. Étant donné que, dans cette forme de gouvernement, le pouvoir exécutif n’est pas aux mains d’un président ou d’un Premier ministre, il doit rechercher un consensus au sein du gouvernement. Cela aussi augmentera les chances que les intérêts des minorités soient exposés, respectés et même promus par un gouvernement au sein duquel ces minorités sont représentées. Toutefois, il importe pour le bon fonctionnement d’un gouvernement collégial de ne pas être élu par des membres appartenant à un groupe ethnique, comme c’est le cas en Bosnie. Pour représenter les intérêts des minorités, il faut également avoir une légitimité dans d’autres parties du pays. Un système qui permet de choisir des personnes qui – tout en ayant mandat pour représenter tous les citoyens – défendent à la fois les intérêts de l’État dans son ensemble et ceux de ses différentes communautés, a les meilleures chances d’intégrer la diversité et d’éviter le morcellement de la société.

Dans certains États, le système électoral réserve des quotas aux minorités afin qu’elles soient représentées de manière proportionnelle. Ces quotas peuvent se justifier dans les États où il existe de très petites minorités qui – même dans un système proportionnel – ne seraient pas équitablement représentées.

La conception traditionnelle des droits individuels doit être élargie considérablement pour que les minorités soient protégées de toutes les formes de discrimination sociale. Un des mécanismes mis en place, notamment aux États-Unis, est l’action en faveur des groupes défavorisés. Ce programme de promotion sociale vise à permettre à l’État d’enrayer la discrimination en instituant, par exemple, des quotas pour les groupes minoritaires qui bénéficient d’un accès privilégié aux écoles, aux universités, ou ailleurs. Ce type d’action est, par définition, une discrimination à rebours. Elle repose sur un système de quotas qui permet à des individus appartenant à des communautés minoritaires d’être acceptés dans des universités même lorsqu’ils n’ont pas un niveau équivalant à celui des membres de la communauté majoritaire. En raison des quotas réservés aux minorités, les membres du groupe majoritaire sont contraints d’avoir un niveau encore plus élevé. Certains d’entre eux, qui auraient normalement été acceptés, sont éliminés à cause de ce système de quotas, ce qui crée un profond sentiment de discrimination. Le seul argument en faveur de cette nouvelle discrimination est celui en vertu duquel la majorité a exercé de longue date une discrimination contre la minorité et qu’elle doit donc en accepter le contrecoup.

Au niveau collectif, cet argument est pleinement valable, mais comment peut-il se justifier du point de vue individuel ? Pourquoi une personne devrait-elle payer le prix de la discrimination que ses parents ou ses grands-parents ont exercée contre un groupe minoritaire ? C’est la raison pour laquelle ce type d’action est encore critiqué et parfois rejeté en vertu du principe de la protection égale que doit garantir la loi.

Toute communauté revendiquant une langue, une culture, une religion ou toutes autres racines historiques communes pourrait se définir comme un peuple ou une nation. Le droit à l’autodétermination unilatérale des nations pourrait ainsi aboutir à une anarchie internationale totale de communautés de plus en plus restreintes réclamant leurs propres droits à l’autodétermination. Il ne faut pas oublier non plus que la plupart des communautés minoritaires regroupent habituellement d’autres minorités encore plus petites sur leur territoire. Bien souvent, la communauté minoritaire la plus importante n’est pas prête à protéger les communautés ethniques plus restreintes vivant sur leur territoire. Le conflit qui les oppose à la majorité se double souvent d’un nouveau conflit avec leur propre minorité.

Il convient de noter enfin que l’article 2 de la Charte des Nations Unies proclame l’égalité souveraine de ses membres. Le droit à l’autodétermination des peuples ne doit pas être en contradiction avec l’article 2.

Les autres instruments internationaux sont les droits autonomes, qui reposent sur des conventions ayant force obligatoire, comme la Charte européenne sur les droits des minorités, ou sur des recommandations, comme celles de la Charte de Paris de l’osce. Dans les deux cas, il incombe à la majorité d’un État de garantir ou d’établir les droits autonomes de ses minorités. Le principal problème de ces conventions est que ces minorités refusent toute légitimité à un État dirigé par la majorité. C’est pourquoi tous les droits autonomes généreusement accordés à ces minorités sont généralement refusés. Les minorités n’acceptent que les droits qu’elles ont elles-mêmes arrachés à la majorité, refusant leurs « dons ».

Sans la confiance, aucun État ne peut fonctionner. Pour faire face au défi moderne de la diversité, nous devons savoir que la confiance est absolument indispensable. L’État a besoin non seulement de la confiance du peuple dans ses institutions et ses dirigeants, mais aussi de la confiance qui doit régner entre les différentes communautés. Les institutions doivent donc être légitimées par toutes les communautés et elles doivent édicter des procédures qui suscitent la confiance entre les différentes communautés ethniques. La diversité ne pourra être défendue dans les États morcelés que sur la base de cette confiance fondamentale.

Traduit de l’anglais