L’une des raisons de fonder une union fédérale est la volonté de créer un marché commun permettant d’assurer la liberté des échanges commerciaux entre diverses communautés politiques. En abaissant les barrières commerciales entre ces communautés, en tempérant l’indépendance et les ambitions égoïstes de leurs politiques économiques et en utilisant les ressources naturelles et humaines du pays tout entier, un marché commun peut favoriser la prospérité économique aussi bien que l’intégration nationale. Étant donné qu’un marché a besoin d’un cadre gouvernemental, même léger, pour maintenir la primauté du droit, protéger la propriété et imposer l’exécution des contrats, le fédéralisme constitutionnel fut à l’origine un moyen de disposer d’un tel cadre pour coiffer un marché commun tout en laissant encore aux communautés politiques adhérant à l’union des pouvoirs et des fonctions appréciables. D’où une division et une répartition des pouvoirs (ou compétences) entre un gouvernement général de l’union et ses composantes, qui permettait de répondre à la nécessité non seulement de limiter leurs pouvoirs respectifs pour préserver le libre jeu des mécanismes du marché, mais encore de tenir compte des demandes culturelles et politiques des composantes politiques de l’union pour préserver leur propre intégrité politique et gouvernementale. Ce sont ces objectifs qui ont en partie motivé la fondation des États-Unis d’Amérique à la fin du xviii^e siècle et celle de l’Union européenne à la fin du xx^e siècle.

Aujourd’hui, cependant, vu le nombre et la diversité des systèmes fédéraux existants, mais aussi la rareté des recherches empiriques comparées sur le fédéralisme et l’élaboration des politiques économiques, il est impossible de présenter des conclusions solides ou de donner aux décideurs des indications sûres sur les avantages et les inconvénients du modèle fédéral pour les choix économiques et la prospérité nationale. Assurément, le régime fédéral classique de l’époque moderne, à savoir les États-Unis d’Amérique, a entretenu la plus grande et la plus riche économie du monde durant une bonne partie du xx^e siècle. Parmi les plus grandes et les plus riches économies du monde figurent aussi d’autres grandes fédérations fonctionnant depuis au moins cinq décennies comme de robustes démocraties fédérales – à savoir l’Allemagne, l’Australie, l’Autriche, le Canada et la Suisse. Malgré tout, si ces exemples prouvent que le fédéralisme est compatible avec la prospérité économique, d’autres en revanche donnent à penser qu’il n’est en soi ni nécessaire ni suffisant pour l’assurer, même si l’on ne peut qu’être frappé de constater que, sur les six pays les plus vastes du monde, trois – l’Australie, le Canada et les États-Unis – sont des fédérations prospères. Les trois autres géants territoriaux que sont le Brésil, la Chine et la Russie ne sont pas des fédérations de longue date doublées d’économies prospères, bien que le Brésil soit un État fédéral, que la Russie soit constitutionnellement fédérale (comme l’était l’urss) et que la Chine ait emprunté au fédéralisme quelques-unes de ses caractéristiques.

Parmi les pays en développement, des nations fédérales comme l’Argentine, le Brésil, l’Inde, le Mexique, le Nigeria, le Pakistan et le Venezuela affichent des résultats économiques extrêmement variables ; dans certains cas, ceux-ci sont meilleurs que ceux des nations comparables non fédérales, dans d’autres, ils sont moins bons. En tout état de cause, dans nombre de ces nations fédérales, les choix et les résultats économiques se sont ressentis de l’absence de système fédéral fonctionnant normalement – et même de démocratie – durant de longues périodes. D’autres facteurs encore ont agi sur la tenue de leurs économies, notamment l’héritage colonial, les obstacles internes et externes au commerce, les déséquilibres structurels de l’économie internationale, les politiques intérieures antimarché et la corruption. La culture, la religion, le droit, les caractéristiques démographiques et l’organisation des partis politiques influent aussi sur la performance économique ainsi que sur la qualité et la mise en œuvre de la politique économique comme sur le fonctionnement d’un système fédéral : un régime formellement fédéral dominé par un parti politique unique et/ou par les militaires, par exemple, tend à se centraliser à mesure que la classe dirigeante consolide et perpétue son pouvoir au niveau national.

Deuxièmement, l’interdépendance et l’intégration économiques mondiales suivant les règles de la liberté des échanges vont en s’accélérant rapidement, quoique de manière encore inégale. N’étant de ce fait plus aussi libres que par le passé d’adopter des politiques économiques autarciques, les gouvernements nationaux se trouvent obligés de participer de plus en plus à des mécanismes internationaux plus larges de portée locale, régionale et mondiale en vue de mettre en place des cadres juridiques pour le marché mondial et d’arrêter l’hémorragie de tous leurs pouvoirs en matière de politique économique. C’est en partie à cause de cette érosion de l’autarcie nationale que les régions et les communes des différents pays (fédéraux ou non) doivent aussi, de plus en plus, se débrouiller seules face à la très forte concurrence qui règne dans l’économie mondiale, d’où des pressions en faveur de la décentralisation et de la régionalisation dans de nombreux États-nations – ce qui explique que l’on voie un peu partout les gouvernements nationaux céder de leurs pouvoirs à des institutions internationales et transnationales, de même qu’aux régions et autres collectivités infranationales.

Troisièmement, les citoyens de par le monde exigent de plus en plus d’avoir accès aux biens et services disponibles sur le marché mondial. Cet accès au marché mondial confère aux gouvernements infranationaux – régions et collectivités locales – un rôle plus important dans la décision économique parce qu’il ne dépend pas seulement des réglementations nationales mais aussi d’infrastructures locales et régionales comme le câble classique et le câble optique, de réseaux d’électricité assurant une distribution sûre et suffisante, de routes et de moyens de transport pour l’acheminement des marchandises et la prestation des services, et d’un appareil éducatif. En dernière analyse, cet accès dépend des capacités locales : aujourd’hui, les moyens que les gens peuvent consacrer à l’achat d’ordinateurs commencent même à dépasser les capacités des gouvernements de câbler et d’alimenter en électricité fiable leurs foyers et leurs bureaux – et même, dans des pays très développés comme les États-Unis, il y a une « fracture numérique » entre les villes et les campagnes.

En même temps, l’accès au marché mondial suscite chez tout un chacun des tensions entre le citoyen et le consommateur : en tant que consommateur, le citoyen souhaite que cet accès soit sans entrave, mais en tant que citoyen, le consommateur souhaite l’autonomie, politique et administrative, aux niveaux local, régional et national. Et cependant, sous le régime de la liberté du commerce, la solidité et le bon fonctionnement de l’économie mondiale exigent que les communes, les régions et les nations renoncent à une part importante de leur autonomie.

De fait, à présent que le régime de liberté du commerce arrêté dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce s’étend aux obstacles non tarifaires aux échanges, les règles du commerce international sont appelées, à long terme, à empiéter très sensiblement sur les pouvoirs internes d’administration autonome des gouvernements régionaux et locaux des fédérations parce que ceux-ci exercent ordinairement des pouvoirs qui peuvent être jugés ériger des obstacles non tarifaires au commerce. D’ores et déjà, les provinces canadiennes et les États américains, par exemple, ont mené bataille pour le brassage, la vente, la taxation et la réglementation de la bière, et l’Union européenne a attaqué quelque 200 lois d’États des États-Unis pour isolation des règles de la liberté du commerce. En Allemagne, les Länder, craignant de perdre leurs pouvoirs d’administration autonome au profit des « bureaucrates de Bruxelles », ont obtenu des amendements constitutionnels à la Loi fondamentale qui leur permettent d’avoir largement leur mot à dire dans les décisions de l’Union européenne (ue). Il y a donc une relation inverse entre la qualité de citoyen et celle de consommateur : plus le consommateur est exigeant, moins le citoyen est autonome ; et plus le citoyen est autonome, moins l’économie mondiale est performante, parce que les communautés autonomes érigent davantage de barrières commerciales. C’est là un problème classique pour les fédérations, mais qui, à présent, se répand partout dans le monde.

Peut-être est-ce dans le domaine de la culture que cette tension se fait sentir avec le plus d’acuité. L’existence de marchés mondiaux est de plus en plus largement admise pour les capitaux, les monnaies, les marchandises et la plupart des services, mais non pour la culture et la langue ni pour la mobilité des personnes. La culture et la langue étant des composantes fondamentales de l’identité du citoyen, l’idée de leur libre mise en circulation sur un marché s’est heurtée à de vives résistances. Bien souvent, les citoyens – ou leurs dirigeants politiques et leurs élites intellectuelles nationalistes – préfèrent chercher à renforcer les pouvoirs de l’État pour mettre leur culture et leur langue à l’abri des caprices du marché et, surtout, des tentations de la culture hollywoodienne des États-Unis. De même, la création d’un marché mondial où les personnes circuleraient librement à travers les frontières, c’est-à-dire avec des droits absolus de migration et d’établissement, n’a guère trouvé de partisans. Là encore, il s’agit de tensions classiques pour les fédérations, qui cherchent à réaliser l’unité dans la diversité, mais ces tensions sont désormais à la fois mondialisées et localisées, car les consommateurs veulent l’accès au marché mondial et, dans le cadre des États-nations dont ils sont les ressortissants, l’autonomie, pour exprimer leur identité culturelle et linguistique nationale, tant localement qu’à l’échelle du globe, mais aussi pour s’assurer la maîtrise des conditions d’immigration. Les politiques économiques s’inspirent donc de plus en plus de considérations culturelles, linguistiques et migratoires dans et entre les États-nations.

Quatrièmement enfin, même si l’accès et la participation au marché mondial ne sont pas exclus en régime non démocratique, des pressions durables en faveur de la démocratisation et de la protection des droits individuels apparaissent inévitables. Les progrès de la liberté des entreprises et des consommateurs, ou des aspirations à cette liberté, génèrent des pressions à la liberté des citoyens. C’est peut-être là que les démocraties fédérales offrent de nets avantages pour les choix économiques, car elles sont sans doute à même de s’adapter plus aisément aux changements économiques en facilitant des transferts rapides et pacifiques de pouvoirs des responsables incompétents ou discrédités à de nouveaux responsables, ainsi que des gouvernements peu compétents ou peu efficients à d’autres qui le sont davantage. La fluidité des équipes dirigeantes que l’on trouve en démocratie comme en régime fédéral non centralisé ménage la possibilité d’un système de gouvernance capable de s’accommoder de la fluidité du jeu des mécanismes du marché et des comportements humains. Les gouvernements démocratiques assurent en outre aux citoyens des mécanismes de « prise de parole », et un système fédéral leur offre des possibilités de « défection » aussi bien que d’« allégeance » aux niveaux infranationaux. Il s’ensuit qu’une fédération multinationale composée de communautés politiques, économiques, raciales, tribales, religieuses et linguistiques territorialement distinctes pourrait faire une politique économique efficace dans une situation où le citoyen a démocratiquement la parole aux niveaux local, régional et national, doublée de droits de défection et d’admission lui permettant d’aller et venir entre les différents ressorts territoriaux de la fédération et de possibilités de combiner ses allégeances aux trois niveaux. De plus, la démocratie exige consultation, participation et négociation, autant d’éléments qui aident les décideurs à forger le soutien ou le consensus politique nécessaire à l’efficacité de l’action publique. Le système fédéral impose des exigences supplémentaires en matière de consultation, participation et négociation, surtout chez les multiples responsables élus qui peuvent représenter les intérêts des citoyens par d’autres voies que les groupes de défense d’intérêts fonctionnant dans la société civile. Qui plus est, le système fédéral encourage l’expérimentation et l’innovation. Le gouvernement de l’une de ses composantes peut expérimenter une politique économique nouvelle : si celle-ci réussit, les autres gouvernements, y compris celui de l’union, peuvent l’adopter ; dans le cas contraire, l’échec ne porte pas nécessairement préjudice à l’ensemble de la fédération.

Les exemples de fédérations prospères prouvent aussi qu’en conservant d’importants pouvoirs de décision économique, les composantes de l’union ne font pas nécessairement obstacle à la prospérité du marché commun. Certes, il faut que le gouvernement de l’union possède de solides pouvoirs de décision en matière de politique économique pour les fonctions du marché commun (c’est-à-dire le commerce interrégional), mais il n’est pas nécessaire pour autant que ceux des composantes soient dépouillés de ceux dont elles ont besoin pour s’administrer et assurer leur développement économique elles-mêmes. Aux États-Unis, par exemple, les 50 États réglementent et accordent les autorisations d’exercer la quasi-totalité des professions (avocat, coiffeur pour homme, inspecteur de l’hygiène alimentaire, personnel infirmier, médecin, fonctionnaire de police et enseignant, entre bien d’autres). Pas plus qu’il n’est nécessaire de coordonner l’élaboration des politiques économiques et la politique budgétaire d’en haut, ni d’harmoniser toutes les règles et réglementations infranationales aux fins du marché commun. Les systèmes de reconnaissance mutuelle peuvent très bien faire l’affaire, et la concurrence entre gouvernements des composantes en matière de réglementation et de politique économique peut être bénéfique, et non pas invariablement néfaste pour la prospérité d’une fédération. Même souhaitables, l’uniformité et l’harmonie n’ont pas toujours nécessairement à être établies par le gouvernement de l’union. Elles peuvent l’être par des associations professionnelles non gouvernementales, dont on peut attendre plus que des gouvernements qu’elles fixent des normes et des règles reposant sur l’expertise scientifique et la pratique de l’efficience, ainsi que par les gouvernements régionaux et locaux agissant conjointement sous forme de pactes interétatiques ou d’une législation uniforme, type ou modèle. Aux États-Unis, par exemple, le commerce interétatique intérieur est régi non seulement par le droit fédéral mais encore par un code de commerce uniforme adopté par quarante-neuf des États.

De même, les choix économiques dépendent en partie du degré d’intégration d’une fédération. Lorsque cette intégration est très poussée, il y a toutes chances pour que les gouvernements de l’union et des composantes définissent des politiques économiques allant dans le sens de l’intégration et compatibles, sinon officiellement coordonnées, parce qu’ils ont tous intérêt à préserver un régime économique mutuellement avantageux. Dans une fédération moins bien intégrée, leurs politiques économiques risquent davantage d’être conflictuelles et contradictoires. Dans une certaine mesure, l’intégration est, pour les fédérations, une question du type « l’œuf ou la poule ». L’intégration économique exige l’intégration politique, mais, de son côté, celle-ci suppose aussi l’intégration économique. Partant, en matière économique comme dans tous les autres domaines, il faut que la politique définie réalise de délicats équilibres si l’on veut éviter que la fédération ne se désintègre ou ne se centralise aux mains d’un gouvernement national monopoliste qui cesse d’être fédéral.

L’histoire de l’Union européenne illustre encore une autre dimension de la tension de l’intégration entre ces deux pôles. Quelques-uns des pères fondateurs de ce qui est devenu l’Union européenne croyaient ou espéraient que l’intégration économique engendrerait aussi l’intégration politique – une sorte d’États-Unis d’Europe. L’intégration économique a nécessairement entraîné dans l’ue une certaine intégration politique, mais elle y a toujours suscité infiniment plus d’enthousiasme, et le succès à long terme de l’ue paraît encore devoir dépendre de ses résultats économiques, et non pas de sa performance politique.

Vu l’extraordinaire prolifération des mouvements autonomistes nationaux que l’on observe depuis quelques décennies un peu partout dans le monde, l’ue pourrait représenter un modèle inédit de fédération capable de faire une place à ces mouvements, c’est-à-dire un modèle caractérisé par une intégration économique très poussée et une faible intégration politique. L’ue représente un mode d’organisation fédéral de type confédéral. Elle est confédérale dans la mesure où sa constitution repose sur des traités ratifiés par tous les États membres et où ses décisions de principe les plus importantes sont aux mains des chefs d’État ou de gouvernement des États membres. Mais elle est fédérale sur le plan fonctionnel, dans la mesure où les États membres ont délégué à l’Union des pouvoirs de très grande portée en matière de politique économique, y compris, à présent, sous la forme d’une banque centrale. D’autres arrangements régionaux comme l’Accord de libre-échange nord-américain (alena), qui rassemble trois communautés nationales fédérales (Canada, États-Unis et Mexique), ont aussi pour but de réaliser une intégration économique plus poussée à travers un marché commun plus vaste, mais sans intégration politique ou guère.

Or, ces accords régionaux sont tributaires d’un troisième facteur important, la paix et la sécurité régionales. En Europe occidentale, région frappée par deux guerres terribles durant le dernier siècle, c’est le parapluie de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (otan) qui, en protégeant sa sécurité avec l’appui de la puissance militaire et économique des États-Unis, a créé l’état de paix et de sécurité nécessaire pour forger l’Union européenne et son marché commun de plus en plus intégré. Dans le cas de l’Amérique du Nord, le Canada et les États-Unis partagent depuis longtemps, pacifiquement, une frontière qui n’est pas fortifiée. Les relations entre le Mexique et les États-Unis sont moins cordiales, mais néanmoins pacifiques sur le plan militaire depuis plus d’un siècle. Bien qu’en dernière analyse les États-Unis protègent aussi la sécurité de l’Amérique du Nord, l’état de paix et la coopération nécessaires à l’intégration économique ont été organisés pour l’essentiel de manière autonome par ces fédérations voisines. C’est ce facteur « paix et sécurité » qui peut faire du monde un lieu sûr pour le fédéralisme.

Ces accords régionaux semblent, en outre, indiquer qu’il n’est plus nécessaire de penser le fédéralisme en des termes classiques traditionnels comme ceux qui sont associés au fédéralisme américain. L’Union européenne n’a, par exemple, aucune raison impérative qui aille de soi de devenir les États-Unis d’Europe. Par contre, dès lors que la paix et la sécurité régionales peuvent être garanties par une coopération auto-organisée, par une alliance faîtière chargée de la sécurité ou par une superpuissance bienveillante, il devient possible aux nations et aux États d’avoir une vision plus ample du fédéralisme et de mettre au point divers types de système fédéral, et en particulier des formules axées sur l’intégration économique plus que sur l’intégration politique. La nécessité de former une union fédérale très intégrée politiquement est moins pressante, et les politiques ambitieux se trouvent privés d’un argument crédible en faveur d’un pouvoir centralisateur.

En même temps, cependant, ces unions créées pour des motifs économiques posent de graves problèmes civiques, comme le « déficit démocratique » de l’ue. En tant que consommateurs, les gens peuvent voter sur le marché commun par leurs décisions en matière de dépenses et d’investissements. Dans une certaine mesure, ils peuvent aussi se retirer en cas de mécontentement, encore qu’ils risquent ainsi de perdre la totalité ou quelques-uns de leurs droits civiques. En revanche, en leur qualité de citoyens des États membres qui composent l’Union, ils n’ont pas ou guère leur mot à dire, directement, dans la définition des politiques de l’Union et n’ont pas non plus d’emprise électorale directe sur les décideurs de l’Union. Les inquiétudes que suscite cet effacement des pouvoirs du citoyen devant les droits du consommateur ont été exprimées de manière spectaculaire par les manifestants qui protestaient, en décembre 1999, contre les négociations de l’omc à Seattle.

Comme, en outre, la mondialisation accélère l’intégration économique sans souci des préférences de nombre de gouvernements nationaux et de leurs administrés, diverses formules de gouvernance régionale et même mondiale, qui sont en gros de caractère fédéral, commencent à former un cadre gouvernemental enveloppant peu à peu, quoique inégalement encore, le marché mondial. De ce fait, envisager comme autrefois des États-nations indépendants formant leurs propres fédérations autarciques comme si chacune était une île perdue au milieu des océans n’est plus une idée rationnelle ni réalisable. En revanche, diverses sortes de fédéralismes nationaux sont possibles dans les faits, et notamment les nations sans État largement autonomes qui s’administrent elles-mêmes, toutes nichées dans des ensembles d’alliances confédérales et d’associations de type fédéral territorialement plus vastes et ancrées dans des institutions superposées qui sont fonctionnellement fédérales.

Avec cette complexité nouvelle, il est d’autant plus difficile de parler de la question du fédéralisme et de la décision économique au singulier de façon décisive. Toutefois, si l’avenir prévisible prend la forme du fédéralisme confédéral, l’intégration économique continuera à précéder l’intégration politique, des structures confédérales régionales et mondiales apparaîtront pour régir le marché sur un mode fonctionnellement fédéral et les États-nations, comme les nations sans État, chercheront à limiter l’intégration politique et culturelle.

Cela signifie aussi que les systèmes fédéraux peuvent ne pas toujours être symétriques, c’est-à-dire que tous les gouvernements des composantes ne possèdent pas nécessairement des pouvoirs constitutionnels sur un pied d’égalité. L’apparition plus fréquente de formules fédérales asymétriques, telles que l’État espagnol des autonomies ou la dévolution qui a eu lieu récemment au Royaume-Uni, donne à penser qu’il est à la fois possible et, dans certains cas, nécessaire de permettre des modulations des pouvoirs constitutionnels parmi les gouvernements des composantes d’une fédération.

Cela complique l’élaboration des politiques économiques, mais sans nécessairement l’empêcher d’être efficace. Qui plus est, toute fédération implique, de facto, une certaine asymétrie. Même lorsque les États ou provinces sont constitutionnellement égaux, ils ne le sont pas sur le plan budgétaire. En conséquence, le gouvernement de l’union prend ordinairement des mesures de politique budgétaire et économique destinées à renforcer les ressources budgétaires des collectivités territoriales qui en ont peu pour mieux aligner leurs capacités de facto sur leur pouvoir de jure. De plus, il peut créer de légères asymétries en autorisant les gouvernements des composantes à choisir entre mettre eux-mêmes en œuvre la politique de l’union ou en laisser le soin au gouvernement de l’union. Même aux États-Unis, fédération très symétrique, chaque État a le choix entre la politique fédérale et sa propre politique (dès lors que celle-ci est égale à la politique fédérale ou meilleure) dans toutes sortes de domaines, économiques et autres.

Le processus même de formation de la fédération peut aussi agir sur la définition des politiques économiques. Le modèle classique était celui de communautés politiques ou d’États indépendants s’unissant pour constituer une union fédérale. Bien que les communautés politiques qui conviennent de s’unir délèguent habituellement au gouvernement de l’union de substantiels pouvoirs de décision économique, surtout pour le marché commun, elles cherchent aussi à s’en réserver d’importants pour elles-mêmes, et, à mesure que la fédération se développe, il faut accorder beaucoup d’attention à la conciliation et à la coordination de leurs activités respectives en matière de politique économique. Or, dans les dernières décennies, la montée des pressions en faveur de la décentralisation et de l’autonomie infranationale a entraîné l’apparition de nouveaux modèles de formation fédérale suivant lesquels un gouvernement précédemment centralisé, et parfois autoritaire, transfère des pouvoirs par dévolution à des gouvernements régionaux (Espagne et Afrique du Sud, par exemple). Il reste à voir ce que seront les conséquences de ce fédéralisme dévolutif pour l’élaboration des politiques économiques et ses effets économiques, mais il y a en tout cas, à la base, une tension primordiale entre le désir des responsables nationaux de s’accrocher à leurs pouvoirs de décision et celui des nouveaux responsables régionaux d’accroître les leurs.

Cela dit, la plupart des fédérations et quasi-fédérations sont multinationales, et beaucoup ou la plupart de leurs populations nationales se concentrent sur des territoires infranationaux distincts. Même si la fédération reconnaît à tous ses ressortissants un droit de jure absolu de circuler d’un territoire à un autre, la présence de facto de barrières linguistiques, religieuses, culturelles et autres freine la mobilité. C’est pourquoi, dans une fédération sans mobilité, l’action économique doit normalement revêtir d’autres formes que dans une fédération « mobile ». En particulier, les disparités économiques et budgétaires qui existent parmi les gouvernements des composantes deviennent d’autant plus importantes sur ce plan qu’il n’est pas possible de les corriger par la mobilité interterritoriale et la convergence des mécanismes du marché ; il faut pour cela des politiques de l’union comportant une péréquation budgétaire et un développement structurel régional. Il y a aussi probablement une dimension politique capitale dans cette action économique, à savoir que des politiques destinées à corriger les disparités économiques et budgétaires sont nécessaires pour faire tenir l’union.

L’un des principaux problèmes que posent les politiques de péréquation budgétaire et de développement structurel régional est qu’elles sont très litigieuses et souvent stériles. Les collectivités prospères peuvent en vouloir au gouvernement de l’union et à leurs voisines de ponctionner leurs richesses pour subventionner les canards boiteux, et pratiquement aucune ne pense payer ou recevoir sa juste part. Les politiques de développement régional du gouvernement de l’union subventionnent souvent le gaspillage et l’inefficience, et elles ont tendance aussi à se figer dans le système, si bien que même lorsque les disparités convergent ou qu’une région connaît une croissance économique très appréciable, il demeure politiquement difficile de modifier les formules de détermination des aides et de mettre fin aux subventions. En principe, la fédération économiquement efficiente et politiquement responsable est celle où, entre autres choses, tout responsable élu qui jouit du plaisir de dépenser l’argent du contribuable doit d’abord connaître la douleur de le lui extorquer. En pratique, bien entendu, les hommes politiques, comme tout un chacun, sont portés à rechercher le plaisir et à éviter la douleur. Partant, les régimes de subventions peuvent être légion dans une fédération où les dirigeants politiques cherchent à se procurer des fonds gratuitement auprès d’autres gouvernements pour moins souffrir de lever des impôts sur leurs propres électeurs.

Il n’y a donc pas de solution facile à ces problèmes. Toutefois, dans la mesure où le gouvernement de l’union peut lier sa politique économique régionale à des efforts propres de la région, il est possible d’atténuer davantage les dysfonctionnements et le gaspillage. Vu l’importance de l’infrastructure pour le développement économique, le gouvernement de l’union peut fournir directement les équipements collectifs essentiels et accorder des aides spécifiques à des fins précises en les subordonnant à des efforts locaux. Il peut aussi fournir une assistance technique et une expertise aux collectivités qui n’ont pas, sur place, les spécialistes requis. Il importe aussi qu’il promulgue des lois et mette en œuvre des mesures autorisant et encourageant ses différentes communautés politiques à se faire concurrence sur le marché mondial, à attirer investisseurs et touristes et à exporter des marchandises et des services. Il importe également que la politique monétaire, gérée d’ordinaire par une banque centrale de l’union, soit aussi ouverte que possible à la diversité des situations régionales, aussi bien urbaines que rurales, qui existent au sein de la fédération.

Le désir des composantes d’une fédération de conserver une identité culturelle distincte pose cependant d’autres problèmes économiques très difficiles, surtout quand elles cherchent à préserver la pureté culturelle de leurs institutions, économiques comprises. Bien que cette diversité, en dehors de son attrait culturel et politique, puisse offrir des avantages économiques et constituer un atout pour certaines industries comme le tourisme, chaque communauté culturelle ou nationale ne s’en trouve pas moins avec une économie un peu fermée, un réservoir réduit de main-d’œuvre et un secteur tertiaire relativement restreint. Le marché commun fédéral peut donc se trouver balkanisé et semé d’obstacles, déclarés ou déguisés, au commerce ; certaines communautés n’auront pas la diversité du capital humain et de l’expertise qu’exige le développement économique moderne ; et beaucoup de fonctions économiques pâtiront de déséconomies d’échelle. L’éducation, par exemple, et surtout l’éducation universitaire, est pour toute économie l’une des clés de la compétitivité au plan international ; et cependant, c’est aussi une composante décisive de la préservation de la culture – mais plus une communauté privilégie cette fonction de préservation culturelle de l’éducation, moins elle sera à même d’importer des talents compétitifs et plus elle sera exposée à devoir exporter ses propres talents (c’est-à-dire à un exode des cerveaux). La préservation de la culture risque aussi de creuser les écarts entre riches et pauvres parce que les élites instruites maîtrisant parfaitement plusieurs langues peuvent aller et venir entre divers marchés multinationaux et internationaux plus aisément que leurs compatriotes défavorisés, enfermés par leur culture ou leur langue sur leur marché local. De même, les élites politiques et économiques locales, même sans mobilité, ont toutes chances d’être plus protégées que les pauvres par les lois et les pratiques locales contre les conséquences économiques négatives des politiques d’identité communautaire. Ainsi, ces fédérations multinationales connaissent des tensions et doivent faire des arbitrages difficiles entre les exigences du développement sur le plan des droits individuels et celles de la préservation culturelle sur celui des droits collectifs.

Traduit de l’anglais