Les institutions économiques internationales s’occupent aujourd’hui de questions qui antérieurement étaient du ressort des gouvernements nationaux. Autrement dit, les décisions et les politiques adoptées au niveau international ont des incidences de plus en plus grandes sur certains groupes et individus à l’intérieur des pays. Alors qu’auparavant ceux-ci pouvaient demander des comptes à leurs gouvernements pour les politiques menées, ils doivent désormais se tourner vers les institutions internationales où sont prises les décisions. Une question se pose donc : à qui ces institutions doivent-elles rendre compte et sont-elles responsables devant ceux dont elles influencent directement le sort ? Nous nous proposons dans le présent essai de répondre à cette question en ce qui concerne le fmi, la Banque mondiale et l’omc.

Dans la première section, nous analysons les nouveaux modes d’ingérence de l’omc, du fmi et de la Banque mondiale, en nous attachant à la manière dont ils touchent certains groupes et individus à l’intérieur des pays, faisant ainsi grossir le nombre de leurs partenaires. Dans la deuxième section, nous évoquons le principe de l’obligation redditionnelle, en étudiant les mécanismes de reddition de comptes les plus significatifs et applicables pour les institutions internationales. Dans la troisième section, nous décrivons brièvement comment le fmi, la Banque mondiale et l’omc s’efforcent de mieux faire face à leurs responsabilités par une transparence et un contrôle accrus de leur action. Dans la quatrième section, nous examinons comment les institutions s’ouvrent à de nouveaux « partenaires » et ong notamment, ainsi que les nouveaux problèmes de responsabilité que cela pose. En conclusion, nous évoquons l’équilibre qui se dessine entre les attributions, la légitimité et la responsabilité des organisations économiques internationales.

À la suite des crises financières survenues dans les années quatre-vingt-dix, les pays industrialisés puissants, membres du fmi et de la Banque mondiale, ont confié à ces institutions la mission de mettre en œuvre des réformes structurelles profondes et énergiques dans les économies de tous les membres dans le but (entre autres) de remédier aux insuffisances des systèmes financiers intérieurs, de stimuler la croissance et de réduire la pauvreté (fmi, 1998). Ces nouvelles formes d’ingérence des institutions financières internationales ont été analysées plus en détail par Devesh Kapur qui a calculé que le nombre de « critères d’efficacité » dont dépend l’octroi de prêts a augmenté : sur un échantillon de 25 pays, dans les années quatre-vingt, de 6 à 10 mesures étaient utilisées, alors que dans les années quatre-vingt-dix leur nombre était de 26 (Kapur, 2001). Kapur note également que le nombre d’« objectifs » opérationnels stipulés dans les prêts et programmes a augmenté, les pays étant désormais tenus de prendre diverses initiatives, par exemple mobiliser, redéfinir, renforcer ou améliorer les processus de gestion dans un nombre sans cesse croissant de domaines.

La conditionnalité qu’appliquent aujourd’hui les institutions financières internationales n’a plus grand-chose à voir avec leur mandat initial. Le fmi et la Banque mondiale ont été créés au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, à une époque où l’opposition à l’interventionnisme des institutions internationales était très forte. L’alinéa (7) de l’article 2 de la Charte des Nations Unies en est un exemple frappant : « Aucune disposition de la présente Charte n’autorise les Nations Unies à intervenir dans des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale d’un État […] » D’entrée de jeu, la nécessité de respecter la souveraineté des gouvernements membres limitait en théorie le champ des activités du fmi et de la Banque mondiale (et de l’Organisation internationale du commerce proposée).

Par la suite, les exigences de la guerre froide ont bien sûr dénaturé ce refus d’intervenir. Des considérations de stabilité politique et d’endiguement géostratégique ont incontestablement pesé sur les décisions d’octroyer des prêts des institutions financières internationales (Kapur, Lewis et Webb, 1997). Un changement encore plus important est intervenu au début des années quatre-vingt. Lorsque la crise de la dette s’est déclarée, le fmi comme la Banque mondiale ont commencé à recourir davantage aux prêts en faveur de réformes et à la conditionnalité. Lorsqu’ils accordaient des prêts à des pays en développement endettés, ils exigeaient que ces pays remplissent certaines conditions. Initialement, l’accent était mis sur les indicateurs macro-économiques (dans le cas du Fonds) et sur des réformes sectorielles spécifiques (dans le cas de la Banque). Pendant les deux décennies qui ont suivi, toutefois, ces deux institutions ont élargi et multiplié de façon spectaculaire les conditions dont leurs prêts étaient assortis, les étendant à des domaines auxquels on n’aurait jamais songé auparavant, comme la saine conduite des affaires publiques, la primauté du droit, la réforme judiciaire, la corruption et le mode de gestion des entreprises. En raison de son ampleur, le nouveau champ de l’activité de conseil et de la conditionnalité touche directement un plus large éventail de politiques, d’individus, de groupes et d’organisations dans les pays.

Parallèlement à l’extension du champ d’activité des institutions financières internationales, la création de l’omc, en janvier 1995, a modifié la portée et l’impact de la régulation internationale du commerce (tâche auparavant assumée par l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ou gatt). L’omc ne consent pas de prêts à ses membres et n’impose donc pas de conditions, comme le Fonds et la Banque. Elle a néanmoins été créée sur la base du principe du « tout ou rien », en vertu duquel les pays devaient s’engager à devenir membres de plein droit dans le cadre d’un « engagement unique », en adhérant à un système fondé sur les règles, pas uniquement pour les courtes périodes couvertes par les prêts ou la durée des négociations, comme c’est le cas avec la conditionnalité du Fonds ou de la Banque. Il est extrêmement difficile de se soustraire à une obligation énoncée par l’omc, la suspension temporaire d’une obligation nécessitant une demande de dérogation (voir l’article IX, paragraphes 3, 4 et 5 de l’Accord instituant l’Organisation mondiale du commerce). Lorsqu’un pays viole une règle de l’omc, l’Organisation peut autoriser que des mesures de rétorsion soient prises contre ce membre, sauf si tous les membres opposent unanimement leur veto à une décision de l’Organe de règlement des différends (ord).

L’omc a été dotée lors de sa création de pouvoirs beaucoup plus importants pour faire respecter les règles que son prédécesseur, le gatt. En outre, la substance des règles appliquées a également été modifiée. L’omc doit en partie son pouvoir d’ingérence plus grand aux succès remportés par le gatt dans la réduction des obstacles tarifaires au commerce. L’analogie, souvent citée, établie par Robert Baldwin qui compare la libéralisation du commerce à l’assèchement d’un marécage nous sera utile ici : à mesure que l’on pompe l’eau, le niveau baisse (en l’occurrence, les tarifs), mais surgissent alors des écueils, des souches d’arbres et autres obstacles (en l’occurrence, les obstacles non tarifaires) qui se trouvent sous la surface (Baldwin, 1970). C’est une tâche difficile d’assainir ce terrain asséché, car cela nécessite souvent de profondes ingérences dans la réglementation intérieure des États membres.

Le mandat de l’omc est plus étendu que celui du gatt sous deux angles. En premier lieu, l’omc repose sur un engagement unique et elle réglemente les obstacles non tarifaires en se fondant sur cet engagement unique, alors qu’auparavant, dans le cadre du gatt, les obstacles non tarifaires étaient négociés sur la base de codes plurilatéraux. En second lieu, l’omc élargit la portée des obstacles non tarifaires pour lesquels ses membres pourraient adopter des règlements. Par exemple, l’Accord multilatéral sur le commerce de marchandises prévoit des accords sur les mesures sanitaires et phytosanitaires, les obstacles techniques au commerce, les mesures concernant les investissements et liées au commerce (mic), les mesures antidumping, les subventions et les mesures compensatoires, etc. Les modalités d’ingérence du nouvel accord sont illustrées ci-dessous par l’exemple de l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires et l’affaire du bœuf aux hormones.

L’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (sps) a pour but de garantir le droit souverain de tout gouvernement d’offrir le niveau de protection sanitaire qu’il juge approprié et de faire en sorte que ces droits souverains ne soient pas détournés dans un but protectionniste et ne créent pas d’obstacles inutiles au commerce international. La portée de cet accord a été débattue dans le différend qui a opposé les États-Unis à l’Union européenne (ue) à propos de l’interdiction des importations de viande contenant certaines hormones. L’Organe de règlement des différends de l’omc a jugé que l’interdiction de l’ue n’était pas compatible avec les dispositions du sps, qui prévoient que les membres doivent : établir leurs mesures sanitaires sur la base de normes internationales (article 3.1 du sps), s’appuyer sur une justification scientifique pour appliquer des normes nationales (article 3.3 du sps), utiliser des procédures d’évaluation des risques qui tiennent compte des techniques d’évaluation élaborées par les organisations internationales compétentes (article 5.1 du sps) et éviter de faire des distinctions arbitraires ou injustifiables qui entraînent une discrimination ou une restriction déguisée au commerce international (article 5.5 du sps). L’Organe d’appel a confirmé les conclusions du groupe spécial, selon lequel l’interdiction des importations de l’ue était incompatible avec les articles 3.3 et 5.1 de l’accord sps, mais a infirmé la conclusion que l’interdiction des importations était incompatible avec les articles 3.1 et 5.5 (Hoekman et Kostecki, 2001). Lorsque l’ue a annoncé qu’elle était dans l’incapacité de se mettre en conformité avec la décision, les plaignants (les États-Unis et ultérieurement le Canada) ont été autorisés à prendre des mesures de rétorsion pour un montant qui a été déterminé par un groupe spécial d’arbitrage. Ces décisions de l’omc ont suscité une vive controverse. Cette affaire semblait illustrer concrètement la manière dont l’omc empêchait les gouvernements de faire respecter des niveaux élevés de sécurité alimentaire et s’immisçait dans la réglementation nationale, voire dans les habitudes alimentaires des populations.

Les restrictions imposées par l’omc sur des points qui sont considérés comme relevant de la réglementation intérieure, de l’éthique et du choix des consommateurs sont également évidentes dans d’autres domaines que celui de la sécurité alimentaire. Par exemple, l’omc dispose qu’aucun membre ne peut utiliser ses politiques commerciales pour obliger un autre membre à appliquer en matière d’environnement des normes plus strictes sur son territoire ou dans certains processus de production. L’interdiction des importations de thon en provenance du Mexique par les États-Unis (au motif que les navires de pêche mexicains n’utilisaient pas de filets sans danger pour les dauphins, comme l’exigeait la réglementation américaine) a été jugée contraire aux règles du gatt. Cette décision a toutefois renforcé dans l’opinion l’idée que le gatt/omc faisait passer le commerce avant l’environnement, mais aussi qu’il obligeait les consommateurs à accepter des produits sur leurs marchés, sans se soucier outre mesure des préoccupations éthiques du pays importateur.

Au-delà de ces affaires, il est utile de rappeler comment le champ des négociations commerciales a été élargi depuis 1986, date à laquelle les services ont été inclus dans les domaines relevant de la juridiction du gatt, faisant entrer les réglementations nationales sur l’investissement direct étranger (pour les services fournis par le biais d’une présence commerciale) et l’entrée de personnel étranger (pour la fourniture de services entraînant le déplacement de personnes physiques) directement dans le champ des règles commerciales multilatérales. Par la suite, d’autres sujets ont été inclus en ce qui concerne les services et aussi dans les domaines de la propriété intellectuelle et des mesures concernant l’investissement liées au commerce (adpic et mic). En 2001, les parties collaborant aux travaux de l’omc exploraient, en vue de leur inclusion éventuelle, divers sujets tels que la concurrence, les marchés publics et l’environnement.

Les conclusions à tirer de l’analyse qui précède sont que chaque institution économique internationale participe désormais à la prise de décisions qui intéressent directement des communautés locales, des groupes d’intérêt, des mécanismes politiques et économiques nationaux, ainsi que certains groupes de pays. Nombre d’entre eux affirment aujourd’hui qu’ils devraient être traités comme des partenaires et que les institutions économiques internationales devraient être plus directement responsables devant eux.

Traditionnellement, on fait valoir que l’obligation redditionnelle de ces institutions comporte deux aspects, liés d’une part à leur constitution et d’autre part à la représentation. En premier lieu, ces institutions ont des obligations qui découlent de leurs actes constitutifs. Le Fonds et la Banque ont été créés l’un comme l’autre en vertu d’articles d’accords et l’omc émane de l’Acte final du Cycle d’Uruguay (voir les sites Web de chaque organisation). Ces textes établissent les limites à l’intérieur desquelles ces organisations opèrent, en définissant leur structure de base et leurs principaux objectifs et fonctions. Toutefois, comme nous l’avons fait valoir ci-dessus, bien que ces documents protègent implicitement et explicitement la souveraineté des États membres contre l’ingérence des institutions, celles-ci ont fait fi de ces restrictions ces dernières années.

Indépendamment des limites que fixe l’acte constitutif à leurs activités, chacune des organisations économiques internationales doit rendre compte à ses États membres. Chaque membre est représenté au sein du Conseil des gouverneurs du fmi et de la Banque mondiale et du Conseil ministériel de l’omc. Il nous faut cependant déterminer dans quelle mesure cette représentation est un véritable mécanisme de reddition de comptes.

Les activités du fmi et de la Banque mondiale sont contrôlées par les conseils d’administration de ces deux organisations, dans lesquels les pays membres les plus importants (États-Unis, Allemagne, France, Japon, Royaume-Uni, Arabie saoudite, Russie et Chine) sont directement représentés par leur propre administrateur. Tous les autres pays forment des groupes qui élisent un administrateur chargé de les représenter collectivement devant le Conseil d’administration. En théorie, les conseils d’administration supervisent les hauts responsables de chaque institution, lesquels à leur tour supervisent les activités du personnel. En termes de responsabilité, cependant, ce mécanisme de reddition de comptes repose sur trois postulats : 1) tous les membres sont représentés de manière adéquate au sein du Conseil ; 2) le Conseil supervise et pilote véritablement les travaux de l’organisation ; et 3) les hauts responsables et le personnel des organisations suivent les instructions de tous les membres représentés au sein du Conseil et sont influencés par eux dans une mesure égale. En ce qui concerne le fmi et la Banque mondiale, ces postulats ont été examinés dans une autre étude, qui a mis en lumière de graves insuffisances dans chaque organisation (Woods, 2001).

L’omc a une structure différente de celle du fmi et de la Banque mondiale. L’organe suprême de l’omc est la Conférence ministérielle, qui se réunit tous les deux ans. La conduite des affaires courantes de l’Organisation est assurée par le Conseil général, qui se réunit également en tant qu’Organe d’examen des politiques commerciales et en tant qu’Organe de règlement des différends. Le Conseil général tient une douzaine de réunions officielles par an et tous ses membres y bénéficient d’une représentation équitable. Le Conseil général coiffe le Conseil du commerce des marchandises, le Conseil du commerce des services et le Conseil des aspects des droits de propriété intellectuelle, ainsi que des comités qui lui rendent compte directement. Une grande partie des travaux des trois conseils se répartit en outre entre des comités et des groupes de travail spécifiques. Les organes à ces quatre niveaux – Conférence ministérielle, Conseil général, Conseils du commerce des marchandises, du commerce des services et des aspects des droits de propriété intellectuelle, ainsi que comités et groupes de travail – sont constitués de représentants officiels des pays membres.

L’omc est avant tout un forum au sein duquel les États membres mènent des négociations commerciales multilatérales. Le personnel et les responsables de l’organisation jouent un rôle moins important que leurs homologues du Fonds et de la Banque. Au Fonds et à la Banque, les membres du personnel collaborent directement avec les gouvernements pour élaborer des accords (ou des conditions) applicables, dont ils contrôlent ensuite la mise en œuvre, avec l’approbation (rarement refusée) du Conseil d’administration. C’est pour cette raison que le fmi et la Banque mondiale sont parfois décrits comme des organisations dirigées par leur personnel. En revanche, l’omc (dont le budget total est à peine supérieur au budget des frais de voyage du fmi : Scholte et al., 1999) est dirigée par ses membres, en ce sens que les gouvernements élaborent et signent entre eux des accords commerciaux multilatéraux et plurilatéraux, le secrétariat de l’Organisation n’étant chargé que de fournir un appui administratif et technique.

La structure de l’omc est (du moins en théorie) plus directement représentative des États membres que ne le sont celles du Fonds ou de la Banque, à la fois parce que la prise de décision à tous les niveaux incombe aux membres et parce que tous les États ont le même droit de vote. Toutefois, en pratique, l’égalité du principe « à chaque pays une voix » ne décrit pas la manière dont les décisions sont prises. L’omc prend ses décisions par consensus, sans procéder à un vote, et le contenu d’un consensus est normalement élaboré au cours de réunions informelles (souvent lors de la procédure dite de la « Green Room »), qui sont dominées par les États-Unis, l’Union européenne, le Japon et le Canada (la Quadrilatérale). En réalité, pendant les négociations commerciales, les États qui détiennent des parts de marché importantes contribuent largement aux décisions et pèsent lourdement sur leur adoption ; de fait, on pourrait les qualifier de « décideurs », tandis que les États qui ont des parts de marché moins importantes sont des « suiveurs ». Cela dit, il est intéressant de souligner que la représentation, même si elle était équitable, n’est pas directe. Les électeurs n’élisent pas les représentants de leur pays à l’omc (pas plus qu’au fmi ou à la Banque mondiale). Les électeurs élisent dans leur pays des hommes politiques qui forment des gouvernements, lesquels nomment des Ministres qui représentent leur pays et choisissent des délégations (qui à l’omc comprennent parfois des acteurs du secteur privé). Pour cette raison, la conduite des affaires économiques internationales est loin d’être un mode de gestion assurant la représentation ou obligeant à rendre des comptes.

Certains voient dans le décalage entre la conduite des affaires nationales et la conduite des affaires internationales un « déficit de démocratie ». Pourtant, ce déficit n’est pas forcément aussi dommageable à l’obligation redditionnelle des organisations internationales que d’aucuns le laissent entendre. Certes, aucune des trois institutions économiques internationales étudiées ici n’est représentative au sens où un gouvernement élu peut l’être. Mais est-ce important ? Pour en mesurer la signification, examinons les arguments avancés en faveur de la représentativité directe en tant que mécanisme de reddition de comptes.

Les faits qui peuvent être allégués en faveur des gouvernements démocratiquement élus donnent à penser qu’il est très difficile d’instaurer l’obligation redditionnelle par voie d’élections et de représentation. On considère souvent que, dans les démocraties, les élections sont un moyen essentiel pour amener les hommes politiques et les dirigeants à rendre des comptes. L’élection est en effet un des rares moyens directs dont disposent les citoyens pour juger et sanctionner les hommes politiques. Mais ce qui fait l’imperfection de ce mécanisme redditionnel, c’est que les citoyens ne sont pas souvent appelés aux urnes pour sanctionner les dirigeants responsables d’abus, de négligence ou d’incompétence (ou pour les récompenser dans le cas opposé). Les électeurs utilisent en revanche souvent les scrutins pour manifester leur loyauté vis-à-vis d’un parti ou leur enthousiasme pour un programme politique (Przeworski, Stokes et Manin, 1999). En outre, les électeurs ont rarement l’information nécessaire ou la capacité de contrôler les informations dont ils disposent. Comme l’a dit un universitaire, le contrôle que les électeurs exercent sur les hommes politiques se heurte « à des problèmes d’information, de suivi et de conviction » (Maravall, 1999). Pour ces raisons, les élections ne sont pas une forme adéquate de reddition de comptes dans les systèmes politiques nationaux.

Au niveau international, la représentativité fondée sur les gouvernements élus est encore plus sujette à caution en tant que mécanisme de responsabilisation politique. Même si chaque gouvernement au monde était démocratiquement élu, un immense problème de reddition de comptes ne se poserait pas moins pour les organisations internationales. Voyons ce qu’il en est. Nous avons constaté que, au niveau national, il était rare qu’un gouvernement gagne ou perde une élection sur un point particulier. Il serait encore plus rare qu’un gouvernement gagne ou perde une élection (ou une fonction par d’autres moyens) du fait d’une position que son représentant aurait prise au sein d’une organisation économique internationale. En fait, si les élections n’obligent pas les hommes politiques à rendre des comptes sur des questions internes, il serait absurde d’affirmer qu’elles peuvent servir de mécanisme redditionnel dans le domaine international, où les électeurs ont encore moins d’informations et sont encore moins motivés pour exprimer leur voix. Il est clair que, si les élections sont, sur le plan intérieur, un frein imposé aux dirigeants, on ne saurait en faire un mécanisme efficace de responsabilisation des institutions internationales, et ce, même si chaque gouvernement au monde était démocratiquement élu. C’est pourtant exactement ce dont veulent nous persuader les arguments sur la structure traditionnelle de gestion des affaires publiques et de représentation.

Dans cette mesure, ce raisonnement est pessimiste quant aux perspectives de responsabilisation des organisations économiques internationales. Cependant, il y a dans la vie politique nationale d’autres mécanismes redditionnels sur lesquels s’appuyer pour faire en sorte que les initiatives politiques soient prévisibles, non arbitraires et conformes aux procédures, que les décideurs aient à rendre des comptes et que les règles et paramètres d’exercice du pouvoir soient respectés. Ce type d’obligation redditionnelle est parfois appelé « obligation redditionnelle horizontale » (Schedler, Diamond et Plattner, 1999). Devant les tribunaux nationaux, ce sont les médiateurs et autres instances qui y veillent. Par exemple, un certain rôle peut revenir aux juges, qui contrôlent la régularité de décisions officielles et les annulent ou sanctionnent les fonctionnaires responsables. Dans le cas de cette forme de reddition de comptes, une des conditions préalables est évidemment l’information et un certain niveau de transparence : les dirigeants ou les établissements publics doivent fournir des informations sur leurs activités et décisions, et apporter des justifications au public et à toute institution spécialisée compétente dont ils relèvent. Ce mode de responsabilisation comporte d’autres éléments : vérification de régularité et imposition de limites, règles et normes quant à l’exercice du pouvoir public.

S’agissant des organisations économiques internationales, il peut être intéressant de se demander dans quelle mesure l’obligation redditionnelle horizontale joue ou peut jouer un rôle. Nous prendrons chaque institution l’une après l’autre.

Sur le plan de la transparence, le fmi a entrepris ces dix dernières années une véritable révolution. Alors qu’auparavant l’essentiel de la documentation de l’institution était inaccessible aux personnes extérieures, le Fonds publie dorénavant, sur son site Web, la plupart de ses travaux de recherche et nombre de documents relatifs à ses activités dans les pays. En même temps, le fmi insiste désormais auprès des gouvernements pour qu’ils autorisent davantage la divulgation et la publication de leurs politiques et accords avec lui (qui sont confidentiels si les gouvernements le souhaitent). D’où la publication de documents tels que les « Notes d’information au public », qui recouvrent environ 80 % des consultations du fmi, au titre de l’article IV (surveillance), et de « Lettres d’intentions » et autres documents de pays, qui servent à étayer les programmes financés par le Fonds dans 80 % environ des demandes de ressources ou examens de celles-ci.

En même temps, le Fonds s’est aperçu que, pour certains partenaires, le renforcement de la transparence ne suffira pas à accroître la responsabilité redditionnelle de l’institution. Ce qu’il faut, c’est plutôt davantage de participation directe et de prise en main de la part des acteurs locaux et des sociétés pour que ces groupes puissent tenir leurs gouvernements et le fmi responsables des politiques et du soutien à celles-ci. On en trouve la manifestation la plus explicite dans le Document de stratégie de réduction de la pauvreté (dsrp) et le processus d’allégement de la dette conjointement mis en train par le fmi et la Banque mondiale. Soucieux d’encourager plus que jamais – voire d’exiger – la participation locale, le fmi (imité par la Banque mondiale), agissant sur l’ordre de ses principaux bailleurs de fonds, exige des gouvernements qui demandent un allégement de leur dette dans le cadre de l’initiative en faveur des pays pauvres très endettés (ppte) qu’ils exposent la façon dont ils envisagent de réduire la pauvreté. Ce plan (dsrp) doit être pris en main au niveau national et élaboré en concertation avec la société civile. Au titre de ce programme, de nombreux pays ont rempli les conditions nécessaires pour obtenir un allégement de leur dette (on en trouvera la liste mise à jour sur le site www. imf. org/ external/ np/ prsp/ du fmi), même si la plupart des commentateurs font observer que, dans bien des cas, l’idéal de la participation locale à la planification de la réduction de la pauvreté a cédé devant la nécessité urgente de verser des fonds d’allégement de la dette. C’est pourquoi de nombreux pays ont adopté un projet de dsrp plutôt que de susciter les processus participatifs du type envisagé.

Les nouvelles mesures de transparence et de consultation traduisent le souci du fmi de répondre aux préoccupations de ceux qui lui demandent de rendre des comptes aux groupes avec lesquels il travaille dans les pays. De façon significative, le Fonds ne qualifie plus uniquement ses interlocuteurs des pays membres d’« autorités nationales ». Il parle plutôt des « autorités et de la société civile » et de la nécessité pour ses programmes « d’être pris en main par les pays concernés » (fmi, 2000). Cette prise de conscience s’est accompagnée du souci nouveau de faire en sorte que le fmi rende aussi des comptes, à l’intérieur de ses propres murs, pour le travail et les résultats de son personnel. En particulier, cela a amené à renforcer les mécanismes d’évaluation interne et externe et à divulguer davantage de résultats.

Depuis 1996, les activités du Fonds sont appréciées de trois façons : autoévaluation (par le personnel en place) sur injonction de la direction ; évaluation interne (par le Bureau de la vérification et de l’inspection internes, oia) et évaluations externes indépendantes par des experts extérieurs (évaluations de la Facilité d’ajustement structurel renforcée, travail de surveillance et activités de recherche). Tous ces rapports ne sont pas publiés. Si les évaluations externes l’ont été, ainsi que deux ou trois autoévaluations, les travaux de l’oia ne le sont pas. Le problème, comme le reconnaît le groupe d’administrateurs chargé de l’évaluation spécialement constitué à cette fin, c’est le manque de suivi et de contrôle des changements et des réformes après chaque évaluation (fmi, 2001). Il est probable que, si toutes les évaluations étaient publiées, davantage d’acteurs et d’organismes extérieurs à l’institution pourraient pousser au changement. À l’heure actuelle, les pressions en faveur du changement sont venues de façon disproportionnée du gouvernement américain et d’acteurs non gouvernementaux au sein des États-Unis d’Amérique.

En ce qui concerne le fmi, le sentiment que l’institution rend trop de comptes à son principal actionnaire, les États-Unis, crée un problème de légitimité. C’est également un problème que connaît la Banque mondiale. Les États-Unis exercent une influence : (1) par leurs représentants au Conseil d’administration du fmi et au Conseil des administrateurs de la Banque mondiale ; (2) du fait du lieu d’implantation de ces institutions et du personnel qu’elles emploient ; (3) du fait aussi que le Fonds comme la Banque recherchent les faveurs de l’exécutif et du législatif américains. Par rapport à tous les autres membres, les États-Unis ont une capacité disproportionnée d’exiger des comptes, comme l’a illustré le dernier cycle de négociations sur l’augmentation des ressources du Fonds. Dans ces négociations, le Congrès américain, sans consulter les autres gouvernements, a réussi à imposer des termes unilatéraux de changement et de réforme au sein du fmi, moyennant quoi il a été décidé d’augmenter les quotes-parts (Locke, 2000). Le pouvoir d’un gouvernement d’obliger le fmi à rendre des comptes accroît et met en lumière le fossé qui le sépare de tous les autres membres en matière d’obligation redditionnelle.

À l’intérieur de la Banque, l’évaluation est l’affaire du Département de l’évaluation des opérations (oed). À la différence des systèmes d’évaluation interne du fmi, l’oed est un organe indépendant au sein de la Banque, qui ne relève que du Conseil des administrateurs. L’oed mesure la performance et l’impact sur le développement de toutes les opérations de prêt que la Banque effectue, ainsi que de ses politiques et processus. En 1993, dans le cadre d’un large tour d’horizon de la politique de transparence de la Banque, l’accès a été ouvert à l’« Annual Review of Evaluation Results » de l’oed et aux résumés des rapports d’évaluation (« précis ») s’agissant de certains projets. Depuis, davantage encore de travaux de l’oed ont été mis à la disposition du public. Cependant, de nombreux documents de l’oed restent encore non accessibles au public.

De toutes les institutions économiques internationales, c’est la Banque mondiale qui, en 1993, a pris la mesure la plus énergique, sans précédent aucun, pour renforcer l’obligation redditionnelle horizontale, quand le Conseil des administrateurs a créé un Panel d’inspection. Ce Panel offre la possibilité de déposer une réclamation à tout groupe de population qui peut montrer que : (1) il habite dans la zone du projet (ou représente des populations qui y habitent) et risque d’être affecté par les activités au titre du projet ; (2) il estime que le tort effectif ou probable dont il est victime est dû au fait que la Banque n’a pas respecté ses politiques et procédures ; (3) il a fait part de ses préoccupations aux responsables de la Banque et n’est pas satisfait du résultat.

Le Panel d’inspection, constitué de trois personnes, est habilité à procéder à une évaluation préliminaire du bien-fondé de la réclamation déposée par un groupe, compte tenu des réponses que les responsables de la Banque ont apportées aux allégations. Ensuite, il peut recommander au Conseil de procéder à une enquête en bonne et due forme, et faire des recommandations sur la base de cette enquête. Le Conseil des administrateurs conserve le pouvoir d’autoriser les enquêtes et de prendre les décisions finales à partir des constatations du Panel et des recommandations de la direction de la Banque. Le Panel d’inspection renforce donc le pouvoir du Conseil des administrateurs, ainsi que d’un grand nombre d’« actionnaires » affectés par les activités de la Banque.

En même temps, un autre modèle d’obligation redditionnelle horizontale a vu le jour dans une section différente de la Banque mondiale. En juin 1999, la section de la Banque mondiale qui prête au secteur privé – la Société financière internationale (sfi) – et l’Agence multilatérale de garantie des investissements (amgi) ont créé un poste de conseiller-médiateur (cao), après consultation des actionnaires, ong et représentants du monde des affaires. Il s’agissait de trouver une méthode pratique et constructive pour répondre aux préoccupations et plaintes de nature environnementale et sociale des populations directement visées par la sfi et par les projets financés avec l’amgi. Le cao et son personnel sont indépendants de la Banque et de la sfi et relèvent directement du Président de la Banque mondiale. Leur travail est cependant, pour l’essentiel, une affaire de dialogue, de médiation et de conciliation. Le cao est habilité à faire les recommandations, mais n’a aucun pouvoir officiel de coercition. Pour citer le projet de directives opérationnelles du Bureau : « Le médiateur n’est ni juge, ni tribunal ni policier. » Cependant, comme dans le cas du Panel d’inspection, la création du Bureau du cao représente une étape dans le sens de l’obligation de rendre des comptes (quant aux politiques de la Banque et à leur mise en œuvre) à des groupes autres que les gouvernements.

S’agissant de la transparence, le site Web de l’omc offre désormais tous les documents qui ont été soumis à chacun des Conseils ministériels. Des comptes rendus sont établis pour toutes les réunions officielles et de nombreuses réunions officieuses, et la plupart des documents sont en diffusion générale. Les documents sur les révisions des droits de douane constituent une exception. L’accès à la base intégrée du secrétariat sur les tarifs douaniers des membres et autres mesures commerciales est réservé aux gouvernements membres (Hoekman et Kostecki, 2001). Les constatations des groupes de travail et autres documents essentiels de divers organismes de l’omc sont publiés dans une série intitulée « Instruments de base et documents divers » (ibdd). Les comptes rendus analytiques sont proposés en ligne, bien que rarement avant quelques mois, le temps qu’ils soient traduits dans les trois langues (Robertson, 2000). En dehors de ces documents disponibles en ligne, l’omc publie également des bulletins d’information, des études telles que « Un commerce ouvert sur l’avenir » et divers dossiers de formation. L’objectif de ces publications est de présenter clairement le fonctionnement de l’omc à toute personne intéressée. En ce qui concerne le règlement des différends, les rapports des groupes de travail et de l’Organe d’appel sont publiés en ligne.

En dépit de la transparence actuelle de l’omc, les pays en développement comme les ong soutiennent que les procédures de l’Organisation devraient être à la fois plus accessibles et plus transparentes. S’ils se plaignent, en l’occurrence, c’est que, bien que de nombreux rapports et comptes rendus de réunions soient publiés en ligne, la participation réelle aux réunions à tous les niveaux est essentielle pour comprendre la nature et l’ampleur des négociations et compromis politiques qui sont à l’origine des déclarations officielles. En d’autres termes, la publication formelle de documents ne peut remplacer la participation si l’on veut qu’il y ait transparence pour tous les membres ou actionnaires de l’Organisation.

Les pays en développement insistent sur le fait que la plupart des décisions de l’omc sont prises en petits comités, puis présentées comme fait accompli au niveau du Conseil. Par exemple, les réunions dites de la « Green Room » sont d’ordinaire convoquées à l’initiative du directeur général et rassemblent la puissante Quadrilatérale (États-Unis, Union européenne, Japon et Canada), ainsi que les pays pour qui la question à l’étude est censée être d’un intérêt vital et les pays qui jouaient déjà un rôle de premier plan au gatt (le Brésil et l’Inde, en tant qu’ils représentent les pays en développement, et le Bangladesh, en tant qu’il représente les pays les moins avancés, ou pma). D’ordinaire, une vingtaine de pays participent à une réunion de la Green Room. Le problème de la plupart des pays en développement, c’est qu’ils sont exclus de ces processus de prise de décision essentiels, bien qu’officieux. De surcroît, même si toutes les discussions leur étaient ouvertes, la plupart des pays en développement n’auraient pas le personnel ni les moyens de couvrir la pléthore de réunions qui se tiennent à la fois et le nombre de thèmes abordés. Le gonflement rapide de l’ordre du jour de l’omc contribue encore à exacerber ce problème. On estime à 1 200 environ le nombre de réunions officielles et officieuses qui se tiennent à l’omc en une année (Hoekman et Kostecki, 2001). Ce grossissement du programme tend à épuiser les ressources des pays en développement, qui se voient dans la quasi-impossibilité de se tenir au courant de ce qui se passe, et peuvent encore moins apporter une contribution informée et éclairée aux processus en cours.

On s’est efforcé d’ouvrir davantage les réunions de la Green Room, ainsi que les négociations et recherches officieuses de consensus au sein de l’omc. Les annonces de réunions de petits groupes sont affichées sur les panneaux d’information, la participation à ces réunions se fait sur invitation autant que par autosélection et les comptes rendus de certaines au moins des réunions officieuses sont publiés. Cependant, deux problèmes demeurent. Premièrement, sur nombre de thèmes nouveaux les pays en développement n’ont souvent même pas encore déterminé où était leur intérêt et éprouvent donc des difficultés à demander à participer sur la base de l’intérêt vital, même si le domaine en question peut effectivement les intéresser. Deuxièmement, même si l’on fait un effort pour ne pas présenter les décisions de la Green Room comme fait accompli, celles-ci ne sont soumises au Conseil qu’à un stade très avancé de la discussion. Il n’est pas facile aux pays en développement d’intervenir efficacement à ce stade final, alors qu’ils n’ont pas participé au débat initial et n’ont pas une idée précise des enjeux. Ce problème touche en particulier les pays les plus pauvres, qui ont beaucoup de mal à se tenir au courant de façon indépendante des sujets multisectoriels très spécifiques et techniques sur lesquels portent les négociations. En cela ils se distinguent des pays en développement plus importants et des pays développés, qui ont les moyens de faire au moins quelques recherches indépendantes sur certains de ces sujets et ne sont pas totalement tributaires de ce qu’ils apprennent lors des discussions de groupes.

Les États membres qui souhaitent prendre part et contribuer à l’élaboration de politiques et négociations au sein de l’omc ne peuvent bénéficier d’une transparence adéquate par le biais des comptes rendus et rapports officiels, car le consensus au sein de l’Organisation se dégage essentiellement dans le cadre des réunions et consultations officieuses. Pour les membres, il n’y a de transparence que s’ils sont présents à tous les niveaux des négociations ou s’ils ont accès à des réunions d’information approfondies et détaillées (à la différence des comptes rendus officiels). Dans une certaine mesure, la nécessité « d’être là » a été prise en compte dans le cas d’autres actionnaires de l’Organisation, lorsque des ong ont été accréditées pour le Sommet ministériel de Seattle – bien que leur participation ait été réduite aux séances plénières et à la journée de colloque, pour faciliter les débats entre représentants des gouvernements et ong. Nombre d’ong demandent maintenant le statut d’observateur, voire des pouvoirs décisionnels réels semblables à ceux dont disposent certaines organisations internationales et divers États candidats à l’omc. Nous reviendrons sur cette question dans la section quatre ci-après.

Après la transparence, l’évaluation, le contrôle et la conformité à la réglementation sont en train de devenir des problèmes de responsabilisation névralgiques pour les institutions publiques. S’agissant du travail du personnel et du secrétariat de l’omc, il n’y a guère eu, jusqu’à présent, d’évaluation ou de contrôle interne ou externe. On pourrait indiquer le travail très limité de supervision mené par le comité budgétaire (composé de délégués nationaux), voire le travail d’audit interne récemment institué dans le domaine de la coopération technique. Cependant, il n’y a jusqu’à présent aucun équivalent à ce qui se fait actuellement au fmi et à la Banque mondiale.

À l’omc, l’obligation redditionnelle se manifeste à un autre niveau, puisque les États membres sont tenus de respecter les engagements qu’ils ont pris sous les auspices de l’omc et d’agir en conséquence. En dehors des accords par lesquels les membres s’engagent à la transparence dans leurs réglementations commerciales, l’omc dispose de deux mécanismes de responsabilisation de ses membres : le « mécanisme d’examen des politiques commerciales » et la « procédure de règlement des conflits ».

Le « mécanisme d’examen des politiques commerciales » a trois buts : (a) renforcer la transparence et la compréhension des politiques et des pratiques commerciales des pays par le biais d’un contrôle régulier ; (b) améliorer la qualité du débat public intergouvernemental sur les questions abordées ; (c) permettre une évaluation multilatérale des effets des politiques sur le système mondial des échanges commerciaux. L’omc entreprend des examens spécifiques à tel ou tel pays en même temps que les pays membres eux-mêmes, pour permettre aux autres membres de comprendre les politiques et la situation propres au pays examiné et communiquer en retour à ce dernier des informations sur ses résultats commerciaux. Chaque examen comprend deux documents : l’un établi par le gouvernement concerné et l’autre par la Division d’examen des politiques commerciales de l’omc. Communiqués de presse, résumés des deux ensembles de documentation utilisés pour les examens et conclusions du Président sont affichés sur le site Web de l’omc. Les examens sont menés par roulement. Les pays dont la participation aux échanges commerciaux est la plus élevée font l’objet des examens les plus fréquents, par exemple tous les deux ans pour les pays de la Quadrilatérale, les intervalles étant plus espacés pour les pma (parfois plus de six ans).

Le « mécanisme d’examen des politiques commerciales » est pris très au sérieux, ainsi qu’il ressort de la composition de l’Organe d’examen des politiques commerciales, qui n’est autre que le Conseil général sous un habit différent. On notera cependant que ce mécanisme n’a pas d’autre fin que de renforcer la transparence et la compréhension des mesures commerciales nationales. Il ne s’agit pas d’examiner la compatibilité juridique de celles-ci avec les disciplines propres à l’omc, car cela ne peut être entrepris que par les États membres, le contrôle du suivi étant confié à l’Organe de règlement des différends. S’agissant donc du respect réel de la discipline de l’omc, l’initiative revient aux États membres, qui doivent passer par la « procédure de règlement des différends ».

L’application des règles de l’omc relève uniquement des États membres (et non pas du secrétariat ou du personnel de l’omc), qui doivent faire aboutir leurs revendications éventuelles par le biais de la procédure de règlement des différends. Toutes les décisions de dernier ressort sont prises par l’Organe de règlement des différends (ord), autre habit lui aussi du Conseil général. En fin de compte, le processus de règlement des différends est de nature politique et les décisions peuvent être annulées par l’ord (bien que, comme il faut un consensus pour contester les conclusions des groupes spéciaux, il ne soit pas facile d’annuler la procédure). La charge de l’application des décisions des groupes spéciaux revient aussi aux membres. Si un défendeur ne respecte pas les décisions des groupes spéciaux, le requérant peut être autorisé à demander un dédommagement ou à prendre des mesures de rétorsion, mais ni l’omc en tant que collectif de membres ni le secrétariat ne peuvent faire appliquer directement ces décisions.

Les procédures de règlement des différends ne sont pas accessibles à tous. Les projets de rapport et rapports intermédiaires des groupes spéciaux ne sont présentés qu’aux deux parties. Le rapport final du groupe spécial est d’abord présenté aux deux parties et, trois semaines après, diffusé parmi tous les membres. Les « procédures de distribution et de mise en distribution générale des documents de l’omc » disposent, s’agissant des rapports des groupes spéciaux, que « ces rapports seront distribués à tous les États membres en régime de distribution restreinte et seront mis en distribution générale au plus tard le dixième jour suivant si, avant la date de distribution, une partie au différend qui constitue la base d’un rapport présente par écrit au Président de l’Organe de règlement des différends une demande de mise en distribution générale différée. Un rapport distribué en régime de distribution restreinte indiquera la date à laquelle il sera mis en distribution générale » (omc, 1996b). Le rapport devient décision de l’ord au bout de 60 jours, à moins qu’il ne soit rejeté par consensus. D’ordinaire, il ne peut être interjeté appel que dans un délai de 60 jours au plus, de 90 jours au maximum. Les rapports de l’Organe d’appel doivent également être transmis à l’ord pour devenir décisions dans les 30 jours ou être rejetés par consensus. C’est l’ord qui supervise l’application des décisions.

La transparence a été grandement améliorée dans les trois organisations économiques internationales. Cependant, en tant que mécanisme de responsabilisation des membres, la transparence exige davantage que la publication de décisions, comptes rendus et documents. Pour les membres, qui dit obligation redditionnelle réelle dit participation active. Les trois organisations sont toutes caractérisées par des processus informels de consultation et d’obtention de consensus. Un membre qui souhaite en obliger d’autres à rendre des comptes doit donc avoir accès à bien des informations qui ne sont pas consignées par écrit ni diffusées sous forme de publications. Dans ces trois institutions, le type de participation requis par l’obligation redditionnelle doit donc être renforcé.

Sur le plan du contrôle de l’efficacité du personnel et de l’institution, c’est la Banque mondiale qui dispose des mécanismes les plus puissants, avec son unité indépendante et permanente d’évaluation. En outre, elle a des mécanismes formels pour faire appliquer ses propres règles et procédures avec le Panel d’inspection et le conseiller-médiateur (cao). Le fmi s’emploie à renforcer ses mécanismes d’évaluation, mais n’a jusqu’à présent pas de mécanisme équivalent de vérification du respect des règles. En matière d’évaluation du personnel, l’omc n’a pas grand-chose. Elle supervise ses membres par le biais du « mécanisme d’examen des politiques commerciales » et de sa « procédure de règlement des différends ». Cependant, dans un cas comme dans l’autre, nous avons relevé des faiblesses dues à l’insuffisance de la participation, de la transparence et de la capacité de mise en œuvre.

Dans l’ensemble, les trois institutions économiques internationales fonctionnent maintenant dans un système politique mondial où les groupes tant nationaux que transnationaux exigent d’elles qu’elles rendent davantage compte de leur activité. Ces comptes sont demandés par l’intermédiaire des gouvernements et directement aux organisations concernées. C’est pour cette raison que les trois institutions ont commencé à renforcer leur capacité redditionnelle horizontale. Cela a notamment pour effet de donner aux acteurs non gouvernementaux davantage de possibilités de jouer un rôle d’influence ou de frein dans l’activité des institutions.

En premier lieu, les institutions ont désormais affaire à des ong de base qui prétendent représenter les populations dont l’existence et le mode de vie sont directement affectés par les activités et politiques du fmi, de la Banque mondiale et de l’omc. L’argument, c’est que la représentation au sein des institutions internationales est imparfaite. Les émissaires des gouvernements en place négligent de plaider la cause de nombreux groupes ou d’en faire connaître la situation difficile. Il faut des ong présentes dans les instances internationales pour combler le déficit de représentation et de reddition de comptes qui en résulte.

La seconde catégorie de revendication porte sur le fait que les activités ou politiques des organisations économiques internationales ont des effets sur les principes et valeurs, sur les générations futures et sur d’autres facteurs qui ne sont pas exprimés ou débattus comme il convient dans le système international. La protection de l’environnement mondial en offre un bon exemple. Les ong soutiennent qu’elles peuvent aborder et traiter ces questions dans le cadre de la vie politique nationale ; cependant, le nouvel interventionnisme des organisations est tel que, même si les ong réussissent au niveau local, les politiques des institutions internationales peuvent fort bien réduire leur victoire à néant (ainsi qu’on l’a vu ci-dessus à propos des différends à l’omc). Pour cette raison, les ong transnationales soutiennent que leur voix devrait être entendue dans les institutions internationales et que les organisations ont des comptes à leur rendre.

Les organisations économiques internationales ont apporté à ces revendications diverses réponses, notamment par les nouvelles mesures horizontales de reddition de compte exposées ci-dessus. En même temps, dans chaque institution, des arguments solides ont été avancés pour ne pas laisser les ong entrer. L’argument de base est que tous les États membres sont déjà représentés aux organes directeurs ou au conseil des organisations. La place des ong se situe dans le débat politique national. Ouvrir une institution internationale à des groupes de pression, c’est en amoindrir la légitimité et affaiblir la structure interétatique des organisations. Curieusement, les mêmes arguments pourraient (et, sans doute, devraient) être avancés à propos des acteurs du secteur privé ; or, il n’en est rien.

À l’omc (comme précédemment au gatt), le secteur privé a toujours joué un rôle direct et important dans les négociations commerciales. Par exemple, la Coalition of Services Industries américaine et les Invisibles britanniques ont joué un rôle clé dans les négociations de l’Accord général sur le commerce des services, de même que le Financial Leaders Group (flg), créé par des sociétés financières des États-Unis et de l’Union européenne, dans la conclusion de l’Accord sur les services financiers (Dobson et Jacquet, 1998). En outre, les délégations nationales peuvent (et, souvent, elles ne s’en privent pas) compter en leurs rangs des acteurs du secteur privé dotés de compétences techniques spécifiques, comme on l’a vu lors des négociations sur les télécommunications. Les ong n’ont pas ce rôle (omc, 1996a). Au niveau officiel, l’institution accrédite désormais des ong pour les conférences ministérielles. Toute ong qui souhaite être accréditée doit fournir la preuve que ses activités et domaines d’intérêt sont en rapport avec ceux de l’omc. Pour la Conférence ministérielle de Seattle de 1999, 738 ong avaient été accréditées.

Au fmi et à la Banque mondiale, le champ d’action des ong est un peu plus large. À la Banque, le Comité ong-Banque mondiale (créé en 1982) est devenu plus actif ces dernières années, et la Banque comme le Fonds consultent désormais des groupes de pression présents à Washington, qui ont des organisations de base dans les pays membres, des syndicats, des groupes religieux, etc. Ces contacts ont lieu aux niveaux régional, national et local. Les directeurs régionaux de la Banque mondiale et les représentants résidents du fmi ont pour instructions de rechercher et d’entretenir ce type de contact. Aux réunions annuelles et sessions de printemps, ces deux institutions ont dialogué de façon plus active et tenu davantage de réunions avec un groupe restreint d’ong transnationales. En dehors de ces mesures qui renforcent la transparence et améliorent la consultation, les institutions ont également, plus récemment, décidé d’autoriser un certain niveau de participation local aux acteurs non étatiques, comme dans les Documents de stratégie de réduction de la pauvreté (dsrp) mentionnés ci-dessus, qui sont requis des pays demandant un allégement de leur dette. Enfin, les procédures de contestation telles que le Panel d’inspection et le cao à la Banque mondiale sont ce que l’on fait de mieux pour reconnaître l’obligation internationale de rendre des comptes aux acteurs non étatiques, puisqu’elles visent essentiellement à obliger de rendre davantage de comptes aux groupes et actionnaires affectés sur le plan local.

Deux ensembles de problèmes de responsabilisation ressortent de la nouvelle relation entre les organisations économiques internationales et les ong. Il s’agit de savoir qui les ong représentent et à qui elles rendent compte. Voyons d’abord les relations nouvelles que les institutions internationales entretiennent avec les ong locales ou ong du Sud, sur le terrain.

Les ong locales ou ong du Sud sont des partenaires au sens direct du terme, puisqu’elles représentent des groupes directement touchés par les nouveaux programmes et politiques plus interventionnistes des organisations économiques internationales. En fait, celles-ci reconnaissent elles-mêmes que, pour citer la Banque mondiale, « ni les réformes ni le développement institutionnel ne peuvent être importés ou imposés » (Banque mondiale, 1999). En d’autres termes, pour que des institutions internationales s’acquittent de leurs programmes élargis, il ne suffit pas qu’elles persuadent les gouvernements de signer des accords, il faut aussi qu’elles gagnent le cœur et l’esprit des populations.

Les relations nouvelles qui, de ce fait, s’instaurent avec des ong du Sud suscitent tout naturellement de nouveaux problèmes de reddition de comptes, puisqu’il s’agit de savoir à qui les ong locales rendent des comptes, et comment. Il importe aussi de savoir avec quelles ong les organisations internationales doivent travailler, et quelles en sont les conséquences pour la politique locale et la reddition de comptes. Normalement, les activités des institutions économiques internationales devraient passer par les mécanismes locaux de reddition de comptes et les renforcer. Cependant, si la reddition de comptes au niveau local peut être améliorée en recourant aux ong, cela peut aussi ne pas être le cas. On pourrait citer des exemples d’ong utilisées pour court-circuiter les institutions gouvernementales, au risque d’entraver le « développement institutionnel », « la modernisation de l’État », voire la démocratisation elle-même, particulièrement dans des États fragiles en voie de démocratisation (Woods, 2001).

Néanmoins, le vif débat sur les ong et leur responsabilisation insuffisante risque de prendre une ampleur excessive dans le cas des ong du Sud. Elles ont certainement accès maintenant à davantage d’informations, et la transparence est un puissant moyen pour amener les gouvernements et institutions à rendre des comptes. Les ong sont également consultées plus régulièrement, avec l’approbation des gouvernements. À la Banque mondiale et à la sfi/amgi, elles ont le droit (mais pas forcément les moyens) d’accéder aux nouvelles procédures de contestation. Ces mesures n’équivalent toutefois pas à un transfert de pouvoir de décision ni à une influence importante. En fait, on a soutenu qu’il faudrait que les gouvernements des pays en développement renforcent les ong du Sud et les utilisent davantage (1) pour améliorer leurs propres informations sur les institutions financières internationales et l’analyse qu’ils en font ; (2) comme atout (en union avec les ong du Nord) pour résister aux pressions des gros actionnaires, obligés de répondre à leur propre public qui leur demande d’accorder de l’attention aux ong ; (3) pour s’opposer aux ong du Nord (Abugre et Alexander, 1998).

La reconnaissance des ong transnationales et ong du Nord dans les organisations économiques internationales pose un ensemble de problèmes légèrement différents. Si l’on se demande à qui ces groupes ont des comptes à rendre, il faut voir les relations qu’ils entretiennent avec leurs membres (réels et potentiels, et essentiellement du Nord), avec leurs principaux bailleurs de fonds et/ou clients (parmi lesquels peuvent figurer des gouvernements et des sociétés), et leurs partenaires « locaux » ou ong partenaires (qui sont parfois dans des pays en développement). La plupart des ong basées dans le Nord sont essentiellement (et officiellement) tenues de rendre des comptes à leurs membres et à leurs bailleurs de fonds. Pour cette raison, un des sujets de préoccupation est de longue date l’importance exagérée que les activités de ces ong donnent à la voix et à l’influence des populations et gouvernements des pays industrialisés dans des débats internationaux et institutions où le monde industrialisé est déjà représenté de façon disproportionnée. Que 87 % des 738 ong accréditées à la Conférence ministérielle de l’omc à Seattle aient été basées dans des pays industrialisés montre que cette préoccupation n’est pas sans fondement.

Ce qui rend la critique difficile, c’est que, si les activités de nombreuses ong ont indubitablement accru l’influence de groupes déjà puissants, ces mêmes ong ont aussi exercé leur influence au sein du gouvernement américain (tant dans le législatif que dans l’exécutif) et auprès d’autres gouvernements du G-7 pour mener des campagnes efficaces de renforcement de la transparence, pour obtenir que soient communiquées davantage d’informations et pour imposer de nouvelles formes d’obligation redditionnelle horizontale qui intéressent tous les partenaires.

Pour récapituler, on rappellera que les ong, qu’elles soient du Nord ou du Sud, n’exercent aucun contrôle – et ne jouent aucun rôle officiel en matière de prise de décisions – dans aucune organisation internationale, sauf sur l’ordre de leurs gouvernements. Elles ont cherché, avec succès, à obtenir davantage de transparence au bénéfice de tous les partenaires. Elles ont également obtenu une place dans certains processus de consultation. Elles ne participent pas encore à la prise de décisions et n’influent en rien sur l’issue des travaux des organisations économiques internationales. Cela dit, la seule entrée d’ong dans des processus pourtant occasionnels de consultation a suscité des critiques de la part de pays qui, eux-mêmes, n’ont qu’une influence fort limitée sur les activités des institutions. Ce qu’ils craignent, c’est que les ong, souvent basées dans des pays industriels puissants, n’épuisent le peu de temps dont les principaux décideurs au sein des institutions économiques internationales disposent pour les consultations, réduisant ainsi davantage encore les possibilités des petits pays en développement d’avoir leur mot à dire.

En même temps, le fmi, la Banque mondiale et l’omc ne peuvent rester sourds aux voix qui exigent d’eux qu’ils se justifient davantage. À chacune de leurs réunions internationales, les membres et les fonctionnaires de ces institutions sont accueillis par des manifestants qui accusent ces organisations de ne pas être démocratiques et de ne pas rendre de comptes aux populations dont elles affectent le sort, et ce, alors même que les institutions s’efforcent de rendre davantage de comptes. La raison en est en partie dans le fait que l’activité des institutions s’est développée plus vite que leurs efforts pour se montrer comptables de leurs activités, et être perçues comme telles. Il se peut cependant également qu’apparaisse une divergence entre légitimité et reddition de comptes en matière de gestion économique internationale.

La légitimité des institutions économiques internationales repose sur autre chose que l’obligation redditionnelle. La légitimité est fonction d’idées de représentativité et d’équité. De toute évidence, il y a des chevauchements, comme on l’a vu dans l’interaction entre transparence, participation et reddition de comptes. Cependant, la légitimité incarne des valeurs et jugements plus profonds que la reddition de comptes. En fait, certains auteurs voient une corrélation négative entre ces deux concepts. Selon un modèle, le renforcement de l’obligation redditionnelle chez une institution publique peut être un moyen de compenser des déficiences de représentativité, ou d’accroître son indépendance (Ferejohn, 1999). Un compromis entre obligation redditionnelle, représentation et participation a cependant peu de chances d’apaiser ceux qui soutiennent que le Fonds, la Banque et l’omc sont trop lointains, hors de portée des électeurs et citoyens des pays membres, et éloignés de leurs préoccupations et discussions. Dans ce débat, l’obligation redditionnelle formelle n’est qu’un élément de la légitimité et elle ne saurait se substituer à des exigences plus fortes de représentation et participation plus étroites.

Traduit de l’anglais