C’est en grande partie pour des raisons historiques que le rôle de la langue est resté en dehors du champ principal des recherches sur le fédéralisme. Les études classiques sur ce sujet, en particulier celles qui prenaient les États-Unis comme l’exemple empirique principal (Wheare, 1964), se sont focalisées sur le partage des compétences entre deux ensembles gouvernementaux, les unités constitutives, d’une part, et le gouvernement central, de l’autre, faisant de ce partage la question principale posée par le fédéralisme. La recherche empirique sur le fédéralisme se concentre ainsi sur les institutions essentielles de l’État, telles qu’une constitution écrite fixant la répartition des compétences entre les deux ensembles gouvernementaux, l’existence de sources de revenu distinctes et une Cour suprême destinée à faire office d’arbitre impartial dans les cas où la répartition des compétences n’est pas claire. Ces principes ont donné de bons résultats dans les pays où une identité nationale fondamentale reposant sur la langue préexistait à l’établissement d’un État fédéral. La langue, dans ce sens, a été une non-question aux États-Unis et en Australie, comme d’ailleurs dans le pays, fier de sa langue et linguistiquement homogène, qu’est l’Allemagne. Cependant, dans des États postcoloniaux comme l’Inde (où le statut du hindi comme langue nationale a été contesté par ceux qui ne le parlaient pas, après le transfert du pouvoir par les Britanniques au parti du Congrès, dominé par des leaders de langue hindie), comme le Pakistan (qui s’est ultérieurement divisé sur cette question, donnant naissance au Bangladesh, de langue bengalie) et comme Ceylan (devenu ultérieurement Sri Lanka, et actuellement enlisé dans un conflit sur la question du tamoul), il a fallu, après l’indépendance, créer une nation à partir de nombreux groupes sociaux distincts qui avaient chacun leur langue. La langue, surtout lorsqu’elle est perçue comme un facteur de discrimination économique, peut devenir un problème majeur dans des États démocratiques riches, industrialisés et libéraux comme le Canada ou la Suisse, de même que dans des situations où l’on fait revivre des clivages implicites fondés sur les langues et qui étaient restés longtemps en sommeil. En pareil cas, la structure institutionnelle du fédéralisme, au lieu d’être une condition nécessaire de la communauté politique, devient un champ de bataille politique. Consacré principalement au cas de langues concurrentes qui se disputent la suprématie, le présent article, suivant l’orientation néo-institutionnaliste qui caractérise la recherche récente (Lijphart, 1996 ; Mitra, 1999 ; Watts, 1981, 1998), défend l’idée que, pour relever avec succès le défi de la diversité linguistique, les États doivent pouvoir y répondre par une acceptation constitutionnelle de la diversité.

La langue joue un double rôle en ce qui concerne les problèmes de légalité et de légitimité dans l’État moderne. En tant que lien ténu, la langue est le fondement de la communication entre les institutions de l’État et le fondement de la négociation pour le pouvoir et les ressources entre groupes sociaux concurrents. À cet égard, le fait de disposer d’une langue commune qui minimise les incertitudes et les pertes d’information en cours de transmission et qui égalise les chances des groupes concurrents renforce considérablement à la fois la légalité et la légitimité de l’État. En tant que système dense de significations, qui porte la charge de l’histoire, de la religion, de la culture, des rites et de la mémoire, la langue est un lien moral entre l’État et l’individu. La question n’est pas tant ici de savoir ce que l’individu peut obtenir de l’État que de savoir s’il peut s’identifier à l’État qui, faute de cette identification, demeure une présence purement formelle, distante et oppressive. À partir de ces prémisses théoriques, on peut définir des cas où, comme aux États-Unis ou en Australie, le génie anglo-saxon historiquement dominant a rempli un rôle de gardien contrôlant l’entrée de générations d’immigrants et fait de l’acceptation de l’homogénéité linguistique une condition de leur intégration. Diamétralement opposés sont des cas comme ceux de l’Inde ou du Pakistan qui, devenus des États indépendants de plein droit après la fin de la domination coloniale, se sont mis en devoir d’édifier des nations. À mi-chemin entre ces deux types, on trouve des États comme la Suisse où, pour des raisons historiques et politiques, aucune langue ne pouvait se voir octroyer le statut incontesté de symbole national exclusif.

Les statistiques sur le pourcentage des personnes qui s’identifient aux quatre langues principales de la Suisse donnent une idée des problèmes auxquels l’État pourrait devoir faire face (tableau 1).

Par comparaison avec ses équivalents occidentaux, le système fédéral de l’Inde apparaît au premier abord insolite. À côté de l’existence relativement plus longue des quatre principaux États fédéraux, à savoir les États-Unis (1789), la Suisse (1848), le Canada (1867) et l’Australie (1901), de leur homogénéité raciale, ainsi que de leurs taux d’alphabétisme et de leur niveau de vie élevés considérés comme nécessaires pour le subtil partage des pouvoirs que requiert un système fédéral, l’Inde présente un ensemble d’obstacles apparemment insurmontables tendant à rendre improbable une solution fédérale. Cependant, avec une répartition des pouvoirs claire et garantie par la Constitution entre le gouvernement central et les États qui constituent l’Union, division efficacement contrôlée par une Cour suprême indépendante, avec des élections directes et distinctes au niveau central et régional, surveillées par une commission électorale indépendante, et avec la capacité qu’a le processus politique de maintenir un équilibre dynamique entre les compétences des deux niveaux de gouvernement, l’Inde présente de nombreuses caractéristiques du fédéralisme. Mais chez les spécialistes, le scepticisme n’en persiste pas moins et se manifeste dans le cadre d’une question plus large : avec sa société multi-ethnique, avec l’asymétrie structurelle de ses éléments constitutifs, avec une pauvreté et un analphabétisme massifs et avec la tâche immense qui consiste à mener de front la formation d’un État et l’édification d’une nation, pourquoi le fédéralisme, même dans un sens très large, peut-il bien survivre en Inde ?

En comparant les expériences des États fédéraux face à la diversité linguistique, nous pouvons conclure qu’il existe dans l’ensemble trois causes structurelles de mécontentement, à savoir : (1) le clivage linguistique – tant en ce qui concerne l’aspect philologique que l’effectif des locuteurs – entre groupes dominants et minoritaires ; (2) les liens, réels et supposés, entre la langue et le niveau de vie et, partant, le potentiel de discrimination fondée sur la compétence linguistique ; (3) le fait que les leaders issus de groupes linguistiques minoritaires soient exclus de l’élite politique. Ces causes structurelles de mécontentement sont, dans la pratique, exacerbées par les processus suivants : (1) la force du contrôle exercé par le pouvoir central sur les zones habitées par des groupes linguistiques minoritaires ; (2) des conditions géopolitiques favorables aux séparatistes, telles que l’expression d’un soutien symbolique ou effectif de la part de pays voisins et un climat international favorable à leur cause ; (3) un réseau social que les leaders des groupes linguistiques peuvent transformer en organisation politique, mobilisant ainsi un soutien symbolique et matériel et jouant le rôle d’une milice destinée à punir les membres récalcitrants du groupe linguistique.