Le pluralisme national n’est pas un trait commun à toutes les fédérations. Jusqu’à une époque récente, les spécialistes des systèmes fédéraux ne leur avaient pas accordé suffisamment d’attention. L’intérêt actuellement porté à la question est lié au développement des processus de mondialisation et de pluralisme culturel (multiculturalisme). Dans le présent article, on trouvera une brève description de certains éléments propres au fédéralisme libéral-démocratique dans des contextes plurinationaux. Une attention particulière est accordée aux caractéristiques des grands types de régimes fédéraux, et l’auteur propose une organisation fédérale, appelée ici fédéralisme pluriel, qui semble mieux répondre aux besoins de sociétés plurinationales.

Des cas empiriques peu nombreux. Si l’on compare les éléments politiques qui composent les démocraties fédérales, on s’aperçoit que les fédérations démocratiques plurinationales ne sont pas très nombreuses. Il y a, en gros, le Canada, la Belgique, l’Inde, la Suisse et, dans une moindre mesure, l’Espagne (qui, techniquement parlant, n’est pas une fédération). Compte tenu de ces exemples, nous devons donc nous montrer particulièrement prudents dans nos jugements, éviter les déductions fondées sur des informations limitées et nous garder de tirer des conclusions générales. Le point fondamental est ici de savoir comment prendre en compte des réalités nationales diverses au sein d’une même fédération. Ce qui caractérise des groupes nationaux distincts, ce sont d’ordinaire des différences réelles et perceptibles (de nature démographique, linguistique, culturelle, fondées sur le revenu, le droit civil, etc.) qui ont des conséquences sur l’image que ces groupes ont d’eux-mêmes, et le fait que ces traits ne correspondent pas à ceux d’autres groupes. Il faut aussi avoir présents à l’esprit d’autres facteurs, et savoir notamment si des populations aux identités nationales différentes sont mêlées sur un même territoire et quelle est l’importance de « la double identité nationale » par rapport à « l’entité fédérée » et à la « fédération ».

Démocratie et nationalisme. Le débat actuel sur la légitimité démocratique dans des contextes plurinationaux oppose deux conceptions fondamentales du libéralisme démocratique. La première soutient un concept fondé, pour l’essentiel, sur des droits individuels de nature « universelle », sur une idée « non discriminatoire » de l’égalité de tous les citoyens, et sur un ensemble de procédures qui régissent l’action des principes institutionnels et des processus collectifs de prise de décisions. On a là une forme de libéralisme politique qui se méfie de la notion de droits collectifs, soupçonnant que ce concept peut entraîner dans son sillage des risques autoritaires (libéralisme 1). À cela, l’autre conception ajoute les idées de protection et de développement, dans le domaine public comme dans le domaine constitutionnel, ainsi que de reconnaissance et d’autonomie de groupes nationaux distincts qui vivent dans une même démocratie. Elle tient que l’absence de cette reconnaissance et d’une autonomie suffisamment large aboutit à une attitude discriminatoire contre les minorités nationales, en faveur des majorités nationales, violant ainsi le principe d’égalité (libéralisme 2).

L’une des critiques que l’on a traditionnellement opposées au libéralisme – tant d’un point de vue conservateur que d’un point de vue socialiste – a fait valoir qu’il y avait opposition entre les idées décrites dans la théorie libérale et ce qui se passait en fait dans les régimes qui se disaient libéraux ; aujourd’hui, cette critique s’élargit et, au lieu de porter uniquement sur les éléments sociaux ou socio-économiques, elle inclut aussi les éléments culturels que l’on trouve dans les démocraties. Les conflits qui risquent d’éclater entre les valeurs ou droits collectifs et ceux qui sont de nature individuelle (distinction qui, bien souvent, s’estompe beaucoup dans la pratique) devront être résolus par le biais de mécanismes institutionnels semblables à ceux qui servent à résoudre les conflits entre les droits des particuliers [1]. Selon que l’on choisira l’une ou l’autre des deux versions du libéralisme politique, les solutions fédérales éventuelles apportées dans des contextes plurinationaux ne seront pas les mêmes.

Une conception « moniste » du demos. L’une des questions que les différentes théories de la démocratie n’ont jamais résolues, c’est de savoir à quel demos elles se réfèrent. Dans la majorité des conceptions démocratiques, c’est quelque chose de défini d’avance. On sait que, dans le monde empirique, le demos des systèmes démocratiques, fédérations comprises, n’est généralement pas issu des règles de procédure des démocraties libérales mais d’un processus historique marqué par toutes sortes de guerres, de conquêtes, d’annexions, d’exterminations ou de marginalisations de peuples entiers, événements qui n’ont pas grand-chose à voir avec les principes de légitimation libérale et démocratique. De plus, ces principes servent d’ordinaire à justifier les règles constitutionnelles en des termes universels et impartiaux, sans tenir compte de ce que supposent implicitement et nécessairement des valeurs culturelles particulières liées à une démocratie spécifique et au prétendu intérêt « national » de son demos. C’est pourquoi les fédérations plurinationales éprouvent le besoin de réviser, pour des raisons aussi morales que fonctionnelles, certains des présupposés traditionnels « étatiques » que des groupes culturels hégémoniques ont imposés sous des termes homogénéisants tels que « citoyenneté démocratique » et « souveraineté populaire ».

Le fédéralisme n’est pas synonyme de décentralisation. Comme de nombreux spécialistes l’ont indiqué à propos des structures fédérales, on trouve souvent côte à côte deux perspectives qui, prises séparément, impliquent en revanche des conclusions et objectifs différents. Il y a la perspective de la non-centralisation et celle de la décentralisation. Les conséquences pratiques dépassent de loin ce que semble suggérer le caractère théorique de cette distinction. C’est particulièrement vrai dans les fédérations démocratiques plurinationales.

Dans la tradition libérale, le noyau central des fédérations est lié à la division territoriale du pouvoir. Ce principe, initialement associé à des accords sur la centralisation ou la non-centralisation de fonctions politiques données, a une nature distincte des autres principes d’organisation qui fonctionnent également au sein des fédérations libérales telles que les principes de participation, d’efficacité ou de décentralisation. En revanche, la décentralisation part d’une unité politique unique et consiste à disperser les compétences du centre vers d’autres centres.

Comme ce système suppose au départ l’existence d’une structure centralisée avant même qu’un accord constituant puisse être conclu, le demos apparaît en termes plus uniformes dans ce modèle que dans la conception fédérale traditionnelle. Même une organisation territoriale qui se prévaut d’un niveau marqué de décentralisation municipale, comme on en trouve dans certains pays nordiques, reste encore très éloignée de l’esprit du fédéralisme. De surcroît, la décentralisation politique d’une organisation étatique mononationale et la prise en compte constitutionnelle et politique des différentes réalités nationales qui coexistent dans une entité plurinationale ne peuvent guère être régies par les mêmes mécanismes.

En fonction de la perspective dominante qui a été adoptée – décentralisation, fédéralisme mononational ou fédéralisme plurinational –, les conséquences pratiques que l’on peut observer diffèrent. On le constate en particulier aux niveaux symbolique et institutionnel (utilisation de drapeaux et d’hymnes nationaux, chambres hautes, cours constitutionnelles ou cours suprêmes, représentation sur la scène internationale, etc.) qui sont fondamentaux pour la reconnaissance du pluralisme national dans les systèmes libéraux-démocratiques.

Le fédéralisme n’est pas synonyme de subsidiarité. Bien qu’il s’agisse là d’un terme susceptible de recevoir des acceptions différentes, le mot « subsidiarité » désigne le plus souvent un principe organisationnel et territorial selon lequel une décision politique, ou à tout le moins son application, doit se placer au niveau le plus proche possible de la population. En ce sens, la subsidiarité doit être comprise comme répartition des compétences entre les divers niveaux administratifs, depuis les instances internationales jusqu’aux organismes municipaux, pour garantir la meilleure efficacité possible dans le système général et une proximité maximale par rapport au citoyen.

En tant que concept d’organisation, la subsidiarité pourrait, à première vue, sembler assez proche de la philosophie du fédéralisme. Cependant, une analyse plus fouillée de la question montre que la subsidiarité peut représenter en fait une érosion sensible des principes fédéraux. Cela vaut en particulier pour la situation que l’on trouve dans les fédérations plurinationales. On peut dire que les différences entre les principes de subsidiarité et de fédéralisme ne sont pas dans ce que nous considérons mais dans la façon dont nous le considérons.

Comme nous l’avons déjà fait remarquer, l’organisation fédérale est liée à la division (plutôt qu’à la répartition) des pouvoirs entre niveaux territoriaux distincts. En fait, on pourrait dire que la division des pouvoirs est réellement le point de départ du fédéralisme ; mais ce n’est pas sa destination. Mettre en cause ce principe ou le subordonner au nom d’une prétendue efficacité supérieure, ou même au service de critères « démocratiques » qui homogénéisent les citoyens d’un collectif non remis en question, c’est invoquer dans le débat des termes qui sont plus unitaires (et monistes) que fédéraux (et pluralistes). C’est aussi un point qui revêt une importance particulière pour les fédérations plurinationales.

Le pluralisme national ne peut se réduire ni à une complexité technique, ni à des approches démocratiques monistes. En fait, dans les systèmes où le principe fédéral joue un rôle important, la subsidiarité a du mal à trouver sa place. Même dans une fédération mononationale et « coopérative » telle que l’Allemagne, la Cour constitutionnelle ne s’est guère montrée désireuse de considérer la subsidiarité comme une forme convenable d’organisation politique. Le principe fédéral peut être complété par le principe de solidarité interterritoriale, mais pas par le principe de subsidiarité. Ce dernier peut être utile comme principe d’organisation à divers niveaux d’autonomie conçus soit en termes fonctionnels d’efficacité ou d’économies d’échelle, soit en termes « démocratiques » pour rapprocher la prise de décision du citoyen d’un demos conçu en termes unitaires. La subsidiarité offre un principe technique et démocratique utile pour légitimer aussi bien la centralisation que la décentralisation. Quoi qu’il en soit, elle n’est, en revanche, pas très utile pour concevoir la prise en compte politique des réalités plurinationales quand celles-ci se considèrent comme demos distincts.

La décentralisation politique « régionale », qui présuppose logiquement l’existence antérieure d’un centre, n’a en fait été effectivement réalisée que par certains domaines de l’État. Les compétences judiciaires, fiscales et économiques demeurent d’ordinaire le fait des institutions du pouvoir central. Dans le processus de réforme constitutionnelle, les compétences des institutions « régionales » sont aussi en grande partie marginales, voire inexistantes. Le type même de l’État régional est l’Italie depuis la seconde guerre mondiale.

Dans ce cas, et à la différence de ce qui se passe avec le modèle précédent, le territoire de la fédération dans son ensemble est égal à la somme des territoires des unités fédérées. Dans certaines fédérations mononationales (telles l’Allemagne et l’Autriche), le nombre de mécanismes de coopération ou de coordination entre les deux niveaux de gouvernement a augmenté ces dernières années, en raison de l’augmentation des responsabilités partagées.

Il y a diverses raisons pour gouverner sur la base d’asymétries juridiques, mais elles reposent toutes sur des asymétries de fait (culturelles, géographiques, historiques, etc.) entre les unités fédérées. La Belgique (1993) offre, dans l’histoire récente, un exemple de fédération asymétrique (Agranoff, 1999 ; Requejo, 1998 ; McRoberts, 1997).

D’autres régimes asymétriques sont représentés par les associations de type fédéral et les États associés. Les associations de type fédéral reposent sur un pacte entre une unité importante et une ou plusieurs unités beaucoup plus petites. Dans ce cadre, la petite unité conserve un degré élevé d’autonomie mais ne joue qu’un rôle limité dans la prise de décision au niveau de l’unité importante. Le pacte ne peut être rompu unilatéralement, il faut l’accord des deux parties pour qu’il soit dissous (Porto Rico-États-Unis d’Amérique ; Bhoutan-Inde). Pour leur part, les États associés sont semblables aux associations de type fédéral, mais dans ce cas le pacte peut être dissous unilatéralement, selon des règles bien définies (îles Cook-Nouvelle-Zélande).

En gros, le fédéralisme est un modèle qui, théoriquement, n’entretient aucun lien historique ou moral avec une quelconque réglementation du pluralisme national. De plus, les études institutionnelles et normatives du fédéralisme ont été dominées par l’exemple historique des États-Unis d’Amérique. Or, il s’agit là d’un cas empirique sans lien historique avec le pluralisme national [5]. Si l’on veut rester dans l’orbite du fédéralisme de type américain, la réponse à la question de savoir s’il peut prendre en compte des sociétés plurinationales semble être, en substance : non.

Les raisons en sont à la fois historiques et institutionnelles. Il s’agit là d’un modèle fondamentalement mononational qui passe à côté de la question essentielle (à laquelle la théorie démocratique ne répond pas) de savoir qui est le peuple et qui décide de ce qu’il est. Selon moi, il est pratiquement impossible, à partir de ces présupposés, de prendre en compte les différents demos d’une société plurinationale dans les règles du jeu constitutionnelles (Requejo, 1999 ; Fossas et Requejo, 1999).

Ce qui a caractérisé l’histoire du fédéralisme – ou, plus exactement, l’histoire des fédérations – c’est surtout l’apparition de modèles symétriques. Fondamentalement, ces modèles ont été associés à des entités mononationales et à leurs processus d’édification nationale ; ils se sont heurtés à des problèmes de prise en compte de réalités nationales différentes à l’intérieur du schéma libéral-démocratique. Ces modèles n’ont pas offert de voie particulièrement prometteuse à suivre lorsqu’il y a coexistence ou juxtaposition de processus d’édification nationale à l’intérieur d’un même État. La symétrie encourage l’uniformité des « règles d’admission » dans un système politique donné. De ce fait, il est particulièrement difficile de parvenir à une certaine prise en compte, étant donné que ce que le pluralisme des minorités nationales a en vue, c’est, spécifiquement, de faire en sorte que la reconnaissance de la plurinationalité soit instituée par ces mêmes « règles d’admission », et que ces règles régissent également l’autonomie nationale des minorités. Les problèmes que les sociétés plurinationales posent pour la notion de fédéralisme sont, en grande partie, sensiblement différents des problèmes que posent les sociétés mononationales. Outre qu’elles cherchent des positions communes au sein de la fédération, ce qui préoccupe surtout les sociétés plurinationales, c’est de créer des institutions et mécanismes de protection « libéraux » au niveau constitutionnel qui protègent le demos national minoritaire contre les décisions des majorités [6]. L’expérience de la politique comparée tend à montrer que ce n’est pas un objectif facile à atteindre si l’on se base sur les modèles « régionaux » et « symétriques » présentés dans la section précédente.

Nul n’ignore que, si l’on part de prémisses strictement libérales, on trouve des modèles fédéraux autres que les modèles symétriques qui sont mieux à même d’incorporer le pluralisme national au sein d’un même État. C’est en ce sens que je propose un modèle de fédéralisme pluriel – où certaines dispositions asymétriques ou confédérales sont également incluses – en tant que modèle préférable pour les réalités plurinationales. Ce serait, en fait, un modèle institutionnel fondé sur la perspective de la révision libérale-démocratique mentionnée ci-dessus (libéralisme 2), qui vise à prendre en compte les considérations éthiques relatives à « l’équité » d’une fédération plurinationale et à présenter ces considérations politiques dans l’optique de la stabilité et l’efficacité de la fédération.

Essentiellement, le fédéralisme pluriel regroupe trois types fondamentaux de régimes fédéraux :

Le statut constitutionnel du pluralisme national au niveau de la « fédération » ;

La conclusion d’une série d’accords, de nature asymétrique ou confédérée, régissant des aspects essentiels pour la reconnaissance et l’autonomie des groupes nationaux minoritaires. Ces accords ont pour objet de protéger ces groupes et de leur permettre de se développer tant par rapport à la fédération que sur l’ensemble de la scène internationale ;

Les prescriptions d’accords plus symétriques dans d’autres domaines de l’autonomie.

Le premier type de régime repose davantage sur la perspective d’une reconnaissance constitutionnelle de la plurinationalité, tandis que les deux autres s’intéressent davantage à l’autonomie de groupes fédérés. L’objectif fondamental du fédéralisme pluriel est de régir différents types de régimes fédéraux compte tenu du domaine fonctionnel à régir ainsi que des caractéristiques des unités fédérées [7]. Les deux premiers types de régimes présentés ci-dessus constituent le noyau fondamental du fédéralisme pluriel.

Il est évident qu’une bonne prise en compte de la plurinationalité ne peut consister purement et simplement à adapter un « modèle formel » et qu’elle exige aussi un contenu politique et des règles constitutionnelles qui découlent de la notion de plurinationalisme. Quand la réalité nationale d’une fédération est asymétrique, les prescriptions des asymétries fédérales ne constituent pas en soi la garantie que les asymétries nationales de fait seront prises en compte. Elles sont un préalable nécessaire à la prise en compte constitutionnelle mais ne garantissent pas en soi que les conditions nécessaires soient rassemblées pour cette prise en compte. Néanmoins, on peut quand même dire que, étant donné les conditions sociales et historiques qui prévalent dans les sociétés plurinationales, en l’absence de dispositions constitutionnelles sur la reconnaissance de la plurinationalité, et faute de dispositions asymétriques ou confédérées en matière d’autonomie, il est particulièrement difficile de trouver une solution satisfaisante à la « question nationale » au regard d’exigences libérales-démocratiques qui veulent une réalité à la fois plurielle et complexe.

L’application des trois types de régimes fédéraux recouvre cinq grands domaines : le domaine linguistique-symbolique, le domaine institutionnel, le domaine des responsabilités et compétences, le domaine fiscal et économique et le domaine international. En combinant les relations des trois types de régimes avec les cinq domaines d’application, on obtient ainsi 15 intersections possibles. Dans le domaine symbolique-linguistique, par exemple, les deux premiers types de régimes (système de plurinationalité au niveau fédéral et accords asymétriques) abordent des points comme la réglementation du plurilinguisme dans le nom de la fédération, dans la monnaie, dans les pièces d’identité (passeports, etc.), la question de la représentation internationale des équipes sportives nationales, un type, un contenu et une utilisation différenciés des drapeaux, hymnes nationaux, etc., sur les divers territoires nationaux, la réglementation linguistique relative au registre d’état civil, registre des biens, etc. [8] D’autres intersections entre types de régimes fédéraux pluriels et domaines de réglementation donneraient des réglementations asymétriques dans les champs institutionnel et international. D’où la nécessité éventuelle de prescriptions spécifiques telles que des deuxièmes chambres, qui régissent le droit qu’ont les parlementaires de minorités nationales d’opposer leur veto sur certains points, ainsi que le bicaméralisme spécialisé et symétrique. Il faudrait également envisager d’aborder les dispositions relatives à la composition des cours suprêmes ou constitutionnelles. Le fédéralisme pluriel requiert l’élaboration de règles et procédures tant majoritaires que « consociatives ». Le but est davantage de maintenir l’unité des sociétés plurinationales existantes que d’en susciter de nouvelles.

De façon générale, on peut dire que la logique et les valeurs libérales, démocratiques et nationales sont, dans l’ensemble, désirables, mais qu’elles ne sont pas toujours univoques et ne travaillent pas toujours aux mêmes fins (Tamir, 1993). Dans les contextes plurinationaux, ce qui est spécifiquement exigé c’est, au fond, que l’on permette aux valeurs de liberté, d’égalité et de dignité individuelle de se développer de façon plus rigoureuse, et que ces valeurs soient appliquées en prenant effectivement en compte les différentes réalités nationales qui coexistent au sein d’une même démocratie (Gibbins et Laforest, 1998 ; Gagnon et Tully, à paraître).

La relation entre le fédéralisme et la plurinationalité dans le contexte des démocraties libérales suscite certaines questions, qui ont leur place dans les débats actuels tant au niveau théorique qu’au niveau institutionnel. Ce sont les suivantes :

• Faut-il prévoir dans la Constitution des procédures permettant à des groupes nationaux de quitter une fédération plurinationale ? Cela pose notamment le problème de la majorité requise pour ce faire, des règles à suivre, des délais à respecter, des dédommagements économiques éventuels, etc. En principe, il semblerait que le maintien de l’unité d’une fédération ne jouisse d’aucune supériorité morale implicite. Le fait de partager des valeurs libérales-démocratiques n’indique absolument pas, en soi, que des groupes nationaux souhaitent cohabiter dans le même État.

• Quel type de représentation et quelle sorte de responsabilités et compétences les unités fédérées dotées de caractéristiques nationales devraient-elles avoir au niveau national ?

• S’agissant des symboles de la fédération, quelle devrait être la relation entre les symboles d’une entité nationale et les priorités en ce domaine ?

• Étant donné le processus actuel de mondialisation, quelles sont les responsabilités et compétences que l’on estime ne pas pouvoir abandonner si l’on veut toujours envisager une fédération en tant que telle ? Comment l’égalité entre les divers demos nationaux peut-elle être constitutionnellement énoncée dans les termes des critères les plus traditionnels d’égalité des individus ?

• Comment le système de partis pèse-t-il sur le fonctionnement pratique des relations et institutions intergouvernementales ?

• Dans une fédération plurinationale, quelles devraient être la composition et les fonctions de la deuxième chambre ? Cette question n’est pas sans effets sur la nature de la participation des groupes fédérés à l’autorité centrale. Serait-il souhaitable, dans le cas où des parlementaires appartiennent à des groupes nationaux différents, d’introduire la possibilité de mécanismes de veto sur certaines questions ?

• Quelles devraient être la composition et les fonctions de la cour suprême et de la cour constitutionnelle ? Dans une entité nationale fédérée, de quelles questions la cour suprême peut-elle être saisie et dans quels domaines est-elle compétente en tant que dernière instance de règlement des litiges ?

• Quel rôle revient à la plurinationalité de la fédération dans le processus de réforme constitutionnelle ?

Traduit de l’anglais