Quelle qu’en soit la signification théologique, sur le plan politique l’idée de pacte suppose celles de consentement et de gouvernement constitutionnel, à savoir que les institutions humaines se forment par consentement mutuel et que les hommes concluent des pactes pour les créer et pour conduire leurs affaires. Consentement et gouvernement constitutionnel sont tous deux fondamentaux dans la théorie et la pratique du fédéralisme, et le fait qu’ils sont présentés dans la Bible comme partie intégrante des rapports entre Dieu et les êtres humains leur confère une position très particulière dans les affaires humaines, surtout dans le monde occidental.

Le mot « fédéral » vient du latin foedus, employé dans la Vulgate pour traduire le mot hébreu Abrit, qui signifie pacte. Le fédéralisme repose sur l’organisation des affaires humaines par voie de pactes, c’est-à-dire par le biais de conventions d’inspiration morale arrêtées d’un commun accord et aux termes desquelles les parties prennent l’engagement moral d’établir et d’entretenir certaines relations, ainsi que les structures nécessaires à cette fin.

Cette conception biblique du fédéralisme devait atteindre à sa plus parfaite expression religieuse à l’époque de la Réforme, aux xvi^e et xvii^e siècles, avec les grands réformateurs que furent Zwingli à Zurich, Calvin à Genève et Knox en Écosse. Avec leurs coreligionnaires, ils élaborèrent une théologie fédérale, qui concevait le monde comme organisé autour d’un pacte d’alliance fondamental entre Dieu et l’homme et de pactes subsidiaires entre humains pour réaliser divers objectifs sociaux, politiques et théologiques.

Ce sont les colons puritains de la baie de Massachusetts, établis en Amérique du Nord britannique dès 1629, qui allaient donner à cette théologie fédérale sa traduction la plus complète dans la pratique politique et la vie sociale. Au gouverneur de la colonie, John Winthrop, on doit en effet la définition la plus claire de la liberté qui, selon lui, ne pouvait être que fédérale ou naturelle, la première étant la liberté proprement dite, qui permet aux êtres humains de vivre conformément à leurs pactes, la seconde étant une liberté indue pour chacun de faire ce qui lui plaît, sauf si autrui l’en empêche. La lutte entre ces deux formes de liberté continue d’accompagner l’humanité à l’époque moderne.

C’est de cette conception religieuse du fédéralisme qu’est née la notion politique moderne. La transition fut d’abord opérée par Johannes Althusius, penseur politique et dignitaire (syndic, c’est-à-dire premier magistrat) de la ville d’Emden en Allemagne, mais aussi théologien protestant issu de la Réforme dont l’ouvrage Politica Methodice Digesta (la politique méthodiquement présentée) offrait pour la première fois un cadre général pour concevoir une organisation politique fédérale (Elazar, 1994, p. 35-52). Tandis qu’Althusius élaborait une théorie politique du fédéralisme, les puritains des colonies de la Nouvelle-Angleterre allaient expérimenter, tout au long du xvii^e siècle, des relations et des mécanismes fédéraux.

Au xvii^e siècle, début de l’époque moderne, les philosophes commencèrent à parler de séparation de la religion et de l’État pour empêcher ce dernier d’imposer des croyances religieuses particulières ou d’entretenir telle ou telle Église. À la fin du xviii^e siècle, cette idée donna naissance, aux États-Unis d’abord, au principe constitutionnel de la séparation de l’Église et de l’État, avec une inflexion fédérale toute particulière. Pour mettre sur pied la fédération moderne en 1787, les pères fondateurs puisèrent à deux sources, en s’inspirant, directement, des exemples des colonies nord-américaines (surtout, mais pas exclusivement, de celle de la Nouvelle-Angleterre) et, indirectement, des Lumières écossaises. Le fédéralisme qu’ils instituèrent suivait de très près l’antique fédéralisme de la Bible, selon lequel toutes les composantes avaient en commun la même constitution et les mêmes lois sur les questions décisives pour la définition de la communauté politique dans son ensemble, mais étaient des unités constitutives autonomes (États) pour tout ce qui concernait les aspects particuliers (Elazar, 1994, p. 111-132). En outre, les États participaient en permanence à la mise en forme de la constitution et des lois nationales.

L’une des décisions déterminantes des fondateurs américains fut celle qui réglait la question de la diversité religieuse. Pays protestant, les États-Unis ont de ce fait compté dès le départ de nombreuses confessions qui, toutes, à la manière protestante, étaient jalouses de leur autonomie et dont les plus fortes attendaient réellement du gouvernement qu’il reste neutre vis-à-vis des diverses confessions et de leurs prétentions. Bien que le fédéralisme eût été conçu à la lumière de certaines idées d’origine religieuse fondant le gouvernement sur un pacte, il fut convenu, quand il fut institué aux États-Unis, qu’au moins pour le gouvernement fédéral il devait y avoir une séparation tranchée de l’Église et de l’État, afin qu’aucune confession ne fût favorisée par rapport à aucune autre. Au départ, ces restrictions ne s’appliquaient qu’au gouvernement fédéral. Aux termes de la Constitution des États-Unis, il était interdit au Congrès d’adopter des lois visant l’établissement d’une religion, restreignant son libre exercice ou apportant un soutien à des Églises particulières. En revanche, la plupart des États pouvaient, en vertu de leur constitution, conserver leur Église officielle s’ils le souhaitaient, ce que quelques-uns firent pendant encore une cinquantaine d’années ; mais, finalement, l’idée de séparation et de neutralité à l’égard des différentes confessions devait devenir la norme nationale. Chacun des États révisa sa constitution, en adoptant des dispositions qui prévoyaient la séparation, souvent par le biais de ce que l’on appelait les « amendements » Blaine. Ces dispositions allaient beaucoup plus loin que celles de la Constitution fédérale. Par ailleurs, au xix^e siècle, un protestantisme général en vint à s’installer au cœur du mode de vie américain. Il ne comportait pas le soutien d’une confession particulière, mais « établissait » plus ou moins une certaine conception du monde, au grand dam de la minorité catholique, de plus en plus nombreuse. Au xx^e siècle, sous la pression politique de la population catholique en pleine expansion et d’une série d’actions en justice vigoureusement menées par des juristes juifs, la Cour suprême des États-Unis a mis fin au statut de religion officieuse dont bénéficiait le protestantisme, pour le remplacer par le multiculturalisme déclaré qui est aujourd’hui la norme aux États-Unis.

On peut dire de façon générale que la position américaine en ce qui concerne la séparation de l’Église et de l’État est sans équivalent. Néanmoins, l’idée de défaire, ou du moins de limiter l’enchevêtrement de la religion et de l’État, devait gagner l’Europe. Elle trouva son expression dans la Révolution française, quand les révolutionnaires inaugurèrent ce qui s’avéra être une brève période de séparation, mais qui était un effort pour supprimer la religion plus que pour la libérer de la contrainte étatique. Quoique superficiellement semblable, la séparation était en France d’un autre ordre qu’aux États-Unis : elle était destinée à promouvoir une société séculaire, alors qu’aux États-Unis, elle fut instituée pour protéger les diverses formes de vie religieuse que les Américains avaient adoptées. Elle demeure vouée à cette fonction, puisque le combat pour la neutralité des pouvoirs publics est mené dans l’intérêt de la religion, et non pas contre elle.

Dans d’autres systèmes fédéraux, le fédéralisme a servi à protéger la diversité religieuse sous diverses formes. Au xix^e siècle, six modèles ont vu le jour en Europe. Le premier, illustré par le Royaume-Uni, était celui d’une Église officielle laissant toute liberté religieuse aux Églises dissidentes. Le deuxième, celui des États allemands, apportait un égal soutien à toutes les Églises reconnues, par le biais d’un impôt de capitation, les obligeant ainsi à devenir, au fond, des sociétés agréées et contrôlées par les États. Exemple du troisième modèle, l’Italie compte plusieurs Églises établies dont l’une est particulièrement favorisée. En quatrième lieu, on trouve des pays sans religion établie mais où certaines Églises sont subventionnées par les pouvoirs publics pour fournir des services éducatifs et sociaux et/ou à des fins religieuses. Cinquièmement, il y a les pays sans religion établie où aucune n’est encouragée mais où toutes sont susceptibles de recevoir des aides publiques dans la mesure où elles fournissent des services éducatifs et sociaux que l’État estime nécessaires. Sixièmement, dans des pays comme la France, l’Église et l’État sont strictement séparés. Les religions reconnues par l’État sont subventionnées par un pourcentage égal de l’impôt sur le revenu alloué aux diverses communautés religieuses et par des programmes d’aide réalisés par l’intermédiaire des confessions religieuses – ce qui est le cas en Australie, où la religion n’est en général pas soutenue par les États, mais où certaines fonctions d’éducation et de protection sociale parrainées par les communautés religieuses peuvent bénéficier à parts égales de leur appui. Là encore, le gouvernement fédéral fournit parfois ces subsides, mais en général uniquement comme appoint. C’est des États qu’en provient la majeure partie, distribuée selon les modalités les mieux adaptées à la composition religieuse de la population de leur territoire.

C’est sans doute le Canada qui représente le système fédéral le plus diversifié à cet égard. D’une province à l’autre, les différences religieuses sont très grandes : Québec français traditionnellement catholique, Ontario essentiellement protestant à l’origine, provinces de l’Ouest plus diverses et plus ouvertes, et mélange de protestants et de catholiques dans les provinces maritimes. D’ailleurs, la Constitution canadienne de 1867 instituant la fédération reconnaissait expressément les différences religieuses du Québec et de l’Ontario en prévoyant des systèmes à part d’éducation des minorités, pour les protestants du Québec et pour les catholiques de l’Ontario.

Après la Seconde Guerre mondiale, ces configurations ont commencé à converger vers deux grands modèles, l’un avec religion établie mais égalité de traitement des Églises, l’autre avec séparation, mais soutien public des services fournis par les Églises que les pouvoirs publics jugent nécessaires à des fins civiles. Dans un cas comme dans l’autre, le mécanisme employé est souvent le fédéralisme. En Suisse, par exemple, certains cantons ont une Église officielle, bien que la religion et l’État soient séparés dans la Constitution fédérale. On trouve un exemple du deuxième type en Australie et au Canada, où il n’y a pas de religion établie, mais où les États subventionnent des institutions religieuses pour qu’elles fournissent des services éducatifs et sociaux manifestement indispensables.

Dans quelle mesure le fédéralisme contribue-t-il à la pérennité de la diversité religieuse ? Étant bien entendu que la liberté d’opinion et la liberté religieuse sont parmi les canons de la démocratie moderne et contemporaine, il s’ensuit, comme l’expérience le prouve, que la diversité religieuse est une réalité partout où règne la démocratie. J’ai défendu ailleurs l’idée que le fédéralisme apporte une contribution majeure à la démocratie (Elazar, 1994, p. 168). Elle n’est pas sans conséquences pour la diversité religieuse. Celles-ci sont sans doute particulièrement évidentes dans l’avènement du fédéralisme postmoderne. Le fédéralisme moderne s’est incarné essentiellement dans la fédération, c’est-à-dire la mise en place d’un gouvernement national fort avec des composantes fortes, à la manière des États-Unis. La fédération moderne était une idée tellement irrésistible, à une époque où triomphait l’étatisme, qu’elle a évincé la confédération, forme dominante du fédéralisme prémoderne et sa seule concurrente en lice, à mesure que, l’une après l’autre, les confédérations se désintégraient ou se centralisaient.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, de nouveaux mécanismes fédéraux ont fait leur apparition, la vedette revenant à la confédération postmoderne, dont l’Union européenne est le meilleur exemple et dans laquelle des États jusque-là souverains ont transféré une partie de leur souveraineté à une nouvelle entité commune fondée sur des principes fonctionnels. Ces formules confédérales d’un genre nouveau deviennent la norme à l’époque postmoderne, comme l’étaient à l’époque moderne les fédérations à l’américaine (Elazar, 1996, p. 417-429). Bien qu’aucune ne soit encore aussi cohérente que l’Union européenne, on en trouve de semblables dans la Communauté des Caraïbes, l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est et la Communauté d’États indépendants, auxquelles viendront peut-être s’ajouter, à terme, certaines des configurations économiques régionales qui ont vu le jour ces dernières années.

Ces nouveaux dispositifs ne sont pas sans conséquences pour la diversité religieuse, même s’ils ne sont pas nécessairement conçus à cette fin. Dans bien des cas, les États associés au sein de la confédération ont eu chacun leur propre religion dominante, voire établie, différente de celle de leurs associés. De la sorte, des Églises autrefois considérées comme dominantes et favorisées, ou favorisées dans tel ou tel État, peuvent se trouver dans un cadre plus neutre, où les traditions, sinon les institutions, religieuses doivent partager le terrain avec d’autres.

Le fédéralisme a sans doute largement préparé la voie à cette évolution, d’autant plus que les nouvelles confédérations reposent sur des principes fonctionnels. Le plus souvent, la religion n’est pas parmi les fonctions qui ont été transférées à la confédération – sauf indirectement, dans la mesure où certaines fonctions que les institutions religieuses peuvent exercer dans les États membres l’ont été. L’Europe, et avec elle, semble-t-il, le reste du monde, converge vers une position qui rejette l’institution d’une religion établie ou institue une séparation totale de l’Église et de l’État. Dès lors, toutes les religions sont également favorisées ou défavorisées par les gouvernements responsables et bénéficient d’un soutien pour exercer certaines fonctions qu’elles sont à même de remplir et dont la population estime qu’elles servent son intérêt.

Dans ces conditions, le fédéralisme devient un élément très important pour la préservation de la diversité religieuse.

Celle-ci prend donc deux formes, l’égale protection des différents groupes religieux au sein d’une même communauté politique et la réunion de communautés ayant des religions dominantes différentes, en recourant au fédéralisme pour ce faire, tout en protégeant la diversité religieuse territoriale que cela suppose.

L’une et l’autre de ces formes sont devenues beaucoup plus complexes avec la mondialisation. Les fondateurs des États-Unis d’Amérique pouvaient parler d’égalité des droits, non seulement pour les différentes confessions chrétiennes mais encore pour les « Juifs, Turcs et infidèles ». Cela ne les gênait nullement. À l’époque, les Juifs étaient le seul groupe non chrétien établi dans le monde de la chrétienté – et ils ne constituaient d’ailleurs qu’une très petite minorité –, alors que les « Turcs », c’est-à-dire les musulmans, ne s’y rencontraient qu’occasionnellement comme individus et que les « infidèles », ou athées, commençaient seulement à apparaître dans le sillage des idées des Lumières. La situation n’a pas changé dans le monde occidental jusqu’à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Depuis lors, des millions de musulmans sont entrés en Europe et en Amérique du Nord, et des adeptes des religions orientales, qui ne sont normalement pas prises en considération dans le cadre du monothéisme, ont également émigré vers l’ouest en nombre suffisant pour établir leurs propres institutions religieuses. Si la présence des athées n’a finalement pas posé de problème politique important, l’émergence du néopaganisme – avec le retour de pratiques de sorcellerie et de nouvelles formes de culte de la nature – commence à soulever dans presque toutes les communautés politiques des interrogations sur les limites de la diversité religieuse. Chacune devra y répondre à sa manière. Il y a certes, on le sait, des limites au nombre des réponses qui seront jugées admissibles dans un monde axé sur la démocratie et les droits de l’homme, y compris la liberté religieuse, mais il faudra bien que les systèmes fédéraux traitent ces problèmes. Par sa nature même, le fédéralisme nous apprend à préserver la diversité au moyen de conventions, du consentement et d’un gouvernement constitutionnel. La diversité religieuse, bien qu’elle soit un sujet sensible, n’a rien d’une exception.

Ainsi, à mesure que l’on réévalue les rapports entre la religion et l’État, la préservation de la diversité religieuse revêt-elle des formes neuves. Sans doute pourrait-on difficilement soutenir que le fédéralisme est nécessaire au maintien de la diversité religieuse, mais il ne paraît guère faire de doute qu’il élargit la gamme des formules possibles à cet effet.

Traduit de l’anglais