Cairn - Réflexions sur les organisations internationales et la légitimité internationale : contraintes, pathologies et perspectives

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Revue internationale des sciences sociales
érès

I.S.B.N.9782865868940
192 pages

p. 573 à 587
doi: en cours

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n° 170 2001/4

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Réflexions sur les organisations internationales et la légitimité internationale : contraintes, pathologies et perspectives

Jean-Marc Coicaud Jean-Marc Coicaud est administrateur hors classe au sein du programme « Paix et gouvernance » de l’Université des Nations Unies, à Tokyo. Il enseigne aussi la philosophie politique à la New School University de New York. Il a notamment publié Légitimité et politique. Contribution à l’étude du droit et de la responsabilité politiques (1997). Il a codirigé avec Daniel Warner la publication de Ethics and International Affairs : Extent and Limits (2001), et avec Veijo Heiskanen celle de The Legitimacy of International Organizations (2001).

Résumé de l'article

L’idée de rapprocher les organisations internationales et la légitimité internationale peut sembler discutable au premier abord. Il y a pourtant des liens étroits entre elles. Les organisations internationales expriment, soutiennent, promeuvent et diffusent une conception des relations internationales (comme moyens de « socialisation ») qui est essentielle pour créer et mettre progressivement en pratique un sens de la légitimité internationale. Il peut donc être utile, dans le cadre d’une réflexion sur l’état actuel et l’avenir probable de la gouvernance mondiale, d’examiner la façon dont les organisations internationales expriment et contribuent à définir la légitimité internationale. L’auteur de cet article aborde trois points principaux. Premièrement, il évalue la légitimité actuelle des organisations internationales. Deuxièmement, il examine leur contribution à la « socialisation » internationale, et par conséquent à la gouvernance internationale ou mondiale. Troisièmement, il essaie de prévoir et de délimiter quelques-unes des grandes questions dont l’avenir (et la légitimité à venir) du système international, des organisations internationales et de la gouvernance mondiale devrait dépendre.

Plan de l'article

• La légitimité des organisations internationales : contraintes et pathologies

— Divergence et incohérence des valeurs et des politiques

— Les organisations internationales et le clientélisme

— Le faible degré d’institutionnalisation des organisations internationales

• Les organisations internationales, la socialisation internationale et les dilemmes de la légitimité internationale

— Les principes internationaux, la détermination et l’indétermination normatives

— L’indétermination normative, la multiplicité des légitimités et la légitimité internationale

— Les organisations internationales et la justice internationale : problèmes d’interprétation et d’application

• La légitimité internationale dans l’avenir : vers un constitutionnalisme international ?

— Les organisations internationales vont rester nécessaires

— Le défi du constitutionnalisme international

L’idée de rapprocher les organisations internationales et la légitimité internationale peut sembler discutable au premier abord. Pourtant, malgré leurs limites et leurs insuffisances, malgré l’instrumentalisation politique à laquelle leur existence et leurs mandats donnent lieu, les organisations internationales participent à la recherche d’une légitimité internationale, d’une régulation globale des relations internationales. En proposant à la communauté internationale des projets collectifs, à long terme et d’intérêt général, elles contribuent à la régulation des relations internationales. Elles expriment, soutiennent, promeuvent et diffusent une conception des relations internationales (comme moyens de « socialisation ») qui est essentielle pour créer et mettre progressivement en pratique un sens de la légitimité internationale.

Il peut donc être utile, dans le cadre d’une réflexion sur l’état actuel et l’avenir probable de la gouvernance mondiale, d’examiner la façon dont les organisations internationales expriment et contribuent à définir la légitimité internationale. Ces organisations, que leur mandat et leur position dans l’arène internationale incitent naturellement à participer à la gouvernance internationale, fournissent un point de départ commode pour l’analyse de la légitimité internationale.

Aussi mon principal objectif, dans cet article, est-il d’examiner le statut actuel de la légitimité internationale à travers la situation des organisations internationales aujourd’hui. Cet examen ne nous donnera pas seulement d’utiles indications sur la situation existante et l’évolution des organisations internationales ; il nous permettra aussi, sans doute, d’évaluer l’état présent et d’évoquer l’avenir du système international et de la gouvernance mondiale. J’aborderai trois points principaux. Premièrement, j’évaluerai la légitimité actuelle des organisations internationales. Deuxièmement, j’examinerai leur contribution à la « socialisation » internationale, et par conséquent à la gouvernance internationale ou mondiale. Troisièmement, j’essaierai de prévoir et de délimiter quelques-unes des grandes questions dont l’avenir (et la légitimité à venir) du système international, des organisations internationales et de la gouvernance mondiale devrait dépendre.

La légitimité des organisations internationales : contraintes et pathologies

Les organisations internationales tiennent à l’origine leur légitimité des États. Elles ont été créées par les États, et c’est de quelques-uns des États les plus puissants (les principaux pays démocratiques du monde occidental, à commencer par les États-Unis) qu’elles ont reçu le mandat qui définit les aspects essentiels de leur activité normative et pratique. La reconnaissance par les États reste une condition nécessaire de la légitimité actuelle des organisations internationales.

Cependant, en créant les organisations internationales, dont ils ont ainsi fondé la légitimité, les États leur ont imposé un second critère de légitimité : l’obligation de dépasser les limites des États membres pris séparément. Sans envisager (tant s’en faut) leur propre disparition, les États voyaient dans les organisations internationales un instrument indispensable pour instaurer une « culture » nouvelle qui respecterait les valeurs et les règles des différents partenaires, poursuivrait l’intérêt et le bien communs, et s’élèverait au-dessus des préoccupations étroites et égoïstes des États. L’obligation, imposée par les États aux organisations internationales, de fournir des biens publics au niveau mondial en fonction de leurs mandats respectifs est progressivement apparue comme le plus important des deux critères de légitimité. C’est en s’acquittant de cette obligation que les organisations internationales ont obtenu une signification et une validité sociales et politiques en tant qu’institutions vouées à la poursuite d’objectifs d’intérêt général. Leur capacité à s’en acquitter durablement était le principal critère de leur légitimité [1].

Les organisations internationales se sont efforcées de prendre en considération et de surmonter les limites des différents États membres. Elles ont essayé dès le début, dans la forme et sur le fond, de supprimer les effets de division et de déstabilisation produits par la réunion d’éléments très divers. Elles ont essayé de sublimer les différences, d’en tirer parti, de développer les échanges, de partager des tâches et des responsabilités entre les pays. Elles n’ont pas seulement cherché à s’assurer une forme et un degré de légitimité capables de compenser les aspects négatifs de la légitimité nationale imputables aux défauts des États. Elles ont aussi entrepris de renforcer et d’élargir la légitimité nationale en complétant l’action des États partout et dans toutes les circonstances où c’était nécessaire et en contribuant à la transformation des États, qui se sont ouverts sous leur influence aux nouvelles considérations multilatérales de la politique mondiale.

Ces efforts n’ont toutefois donné, jusqu’à présent, que des résultats mitigés. Malgré les réalisations (qu’il ne faut jamais oublier ou tenir pour acquises) des cinquante dernières années, malgré notamment tous les progrès accomplis depuis le début des années quatre-vingt-dix, le succès se fait attendre. Les égoïsmes nationaux n’ont pas disparu ; et les États restent séparés par des écarts qui n’ont jamais cessé d’obséder les organisations internationales et d’affaiblir leur légitimité. C’est ce dont témoigne, par-dessus tout, le manque de convergence et de cohérence que l’on observe entre les valeurs et les politiques défendues dans les différentes organisations internationales et dans chacune d’elles.

Divergence et incohérence des valeurs et des politiques

Ce problème touche relativement peu les organisations internationales spécialisées qui s’intéressent à des questions très techniques [2]. Mais il représente un véritable défi pour les organisations internationales qui ont une importance symbolique et par conséquent stratégique. C’est en particulier le cas de l’Organisation des Nations Unies et des institutions issues des accords de Bretton Woods. Ces organisations s’occupent de questions comme la croissance économique, le développement ou la sécurité, dont l’enjeu est considérable et qui soulèvent souvent des discussions sur la façon de poser et de résoudre les problèmes. On leur demande néanmoins de jouer un rôle de premier plan dans le traitement de ces questions difficiles. Le manque de convergence et de cohérence que l’on remarque souvent entre les valeurs et les politiques de ces organisations constitue donc lui-même un problème.

Cette absence de coordination fréquemment attestée, sur les plans théorique et pratique, entre les différentes organisations et même entre les différentes politiques d’une même organisation, cette tendance presque institutionnalisée à l’incohérence, qui résulte de désaccords sur les valeurs et les politiques, fait mauvaise impression. Elle a pour effet de discréditer les organisations internationales. D’abord, celles-ci ont peu de chances de produire des résultats positifs. Une organisation doit au moins produire des résultats cohérents, rigoureux et systématiques. La réduction des politiques à de simples discours ou à des mesures symboliques dont on ne peut véritablement attendre aucune amélioration significative, concrète, et la tendance générale à subordonner les politiques aux intérêts de groupes particuliers, à prendre appui – pour décider et pour agir – sur une petite partie seulement de la communauté internationale (souvent divisée par la divergence et l’incohérence des politiques proposées), ne sont pas des solutions [3]. Les divergences et les incohérences donnent en outre une impression de confusion et d’inefficacité à l’extérieur comme au sein des organisations. Cette impression dévalorise les organisations aux yeux du public comme à leurs propres yeux. Et surtout elle jette le doute sur la signification et la validité globales des missions que les organisations sont censées remplir.

Déplorer le manque de convergence et de cohérence qui caractérise souvent les initiatives des organisations internationales ne doit pas nous conduire à négliger ou à nier l’aspect positif des désaccords concernant la façon de résoudre les problèmes. La discussion des idées, des valeurs et des politiques est en effet l’oxygène des organismes publics, tant qu’elle se déroule dans les limites de leurs compétences. Les organismes publics nationaux et internationaux ne pourraient pas vivre ou ne seraient pas légitimes sans de telles discussions. Critiquer le manque de convergence et de cohérence ne doit pas non plus nous empêcher de reconnaître que l’évolution des contextes et des problèmes peut requérir une modification des valeurs, des politiques et des stratégies. Cette critique vise en fait spécifiquement les défauts des procédures de représentation, de participation et de décision qui sont à l’origine des pathologies institutionnelles dont souffrent les organisations internationales.

Dans le cas des organisations internationales qui s’occupent de paix et de justice à l’échelle mondiale, la mauvaise qualité et les effets décevants des décisions tiennent principalement à des problèmes de représentation, de participation et d’élaboration des décisions. Cela n’a rien d’étonnant si l’on considère les liens étroits existant entre les mécanismes de représentation, de participation, de délibération et de décision, le fond des questions débattues et décidées, et la mise en pratique des décisions. Cela n’est pas étonnant non plus si l’on songe à la complexité du travail des organisations internationales, qui embrasse des questions très variées. Dans ce contexte, certaines procédures de représentation et de participation discutables sont en dernière analyse responsables de deux tendances permanentes des organisations internationales : d’une part, ces organisations tendent soit à se perdre en délibérations interminables, soit à prendre à huis clos et en petit comité des décisions circonstancielles, à fonder leurs politiques sur des motivations secrètes [4] ; d’autre part, elles manquent souvent de rigueur dans l’application de leurs décisions. En d’autres termes, l’affaiblissement de la légitimité des organisations internationales provoqué par les conséquences négatives du manque de convergence et de cohérence résulte en fait, pour beaucoup, du manque de légitimité inhérent à certains mécanismes de représentation, de participation et de décision contestables.

Les organisations internationales et le clientélisme

Les organisations internationales reçoivent des États membres une aide et un soutien déterminants, conformes aux exigences de leur mission multilatérale. Certains pays, comme les pays nordiques et le Canada, sont voués, pour des raisons structurelles, au multilatéralisme. Les grandes puissances démocratiques se soumettent elles aussi, jusqu’à un certain point, aux exigences du multilatéralisme ; s’il en allait autrement, nous n’aurions fait aucun progrès depuis des décennies dans le règlement des questions multilatérales. Mais dans l’ensemble, pour diverses raisons, les organisations internationales généralistes (investies d’une mission générale) n’ont pas su se doter d’une base institutionnelle à la fois large, profonde et solide, composée de partisans et de partenaires entièrement dévoués à leur tâche et passionnés par ses aspects exceptionnels. Elles ont généralement préféré se trouver des clients. Les querelles que peut exciter l’attribution des postes de niveau supérieur (ou même de niveau moyen) dans ces organisations sont une des manifestations ordinaires du clientélisme qui y règne. Certains effets des différents modes d’appartenance aux organisations sont une autre expression, probablement plus importante encore, du clientélisme. L’attribution sélective du droit de veto à certains États membres a transformé le fmi, la Banque mondiale et le Conseil de sécurité des Nations Unies en « chasse gardée » des pays les plus développés et les plus puissants, qui en sont presque propriétaires et qui s’en servent trop souvent pour satisfaire avant tout leurs propres besoins. En revanche, la règle « un siège, une voix » a permis à l’Assemblée générale des Nations Unies de devenir l’une des tribunes et l’un des instruments préférés des pays en développement.

Cette évolution, d’autant plus pernicieuse que les organisations concernées sont plus centrales et plus visibles dans le système des Nations Unies, tend à effacer le caractère général, universel, de leur message. Au lieu de réunir et d’universaliser des intérêts particuliers, la tendance au clientélisme contribue à particulariser des intérêts universels. En ébranlant la prétention à l’universalité des organisations internationales généralistes, elle sape l’un des fondements de leur légitimité. La logique du clientélisme conduit à l’échec.

Cet échec risque en outre d’entraîner de nouvelles déceptions et de nouvelles désillusions dans les domaines normatif, politique et institutionnel. Il est difficile de renverser cette tendance qui se nourrit d’elle-même. Par définition, une clientèle ne s’intéresse pas à l’unité, à la totalité, aux avantages que peut procurer un investissement à long terme lorsqu’il est inspiré par le souci du bien commun. Elle a pour principal objectif, au contraire, la satisfaction d’intérêts particuliers et immédiats. Le clientélisme ainsi défini provient en partie de l’incapacité des organisations internationales à persuader qu’elles peuvent fournir les biens qu’elles ont pour mission de fournir, à inspirer la confiance nécessaire pour demander du temps et de la patience. Devant un avenir incertain, il semble plus prudent de choisir la position de client et de privilégier la recherche d’avantages à court terme. Pour inverser le cours de cette logique ruineuse, les organisations internationales sollicitent parfois des appuis supplémentaires qui pourraient en principe faciliter l’exercice de leur mandat. Mais elles ne font souvent ainsi que renforcer les exigences de leurs clients. Les nouveaux supporters monnaient leur aide, et les anciens clients mettent la leur à plus haut prix. Les tentatives de redressement ne servent donc, la plupart du temps, qu’à accroître encore la particularisation et la fragmentation des intérêts, et à rendre plus difficile la rupture de ce cercle vicieux [5].

L’incapacité des organisations internationales généralistes à montrer de façon claire et convaincante la nécessité d’universaliser ou de transcender les intérêts particuliers explique qu’elles aient une réputation variable. Sauf dans certains milieux extrémistes d’allégeances politiques diverses, les détracteurs de ces organisations poussent très rarement la sévérité jusqu’à en préconiser la dissolution. La plus grande partie du public reconnaît que leur existence est nécessaire. Mais l’approbation donnée à ces organisations ne va souvent guère au-delà ; et la diversité des perceptions qu’on en a, qui varient en fonction de la satisfaction ou du mécontentement de leurs clients, est inquiétante. Une organisation conforme aux conceptions et aux intérêts des pays développés sera normalement appréciée de ces pays, mais elle risque de déplaire et de paraître hostile aux pays en développement ; et vice versa.

Ces perceptions antagonistes, qui reflètent la division des intérêts, ne sont pas précisément un témoignage de confiance. Mais la méfiance est inévitable dans un système où les organisations voient leur légitimité et celle de leurs politiques d’autant plus contestées et affaiblies qu’elles participent davantage à des initiatives perçues comme inégalement favorables aux différentes clientèles. La situation est particulièrement grave quand, en dépit ou à cause de la culture du clientélisme, aucun des États membre ne se reconnaît ni ne se projette vraiment dans les organisations internationales et dans l’esprit de leurs missions multilatérales.

Le faible degré d’institutionnalisation des organisations internationales

Les organisations internationales ne sont pas les seuls organismes qui élaborent des politiques « sur mesure ». Les États et les gouvernements nationaux, eux aussi, doivent essayer d’universaliser des intérêts particuliers. Même quand ils fonctionnent correctement, c’est-à-dire quand ils forment une entité unifiée et produisent des biens publics de façon satisfaisante, ils ne réussissent jamais complètement dans cette tentative. Il est rare que leurs décisions ou leur action suscitent une adhésion sans réserve. Ils ont, eux aussi, au niveau national, des clients et des détracteurs. Mais comme les organisations internationales sont des organismes dérivés par rapport aux États, leur tendance à élaborer des politiques spécialement adaptées aux intérêts de leur clientèle a fini par constituer l’un des principaux obstacles à leur légitimité. Elles sont conduites, en effet, à négliger les considérations multilatérales dont dépend essentiellement leur légitimité, et qui devraient être au centre de leurs préoccupations. D’où leur faible degré d’institutionnalisation multilatérale.

La disproportion qui existe entre le mandat et les objectifs des organisations internationales, tels qu’ils sont définis par leurs statuts, et les moyens dont elles disposent pour remplir ce mandat et poursuivre ces objectifs illustre bien leur faible degré d’institutionnalisation. Les statuts qui définissent les mandats et les objectifs ont évidemment pour fonction d’instituer une mission, de persuader et d’inspirer, ce qui les amène à demander plus que tous les programmes ne pourront jamais réaliser. C’est particulièrement vrai dans le cas des larges mandats conférés à des organisations comme l’Organisation des Nations Unies (sécurité et prospérité à l’échelle mondiale) ou la Banque mondiale (suppression de la pauvreté), ou des mandats que définissent la Constitution, la Déclaration des droits ou les principes sur lesquels s’appuient la plupart des pays modernes. Certes, le mandat conféré à une organisation internationale ne signifie pas nécessairement qu’il incombe à cette seule organisation de réaliser les objectifs indiqués. La poursuite de ces objectifs relève d’un projet concerté dans lequel les États, les pays développés ou en développement, les entreprises et les individus ont aussi un rôle à jouer. Certains prétendent même que le rôle principal des organisations internationales consiste à occuper les espaces laissés libres par l’action de ces autres acteurs. D’autres soutiennent que l’incompatibilité des budgets alloués aux organisations internationales [6] avec la nécessité de rationaliser les coûts plaide en faveur d’une conception plus équilibrée de l’institutionnalisation de ces organisations.

Quelque raisonnables que soient ces arguments, il n’en reste pas moins que, si nous prenons au sérieux les statuts et le mandat des organisations internationales, nous devons leur donner ne serait-ce que le minimum de moyens nécessaire à la poursuite de leurs objectifs. Il existe un seuil en deçà duquel le manque de ressources empêche toute réussite.

Enfin, le faible degré d’institutionnalisation qui caractérise les organisations internationales apparaît dans le fait que, au lieu d’être de véritables organisations mondiales, implantées et capables d’agir efficacement dans le monde entier, elles tendent à se replier sur leur siège. Le siège se coupe alors souvent du reste de l’organisation et des activités de terrain. Il arrive que les fonctionnaires du siège et ceux qui travaillent sur le terrain n’aient pas l’impression d’appartenir à la même entité. Comme les défauts internes se traduisent en général par des manifestations de faiblesse, cette situation contribue largement à l’incohérence des processus de décision et à l’imprécision des opérations menées sur le terrain [7]. C’est pourquoi les organisations internationales n’ont pas encore réussi à tisser un riche réseau matriciel de relations multidirectionnelles, mais seulement un maigre canevas dont l’emprise ou le « pouvoir d’attraction [8] » sur les pays développés ou en développement reste relativement faible dans les domaines normatif, politique et pratique [9].

Les États membres, et notamment les plus puissants d’entre eux, se croient-ils obligés de s’engager au niveau international pour satisfaire leur sens de la solidarité et de la responsabilité internationales, sans jamais attendre ou rechercher des résultats significatifs, des améliorations effectives ? La question se pose, d’autant plus que le manque de ressources dont souffrent un certain nombre d’organisations internationales paraît essentiellement lié au caractère conditionnel de l’engagement politique des États en faveur des initiatives multilatérales. Si la réponse est affirmative, le degré relativement faible d’institutionnalisation (et par conséquent d’implantation et de socialisation [10] internationales) des organisations internationales doit être rapporté aux différents facteurs et aux différents modes de légitimation que comporte le système international, ainsi qu’aux dilemmes pratiques qui en découlent.

Les organisations internationales, la socialisation internationale et les dilemmes de la légitimité internationale

Bien qu’assez modeste et constamment suspendue à l’aide d’agents extérieurs, la contribution des organisations internationales à la socialisation internationale revêt une importance extrême. Elle est même irremplaçable, puisque ces organisations jouent un rôle exceptionnel et déterminant dans certains domaines. Par exemple, en ce qui concerne l’élaboration du droit international dans la pratique. Les débats et les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies remplissent dans ce domaine une fonction essentielle. Pour savoir dans quelle mesure cette activité contribue à l’instauration d’une légitimité internationale, il faut comprendre l’influence qu’exercent sur elle les différentes normes dont la reconnaissance structure les relations internationales. Pour cela, on peut réfléchir aux grands principes directeurs de la politique internationale, qui ont pour but d’établir un ordre international aussi juste que possible, ainsi qu’aux relations que les organisations internationales, et notamment l’Organisation des Nations Unies, soutiennent avec ces principes [11].

Les principes internationaux, la détermination et l’indétermination normatives

Égalité des États souverains, droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, interdiction du recours à la force et des menaces de recours à la force, règlement pacifique des différends, non-ingérence dans les affaires intérieures des États, respect des droits de l’homme, coopération internationale, bonne foi : tels sont quelques-uns des grands principes qui constituent les normes fondamentales et structurelles du droit international et du système international. Ces principes fournissent aux acteurs étatiques les principales règles de la vie internationale, définissant ainsi une éthique applicable aux affaires (et dans les affaires) internationales. Ils déterminent, en termes de valeurs et de comportement, les conditions générales que le système international doit absolument remplir pour être légitime. Dans la mesure où ils favorisent l’extension du concept d’autorité de la loi au niveau international, ils présentent quatre propriétés principales.

Premièrement, les principes internationaux sont un produit de l’histoire. Leur reconnaissance et leur adoption résultent d’une évolution historique qui a fait progressivement apparaître leur importance décisive pour la socialisation des relations internationales. Deuxièmement, ils expriment une conception de la réalité internationale qui comporte une dimension descriptive et une dimension normative. La dimension descriptive rend compte de la réalité du paysage international à une époque donnée, et notamment des valeurs et des idéaux qui font partie de cette réalité. La dimension normative contribue à la projection d’une éthique sur la réalité internationale. Elle détermine les lignes de conduite qu’il faut suivre et celles qu’il faut éviter, les actions louables et les actions blâmables, et permet de les distinguer. Troisièmement, les principes internationaux contribuent à fixer le cadre et l’horizon dans lesquels le système international trouve sa signification et sa validité sociales. La conception et l’élaboration de la structure normative et juridique de l’ordre international, dans leurs grandes lignes comme dans leurs détails, reposent largement sur ces principes, auxquels les normes, les règles et les règlements destinés à socialiser les relations internationales sont directement ou indirectement liés. Quatrièmement, les principes internationaux guident les délibérations, les décisions et l’action des acteurs de la politique internationale. Ils indiquent la direction à suivre pour instaurer un système international plus juste qui essaie notamment de réduire les inégalités dans la répartition internationale du pouvoir et d’encourager les manifestations de solidarité.

Grâce à ces propriétés, les principes qui régissent les relations internationales confèrent au système international une forte détermination normative. Par exemple, il est clair que l’interdiction des menaces de recours à la force, le règlement pacifique des différends et la coopération internationale se renforcent réciproquement. Dans cette perspective, la détermination normative conférée au système international par les principes internationaux met en évidence ce que les tâches et le comportement des acteurs internationaux peuvent avoir de légitime. En indiquant le sens de la justice internationale et les exigences minimales, dans la forme et sur le fond, d’un ordre international juste, elle indique les conditions d’une légitimité internationale.

Les principes internationaux, qui assurent la détermination normative, laissent cependant une place à l’indétermination normative. Leur application suppose un processus d’interprétation capable d’estimer si les événements de la vie réelle sont conformes à la conception et à l’ordre exprimés par les principes qui régissent les relations internationales, et s’ils appellent une intervention socialisatrice.

L’indétermination normative, la multiplicité des légitimités et la légitimité internationale

L’indétermination normative inhérente aux principes internationaux trahit par ailleurs l’incertitude entourant l’ordre de priorité des différents éléments de la justice internationale définis par ces principes. Ceux-ci dessinent un ordre normatif qui se veut cohérent, mais qui comporte ou exprime en fait des valeurs relativement nombreuses et pas toujours convergentes. Ainsi se manifestent les différentes légitimités contenues dans la légitimité internationale fondée sur les principes internationaux, et que nous poursuivons à travers l’application de ces principes. Qu’est-ce que cela signifie plus concrètement ?

Cela signifie d’abord que, dans leur quête de justice internationale, les tenants des principes internationaux doivent reconnaître diverses « valeurs idéales » et y adapter leurs principes. Ils ne peuvent faire autrement parce que ces valeurs sont tenues pour valides par un grand nombre d’acteurs dont la coopération leur est nécessaire pour des raisons à la fois stratégiques et éthiques. Les acteurs qui se projettent dans les différentes « valeurs idéales » considèrent l’érection de celles-ci en principes comme une condition indispensable à la recherche et à l’établissement d’un système international juste et fonctionnel, et en font une condition de leur propre adhésion et de leur propre participation à ce système. Les principes ainsi reconnus et adoptés s’intègrent alors dans les systèmes et les paradigmes de légitimité sans lesquels l’ordre international ne pourrait ni exister ni acquérir la légitimité à laquelle il prétend. Par exemple, la légitimité du système international actuel repose sur la souveraineté des États et sur la légitimité nationale, dont la souveraineté des États est un élément essentiel [12]. Le respect des droits de l’homme exigé par la légitimité démocratique, qui contribue à la légitimité du système international, est un autre exemple de cette intégration.

La reconnaissance et la conciliation de ces principes présentent une importance décisive pour l’élargissement du système international, ainsi que pour l’instauration d’un dialogue intersubjectif entre les acteurs et de relations interactives avec le passé, le présent et le futur, dialogue et relations que les principes internationaux, en tant que principes de socialisation, doivent exprimer, défendre et promouvoir. Le problème vient de ce que l’indétermination normative que ces principes introduisent dans le système international n’est pas nécessairement un facteur de cohérence. La reconnaissance d’un principe, sa valeur intrinsèque, l’interprétation et l’application auxquelles il donne lieu, peuvent entrer en conflit avec le contenu, l’interprétation ou l’application d’un ou de plusieurs autres principes dont la reconnaissance est tout aussi indispensable. S’il est donc préférable et même nécessaire, pour assurer la légitimité du système international, de réunir les différents principes, cette réunion peut entraîner des contradictions. Par exemple, le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des États et celui du respect des droits de l’homme mettent tous les deux en jeu des valeurs auxquelles les acteurs sont fortement attachés. Ils risquent pourtant d’entrer en contradiction et par conséquent en concurrence l’un avec l’autre. L’application de l’un risque d’être incompatible avec celle de l’autre, et l’obligation de choisir entre les deux peut entraîner des difficultés, des dilemmes et même conduire à une impasse.

Les interprétations opposées que les acteurs donnent de certains principes sont un autre exemple. Les conflits d’interprétation portent sur quelques-uns des principes internationaux les plus importants, tels que celui de la souveraineté. Dans les débats des années quatre-vingt-dix sur les interventions humanitaires, deux conceptions du principe de souveraineté sont entrées en concurrence. Certains défendaient une conception territoriale de la souveraineté suivant laquelle, pour simplifier, les différents États nationaux gèrent des territoires indépendants, sur lesquels les institutions politiques nationales ont le droit d’exercer un pouvoir presque illimité. Selon eux, l’autonomie des États à l’égard de la communauté internationale est en grande partie « non négociable ». D’autres proposaient une interprétation de la souveraineté qui en soulignait la dimension démocratique : ils mettaient l’accent sur l’autonomie des individus et sur les droits de l’homme, dont ils faisaient leur point de départ [13]. La première conception est le plus souvent soutenue par des pays non occidentaux, et notamment par des pays en développement qui ont déjà fortement subi l’emprise des puissances dominantes (ou qui craignent de la subir). La seconde a la préférence des pays démocratiques d’Occident. Ces pays, et notamment les plus puissants d’entre eux, tendent cependant à modérer le soutien qu’ils accordent à la souveraineté démocratique, dès lors que celle-ci risque de limiter leur propre liberté de décision, comme l’attestent en particulier les réserves des États-Unis concernant la création d’un tribunal pénal international. La situation n’en est que plus compliquée.

Les relations entre les principes internationaux et entre les interprétations concurrentes dont ils peuvent faire l’objet varient suivant les circonstances et les rapports de force, et plus généralement suivant l’évolution de la culture politique internationale. Elles sont unies et paisibles quand la situation internationale, dans son ensemble, est stable : par exemple, quand la société internationale adopte un principe ou une interprétation plutôt que d’autres, que ce choix lui soit imposé par l’équilibre des forces au niveau international (comme ce fut le cas, jusqu’à un certain point, pendant la guerre froide) ou qu’il résulte d’un consensus en matière normative. Mais à d’autres époques ces relations peuvent se tendre, par exemple quand les relations internationales subissent des fluctuations et souffrent de l’incertitude normative caractéristique des périodes de transition. En fin de compte, les relations qui existent entre les principes internationaux et entre certaines des interprétations qu’ils reçoivent sont des relations fluides. Cette fluidité montre que notre conception du contenu de la justice internationale est ambiguë et variable ; elle montre aussi que le système international actuel est hétérogène, et qu’il n’exerce pas la même influence sur tous les responsables politiques.

Les organisations internationales et la justice internationale : problèmes d’interprétation et d’application

Les organisations internationales ont un problème à résoudre : leur quête de légitimité, ou plus exactement leur contribution à la création d’un sens de la légitimité internationale, se heurte aux difficultés que soulèvent l’interprétation et l’application des principes internationaux. Cette situation n’a rien d’exceptionnel. C’est en fait un exemple, parmi beaucoup d’autres, des formes que prend la recherche de la justice dans la culture démocratique contemporaine. À mesure que l’historicité et la diversité apparaissent comme des dimensions essentielles de la condition humaine, elles s’imposent aussi comme des valeurs positives capables de fournir un fondement aux libertés, tandis que la recherche et la mise en pratique de la justice s’éloignent peu à peu de l’idée selon laquelle la vérité pratique (le bien) serait une et éternelle. Lorsqu’il faut déterminer ce qui est juste et bon au milieu des changements et de la diversité, cette recherche et cette mise en pratique de la justice sont plus compliquées. Cela est vrai au niveau individuel, en particulier parce qu’il appartient et incombe de plus en plus aux individus de dire ce qui est bien et ce qui est mal, que ce soit dans leur vie privée ou dans leurs relations sociales [14]. C’est également vrai au niveau national, car les institutions politiques sont de moins en moins capables d’adopter et d’imposer une conception unique du bien et de plus en plus souvent conduites à reconnaître et à faire vivre le pluralisme.

La difficulté s’accroît encore au niveau international. D’abord, la diversité qu’il faut affronter et surmonter est plus grande qu’aux niveaux individuel et national. La diversité culturelle, économique et sociale est en général plus large et plus profonde. La tâche est donc malaisée, comme l’attestent les dilemmes liés à la recherche d’un équilibre entre universalité et diversité internationale et comme le montre aussi la difficulté d’atteindre un « consensus sur la divergence ».

En outre, la définition et l’extension de la responsabilité et de la solidarité internationales sont des entreprises problématiques. De telles opérations s’effectuent par cercles concentriques. Leur efficacité diminue à mesure que l’on s’éloigne du centre. L’humanité constitue, par-delà toutes les frontières, le plus vaste de ces cercles ; mais elle ne suscite pas le même type d’engagement que, par exemple, la population des pays développés qui ont réalisé leur unité économique, sociale et politique. L’engagement des organisations internationales en faveur de la justice internationale est d’autant plus difficile à tenir que leur « juridiction » s’étend précisément à cette humanité sans frontière. Elles doivent affronter les problèmes soulevés par la diffusion des idéaux démocratiques (qui relie les dimensions individuelle, nationale et internationale, et qui devrait à long terme profiter aux individus) et par l’affaiblissement de ces idéaux sous l’effet d’une opposition persistante entre « nous » et « eux [15] ».

Pour être équitables et légitimes, les choix et les préférences des organisations internationales doivent être aussi inclusifs que possible. La même exigence vaut pour les principes internationaux eux-mêmes, au moment de leur établissement et au cours de leur évolution, ainsi que pour l’ordre normatif qu’ils définissent. Les principes internationaux et l’ordre normatif international doivent absolument satisfaire à cette exigence sous peine d’être qualifiés d’« instruments de l’idéologie occidentale ». C’est ainsi que les principes internationaux et les organisations internationales ont été amenés – pas toujours du plein gré de ces dernières et malgré l’opposition des partisans du statu quo – à faire une place croissante, au cours des années, aux conceptions des pays en développement. C’est également dans ce contexte que, depuis quelques années, les organisations internationales sont amenées à reconnaître l’influence grandissante des organisations non gouvernementales et à tenir compte, dans l’élaboration de leurs politiques et dans leur activité normative, des questions que les ong mettent sur le devant de la scène politique internationale.

S’ouvrir à la diversité ne signifie cependant pas souscrire à toutes les prétentions. Il faut faire des choix, et pour cela relever en particulier les trois défis suivants. Premièrement, il faut établir un ordre de priorité entre les objets susceptibles d’être choisis ou préférés. Cet ordre de priorité n’a pas besoin d’être absolu, au sens où le choix d’un objet priverait définitivement les autres objets de toute validité. Le choix peut être provisoire et laisser ouverte la possibilité d’explorer d’autres voies dans l’avenir. Mais il est nécessaire de faire des choix relativement cohérents sur le long terme, et par conséquent de progresser régulièrement dans une direction déterminée.

Deuxièmement, il doit entrer le moins d’opportunisme possible dans l’établissement des priorités et dans les choix dictés par un souci d’ouverture sélective à la diversité. L’établissement des priorités et les choix doivent exprimer des convictions sincères. Les organisations internationales doivent être capables de distinguer et d’examiner les questions qui ont une importance stratégique au moment où elles interviennent. Cela suppose notamment qu’elles soient disposées à affronter des problèmes qui peuvent être éloignés des préoccupations des grandes puissances, ou dont la solution peut être contraire aux intérêts de ces pays. Si elles négligeaient systématiquement ou laissaient trop longtemps sans solution certains de ces problèmes, elles sembleraient atteintes d’un défaut structurel, ce qui affaiblirait la raison d’être qu’elles tirent de leur fonction normative. Le courage, la force morale et politique nécessaire pour suivre la bonne voie, est cependant encore plus rare au niveau international qu’au niveau national. Les organisations internationales passent trop rarement des paroles aux actes.

Troisièmement, déjà rendus difficiles par la cohérence problématique des principes internationaux et la complexité des réalités internationales, les choix sont encore compliqués par le fait que les organes délibératifs et décisionnels des organisations internationales visent, pour ainsi dire, une cible mouvante. L’idée du juste tend à se modifier avec l’évolution de la politique internationale. La plasticité du contexte international, sa dimension historique, devrait donc figurer parmi les éléments d’interprétation sur lesquels les organisations internationales fondent leurs délibérations, leurs décisions et leur action (principes connexes, déroulement des événements, paramètres de la situation où elles sont engagées [16], etc.). Le contexte de demain pourrait bien être différent de celui d’aujourd’hui (peut-être même les délibérations, les décisions et l’action des organisations internationales contribueront-elles à le modifier), et nous devons en tenir compte. Ce qui est en jeu, ce n’est pas seulement l’efficacité des tentatives pour résoudre les crises sur le terrain. Nous devons aussi considérer l’effet que les délibérations, les décisions et l’action des organisations internationales peuvent avoir sur leur propre avenir et leur propre légitimité, ainsi que sur l’évolution des valeurs et des pratiques qui influencent le système international et sa légitimité.

La légitimité internationale dans l’avenir : vers un constitutionnalisme international ?

Les organisations internationales ne vont pas disparaître. Bien qu’elles soient constamment critiquées, et souvent à juste titre, par presque tout le monde, elles sont beaucoup trop nécessaires pour disparaître de la scène politique internationale. Le genre de reproches qu’on leur adresse montre qu’on a besoin d’elles. Si elles n’avaient aucune importance, on ne s’en occuperait pas autant, elles ne susciteraient pas toutes ces critiques et ces débats enflammés. Mais, s’il y a lieu de penser qu’elles resteront dans l’avenir des acteurs importants, elles ne doivent pas en tirer vanité. Car, pour conserver et accroître leur rôle dans la construction d’une légitimité internationale, il leur faudra prendre au sérieux un certain nombre de défis.

Les organisations internationales vont rester nécessaires

Les organisations internationales devraient conserver leur importance en politique internationale pour cinq raisons principales. La première est l’interdépendance accrue entre les pays, qui exige une meilleure coordination internationale. Les organisations internationales sont toutes désignées pour satisfaire ce besoin de coordination, de négociation et d’institutionnalisation de l’interdépendance entre les pays. La deuxième raison est que, loin de diminuer, les inégalités vont probablement s’accroître au niveau international si rien n’est fait pour corriger les tendances actuelles de l’économie internationale. Il est plus que douteux que les organisations internationales puissent, à elles seules, renverser ces tendances, surtout si l’on sait que les organisations associées au « consensus de Washington » – le Fonds monétaire international (fmi), la Banque mondiale et l’Organisation mondiale du commerce (omc) – sont plus enclines à accepter ces inégalités qu’à les combattre. Pourtant, si les corrections nécessaires étaient apportées, les organisations internationales pourraient contribuer à réduire la tendance à l’inégalité, par exemple en veillant à ce que les problèmes sociaux demeurent à l’ordre du jour de la communauté internationale, et en exerçant des pressions pour que l’on essaie vraiment de les résoudre. Elles contribueraient ainsi à limiter la polarisation internationale. Troisièmement, l’influence grandissante des forces de la mondialisation et le rôle croissant des acteurs privés dans l’économie et la politique internationales, rôle dont témoignent les appels à la libéralisation et à la privatisation, ne suppriment pas, mais accroissent le besoin de responsabilité politique. L’exigence de responsabilité politique suppose la capacité d’identifier les sources et les modes de fonctionnement du pouvoir, ainsi que ses effets en termes de socialisation. Comment serait-il possible, autrement, d’évaluer, de limiter ou de contester le pouvoir ? Comment serait-il possible d’évaluer sa légitimité ? Les acteurs privés peuvent difficilement satisfaire à cette exigence de responsabilité, parce qu’ils n’ont pas pour fonction de la satisfaire. Elle s’accorde, en revanche, avec le point de vue et les obligations des organismes publics nationaux et internationaux. Les organisations internationales sont irremplaçables à cet égard. Quatrièmement, s’il n’y avait plus d’organisations internationales, la formulation des principes et des normes de l’intégration internationale, la définition d’une légalité internationale destinée à favoriser la socialisation, cesserait peut-être d’évoluer. Quelles que soient leurs insuffisances, les organisations internationales accueillent, explicitent et renforcent les normes énoncées dans le discours public relatif à la légitimité internationale. L’élaboration de ces normes est un « travail en cours » indispensable pour discuter et négocier les moyens d’améliorer les différents modes d’identification, de représentation et de participation, ainsi que les différentes expressions de la solidarité et de la responsabilité au niveau international. Cinquièmement, parce que la politique internationale est de plus en plus une politique multilatérale, nous avons besoin de conceptions des questions internationales et mondiales qui ne soient pas seulement des conceptions nationales. Les organisations internationales peuvent jouer, directement ou non, un rôle déterminant dans l’élaboration de ces conceptions non nationales, sur les plans théorique, normatif et politique.

Le défi du constitutionnalisme international

Pour toutes ces raisons, les organisations internationales peuvent contribuer de façon décisive à l’instauration graduelle d’une légitimité internationale dans le cadre d’un constitutionnalisme international, le constitutionnalisme étant une théorie qui, au niveau national ou international, s’occupe essentiellement des relations entre la source de l’autorité politique et les limites fixées dans la pratique à l’exercice du pouvoir politique (ces relations serviraient d’ailleurs aussi bien à définir le problème socio-philosophique de la légitimité). Le besoin que l’on a des organisations internationales n’est cependant pas la garantie que leur existence sera toujours tenue pour nécessaire, ni que leur légitimité et, par conséquent, leur contribution au renforcement de la légitimité internationale seront toujours reconnues. Pour jouer un rôle stratégique dans l’élaboration du constitutionnalisme international (pour limiter les inégalités dans la répartition du pouvoir économique, politique et culturel, pour défendre les libertés individuelles, etc.), les organisations internationales devront relever avec succès cinq défis principaux.

Il leur faudra, premièrement, aménager la diversité sans la détruire. Elles devront pour cela tenir compte du fait que la diversité est beaucoup plus profonde au niveau international qu’au niveau national, qu’on la mesure en termes de différences culturelles, de niveaux de développement ou d’aspirations. Il s’agit d’instaurer une culture multilatérale qui ne devienne pas un moyen d’expansion et de colonisation pour l’Occident. Il s’agit aussi d’instaurer un ordre international qui règle l’ouverture à la diversité sans être entièrement dominé en secret, de façon très peu démocratique, par des forces favorables aux seuls intérêts de l’Occident. Autrement dit, comment peut-on militer pour la démocratisation de l’ordre international sans que celle-ci, comme un cheval de Troie, permette à l’Occident d’établir sur le monde une emprise contraire à la démocratie ? Il semble très difficile de donner à cette question une réponse encourageante. Il faudrait en particulier trouver moyen de rendre plus démocratique l’hégémonie culturelle, politique et économique dont relève le projet multilatéral [17]. C’est à cette condition que le partage et la circulation du pouvoir (par opposition au monopole qui en limite l’accès et la jouissance) ne se heurteront pas aux accords multilatéraux.

Deuxièmement, les organisations internationales devront renforcer le sentiment, aujourd’hui trop faible, d’appartenance à la communauté internationale. Elles devront, dans cette perspective, concevoir et mettre en œuvre des mécanismes plus solides que les mécanismes actuels pour faciliter l’identification, la représentation, la participation, l’expression de la responsabilité et de la solidarité au niveau mondial. Elles peuvent d’ailleurs renforcer le sentiment d’appartenance à la communauté mondiale sans pour autant dresser une machine de guerre contre les nations ou même contre les régions. La construction d’une communauté internationale légitime ne saurait en effet se réduire à l’imposition d’un modèle culturel unique, ni se fonder sur l’exclusion ou l’abolition unilatérale des formes présentes d’association politique. Il faudrait qu’il y ait une certaine synergie et une certaine complémentarité entre les différents niveaux de la vie politique actuelle. Les aspects démocratiques des systèmes politiques nationaux et régionaux et du système politique international offrent à cet égard des ressources que l’on peut mettre à profit pour négocier et faciliter la création d’un sens commun international.

Troisièmement, pour être en mesure de contribuer au renforcement du sentiment d’appartenance à la communauté internationale, pour susciter et favoriser ce sentiment, les organisations internationales devront modifier considérablement leur point de vue sur le monde. Malgré les appels à l’ouverture qui sont une de leurs spécialités, elles prennent beaucoup trop souvent le parti du statu quo et de l’ordre établi. Le fait qu’elles puissent offrir, dans le cadre de stratégies professionnelles, une perspective de carrière prestigieuse aux élites des pays en développement (qui, dans l’ensemble, plus encore que les élites des pays développés, profitent, dans leurs pays d’origine, des inégalités sociales, économiques et politiques que les organisations internationales ont précisément pour fonction de combattre et de corriger), illustre d’ailleurs cet état de chose.

Parallèlement, les organisations internationales devront réexaminer leurs rapports de coopération avec des acteurs qui sont à la fois leurs partenaires et leurs concurrents : États, systèmes régionaux, organisations non gouvernementales, entreprises privées, individus, etc. C’est le quatrième défi qu’il leur faudra relever. Améliorer leurs relations avec leurs partenaires constituera pour elles une tâche difficile, en particulier parce que les projets de chacun des acteurs ne coïncident pas nécessairement avec tous ceux des autres acteurs. Pour que la coopération des organisations internationales avec tous les autres acteurs soit mieux réglée, il faudra donc non seulement qu’elles fassent un effort d’adaptation, mais aussi que leurs partenaires modifient la conception qu’ils ont d’eux-mêmes et leur fonctionnement.

Les États devront être moins jaloux de leur souveraineté, c’est-à-dire plus disposés, par exemple, à partager leur pouvoir avec les organisations internationales et les organisations non gouvernementales, et plus accessibles aux griefs des individus. Il faudrait en outre qu’ils fassent preuve de souplesse institutionnelle, sans pour autant copier l’idéologie économique des entreprises. Les systèmes régionaux, à commencer par la Communauté européenne, seront tenus de préciser les modalités et les objectifs des stratégies et des relations multilatérales en faveur desquels ils sont. Ainsi la Communauté européenne devra-t-elle trouver un équilibre durable entre l’usage qu’elle fait du projet européen dans le cadre de la concurrence internationale et la place qu’elle lui donne dans le réseau des relations multilatérales. Les organisations non gouvernementales se verront demander de prendre plus clairement conscience du fait que l’exercice des responsabilités publiques comporte des exigences en matière de représentation et de délégation. Les entreprises devront se préoccuper davantage du bien public. Quant aux individus, enfin, il leur faudra comprendre que l’affirmation des libertés individuelles ne se réduit pas à la revendication d’un certain nombre de droits, mais est indissociable du sens de la responsabilité.

Le cinquième défi que les organisations internationales doivent relever consiste à maîtriser les effets paradoxaux de la culture démocratique contemporaine. L’accroissement du sens de la responsabilité au niveau international et la diffusion simultanée, au niveau national, notamment sous l’influence de la conception américaine de la démocratie, d’une culture de la liberté individuelle souvent allergique à la solidarité posent problème aux institutions internationales chargées de la socialisation internationale. Que faire de ces deux tendances ? Pourront-elles rester parallèles ? La culture démocratique qui se développe actuellement au niveau international reprendra-t-elle à son compte l’aspiration libérale à la liberté individuelle ? Ou bien son évolution la mènera-t-elle sur le terrain, plus nettement marqué par les idées républicaines, où la culture démocratique contemporaine plonge ses racines historiques et idéologiques, et sera-t-elle de ce fait plus sensible aux problèmes de la société et de la citoyenneté mondiales ? La légitimité des organisations internationales et de la politique internationale dépendra largement, dans l’avenir, des réponses qui seront données à ces questions.

Ces considérations m’amènent à proposer, pour conclure, les thèses suivantes :

Un système de gouvernance internationale ne pourra voir le jour et fonctionner correctement que si les principaux acteurs (organisations internationales, États et acteurs internationaux privés), aujourd’hui plus ou moins concurrents, conjuguent leurs qualités essentielles pour surmonter leurs défauts respectifs.
Les principes normatifs sur lesquels ces acteurs devront se fonder pour assurer une bonne gouvernance internationale seront des principes de représentation et de responsabilité.
L’application des méthodes et des mécanismes institutionnels nécessaires pour dépasser le stade des discours et créer un système de gouvernance internationale suppose avant tout une définition précise des acteurs concernés et de leurs compétences respectives. Les accords de partenariat et de participation ne devront d’ailleurs pas se limiter aux organisations internationales, aux États et aux acteurs internationaux privés. Il faudra trouver des moyens originaux pour y associer d’autres acteurs : les gens ordinaires. Cela peut sembler naïf ; mais comme la culture démocratique constitue, jusqu’à nouvel ordre, le cadre de référence de notre monde, il est tout simplement impossible d’établir un système de gouvernance internationale sans y associer, d’une façon ou d’une autre, les gens ordinaires.
La gouvernance internationale suppose un ensemble de méthodes et de mécanismes institutionnels destinés à établir une certaine harmonie entre les normes internationales et les normes nationales. L’harmonisation des normes devra tenir compte des deux exigences suivantes. Premièrement, elle se fera nécessairement par des références réciproques, selon un modèle matriciel. Elle devra porter non seulement sur les normes économiques et financières, mais aussi sur les normes politiques et sociales. Il est peut-être encore plus important que l’harmonisation des normes économiques et financières, d’une part, et celle des normes politiques et sociales, de l’autre, soient menées parallèlement, qu’elles soient compatibles et se réfèrent l’une à l’autre. Deuxièmement – et c’est bien sûr le sujet de grands débats et sans doute le point essentiel –, les modalités de ces procédures d’harmonisation devront être fixées dans le cadre des principes et des valeurs démocratiques.
Enfin, toutes ces conditions n’ont de sens que si la gouvernance internationale est conçue comme je pense qu’elle doit l’être. C’est-à-dire comme une forme de gestion mondiale relativement intégrée, qui présente une certaine cohérence économique et technologique, mais aussi politique et sociale. Comme une forme de gestion relativement intégrée du monde, dans laquelle les individus pourraient se reconnaître ou se projeter facilement et sincèrement, parce qu’elle combinerait socialisation internationale (intégration) et constitutionnalisme international (équilibre des pouvoirs).

Traduit de l’anglais

NOTES

[1]

Cf. P. de Senarclens, Mondialisation, souveraineté et théorie des relations internationales, Paris, Armand Colin, 1998, p. 41-42.

[2]

Les organisations internationales extrêmement spécialisées ou techniques (par exemple, l’Organisation de l’aviation civile internationale, l’oaci), bien que moins visibles et moins prestigieuses que les organisations qui ont reçu un mandat plus étendu, présentent elles aussi, à leur manière, une importance stratégique. La coopération et la réglementation internationales seraient moins efficaces sans la contribution de ces organisations. Elles peuvent aussi faire un travail controversé dans des domaines controversés, témoin l’Agence internationale de l’énergie atomique (aiea) ou l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (ompi).

[3]

Qu’elles soient concomitantes ou successives.

[4]

Les délibérations interminables ne servent d’ailleurs qu’à encourager les décisions circonstancielles et l’adoption de politiques animées par des motivations secrètes.

[5]

Le clientélisme explique en partie la prolifération des organismes internationaux. De nouveaux organismes peuvent être créés pour répondre à des problèmes nouveaux, mais il arrive aussi qu’ils le soient pour satisfaire une clientèle jusqu’alors frustrée de reconnaissance dans les organismes existants.

[6]

Alors que certaines organisations manquent des fonds nécessaires à leurs activités quotidiennes, d’autres jouissent d’une richesse embarrassante. Cette disparité nous donne une indication intéressante sur la façon dont les États membres les plus puissants conçoivent le rôle et les objectifs prioritaires des organisations internationales.

[7]

Ce manque de cohérence peut aussi influencer le déroulement des carrières au sein des organisations internationales. Si l’on considère, par exemple, le secrétariat des Nations Unies, on ne voit pas beaucoup de rapport ou de ressemblance entre les carrières des fonctionnaires du siège et celles qui se déroulent sur le terrain. La difficulté qu’ont les fonctionnaires qui travaillent sur le terrain à se faire nommer au siège de l’Organisation des Nations Unies et la répugnance quasi instinctive des fonctionnaires du siège à travailler trop longtemps sur le terrain, par crainte d’un exil permanent, sont d’éloquents témoignages de cette dichotomie. En conséquence, le partage des connaissances que permettrait l’aménagement systématique, dans la pratique institutionnelle, de passerelles entre les deux filières n’a pas lieu, bien que l’on en ait le plus grand besoin.

[8]

Sur le « pouvoir d’attraction » (pull power), voir Frank, Thomas M., The Power of Legitimacy among Nations, Oxford, Oxford University Press, 1990, par exemple à la p. 204.

[9]

L’influence des organisations internationales sur les pays développés se traduit essentiellement par l’introduction, dans les systèmes juridiques nationaux, de normes internationales auxquelles se conforment les politiques appliquées aux niveaux national et international. Une forte intégration économique, sociale et politique s’accompagne en effet du respect du droit. Dans les pays en développement, en revanche, l’influence normative des organisations internationales fait souvent suite à des interventions concrètes. Le manque d’intégration économique, sociale et politique y limite considérablement le respect du droit. Pour améliorer la situation, il faut donc avant tout fournir une assistance technique aux pays en développement, sans s’imaginer que l’application de normes importées puisse amener rapidement des progrès sensibles.

[10]

J’entends ici par « socialisation » un processus d’intégration sociale qui tient compte des impératifs de la justice, c’est-à-dire qui reconnaît l’importance de la réciprocité et de la dynamique des droits et des devoirs dans les relations entre les acteurs.

[11]

Cette analyse de caractère général s’appliquerait aussi bien à d’autres domaines des relations internationales, compte tenu des traits spécifiques de ces différents domaines. Quand on réfléchit, par exemple, aux relations économiques internationales, aux principes internationaux qui les régissent et aux organisations internationales chargées de les réguler, il faut avoir à l’esprit les deux facteurs suivants. Premièrement, les principes destinés à coordonner les relations internationales sont eux-mêmes, dans le domaine économique, la source de graves querelles, plus graves en tout cas que dans le domaine de l’ordre et de la sécurité. Deuxièmement, les interventions des acteurs publics sont plus contestées dans le domaine de l’économie internationale que dans celui de la sécurité internationale. Dès lors, une analyse approfondie de la régulation mondiale nous conduirait à examiner les interactions entre, d’une part, la sécurité mondiale ou la régulation politique mondiale et, d’autre part, la régulation économique mondiale et son évolution.

[12]

La souveraineté permet de réduire autant que possible les effets de la répartition inégale du pouvoir au niveau international. Cf. la conception qui voit dans le droit (y compris le droit international) l’art d’essayer d’égaliser des pouvoirs inégaux.

[13]

Cf. P. Allott, Eunomia : New Order for a New World, Oxford, Oxford University Press, 1990, p. 246-249.

[14]

L’éthique repose de moins en moins sur des bases sociales. Elle est de plus en plus affaire de choix personnel. C’est plus que jamais aux individus eux-mêmes qu’il appartient de soumettre leur conduite à une éthique. Si l’on admet que l’éthique suppose l’autonomie et la responsabilité individuelles, on peut définir la culture actuelle comme la culture de l’éthique par excellence. Cette tendance se rattache au processus de responsabilisation des individus qui caractérise dans une mesure croissante le système social et l’évolution sociale des pays industriels avancés. Elle concerne aussi, par exemple, la croyance religieuse : alors que, dans les sociétés traditionnelles, la croyance religieuse est une composante de l’identité attribuée par la société à tous les individus, elle est généralement considérée, dans les sociétés modernes, comme une question personnelle. La part de liberté et de responsabilité considérable que les sociétés modernes laissent aux individus en matière d’éthique ne doit cependant pas nous faire oublier qu’elle continue de s’exercer dans des limites sociales liées au caractère propre des différentes sociétés et à leur conception de la justice.

[15]

La participation des organisations internationales à la quête de justice doit être analysée en rapport avec la nécessité croissante où nous sommes de reformuler les questions classiques de la philosophie politique. Si, traditionnellement, l’examen de questions comme celles de la justice, de l’autorité ou des libertés se limite en grande partie au contexte national, l’internationalisation des sociétés et la socialisation internationale qui sont en cours exigent que nous adaptions cet examen au nouveau paysage politique.

[16]

Dans les principaux pays démocratiques, l’opinion publique peut figurer au nombre de ces paramètres. L’importance politique et normative de l’opinion publique dans les démocraties occidentales est accrue par la participation de ces pays aux affaires internationales et par l’influence de l’opinion sur la conduite de la politique nationale. Cela dit, l’opinion publique et son attachement à la solidarité internationale ont probablement plus d’influence dans la partie occidentale de l’Europe continentale qu’aux États-Unis.

[17]

Cette tâche n’incombe pas seulement aux pays développés. On peut espérer que les pays en développement en assumeront une partie. Les quelques privilégiés qui y vivent devraient, par exemple, abandonner leur attitude de victimes ou leur esprit de dépendance à l’égard de l’Occident, d’autant plus qu’ils sont souvent les coresponsables et les principaux bénéficiaires, au niveau local, du retard de leur pays.