Il est étonnant que le fédéralisme n’ait pas, à ce jour, donné lieu à une plus importante littérature philosophique normative. En effet, par opposition au constitutionalisme libéral qui, surtout depuis la publication de la Théorie de la justice de John Rawls (1971), occupe une place prépondérante en philosophie politique, et aux institutions proprement démocratiques, qui font depuis quelques années l’objet de déploiements philosophiques importants (voir, par exemple, Gutmann et Thompson, 1996), le fédéralisme n’a, sauf rares exceptions (par exemple Norman, 1994), pas particulièrement intéressé les philosophes. Or, la conjoncture politique dans laquelle se trouvent actuellement bon nombre de sociétés modernes fait qu’une réflexion normative de fond sur le fédéralisme s’impose. Premièrement, la mondialisation économique, politique et juridique implique que nous aurons de plus en plus à imaginer des modes de gestion et de réglementation politique d’espaces supra-étatiques (Held, 1995). Ensuite, les revendications de plus en plus nombreuses et urgentes de groupes subnationaux (ethniques, religieux, linguistiques, culturels, etc.) pour un certain degré d’autonomie dans les décisions ayant trait aux intérêts de leurs membres militent pour une décentralisation des responsabilités naguère réservées à l’État central. Qui plus est, bon nombre de fédéralismes que l’on retrouve dans des sociétés aux conditions matérielles et culturelles privilégiées, telles que le Canada et la Belgique, semblent être en crise, au bord de la dissolution. Nous ne disposons donc pas de modèles réels sur lesquels pourraient se calquer d’éventuelles initiatives nouvelles d’intégration ou de réaménagement fédéraux. Ainsi, entre la mondialisation, la « politique des identités » et la crise des fédéralismes existants, la conjoncture semble mûre pour une réflexion sur le potentiel que possède le fédéralisme pour répondre à des impératifs apparemment incompatibles. Ce texte se veut une modeste contribution à cette entreprise (Voir également Bauböck, 2000 ; et Karmis et Maclure, 1999.)

Il serait tentant, à première vue, de supposer que les justifications d’intégration et de réaménagement seraient, grosso modo, les mêmes. En d’autres termes, on pourrait penser que s’il est aujourd’hui désirable, par exemple, pour l’Espagne de réaménager son espace politique afin de diviser les pouvoirs décisionnels entre le gouvernement central et des gouvernements régionaux, il aurait également, et pour les mêmes raisons, été désirable pour les régions qui constituent actuellement l’Espagne de suivre le chemin de l’intégration fédérale si elles avaient été politiquement indépendantes. Si le point d’arrivée est désirable, ne l’est-il pas quel que soit le point de départ ? Cette hypothèse serait par ailleurs conforme à l’esprit du contractualisme libéral, qui affirme dans les grandes lignes que la légitimité d’un régime politique dépend de ce que nous puissions nous le représenter comme émanant du choix rationnel d’individus réunis dans une situation de choix afin de décider des principes sous-tendant leur éventuelle union politique. Un mode de justification contractualiste a par ailleurs été suggéré afin de fournir une base justificative au fédéralisme par au moins deux philosophes s’étant récemment penchés sur la question (Norman, 1994 ; Lehning, 1997).

Quelles sont les valeurs que permet de réaliser le réaménagement ? Pourquoi un État unitaire aurait-il à se restructurer sur une base fédérale ? On a traditionnellement invoqué trois arguments, qui ont trait respectivement à la liberté, à la citoyenneté et à la démocratie.

Si le réaménagement fédéral permet ainsi aux États d’opérer des gains relativement à la liberté des citoyens et à leur capacité à participer de manière active à la délibération démocratique et à la gestion d’un bien commun, pourquoi ne pas en conclure que tous les États unitaires devraient opérer de tels réaménagements ?

Un des facteurs qui militent le plus fortement pour un réaménagement fédéral est la présence de divisions nationales et culturelles, surtout lorsque ces divisions possèdent des assises territoriales relativement naturelles. En effet, dans un pays composé de multiples groupes nationaux et ethniques, il est fort peu probable qu’un État unitaire réussira, tout en respectant les normes de la démocratie libérale, à imposer une identité nationale à même de contrer les tensions que semble engendrer la coexistence de groupes ethniques et nationaux dans un même espace politique. S’il est vrai que la redistribution de ressources selon des principes de justice distributive équitables exige la base affective que fournit une commune appartenance nationale (nous avons cependant émis des doutes à ce sujet : Weinstock, 1999b), alors un État multinational et multi-ethnique devra inévitablement recourir à d’autres considérations que celle du lien national afin de motiver les citoyens à subvenir aux besoins de leurs concitoyens les moins fortunés. De manière générale, l’histoire récente semble confirmer que, dans de telles sociétés, la tentative par l’État central d’opposer une identité nationale commune aux différentes minorités nationales et ethniques donne inévitablement lieu à des réactions virulentes de la part des porteurs de ces identités subnationales, ne serait-ce que parce que l’État central est souvent, à tort ou à raison, perçu comme étant le véhicule du groupe national majoritaire.

Les pays qui, en vertu de leur composition multinationale ou multiethnique, ont de fortes raisons de se livrer à des réaménagements fédéraux (parce que les valeurs que permet de réaliser une forte identité commune leur sont difficilement accessibles, parce qu’ils ont des raisons relevant de la justice sociale d’accorder des pouvoirs décisionnels à des minorités nationales ou ethniques) doivent néanmoins envisager des mesures permettant de pallier aux pertes susceptibles d’être occasionnées par le manque d’une forte identité politique partagée. Nous pensons que, faute de pouvoir promouvoir le type de cohésion que rend possible une telle identité, le gouvernement central d’un État fédéral peut néanmoins chercher à favoriser la confiance entre les membres et les représentants des groupes réunis au sein de la même société (Weinstock, 1999a). Par opposition à la cohésion, et au niveau élevé de coopération que la cohésion rend possible, la confiance suppose simplement que les membres des divers groupes ne perçoivent pas les citoyens membres de groupes différents comme représentant des menaces aux intérêts qui les distinguent en tant que membres de groupes particuliers. La confiance sociale minimale que nous venons de définir peut, bien sûr, être à l’origine d’éventuels liens plus étroits entre les membres de différents groupes. Elle peut servir de base à une confiance accrue, où les membres des différents groupes viennent à percevoir leurs concitoyens comme favorablement disposés à ce qu’ils puissent réaliser leurs intérêts spécifiques en tant que membres de tel ou tel groupe. Et, à terme, on peut même imaginer qu’une confiance sociale minimale entre groupes ne partageant pas la même identité nationale ou ethnique générera une identité politique commune qui favorisera l’accès aux valeurs et aux buts sociaux traditionnellement identifiés aux sociétés possédant une forte identité nationale commune. Ce qu’il convient de retenir pour les fins limitées de cette esquisse est que la confiance sociale ne présuppose pas d’identité politique préétablie : elle ne suppose dans un premier temps que la perception, de la part des membres des divers groupes, que les autres ne sont pas hostiles à la poursuite de leurs intérêts de groupe, ou, à tout le moins, le calcul qu’il est rationnel d’agir comme si une telle perception était fondée.

Nous n’avons fait ici qu’esquisser les recours que peuvent envisager les États fédéraux afin de promouvoir la confiance entre partenaires à l’intérieur d’une fédération. Nous pensons que, faute de pouvoir se prévaloir d’une identité partagée très forte et des avantages qu’elle peut procurer, de tels États peuvent néanmoins, minimalement, entreprendre des mesures visant à encourager la perception que les intérêts que possèdent les individus en tant que membres de groupes distincts seront en toute probabilité mieux servis à l’intérieur qu’à l’extérieur de la fédération. L’espoir est bien sûr que les relations entre groupes nationaux et ethniques n’en demeureront pas à ce point, mais que sur la base d’une confiance minimale naîtra peut-être une identité politique partagée, qui, si elle ne remplace pas entièrement les identités nationales et ethniques des individus, réussira néanmoins à leur faire contrepoids.