Nous nous proposons ici de mettre en relief certaines des failles que présente ce modèle de lutte antidrogue, qui a intensifié la participation des militaires ces dernières années, alors qu’il méconnaît la relation historique particulière qui lie narcotrafic et pouvoir politique dans un régime de parti d’État. On verra également comment est circonscrite l’autonomie du président élu le 2 juillet 2000 et de son gouvernement, lesquels n’appartiennent pas au parti issu de la révolution mexicaine, à l’heure de définir la lettre et l’orientation de leur politique antidrogue.

Les circonstances dans lesquelles est né le commerce de drogues illégales au Mexique, activité économique qui allait être par la suite criminalisée et subordonnée au pouvoir politique, ont aussi été à l’origine de son développement, de l’impunité des protecteurs, du moins de ceux qui sont le mieux placés dans la hiérarchie du pouvoir, et des formes caractéristiques de violence dans ce domaine. La création d’un parti d’État en 1929, le monopole du pouvoir politique et l’emprise militaire sur le territoire national ont rendu pratiquement impossible la formation autonome de groupes importants de trafiquants de drogue. Si certains d’entre eux sont nés spontanément, ils ne s’en sont pas moins heurtés, à un moment ou à un autre, à une structure de pouvoir beaucoup plus puissante, qui les a obligés à lui céder une partie considérable de leurs profits.

Les rapports entre le pouvoir politique hégémonique et le commerce illégal de la drogue au Mexique ont traversé plusieurs étapes ponctuées par des transformations observables dans les mécanismes de régulation, d’intervention et de rétention mis en œuvre au fil du temps [2]. La première étape commence à l’époque des prohibitions, dans les années dix et vingt (la culture et le commerce du cannabis sont interdits en 1920, ceux du pavot en 1926) et se poursuit jusqu’au début de la période d’après-guerre, en 1947. Même si les informations dont on dispose et la documentation qui a été étudiée jusqu’à aujourd’hui ne nous permettent pas de nous faire une idée précise de la situation, nous pouvons néanmoins observer que les gouverneurs des États du nord du Mexique sont souvent mentionnés dans les archives étatsuniennes et mexicaines, ainsi que dans la presse, ce qui met en relief leur collusion directe avec le commerce de drogues illégales. Certains gouverneurs, aux conceptions éthiques particulières, affirmaient qu’ils s’étaient immiscés dans ce marché illicite parce qu’ils n’y voyaient qu’une forme de commerce parmi toutes celles que leur ouvraient leurs prérogatives. Ils n’avaient à craindre de sanctions que celles qui auraient pu découler de conflits d’intérêts au sein de la classe politique dirigeante elle-même. Ces affaires ne vinrent à la connaissance du public que très rarement. Étant donné que le pouvoir politique central exerçait sa surveillance, les actes de violence demeuraient relativement rares.

La seconde étape débute en 1947, quand le ministère de la Santé se vit retirer la responsabilité de la politique antidrogue au plan national, au profit du bureau du Procureur général de la République (pgr), qui fut investi à cette occasion d’une autorité en la matière. C’est au même moment que fut créée la Direction fédérale de la sécurité (dfs), police politique du président Miguel Alemán structurée sur le modèle de la cia et chargée de surveiller les groupes d’opposition, en particulier ceux qui étaient de tendance « communiste ». La dfs avait reçu, elle aussi, des pouvoirs spéciaux pour intervenir en matière de politique de lutte contre la drogue. Le gouvernement des États-Unis fit savoir, par le biais du conseiller militaire de son ambassade à Mexico, que les fondateurs de la dfs étaient liés au trafic de stupéfiants. L’un d’eux, le colonel Carlos Serrano, alors sénateur de la ville de Mexico, était un proche du président. Pour les États-Unis, la lutte anticommuniste passait avant les considérations sur la bonne moralité des fonctionnaires de police. Avec la création de la dfs, on avait institué une médiation structurelle entre la classe politique au pouvoir et les trafiquants de drogue. Sa fonction allait être double : d’une part, elle devait veiller à ce qu’une partie des profits fût versée en échange de protection et, d’autre part, elle devait contenir la violence et décourager les éventuelles tentations politiques des trafiquants. Pendant plusieurs décennies, la violence se maintint à un degré socialement tolérable. Elle ne touchait que des groupes rivaux clairement identifiés et ne se produisait que dans certains espaces.

Au cours des années soixante et soixante-dix, la convergence de plusieurs facteurs externes et internes commença à transformer sensiblement la structure du marché international de la drogue ainsi que le rapport de force entre les principaux acteurs sociaux liés à ce commerce et à son combat légal. Le cannabis avait un immense succès auprès des consommateurs des États-Unis, ce qui donna lieu à une demande croissante et régulière de cette plante. Au cours des années soixante-dix, mais de manière plus nette à partir des années quatre-vingt, la cocaïne s’ajouta à la liste des drogues les plus insatiables de l’histoire et ce phénomène ne s’est pas démenti de nos jours. Pour le gouvernement des États-Unis, une « guerre » contre les drogues était nécessaire. Les États-Unis intensifièrent la politique prohibitionniste qu’ils prônaient depuis le début du siècle, en particulier à l’encontre des pays de production et de transit des drogues. Les pressions politiques pesant sur ces pays s’alourdirent. Ces derniers furent d’emblée poussés à coopérer plus étroitement avec les États-Unis dans la lutte antidrogue et à faire de plus en plus appel à la force armée et à recourir aux défoliants. La stratégie diplomatique, policière et militaire des États-Unis provoqua tout d’abord de fortes tensions entre les États-Unis et le Mexique, avant d’aboutir à une dépendance totale qu’on appelle, dans le langage euphémique de la diplomatie, « la coopération bilatérale ».

Au milieu des années soixante-dix, est lancée l’« opération Condor » dans les principaux États producteurs de plantes illicites, dans le nord-ouest du Mexique (États de Sinaloa, Chihuahua et Durango). À Sinaloa et dans tout le reste du pays, exerçait sa domination l’organisation de trafiquants qu’on peut considérer comme la « mère de tous les gangs » de Sinaloa qui allaient sévir par la suite : celle qui était sous les ordres de Miguel Angel Félix Gallardo – lequel avait été garde du corps de la famille de l’ancien gouverneur de Sinaloa, Leopoldo Sánchez Celis, et son protégé politique – et qui avait déjà commencé à faire du trafic de cocaïne en provenance de Colombie. Ceux qui firent les frais de cette opération militaire ne furent pas les gros bonnets de l’affaire, mais bien un grand nombre de paysans, qui furent torturés, jetés en prison ou déplacés loin de chez eux. Par ailleurs, la maison mère du trafic déménagea dans l’État de Jalisco, où elle allait se sous-diviser en plusieurs succursales qui deviendraient par la suite tout aussi puissantes, sinon plus. On n’avait donc pas frappé les gros trafiquants. On s’était contenté de les déplacer géographiquement vers un centre industriel, commercial et financier beaucoup plus important que celui d’où ils venaient. En d’autres termes, ce déménagement leur procura une plate-forme plus propice à l’internationalisation de leur commerce.

Selon des sources émanants des services chargés de la lutte antidrogue aux États-Unis, certains commandants de la dfs auraient prêté leur aide pour réorganiser et veiller à la protection des nouvelles structures, lesquelles auraient pu continuer à fonctionner longtemps sans heurt ni problème majeur. Cependant, un événement allait mettre un terme au silence complice de plusieurs décennies du gouvernement des États-Unis : l’assassinat de l’agent de la dea (Service chargé de la répression des stupéfiants aux États-Unis) Enrique Camarena par des trafiquants et des policiers en 1985. Ce fut le début de la fin pour la dfs, et du même coup pour la structure de médiation entre l’élite politique au pouvoir et les trafiquants ; ce fut la fin du système de protection et du mur de soutènement après près de quarante ans de bons et loyaux services.

Certes, les trafiquants intensifièrent le recours à la violence dans les États de Sinaloa et de Jalisco, mais il n’en est pas moins vrai que les hautes sphères de la police, de l’armée et du monde politique furent épargnées. Les trafiquants n’étaient pas en train d’appliquer une stratégie de destruction de l’État. Le problème résidait dans la crise des mécanismes de médiation et de contrôle. C’était une crise d’instances auxquelles on avait conféré des pouvoirs extraordinaires, souvent en marge de la légalité, afin de barrer la route aux forces politiques de l’opposition et aux associations criminelles, en échange du pouvoir discrétionnaire qu’on leur avait concédé de profiter des butins de guerre et de commercer en eaux troubles. C’était, enfin, la crise de la loi du silence qui huilait l’engrenage de la corruption dans les institutions. La dfs fut démantelée par le président De la Madrid. On avait amputé un bras, mais il restait encore d’autres membres, comme la pjf (Police judiciaire fédérale), autre élément clé des structures de médiation, riche d’une longue expérience dans le crime organisé et dont la réputation n’était guère meilleure que celle de la dfs. L’affaire Camarena fut un détonateur. Les arrestations et les assassinats de chefs de la police se multiplièrent à partir de ce moment-là, au point de faire partie aujourd’hui du paysage criminel ordinaire du pays. En 1985 commence la troisième phase, qui se prolonge jusqu’à nos jours.

À la fin des années quatre-vingt, le pan (Partido Acción Nacional) gagne son premier gouvernorat en Basse-Californie et, au cours du mandat sexennal du président Salinas, les services des renseignements de l’État se concentrent dans le bureau de son collaborateur le plus proche, José Córdoba Montoya. Un autre événement, à caractère plus nettement sexennal, est l’ascension puis la chute d’un groupe de trafiquants à Tamaulipas qui parvient à supplanter l’oligopole transsexennal des trafiquants de Sinaloa, lesquels allaient par la suite revenir de plus belle sur le devant de la scène. Le personnage clé dans la recomposition des puissants groupes de trafiquants de drogue dans le pays fut le commandant de la pjf dans l’État de Tamaulipas, Guillermo González Calderoni. Présent lors de l’arrestation de Félix Gallardo et instigateur de l’opération au cours de laquelle Pablo Acosta fut abattu à Ojinaga, ami et protecteur de García Abrego, il figure actuellement sur la liste du programme judiciaire de témoins protégés des États-Unis. Quand le gouvernement mexicain entreprit de l’extrader, il menaça de faire des révélations sur des opérations d’espionnage politique de membres de l’opposition ordonnées par Raúl Salinas, frère du président d’alors, et de déterrer d’autres affaires gênantes. Aux États-Unis, la presse évoqua des liens entre le frère aîné du président et García Abrego. Il s’agissait de savoir si les trafiquants avaient acquis un pouvoir tel qu’ils pouvaient se permettre d’acheter le frère du président, auquel cas la thèse de la « pénétration » de la structure du pouvoir par les trafiquants était à retenir, ou si, au contraire, le clan politique auquel appartenait Raúl Salinas avait utilisé des organisations de trafiquants, dont celle-ci, à diverses fins, économiques et extra-économiques, auquel cas il fallait pencher pour la thèse de la subordination des trafiquants au pouvoir politique, malgré la plus grande autonomie relative que ces derniers avaient acquise suite aux règlements de comptes mortels au sein de la classe politique au pouvoir.

Ce n’est pas un hasard si l’exacerbation de la violence liée au trafic de drogue dans les années quatre-vingt-dix est observée, dans un premier temps, dans certains États où l’opposition politique est passée au pouvoir, des États qui se trouvent être des lieux de production et de trafic de plantes illicites, des plaques tournantes de la drogue, ainsi que des lieux de blanchiment d’argent et des marchés potentiels pour sa consommation. C’est le cas, notamment, des États de Basse-Californie, de Chihuahua, de Jalisco, du Nuevo León et de la ville de Mexico (District fédéral). Le mécanisme de médiation et de contrôle mis en place dès la fin de la Seconde Guerre mondiale supposait que les polices locales étaient subordonnées aux polices fédérales dans les États où le gouvernement local était du même parti que le gouvernement fédéral. Le démantèlement et l’affaiblissement des instances de médiation par l’effet de pressions internationales, leur décomposition et les querelles internes à l’élite politique réduisirent, sans toutefois l’anéantir, la faculté du gouvernement fédéral à maîtriser les actes de violence dans d’autres parties du territoire national, où les autorités locales tâchaient de combattre la corruption qui régnait au sein des corps de police dont elles avaient hérité et de réformer ceux-ci. La recrudescence de la violence dans les États dirigés par l’opposition fut récupérée politiquement par le parti d’État, le Parti révolutionnaire institutionnel (pri), comme si le phénomène relevait davantage de l’incompétence politique de l’opposition que des réactions en chaîne provoquées par l’ébranlement de structures de pouvoir qui avaient servi pendant longtemps. C’est pour cette même raison que les trafiquants y jouirent d’une plus grande marge de manœuvre au plan local, puisque les gouverneurs appartenant aux partis d’opposition n’avaient pas la même autorité et n’étaient pas autant soutenus par l’État fédéral que ceux du parti du président au pouvoir.

Les médias présentent aujourd’hui comme une nouveauté un phénomène qui, au début du xx^e siècle, était plus facilement perceptible : le rapport entre le pouvoir politique et le trafic de stupéfiants. Encore aujourd’hui, l’information sur ce lien dans les zones de culture, de transit, de trafic et de consommation, ainsi que la manière dont il est perçu, sont différentes de celles qu’on a dans des régions plus vastes ou dans des zones où le phénomène est moins prononcé. Pendant un siècle dernier, la création de mécanismes de médiation institutionnels a contribué à masquer le rapport existant entre ces deux entités et on a ainsi détourné l’attention en la centrant précisément sur ces instances de médiation. Il aurait été impensable, pour l’élite politique au pouvoir, de concéder une autonomie totale à ces instances car il y avait en jeu un commerce rentable, et il était encore moins pensable que des bandes d’éleveurs à moitié analphabètes puissent récolter à leur profit les fruits du trafic sans rien donner en échange. Il faut avoir présents à l’esprit le contrôle politique, policier et militaire du pays, les caractéristiques de l’État mexicain postrévolutionnaire – dont la prééminence de l’exécutif par rapport aux autres pouvoirs et l’existence d’un parti d’État – et les recherches historiques qui renseignent sur l’implication dans des affaires illicites de membres éminents de ce même parti, pour comprendre que ce qu’on peut observer aujourd’hui n’est autre que la structure même de l’édifice, laquelle a été mise à nu suite aux secousses violentes, comparables à un séisme, qui ont détruit la façade qui l’avait cachée pendant si longtemps, mais qui existait dès le début.

Le président a perdu du pouvoir, le parti d’État aussi. Le pouvoir législatif a gagné de l’autonomie, mais pas le pouvoir judiciaire. L’opposition politique a gagné du terrain, de même que les organisations sociales indépendantes. Les corps de police semblent impossibles à réformer et agissent souvent contre les citoyens au lieu de les protéger. Ces dernières années, le sommet du parti d’État en est arrivé à assassiner certains de ses propres membres pour régler ses différends internes. Dans ce contexte de transformations structurelles et de fin de régime, le démontage de l’échafaudage de contrôle politique bâti après la révolution a provoqué des réactions en chaîne à chaque échelon de la pyramide sociale. Le vieil État postrévolutionnaire et ses institutions sont en train de s’effondrer. La subordination historique des narcotrafiquants au pouvoir politique, affaiblie, n’a toutefois pas disparu. À la faveur des bouleversements en cours, ceux-ci ont élargi leur marge de manœuvre, voyant s’ouvrir à eux la possibilité de s’affranchir de leur tutelle. C’est ce qui expliquerait pourquoi il est plus difficile qu’avant de maîtriser la violence entre trafiquants ainsi que la violence que ceux-ci font subir au reste de la société. En l’absence d’histoire et de contexte, la violence des narcotrafiquants pourrait apparaître simplement comme une suite d’actes de folie individuelle ou collective, ce qu’elle est en partie, ou comme la manifestation de la loi qui régirait une ville donnée ou une région donnée. Cette version alarmiste, mais pas forcément objective, est relayée par certains médias. De là à attribuer aux trafiquants des pouvoirs surnaturels et des intentions politiques, il n’y a qu’un pas. À mesure qu’une personnalité ou qu’un groupe agit dans l’impunité, s’étoffe la légende autour de son pouvoir. On voudrait nous faire croire qu’ils ne doivent leur pouvoir qu’à eux seuls. Il est défendu d’imaginer que ce pouvoir puisse être attribuable à la protection qu’ils ont reçue, c’est-à-dire que leur a concédée le pouvoir politique, émanation de ceux qui les protègent.

Même si ce projet doit encore être porté à l’appréciation de différents groupes sociaux concernés par les questions de sécurité et de justice avant d’être soumis au Congrès, il faut, selon l’équipe de transition, souligner, d’une part, la rupture avec les thèses défendues par les États-Unis – à quoi il convient d’ajouter l’opposition du nouveau président à leur mécanisme annuel d’homologation unilatérale – et par les trois gouvernements ayant précédé celui du président Vicente Fox et, d’autre part, l’intention de transformer et de réorganiser les instances de sécurité, qui sont traditionnellement fidèles au président, au parti d’État et à ses propres groupes internes de pouvoir, mais pas au pays. Ces instances ont en effet adopté une position plus partisane et mafieuse qu’institutionnelle. Le projet devra sans doute faire l’objet de modifications. En effet, il faut s’attaquer d’emblée à deux fronts solides et difficiles : national et international, dont les positions donneront lieu à des tensions susceptibles de faire céder la nouvelle équipe gouvernementale, qui a pris ses fonctions le 1^er décembre 2000. L’enjeu est ici de transformer qualitativement les institutions de sécurité et de justice en vigueur, de veiller à préserver leur autonomie vis-à-vis du pouvoir exécutif, de veiller à ce que leur personnel respecte les institutions, d’éviter la formation de forces centrifuges et la féodalisation du pouvoir et de faire en sorte que le gouvernement des États-Unis ne se contente pas de respecter la souveraineté du Mexique à l’heure de définir sa propre conception en matière de politique de lutte contre la drogue, mais qu’il appuie le gouvernement mexicain élu démocratiquement si des éléments internes à la structure du pouvoir déchu, après avoir été limogés par le pouvoir politique en place, tentent de recouvrer leurs privilèges par des moyens illégaux.

L’un des principaux représentants de l’équipe de transition du président nouvellement élu, Vicente Fox, est le sénateur de l’État de Chihuahua, Francisco Molina, qui a été chargé des questions de sécurité et de justice. Procureur de ce même État durant la présidence de Francisco Barrio (du pan), il avait été nommé en 1996, et pour moins d’un an, directeur de l’Institut national de lutte contre les drogues (incd), aujourd’hui fermé. À peine un an auparavant, le président Zedillo avait donné son aval au lancement dans cet État d’un plan pilote dans le cadre duquel les civils allaient être remplacés par des militaires dans les opérations de lutte contre le narcotrafic. Molina lui-même fut remplacé par un général (Jesús Gutiérrez Rebollo, aujourd’hui en prison, accusé d’avoir protégé le trafiquant Amado Carrillo Fuentes) à la tête de l’incd, et d’autres postes clés de direction et d’administration des institutions compétentes dans la lutte antidrogue furent également cédés à des militaires. En 1997, le sénateur Molina déclara que le président Zedillo avait commis une erreur en confiant à l’armée un rôle de premier plan en la matière. Il évoqua les problèmes qu’il avait eus avec les militaires lors de son passage à l’incd, et déplora en particulier le caractère hermétique de cette institution, la rétention d’information, l’exigence des militaires d’avoir la mainmise absolue sur l’éradication des cultures et le régime juridique d’exception de l’institution militaire. En substance, il déclara : « L’armée, dans une opération d’assaut, a accaparé le pgr, l’incd, le cendro (Centre national de contrôle des drogues), 23 des 35 aéroports nationaux et toutes les délégations du pgr sur la frontière nord [4]. » Trois ans plus tard, le sénateur faisait un bilan de l’intervention de l’armée en ces termes : « Nous avons aujourd’hui environ 150 militaires qui ont trahi la confiance de leurs supérieurs en entrant dans des organisations criminelles [5]. »

Les membres de l’équipe de transition du président Vicente Fox modifièrent leur opinion au sujet du retrait de l’armée de la lutte antidrogue suite à une réunion privée avec Barry McCaffrey à l’ambassade des États-Unis à Mexico à l’occasion du voyage que le « tsar » antidrogue avait fait au Mexique la deuxième semaine d’août 2000 pour assister à une réunion du groupe de contact de haut niveau (gcan) mis en place par les gouvernements des deux pays en 1996. McCaffrey avait déclaré la veille que les changements suggérés par Fox et son équipe en matière de justice et de sécurité ne déboucheraient sur des résultats concrets qu’au bout de cinq à quinze ans, d’après l’expérience des États-Unis. Quelques mois auparavant, le chef de la Police fédérale préventive (pfp), le contre-amiral Wilfrido Robledo, avait affirmé que les militaires resteraient au sein de cette institution encore pendant au moins quinze ans [6]. Le changement de position des collaborateurs du nouveau président mit en évidence, en quelques jours seulement, les limites de la politique antidrogue du gouvernement mexicain. Il semble que le processus de militarisation dans ce domaine et au sein des principales instances de sécurité sera amené à se poursuivre, en dépit de quelques actions visant à diminuer le rôle prépondérant de l’armée. Le schéma rappelle celui que les États-Unis ont cautionné dans d’autres pays d’Amérique latine.

L’un des scénarios les plus probables pour les années qui viennent est la poursuite du processus unilatéral d’homologation – même si, aux États-Unis, un groupe influent de législateurs a récemment proposé d’inscrire à l’ordre du jour des débats du Congrès la question de l’exclusion du Mexique de la liste noire à titre d’essai [7] –, le lancement du mécanisme d’évaluation multilatéral (mem) dans le cadre de l’Organisation des États d’Amérique (oea) et l’intensification de la militarisation dans la lutte contre le trafic de stupéfiants, trois domaines où la position et l’autorité des États-Unis pourraient difficilement être contestées dans la pratique, ou alors tout au plus symboliquement, lors du forum du mem. Si, depuis plusieurs années, la politique antidrogue des États-Unis à l’égard de « l’hémisphère occidental » a penché en faveur de la militarisation (le cas de la Colombie en est l’illustration la plus flagrante), un scénario qui verrait George Bush fils et l’ex-ministre de la Défense Dick Cheney respectivement à la présidence et à la vice-présidence laisse présager une recrudescence des activités militaires des États-Unis et, par conséquent, de la « guerre » antidrogue. Dans le cas d’une victoire du parti démocrate, la situation actuelle serait sans doute, dans le meilleur des cas, reconduite.

Ce n’est pas un hasard si l’une des principales priorités du nouveau gouvernement issu de l’opposition est précisément de réformer les institutions de sécurité et de justice. La suprématie du pouvoir exécutif sous le régime de parti d’État avait évité, d’une part, l’équilibre des pouvoirs et, d’autre part, elle avait articulé entre eux toute une série d’intérêts divers dans différents domaines gravitant autour de l’exécutif. Dans ces circonstances, les instances de sécurité et de justice ont joué un rôle de médiation structurelle au service de l’exécutif. En l’absence d’une expérience d’alternance au pouvoir et étant donné la corruption qui a sévi dans les appareils de sécurité, plus que dans les instances judiciaires, on est en droit de s’interroger sur le caractère institutionnel d’appareils habitués à être fidèles à qui leur garantit l’impunité. Il est donc nécessaire de les disloquer, de les démobiliser et de les réorganiser autrement pour garantir leur participation responsable, sous la supervision du Congrès, à la bonne marche de l’État.

Le gouvernement qui assumera pleinement ses fonctions jusqu’en décembre 2000 sera sans doute confronté à de puissants intérêts. Certaines de ses premières propositions, comme celle de retirer l’armée de la lutte antidrogue, ont été modifiées suite à l’opposition qu’ont manifestée les États-Unis par le biais de leur représentant chargé de la lutte antidrogue, Barry McCaffrey. La tendance à la militarisation des instances de sécurité au Mexique, à l’instar de ce qui se produit dans d’autres pays d’Amérique latine, semble intéresser davantage les États-Unis et les fonctionnaires des appareils de sécurité de l’actuel gouvernement mexicain, de filiation priste et auquel il ne reste plus que quelques mois de pouvoir, que le président nouvellement élu et son équipe. Les tensions qui opposeront le nouveau gouvernement aux États-Unis et à l’armée mexicaine à ce sujet ne vont sans doute pas s’apaiser puisque, loin de contribuer à enrayer le narcotrafic, les forces armées risquent de voir se développer la corruption dans leurs rangs et, dans le pire des cas, d’être le lieu d’articulation de puissants intérêts liés au trafic de drogue, qui se déplaceraient de l’ancienne structure politique vers l’armée et vers d’autres appareils de sécurité qu’ont intégrés notamment les militaires.

Traduit de l’espagnol