Les changements structurels induits par la mondialisation rencontrent un peu partout de vives résistances, notamment au sein des pays de l’ocde. Ces mouvements d’opposition sont disparates. Ils comprennent des ong dont les propositions et la légitimité peuvent être contestables, mais qui ont le mérite de refuser les polarisations sociales et la dégradation de l’environnement planétaire inhérentes à la dynamique des marchés. Ils dénoncent la concentration du pouvoir économique au sein des grandes entreprises transnationales et des institutions financières privées. Ils reprochent aux gouvernements des procédures de décision technocratiques. Ils contestent les prémisses de l’orthodoxie néolibérale, les valeurs matérialistes et compétitives qui marquent l’expansion planétaire du système capitaliste.

Malgré leur importance politique et symbolique, ces structures suscitent relativement peu d’intérêt académique. Elles sont souvent appréhendées en termes institutionnels et juridiques, comme si l’énoncé de leur mandat constitutif et des fonctions qui en découlent suffisait à expliquer leur rôle politique et les tâches qu’elles assument. Certes, il existe des ouvrages de qualité sur les institutions de Bretton Woods, en raison de l’influence économique et politique qu’elles exercent sur les pays pauvres, mais le champ d’étude académique portant sur l’onu et les autres institutions spécialisées est restreint. La majorité des ouvrages dans le domaine de la théorie des relations internationales leur consacre guère d’espace ou les traite de manière superficielle, n’accordant que peu d’importance à leur fonctionnement interne, à leur processus de décision, à leur rôle politique. Les auteurs dits « réalistes » les considèrent comme des instruments des États, sans véritable autonomie. Les néoréalistes se réclament d’un systémisme abstrait, qui prétend dégager des structures contraignantes issues des interactions entre grandes puissances, sans se préoccuper du rôle et de la finalité des institutions internationales. Les travaux d’inspiration fonctionnaliste se sont penchés avant tout sur le processus d’intégration européenne, analysant des institutions très spécifiques, bien différentes de celles des Nations Unies ou des organisations régionales. Curieusement, la démarche qui s’est définie comme « l’institutionnalisme néolibéral », et qui a contribué à développer la théorie des régimes, se détourne des oi. La revue International Organization, proche de ce courant, leur accorde une place insignifiante. Ce courant théorique s’inscrit au demeurant dans une perspective utilitariste, inspirée par le modèle économique néoclassique, et ses adeptes partent de l’hypothèse que les institutions internationales favorisent le bien-être économique et la protection de l’environnement. Ils perçoivent en général les régimes, et les organisations qui leur sont associées, en termes de fonctions nécessaires, sans s’interroger sur leur nature et leur finalité. Récemment, les auteurs qui se définissent comme des « constructivistes » ont redécouvert, après Montesquieu, Émile Durkheim et Max Weber, que la compréhension des structures institutionnelles exige une référence aux principes et valeurs qui orientent leurs actions. Ils semblent toutefois n’avoir pas reconnu que les oi jouent un rôle décisif dans la définition et la promotion de ces principes et valeurs.

Le courant de l’économie politique internationale, qu’il soit inspiré par le réalisme ou le marxisme, n’est pas sans pertinence pour l’étude des oi, mais son apport en la matière est également resté rudimentaire. Selon cette approche, la création et le développement des institutions internationales mobilisent l’engagement d’une grande puissance hégémonique, en l’occurrence les États-Unis. Pour les disciples d’Antonio Gramsci, cette dernière ne peut miser sur les seuls moyens de coercition pour défendre ses intérêts nationaux, elle doit également assurer son emprise sur les institutions, notamment pour propager et faire partager leur vision du monde. Les oi sont donc un relais de cette domination. Cependant l’hégémonie ne saurait être comprise comme un ensemble historique cohérent. Ainsi l’emprise néolibérale des États-Unis sur les oi, tout en limitant le champ des possibles, n’est pas de nature monolithique. Les sociétés démocratiques sont par essence traversées par des tensions idéologiques et sujettes à des divisions politiques internes. En d’autres termes, l’hégémonie n’a jamais la consistance que suggèrent certaines analyses d’inspiration marxiste.

Les lacunes théoriques affectant l’étude des oi tiennent à différents facteurs. L’étude des relations internationales a toujours été principalement influencée par les intérêts des sphères dirigeantes des pays riches, des États-Unis notamment. Or les questions traitées au sein des Nations Unies ou même des institutions de Bretton Woods ne font d’ordinaire pas partie des affaires qui mobilisent de manière prioritaire la politique étrangère de ces pays. Les rapports et régimes de coopération des pays riches se développent en marge des Nations Unies, dans le cadre de l’Union européenne, de l’ocde ou des réunions plus ou moins formelles du G-7/8. En outre, les oi sont diverses et leur structure interne est complexe ; elles se distinguent les unes des autres par leur mandat, l’importance de leur secrétariat, les ressources qu’elles peuvent mobiliser, leur degré d’autonomie par rapport aux gouvernements et leurs procédures de travail. Cette hétérogénéité apparaît au sein même du système des Nations Unies, qui comprend des instances, des organisations et des programmes de toutes sortes, dont les fonctions sont également très différentes, et qui disposent de ressources et de procédures de contrôle dissemblables. Ces organisations poursuivent généralement des objectifs équivoques, multiples et disparates, ce qui ne facilite pas l’analyse de leur mandat et de leurs programmes. Par ailleurs, la complexité de leurs structures bureaucratiques, la diversité de leurs programmes, la nature souvent technique des fonctions qu’elles assument, le langage ésotérique et abstrait de leurs documents ou de leurs résolutions, les rites et la rhétorique inhérents à leurs activités discursives, rendent leur accès difficile.

Les oi sont en premier lieu des instruments des États, qui les utilisent à des fins de négociation et de coopération multilatérales. Ils ont notamment besoin d’elles pour créer les conditions de la paix et de la sécurité, pour promouvoir des régimes internationaux, pour réaliser des projets communs en matière économique, sociale, culturelle, écologique ou humanitaire, pour partager des connaissances et harmoniser leurs politiques publiques, pour gérer des programmes de coopération scientifique et technique. Les oi bénéficient toutefois d’une certaine autonomie par rapport aux États. Elles sont créées par les États et se sont développées grâce à leur soutien, mais leurs dispositions constitutives définissent des principes, des finalités normatives et des buts politiques auxquels les gouvernements sont censés adhérer ou vers lesquels ils doivent tendre. En politique internationale, aussi bien que dans la sphère étatique, l’exercice du pouvoir ne repose pas seulement sur des rapports de force, mais également sur le consentement, donc sur la mobilisation d’un imaginaire collectif façonné par des symboles, des mythes, des discours à vocation normative, qui sont des dimensions importantes de l’ordre politique [1]. Les Nations Unies n’ont cessé de jouer un rôle important à cet égard. Il serait trop long d’énumérer les normes et valeurs internationalement reconnues – par exemple en matière de souveraineté étatique, de droits de l’homme ou de développement durable – qui offrent les fondements d’une véritable légitimité internationale, donnant aux gouvernements, aux ong et aux opinions publiques des repères en matière d’autorité politique, de liberté, de justice, de progrès économique et social. Les Nations Unies ont offert un espace politique favorisant la quête par les principaux acteurs de la société internationale de principes et de valeurs universellement reconnus. Cette légitimité, telle qu’elle s’exprime dans la Charte, dans la Déclaration universelle des droits de l’homme ou dans les principales résolutions sur le développement, fut d’emblée fortement marquée par l’héritage des Lumières et par une conception occidentale de l’État et du lien social. Par ailleurs, les projets et programmes opérationnels du système des Nations Unies ont toujours été influencés par ce modèle politique. Cependant cet universalisme d’inspiration libérale n’a cessé d’être ardemment débattu au sein des Nations Unies, constituant une source de légitimation équivoque et fragile, les représentants des gouvernements interprétant à leur manière ses principes et les obligations qu’il commandait. Le Secrétaire général de l’onu avait pourtant raison d’affirmer en 1997 que c’est dans les normes à vocation universelle des Nations Unies « que se trouvent les principes permettant d’évaluer et d’orienter la pratique des nations » et d’ajouter que l’importance de ces normes tenait « à la fonction régulatrice qu’elles remplissent dans la vie quotidienne de la communauté internationale : sens partagé des droits et des obligations, prévisibilité du comportement de chacun assuré par la primauté du droit, prescription des pratiques les meilleures, règles sans nombre, faute desquelles la conduite des transactions internationales, fussent-elles les plus courantes, serait inconcevable [2] ». L’engagement de la Banque mondiale s’affirme également de plus en plus dans cette sphère normative, domaine qui appartenait en propre aux Nations Unies. Son discours sur la gouvernance manifeste en particulier cette intrusion. Il tend à soutenir la dynamique du marché, tout en affirmant que les États doivent créer un environnement juridique et politique favorable à son expansion. La Banque mondiale s’emploie aussi à l’amélioration du statut et des conditions socio-économiques des femmes, en soulignant le rôle qu’elles jouent dans le processus de développement. Par ailleurs, la Banque mondiale, au même titre que les Nations Unies, contribue à l’émergence de points de vue convergents entre chercheurs et décideurs, à savoir des « communautés épistémiques » qui orientent les négociations internationales et le développement des régimes en matière d’économie et d’écologie ou dans d’autres domaines exigeant des connaissances scientifiques et techniques.

Cependant, les réflexions critiques relatives aux oi comprennent aussi des projets de réforme. Elles portent sur leurs mécanismes institutionnels ou sur leur secrétariat. Dans ce contexte, l’efficacité du système des Nations Unies est souvent contestée, au sein des pays occidentaux en particulier. On lui reproche notamment des rituels discursifs illusoires et la diversité des instances consacrées aux mêmes débats. On l’accuse de multiplier les programmes, de disperser des ressources budgétaires limitées en d’innombrables activités opérationnelles, de ne pas créer les synergies nécessaires à des stratégies cohérentes. On incrimine sa lourdeur bureaucratique et son manque de transparence. Au cours des deux dernières décennies, les Nations Unies, répondant aux pressions des États-Unis, ont elles-mêmes produit d’innombrables rapports touchant à leur gestion interne.

Les accusations à l’encontre du système des Nations Unies, qui ne sont pas toutes non fondées, témoignent souvent d’une logique technocratique. Elles procèdent avant tout d’un souci de restriction budgétaire, qui émane régulièrement des pays de l’ocde. Elle repose rarement sur une volonté de redéfinir les orientations stratégiques du système en lui confiant de nouvelles missions. Comme nous l’avons suggéré, l’onu et plusieurs de ses institutions spécialisées s’imposent dans la gestion symbolique des conflits internationaux, aussi bien que dans les processus de légitimation. En conséquence, la notion d’efficacité ne convient pas pour définir ce qui se passe au sein de leurs instances. Certes, les successions de discours marquant les conférences des Nations Unies, et les résolutions qui en résultent, ne constituent pas toujours un modèle de cohérence et de rationalité. Ces phénomènes discursifs sont néanmoins un aspect nécessaire de la politique internationale. Les gouvernements ont besoin d’espaces institutionnels pour promouvoir leurs conceptions idéologiques et politiques, pour défendre leurs intérêts nationaux et légitimer leur politique étrangère. Ces conférences sont l’aboutissement d’un long processus de délibération impliquant aussi les administrations nationales, les experts qu’elles consultent, les ong et les médias. Ces fonctions discursives sont difficiles à circonscrire. Faudrait-il limiter le nombre des instances consacrées à ces délibérations singulières ? Faudrait-il définir de nouvelles méthodes pour favoriser les interactions et les négociations entre États sur les grandes affaires mondiales, pour intégrer les acteurs non gouvernementaux à ces échanges, pour susciter l’émergence de nouvelles normes et orienter les processus de légitimation ?

Cette question est d’actualité. La diplomatie d’assemblée au cours de laquelle les représentants des gouvernements et des ong se suivent pour exposer en quelques minutes leur position dans une salle plus ou moins vide et attentive constitue une procédure de délibération contestable. Elle l’est d’autant plus que ces discours débouchent, après des négociations laborieuses, sur des programmes d’action complexe, comprenant des recommandations nombreuses, imprécises, en partie contradictoires, dont les principaux États sont bien déterminés à ne pas supporter les incidences budgétaires. La pratique qui s’est développée dans les années quatre-vingt de fonder la plupart des résolutions finales sur le consensus des États membres a eu pour effet d’affaiblir encore la signification et le poids des résolutions passées au sein de ces conférences. Cette diplomatie d’assemblée a également l’inconvénient de multiplier les demandes irréalistes dont les Nations Unies font l’objet.

Le formalisme et la longueur des « débats » au sein des Nations Unies, la lourdeur des procédures qui les accompagnent, le coût de ces manifestations, représentent à bien des égards un reliquat d’Ancien Régime, l’archétype d’un mode diplomatique suranné et autoritaire. Ce fonctionnement est mal compris des opinions publiques. En fait, les réunions d’ong, qui se tiennent en marge des grandes conférences des Nations Unies, témoignent aussi du malaise suscité par ces formalités diplomatiques. L’évolution des communications modernes semble pourtant devoir remettre en question les modalités de cette diplomatie multilatérale. Le Secrétaire général proposait récemment, dans le cadre de son rapport sur le millénaire, la tenue de conférences électroniques mondiales interactives, éliminant les frais de voyages, d’hôtel et d’autres coûts administratifs [3]. La pertinence de ces nouveaux outils dans le système des Nations Unies reste à démontrer, mais il n’est pas nécessaire d’avoir entendu les discours officiels du dernier Sommet social qui s’est tenu à Genève pour comprendre que les Nations Unies doivent trouver des méthodes nouvelles pour assurer de meilleures interactions entre les gouvernements, les ong ou ce que l’on appelle, de manière un peu vague, « la société civile ».

La critique de cette diplomatie d’assemblée débouche sur la problématique de la représentation politique de la communauté internationale. Un système conférant formellement la même voix aux représentants de la Chine et de principautés folkloriques ne peut pas contribuer efficacement à la négociation et à la gestion commune des grandes affaires internationales. Il est fondé sur une représentation tronquée de la société internationale. Il ne peut se justifier en termes de souveraineté nationale et de légitimité démocratique, puisqu’il offre un mode de représentation qui ne reflète pas adéquatement les populations les plus nombreuses ou les villes et les régions qui sont les principaux centres de production et d’échange. Il exclut de nombreuses collectivités, qui ne se reconnaissent pas dans les gouvernements parlant et agissant en leur nom. Il s’ensuit que nombre de gouvernements investissent d’autres instances de concertation et d’action multilatérale. Toutefois cette marginalisation des Nations Unies présente également des inconvénients, puisqu’elle tend à écarter les représentants des pays pauvres des espaces où se négocient les principales affaires économiques. Le projet d’un « Accord multilatéral sur l’investissement » (ami), qui fut préparé sous les auspices de l’ocde et négocié dans les années quatre-vingt-dix par les représentants des pays industrialisés et les milieux d’affaires dans la plus grande discrétion, témoigne bien de cette réalité. Par ailleurs, le fmi et la Banque mondiale ont tendance à prendre des décisions en cercle restreint, décisions qui ont des incidences sociales parfois dramatiques, sans que les populations concernées puissent s’exprimer à ce sujet. Ils dirigent des crédits et recommandent des politiques de stabilisation ou d’ajustement à des pays qui ne sont guère représentés dans leurs instances dirigeantes, alors que l’influence des milieux d’affaires sur ces organisations est substantielle. Les questions débattues au sein de l’omc sont de nature très technique. Il faut des ressources humaines importantes pour les maîtriser. Les représentants des pays pauvres n’ont pas les moyens de participer effectivement aux négociations et celles-ci se déroulent en cercle restreint, notamment avec la participation des experts et diplomates des États-Unis, du Canada, du Japon et de l’Union européenne.

En réalité, la quête de coordination est une entreprise en partie illusoire. La logique fonctionnaliste ayant présidé à la naissance et au développement du système des Nations Unies s’y oppose. L’onu et les agences spécialisées, les institutions de Bretton Woods et l’omc ont leur propre constitution, leur propre budget aussi, leur assemblée et leur conseil dans lesquels les États membres sont représentés ; elles ont leur histoire, leur tradition bureaucratique et leurs intérêts corporatifs. On doit reconnaître que cette sectorialisation est souvent néfaste, compte tenu de l’interdépendance des problèmes économiques, sociaux et culturels auxquels chacune d’entre elles est confrontée. La plupart de ces organisations sont donc vouées à intervenir dans les mêmes domaines de compétence. Cependant, une coordination pleinement effective exigerait une unité de décision qui n’est pas réalisable au sein d’une communauté internationale composée d’États ayant leurs propres intérêts et des conceptions politiques hétérogènes. L’exigence de coordination et de concentration des programmes se heurte à toutes sortes d’obstacles, qui ne relèvent pas seulement de la structure du système, mais qui tiennent surtout à la diversité des requêtes gouvernementales et des pressions de la société civile. On ne peut pas exiger du système des Nations Unies une coordination entre ses agences, fonds et programmes que les gouvernements ne parviennent pas à obtenir entre leurs propres administrations nationales.

Les secrétariats ont pourtant leur dynamique propre. Ils disposent d’une certaine autonomie dans l’accomplissement de leur mandat, compte tenu du principe de l’indépendance de la fonction publique internationale affirmé par la Charte de l’onu, d’autant qu’ils peuvent s’appuyer sur des mouvements politiques et sociaux ayant une base transnationale. Ils subissent néanmoins les pressions politiques des États membres, celles des grandes puissances en particulier. Certains de leurs fonctionnaires gardent souvent des relations étroites avec leur gouvernement ou suivent les directives des grandes puissances. En outre, les États ne cessent d’intervenir dans les processus de recrutement des fonctionnaires. La composition du secrétariat des Nations Unies a été dominée par les représentants des pays occidentaux jusque dans les années soixante-dix. À la suite du processus de décolonisation, il est devenu plus composite et les fonctionnaires issus des nouveaux États ont exercé une influence croissante en son sein. Pourtant, les considérations de répartition géographique ne sont pas toujours bien respectées, les grandes puissances s’arrogeant des prérogatives particulières pour les postes de haute responsabilité au sein de l’onu. De plus, les fonds et programmes des Nations Unies qui reçoivent la majeure partie des ressources extrabudgétaires, tels que l’unicef, le hcr, le pam et le pnud, sont dirigés par des ressortissants des pays de l’ocde.

En règle générale, le contrôle que les États exercent sur la gestion des oi varie selon le mandat de ces institutions et surtout selon l’importance qu’ils accordent à leurs fonctions. Les gouvernements, spécialement ceux des grandes puissances, laissent une plus grande autonomie aux secrétariats des fonds et programmes assumant des missions qu’ils jugent d’importance négligeable. En revanche, ils supervisent les activités de maintien de la paix ou les questions humanitaires qui s’avèrent sensibles du point de vue politique. Ils surveillent également de près les oi qui sont liées à des régimes affectant directement leurs intérêts nationaux. Ainsi l’omc dispose-t-elle d’un petit secrétariat, chargé de préparer les négociations, de veiller à la mise en œuvre des accords, de soutenir les procédures d’arbitrage, de produire les rapports souhaités par les parties contractantes. Sa liberté d’action est limitée. Les secrétariats des institutions de Bretton Woods agissent sous l’égide des principaux pays de l’ocde, des États-Unis en particulier. Les différentes administrations américaines, de Reagan à Clinton, se faisant l’écho de la communauté financière internationale, ont utilisé les institutions de Bretton Woods pour obliger les pays pauvres à payer l’intérêt de leurs dettes, pour les engager à ouvrir leurs économies au commerce international, aux capitaux étrangers et aux flux monétaires.

Les secrétariats exercent une influence importante dans la promotion des valeurs et des normes constitutives de l’ordre international – en matière de droits de l’homme et de développement durable, par exemple –, aussi bien que dans la détermination des problématiques mondiales. Ils sont dépositaires du savoir-faire et de la mémoire de ces institutions. Ils préparent, parfois avec l’aide d’experts de leur choix, les textes juridiques, les documents qui informent les opinions publiques et influencent la position des gouvernements. Le discours des secrétariats est souvent de nature conventionnelle et n’est pas toujours sans analogie avec la langue de bois de certaines bureaucraties nationales, en raison de leur organisation hiérarchique et des contraintes politiques qui pèsent sur les fonctionnaires soucieux de promotion. Les secrétariats ont néanmoins pour fonction de rassembler des données et des analyses, de mobiliser des symboles, de concevoir et de mettre en œuvre des programmes, ce qui leur confère une influence politique incontestable. Le rayonnement de ces travaux a été beaucoup accru par l’Internet. L’onu, ses institutions spécialisées, les organes qui lui sont affiliés, produisent une énorme littérature, constituée de périodiques, d’études et de rapports de toutes sortes, dont l’audience réelle est difficile à mesurer, mais qui ne peuvent manquer d’exercer une influence sur les opinions publiques et les responsables gouvernementaux en les éclairant sur d’innombrables aspects de la vie internationale et en orientant leurs choix politiques.

Les rapports et les études du fmi et de la Banque mondiale ou de l’ocde s’imposent sans concurrence, offrant des données économiques et statistiques, des indicateurs de croissance et des modèles de développement. Ces institutions ont des équipes de chercheurs et des réseaux d’experts dont la vision du monde est analogue, qui suivent les mêmes processus de formation, qui sont marqués par le même moule idéologique, et qui disposent d’instruments techniques dont le prestige est considérable. Leurs rapports s’imposent sans véritable concurrence, parce que les pays pauvres n’ont généralement pas les moyens – en termes de ressources humaines, d’institutions de recherche académique, de moyens de communication – de produire d’autres données statistiques et d’autres analyses. En fait, la quasi-totalité des données relatives aux pays les plus pauvres émane aujourd’hui de ces institutions. Ces données comprennent des prescriptions relatives à l’évolution économique et sociale qui proviennent en grande partie des universités et des centres de recherche anglo-saxons. Elles orientent par ce biais la définition des stratégies de développement. Leurs outils d’analyse sont souvent inadéquats pour comprendre certaines situations économiques et sociales. Elles contiennent des analyses fondées sur des théories approximatives. Elles proposent des hypothèses invérifiables. Sous l’administration du Président Clinton, la Banque mondiale a développé une nouvelle rhétorique « sociale », mais sans contester les structures internationales affectant le devenir des pays pauvres, en particulier la dégradation des termes de l’échange et la fluctuation des prix des produits de base. Le discours de la Banque mondiale sur la pauvreté est également illusoire. Il consiste à énoncer des données chiffrées – par exemple celles relatives aux milliards de personnes vivant avec moins de 2 dollars par jour – et des analyses macro-économiques portant sur la croissance des pnb qui tendent à conforter une vision partielle du développement.

L’onu n’est pas soumise aux mêmes contraintes politiques. Il n’empêche que le pnud est également tributaire de ses principaux donateurs. Ses Rapport annuel sur le développement humain s’emploient à promouvoir les postulats de l’économie néoclassique, tout en défendant des conceptions de la liberté, de la démocratie et du lien social qui trouvent un large écho dans le monde occidental. Ils sont fondés sur des analyses qui émanent d’un cercle restreint d’institutions et de chercheurs anglo-saxons. Un des derniers ouvrages du pnud, Global Public Goods. International Cooperation in the 21^st Century a pour caractéristique de rassembler des auteurs provenant presque exclusivement des universités américaines, de Harvard en particulier. Il en résulte un message d’un simplisme affligeant autour de la notion de biens publics, tels que la paix, la santé, l’environnement durable, les droits de l’homme et la stabilité financière, opposés aux maux publics, qui sont le contraire de ce qui est bien. Ce discours est une sorte de condensé de l’idéologie néolibérale dans la mesure où il occulte les dimensions conflictuelles de la réalité sociale, de la politique internationale notamment, comme si tous les problèmes pouvaient se résoudre grâce à de bonnes décisions des gouvernements ou des acteurs de la société civile et avec l’appui du marché.

Certaines agences spécialisées ont connu au cours des dernières décennies des crises institutionnelles durables, qui ont eu pour manifestations l’émiettement et l’insignifiance de leurs activités, ou des phénomènes de clientélisme et de prébendes minant gravement leur autorité internationale. Certaines d’entre elles semblent difficilement réformables tant leur crise est profonde ; elles donnent alors l’impression de perdurer après avoir en partie épuisé leur raison d’être et leur utilité fonctionnelle. Les organisations qui connaissent ce genre de marasme ne contribuent guère à la solution des problèmes entrant dans leur domaine de compétence. Elles ne parviennent pas à démontrer leur « avantage comparatif » au sein du système des Nations Unies ou par rapport aux ong et aux entreprises privées. Leur contribution à la lutte contre la pauvreté est insignifiante. Elles se montrent incapables d’offrir à leurs gouvernements conseils et expertise dans leur domaine de compétence sectorielle. Elles sont caractérisées par un secrétariat démoralisé, qui se renouvelle peu, autour duquel gravite un grand nombre de consultants dépourvus de missions claires. L’onu a établi en 1994 un Bureau des services de contrôle interne qui évalue périodiquement les activités et la gestion administratives des différents organismes des Nations Unies. Elle fait également des efforts importants pour s’adapter à la nouvelle culture administrative propagée par les entreprises transnationales, au risque de reprendre à son compte des langages, des pratiques de gestion, des objectifs de quantification inadaptés à son mandat. Les agences spécialisées recourent périodiquement à des audits extérieurs, plus ou moins sérieux.

La valeur et l’efficacité d’une organisation doivent beaucoup à la personnalité qui dirige son secrétariat. Celles dont le directeur général est défaillant du point de vue de la gestion et de l’autorité intellectuelle perdent beaucoup de leur crédibilité. Dans le cadre de leur fonction, les chefs des secrétariats doivent être en mesure de définir les priorités et la cohérence des programmes, en tenant compte du mandat constitutif de l’organisation, mais aussi des innombrables requêtes provenant des gouvernements et des acteurs non gouvernementaux. Les personnalités ont traditionnellement joué un rôle décisif dans le système des Nations Unies. Il est incontestable en effet que l’histoire de l’onu et des principales institutions spécialisées a été et continue d’être en grande partie façonnée par la personnalité de leurs différents secrétaires généraux ou chefs d’agence.

Suivant la perspective wébérienne, les bureaucraties modernes incarnent une forme d’autorité « légale-rationnelle » qui produit les connaissances et les règles impersonnelles inhérentes aux exigences de la modernité. En réalité, la séparation entre légitimité d’inspiration rationnelle et autorité de type charismatique est souvent fragile. La politique mobilise des affects et ces derniers entretiennent une confusion constante entre les types de légitimité définis par Weber. Ce mélange des logiques rationnelles et de réalités émotionnelles est manifeste au sein des secrétariats des oi. Leur monde relativement clos et hiérarchisé favorise une certaine personnalisation du pouvoir, un type d’autorité puisant largement dans l’ordre des affects. Cette dynamique est également intrinsèquement liée aux fonctions normatives et symboliques de ces organisations. Dans le cadre des Nations Unies, cette personnalisation du pouvoir tient d’ordinaire à la faiblesse intrinsèque des organes constitutifs, qui constituent des mécanismes de contrôle et d’orientation aléatoires, en raison notamment du trop grand nombre d’États représentés et de la diversité de leurs intérêts et de leurs capacités à assumer leurs fonctions d’orientation et de surveillance. Les dirigeants des oi, une fois élus, sont assurés d’une forme d’impunité qui les met à l’abri d’une démission forcée – quelles que soient les fautes qu’ils peuvent commettre.

Ce type de situation implique les États. Les gouvernements s’avèrent incapables de proposer des stratégies cohérentes, se faisant le relais d’exigences nationales disparates, ce qui contribue au morcellement des programmes. Ils peinent à redéfinir les mandats constitutifs des organisations dont le mandat est devenu caduc. Ils concourent souvent à la confusion des programmes en adoptant dans les grandes conférences internationales des résolutions imprécises, susceptibles de justifier à peu près n’importe quel projet. Ils sont directement responsables de la parthénogenèse institutionnelle dont souffrent les Nations Unies, chaque grande conférence internationale donnant naissance à de nouvelles commissions ou à de nouvelles structures administratives, dont les mêmes gouvernements dénoncent ensuite la prolifération.

Ces problèmes institutionnels reflètent en partie les dysfonctionnements des États membres. Les gouvernements et les administrations de nombreux pays en développement obéissent à des modèles corporatistes ou à des logiques clientélistes peu favorables à la promotion de l’intérêt public et par conséquent à l’utilisation et la supervision rigoureuse des oi. Cette réalité politique explique en partie la résistance que les gouvernements des pays en voie de développement opposent aux projets de réforme des Nations Unies. Ils ne veulent pas renoncer à leur participation, même symbolique, aux délibérations au sein de l’onu et de ses principales organisations spécialisées et se méfient de projets tendant à centraliser les processus de décision. Ils semblent s’accommoder de la multiplication d’instances sans pouvoir réel, mais qui ont l’avantage de leur accorder une audience politique, de leur permettre de participer aux affaires multilatérales et d’offrir des emplois. Les pays de l’ocde, pour leur part, peinent à recruter un personnel diplomatique de qualité, capable de peser sur la conception et la gestion de ces institutions. La concurrence du secteur privé est une partie de l’explication, mais l’on constate aussi une érosion du statut des diplomates, qui tient à la déchéance progressive de leur rôle politique. La diplomatie multilatérale requiert aujourd’hui des niveaux d’expertise divers. Or le personnel diplomatique de formation générale, assumant une grande variété de fonctions dans la représentation de son pays à l’étranger – des analyses économiques et politiques aux réceptions officielles, en passant par la promotion culturelle –, a largement épuisé sa raison d’être. Les progrès dans les systèmes de communication permettent aux Ministres des affaires étrangères ou aux chefs de gouvernement de s’adresser directement à leurs homologues étrangers, souvent sans même consulter leurs diplomates. Les entreprises n’ont plus besoin de leur appui pour déployer leurs activités transnationales. Ainsi, la plupart des diplomates doivent se contenter d’exercer des fonctions de représentation en partie factices et qui ne favorisent pas leur mobilisation effective au sein des oi. Faute d’instructions claires, et parfois aussi de compétences techniques appropriées, leurs diplomates ne s’intéressent guère à la substance des programmes ou à la nature des principes débattus. Ils sont de surcroît enclins à rechercher des compromis, attitude qui ne favorise pas la réforme d’une organisation déboussolée. Ils contribuent aussi au déploiement d’une rhétorique politique irréelle, détournant les oi de leurs fonctions sectorielles.

Ainsi les Ministères des affaires étrangères investissent-ils les organes des Nations Unies à des fins de représentation politique, pour assurer leur présence dans le cadre de commissions ou de comités ad hoc. Les diplomates assument d’autant moins leurs fonctions de surveillance et d’orientation qu’ils s’emploient souvent à obtenir une position au sein du secrétariat pour eux-mêmes ou pour un membre de leur entourage. Ce désintérêt des Ministères des affaires étrangères s’explique aussi par le fait que les mandats et les activités des oi sont relativement mal connus des partis politiques, des parlements, des gouvernements et des opinions publiques. Leurs programmes ne trouvent pas toujours de soutien au sein des États membres, dans les pays occidentaux notamment. Par ailleurs, les ong n’exercent pas leur fonction critique de surveillance et se contentent de suivre les activités de programmes susceptibles de leur offrir des contrats de prestation.

Dans la même logique de désintérêt, les États refusent d’attribuer aux Nations Unies les moyens nécessaires à l’accomplissement de leur mandat. L’onu et plusieurs de ses agences spécialisées souffrent d’un manque chronique de ressources, ce qui affecte leurs capacités en matière de développement. Au titre de la lutte contre la pauvreté, ces institutions versent de plus en plus dans le registre d’un discours charitable inspirant des pratiques humanitaires. Le Secrétaire général rappelait récemment que le budget de fonctionnement du secrétariat des Nations Unies à New York, Genève, Nairobi et Vienne et dans les cinq commissions régionales ne s’élevait qu’à 1,25 milliard de dollars par an, ce qui représentait 4 % du budget annuel de la ville de New York et près de un milliard de dollars de moins que le coût annuel de fonctionnement du service des pompiers à Tokyo ! Il n’est pas rare au demeurant de constater que les États membres prennent des libertés avec le paiement de leur contribution régulière, soit parce qu’ils manquent de ressources, soit parce qu’ils entendent marquer leur désapprobation à l’égard de certaines décisions prises à la majorité ou encore faire pression sur l’orientation des programmes élaborés par ces organisations. Il existe vraisemblablement un lien entre ce dénuement et la rhétorique irréelle qui se déploie au sein des Nations Unies.

L’autorité des oi souffre de cette pénurie, car leur influence politique, voire leur légitimité, tient également à leur capacité de relier le verbe et l’action. Lorsque les Casques bleus sont engagés de manière inadéquate ou avec des moyens insuffisants, le prestige de l’onu en est affecté, même si les gouvernements, en particulier les grandes puissances, sont les premiers responsables de cette réalité. Les ressources que le pnud peut mobiliser en matière de développement sont très faibles et ne cessent de diminuer ; elles sont dérisoires en comparaison de celles de la Banque mondiale, qui s’impose aujourd’hui comme la première source de prêts aux pays en développement, déboursant annuellement quelque 20 milliards de dollars en faveur de projets allant des infrastructures économiques aux projets sociaux, culturels et environnementaux les plus divers. Cette organisation, qui répond à la logique du marché, peut ainsi investir dans des projets d’éducation et de santé des moyens financiers beaucoup plus importants que ceux dont disposent les organes et les agences spécialisées de l’onu, et cela sans toujours respecter les principes universalistes des Nations Unies.

En réalité, cette pénurie n’est pas nouvelle. Au cours de la guerre froide, les États-Unis et leurs alliés se sont employés à marginaliser l’onu et les principales agences spécialisées, à l’exception des institutions de Bretton Woods, en les tenant à l’écart de questions essentielles du développement, telles que la dette, le commerce, les questions financières et monétaires. Ils ont toujours considéré que le mode de fonctionnement politique et les structures administratives du système des Nations Unies étaient un obstacle à la résolution des problèmes. Ainsi la cnuced joue- t-elle aujourd’hui un rôle tout à fait marginal dans l’étude et la gestion de dossiers touchant au commerce international ou à la propriété intellectuelle, affaires qui sont avant tout traitées dans le cadre de l’omc ou de l’ompi. Elle se voit dans l’impossibilité de contribuer significativement à mettre sur pied un régime régissant le commerce des matières premières, non pas en raison de son manque d’efficacité, comme le suggère une opinion courante, mais parce que les États-Unis et leurs alliés se sont toujours opposés à négocier dans le cadre de cette institution.

Les attaques américaines contre la bureaucratie onusienne ont reflété depuis les années quatre-vingt une volonté de diminuer le budget de fonctionnement du système des Nations Unies, témoignant d’une défiance générale à l’égard de ces organisations et d’une volonté de les affaiblir. En accumulant des retards dans leur contribution statutaire les États-Unis ont ainsi poursuivi des objectifs politiques. Cette pénurie budgétaire a en effet influencé l’orientation idéologique des Nations Unies. La cnuced, qui avait été créée dans les années soixante pour promouvoir des changements des structures commerciales, s’est ralliée depuis lors aux conceptions du marché et des investissements d’inspiration libérale, en atténuant ses critiques des structures dominantes. Le Centre pour l’étude des firmes transnationales, né dans le cadre du noei pour engager une réflexion critique sur ces entreprises, s’est rapidement converti à leur logique dominante. On pourrait multiplier sans fin les exemples de conformisme idéologique des Nations Unies, notamment en analysant les résultats des grandes conférences mondiales des années quatre-vingt-dix. Cet alignement idéologique de l’onu est d’autant plus grave qu’il affecte le pluralisme des idées et des propositions qui fondent le progrès économique et social. Ces restrictions budgétaires contraignent aussi les oi à des alliances avec les entreprises transnationales. Le Secrétaire général de l’onu comme les dirigeants des agences spécialisées, de l’oms en particulier, soutiennent cette évolution, qui est censée leur conférer de nouvelles ressources financières, assumant des risques éthiques et politiques qui sont loin d’être négligeables. Timeo Danaos et dona ferentes ! Les entreprises transnationales concilient des engagements humanitaires sélectifs et une logique marchande. Leur soutien aux Nations Unies ou à des organisations humanitaires comporte des risques éthiques et politiques évidents, compte tenu du fait que ces entreprises poursuivent des objectifs de profit qui peuvent heurter de front la protection de l’environnement ou le respect des droits de l’homme. En soutenant des entreprises charitables, elles s’arrogeront aussi le pouvoir de définir en partie le champ d’intervention des oi.

La mondialisation, notamment les progrès dans les systèmes d’échange et de communication, favorise l’expansion du nombre et de l’importance des ong, qui sont de plus en plus actives dans la sphère internationale. Il est devenu impossible de recenser les ong, les fondations privées, les « communautés de base » luttant contre la pauvreté et la dégradation de l’environnement. Ce progrès des mouvements associatifs reflète aussi les changements dans les modes de production inhérents à l’évolution de la société capitaliste, en particulier la croissance du secteur des services. En fait, l’Union européenne, l’onu et la Banque mondiale sous-traitent une part grandissante de leurs projets de coopération internationale aux ong. Grâce à ces ressources publiques, et aux moyens qu’elles parviennent à drainer dans la sphère privée, les ong peuvent agir dans les domaines de compétence des oi, le plus souvent avec leur appui, tout spécialement en matière d’environnement, de droits de l’homme, de développement ou d’action humanitaire. Les ong sont généralement plus efficaces que les bureaucraties intergouvernementales. Les plus importantes d’entre elles disposent parfois de ressources budgétaires considérables, supérieures à celles de certaines agences spécialisées ou programmes des Nations Unies. Leur « avantage comparatif » s’affirme dans le recrutement de leur secrétariat, puisqu’elles n’ont pas les mêmes contraintes politiques à cet égard que les oi. Elles apparaissent comme une expression de la « société civile ». Elles ne se préoccupent pas des grands problèmes structurels, mais s’efforcent de réaliser des petits projets renforçant l’autonomie, l’autosuffisance des populations pauvres, orientations qui expriment aussi les valeurs individualistes des sociétés occidentales et qui encouragent la dynamique du marché. Les critères pour analyser leurs résultats sont incertains et leur gestion est faiblement contrôlée. Les militants des ong ont en effet un niveau d’expertise qui n’est pas toujours à la hauteur de leur mandat. Il n’est pas rare qu’ils soient au service d’entreprises évangéliques néfastes ou complices de régimes répressifs. Les ong s’imposent de plus en plus dans le champ des normes et des valeurs, ébranlant parfois la prépondérance et la légitimité des Nations Unies dans ce domaine. Elles ont une liberté de parole et d’action que les oi n’ont pas. Par ailleurs, les associations de consommateurs, les organisations de travailleurs ou d’employeurs, certaines entreprises privées aussi, jouent un rôle important en matière de régulation sociale, en s’employant à définir et à mettre en œuvre des codes de conduite et des labels sociaux. Cet activisme, à bien des égards salutaire, peut aussi miner la conceptualisation et la réalisation de politiques publiques cohérentes. La nébuleuse des ong tend à graviter dans l’orbite du monde anglo-saxon, et à refléter en conséquence les rapports d’hégémonie infléchissant les institutions intergouvernementales.

Dans l’immédiat, la violence des crises financières, leurs effets de contagion, montrent la nécessité de redéfinir le régime de la coopération monétaire internationale, en tenant compte notamment des effets déstabilisateurs des mouvements de capitaux à court terme. Les débats en cours sur l’avenir du fmi traduisent cette exigence de changement. Les institutions de Bretton Woods doivent rompre avec des politiques de stabilisation ou d’ajustement qui encouragent le chômage et limitent les investissements productifs. Les négociations dans le cadre de l’omc devraient tendre à faciliter les exportations des pays pauvres, tout en les autorisant à prendre des mesures spécifiques pour encourager leur processus d’industrialisation et le développement de leurs services.

La pauvreté de masse et la dégradation de l’environnement appellent la mobilisation d’énormes ressources, afin de soutenir des projets de développement à l’échelle internationale. Pour combler le fossé entre les normes et valeurs proclamées par les oi et les ressources qu’elles sont en mesure de mobiliser, il ne suffit plus d’incriminer la parcimonie des États membres, celle des grandes puissances en particulier. Les gouvernements ont leurs propres contraintes d’équilibre budgétaire, déterminées notamment par le refus de leurs opinions de financer le développement des pays pauvres. Il faudra dès lors trouver de nouvelles méthodes pour drainer des ressources. L’instauration d’une taxe internationale, par exemple sur certaines transactions internationales ou sur les voyages – selon le modèle proposé par l’économiste américain James Tobin –, pourrait être une solution à ce problème.

Une telle solution ne pourrait être adoptée sans réformer en profondeur les institutions internationales, sans mettre sur pied d’autres mécanismes pour gérer et surtout pour redistribuer les ressources issues de cette forme de fiscalité indirecte. De toute évidence, les Nations Unies n’ont pas les capacités d’assumer cette mission. La structure complexe de cette organisation, l’hétérogénéité de ses États membres, notamment du point de vue politique, économique et démographique, ne la prédisposent pas à réaliser des stratégies de développement cohérentes. La problématique de la réforme du système des Nations Unies restera d’actualité, mais il est peu probable qu’elle débouche dans les années à venir sur des changements institutionnels importants. Il n’est pas réaliste non plus d’imaginer que les grandes puissances puissent charger ce système de nouvelles missions et qu’elles acceptent d’abandonner leur prépondérance sur les institutions qu’elles contrôlent en finançant l’essentiel de leur budget.

La dynamique de la mondialisation, qui entraîne la constitution de nouveaux espaces économiques et sociaux, accélérera sans doute les processus d’intégration régionale. Le modèle de l’Union européenne n’est sans doute pas transposable tel quel en d’autres régions du monde. Il n’empêche qu’il constitue une avancée historique pour répondre aux défis de la mondialisation en préservant les acquis de la souveraineté démocratique. L’effondrement des États en Afrique pourrait entraîner à terme l’émergence de nouveaux espaces de souveraineté, alors que des systèmes de coopération économique régionale en Amérique latine et en Asie devraient se développer. En partageant leur souveraineté dans le cadre de structures d’intégration régionales, les États devraient être en mesure de mieux assumer leurs responsabilités pour maîtriser les flux financiers perturbateurs, pour fonder des régimes monétaires stables, pour lutter contre le chômage et pour développer des systèmes de protection sociale adaptés aux évolutions actuelles.

Pour pallier leur déficit de régulation sociale, les gouvernements doivent impérativement renforcer leur coopération et créer d’autres mécanismes institutionnels, au plan régional et international. Ils doivent aussi inventer de nouvelles méthodes pour orienter et contrôler les organisations internationales et cette réforme impliquera notamment une transformation des modes de fonctionnement des Ministères des affaires étrangères. Cette évolution n’est pas imaginable à court terme, compte tenu des orientations actuelles de la politique extérieure américaine, des faiblesses institutionnelles de l’Union européenne, des difficultés internes que connaissent les grands pays de l’hémisphère sud. La réforme et les changements d’orientation des institutions internationales s’imposeront toutefois au fur et à mesure que se manifesteront les contradictions, les crises et les conflits inhérents aux changements structurels en cours. Pour l’heure, on voit se développer différentes formes de contestation politique, à la fois contre l’emprise non maîtrisée du marché et les organisations qui soutiennent cette dynamique. Ces mouvements prennent consistance dans un espace public transnational qui s’élargit en tirant parti de la mondialisation. Ils trouvent leur légitimité et leur audience dans l’idée que les États et les sociétés nationales doivent pouvoir garder une certaine maîtrise de leur destinée et que les principes et les procédures de la démocratie ne sont pas obsolètes.