La thèse de cette communication est que les réformes faites et les mesures prises sous la pression des crises récentes ne vont pas à l’essentiel. Certes, l’amélioration de la transparence et de la surveillance est utile, mais elle reste en retard sur l’innovation financière foisonnante. De même, les facilités créées pour prévenir et gérer les crises marquent un réel progrès, mais elles ne sont pas suffisantes et demeurent soumises à trop de conditions pour être vraiment efficaces. Mais, au-delà, l’objectif d’un système financier international ne devrait-il pas être d’assurer que les moyens financiers nécessaires au développement soient accessibles et disponibles pour tous ? Ce n’est pas le cas. En outre, la surveillance macro-économique est exercée de façon asymétrique et les hypothèses qui la sous-tendent ne sont pas discutées et ne correspondent pas à la réalité de bien des pays en développement ou à économie en transition, si bien que les plus défavorisés sont les plus affectés en cas de crise. Le débat sur la réforme de l’architecture financière internationale est donc à poursuivre et à recentrer.

À l’époque où ces institutions furent mises en place, les transactions financières internationales étaient étroitement liées aux échanges de biens et de services et les mouvements de capitaux étaient relativement peu importants. Mais, dès les années cinquante, les marchés internationaux des capitaux se développèrent, en raison des investissements qui accompagnaient la reprise économique en Europe et aussi de l’apparition de marchés monétaires off shore, où les contrôles étaient moins rigoureux. Dès lors, les principales monnaies furent épisodiquement affectées par de brusques mouvements de capitaux à court terme qui finirent, en 1971, par entraîner la fin du système de taux de change fixes instauré à Bretton Woods. À compter de cette date, sans que l’attention portée à l’équilibre des paiements courants se relâchât, la préoccupation dominante devint de trouver les moyens de gérer les effets des mouvements de capitaux et, éventuellement, de les contrôler.

L’évolution des modalités de financement du développement du tiers-monde allait renforcer cette préoccupation. Lorsque la Première décennie du développement fixa les objectifs de transfert de ressources financières aux pays en développement, les apports publics dominaient et paraissaient les mieux adaptés aux besoins. Les objectifs furent 0,7 % du pnb des pays donneurs pour l’aide publique au développement et 0,3 % pour les apports privés. Dans les années soixante-dix, les choses évoluèrent sous l’impulsion des pays industrialisés soucieux de recycler les pétrodollars qui s’accumulaient dans leurs banques à la suite de la hausse des prix du pétrole et de maintenir une demande pour leurs exportations. Les pays en développement empruntèrent auprès des banques et s’endettèrent. La crise de la dette mit un frein brutal, dans les années quatre-vingt, à ce mode de financement qui encore aujourd’hui n’atteint pas, en pourcentage du pnb des pays en développement, la moitié de ce qu’il fut dans les années soixante-dix. Mais, en lieu et place, les investissements directs, les investissements de portefeuille et les obligations assurèrent progressivement l’essentiel des financements privés. Les flux privés autres que les investissements directs se dirigèrent vers les pays à moyens revenus et se révélèrent très volatiles. Leur volatilité provoqua nombres de crises nationales qui par effet de contagion devinrent parfois régionales, voire affectèrent l’ensemble du monde. Les investissements directs, quant à eux, se montrèrent peu sensibles aux crises financières qui jalonnèrent les trente dernières années, mais, hors de la zone ocde, ils se concentrèrent dans un nombre limité de pays, et, au cours de la dernière décennie, particulièrement en Chine.

Si l’on ajoute aux remarques faites ci-dessus sur le financement croissant du développement par des capitaux privés que la libéralisation des mouvements de capitaux dans nombre de pays en développement ou à économie en transition permet à leurs résidents de réaliser des investissements directs à l’étranger ou d’y placer des capitaux et que plusieurs centaines de leurs banques opèrent désormais dans les pays de l’ocde, il apparaît que la mondialisation des marchés financiers est une réalité. Dès lors, les débats en cours sur le moyen de prévenir et de gérer les crises dues à l’instabilité de certains flux apparaissent a priori bien centrés et semblent correspondre aux préoccupations tant des pays industrialisés que des pays en développement. Cela n’est qu’en partie vrai, car il ne faudrait pas oublier qu’un système financier international satisfaisant doit, en plus de la stabilité, assurer que les moyens financiers nécessaires sont disponibles pour tous les pays. Ce n’est pas le cas actuellement. La concentration des flux privés vers un nombre limité de pays et la diminution de l’aide publique au développement laissent les pays les moins avancés et les pays à moyens revenus sans les ressources nécessaires. La marginalisation des pays les plus pauvres hors des flux de capitaux privés et le déclin de l’aide bilatérale dont ils dépendent le plus sont tout aussi importants dans une réforme du système financier international que la volatilité et les effets de contagion dus aux flux de capitaux privés [3].

Comme il a été dit plus haut, les responsabilités du fmi et les obligations des pays, telles qu’elles résultent des dispositions constitutives (Articles of Agreement), se rapportent aux transactions courantes et non aux mouvement de capitaux. Concernant ces derniers, l’article IV stipule, cependant, qu’un des propos essentiels du système monétaire international est d’en faciliter l’échange entre pays, mais l’article VI permet d’en contrôler les mouvements pour autant que cela ne restreigne pas les paiements liés aux transactions courantes. La Banque mondiale, dans le cadre de programmes d’ajustement structurels, a, quant à elle, aidé les pays à réformer leur secteur financier et à renforcer leur régime de régulation et de supervision. Enfin, depuis l’Accord de Marrakech, l’omc a acquis certaines responsabilités dans la libéralisation des mouvements de capitaux et va contribuer à accélérer l’intégration financière internationale. En effet, les dispositions concernant les services, qui incluent les services financiers, et celles concernant les investissements relatifs au commerce vont faciliter l’accès aux marchés des produits financiers et l’établissement des filiales d’entreprises financières dans les pays en développement.

Aux côtés des institutions mondiales qui n’ont que des responsabilités partielles, des entités régionales ont des responsabilités plus approfondies, parmi lesquelles l’ocde, la Commission européenne et la Banque des règlements internationaux (la bri) sont les plus connues. Il est intéressant de noter que l’ocde et la Commission, tout en faisant des recommandations et en prenant des mesures visant au libre mouvement des capitaux, prévoient des restrictions en cas de sérieux problèmes de balance des paiements. Les mouvements à court terme et ceux considérés comme les plus spéculatifs sont ceux pour lesquels des restrictions peuvent être le plus facilement obtenues. Pour les pays de l’euro, ces restrictions ne couvrent bien entendu que les transactions avec les pays tiers.

La Banque des règlements internationaux fut créée en 1930. Essentiellement ouest-européenne, elle accueillit en 1996 les banques centrales de l’Arabie saoudite, du Brésil, de la Chine, de la Corée, de la fédération de Russie, de Hong Kong, de l’Inde, du Mexique et de Singapour. Cela renforce l’influence mondiale des règles qu’elle aide à élaborer, d’autant que, si la Réserve fédérale des États-Unis n’est pas actionnaire, elle participe aux travaux. La bri a pour objet « de promouvoir la coopération entre les banques centrales et de fournir des facilités de paiement additionnelles pour les opérations financières internationales [5] ». Elle apporte son soutien technique à un certain nombre d’organes chargés de réduire ou de gérer les risques associés aux opérations financières internationales : le Comité de Bâle sur la supervision des banques, le Comité sur le système financier mondial. Le Comité de Bâle coopère avec l’iosco (International Organisation of Securities Commissions) à l’établissement de standards pour les transactions internationales de titres et valeurs et les firmes qui effectuent ces opérations.

Plusieurs organisations régionales exercent des rôles semblables à ceux du Comité de Bâle et l’Executive Meeting of East Asia and Pacific Central Banks peut être amené, en cas de tensions sur une monnaie, à fournir des moyens de paiement, comme cela s’est fait, avant l’introduction de l’euro, pour les pays du serpent communautaire qui bénéficiaient de soutiens automatiques pour maintenir leurs taux de change dans les limites agréées et éviter les spéculations monétaires.

La réforme de cet ensemble à la fois complexe et parcellaire fait l’objet de nombreuses discussions et débats. Mais au-delà des divergences de philosophie sur le rôle du marché et l’utilité des normes et des contrôles, la multiplication des innovations dans les techniques de paiements et de règlements des transactions internationales risque de rendre rapidement obsolètes ou inopérants les mécanismes ou institutions qui auront été péniblement négociés. En outre, les différences de situations et de poids entre les pays ou les régions font craindre que tout mécanisme mondial ne soit trop lourd ou ne néglige ceux qui sont déjà marginaux. Cela plaiderait en faveur d’arrangements régionaux coordonnés par un mécanisme mondial.

En règle générale, ces crises sont intervenues après la libéralisation du secteur financier et ont commencé par un afflux rapide de capitaux, suivi d’un retrait tout aussi rapide. Les investisseurs et les prêteurs fondent, en effet, leurs décisions sur des données objectives, comme des différentiels de taux d’intérêt, ou sur des données plus subjectives quant à la stabilité du pays ou aux perspectives de gain en capital, et l’on constate qu’ils révisent, souvent brusquement, leur jugement sur un pays donné, tant en raison de modifications de la politique intérieure de ce pays que parce que l’environnement international a changé. Ainsi la décision de donner la priorité à la lutte contre l’inflation par les pays du G-7 en 1979 a-t-elle provoqué une hausse des taux d’intérêt qui a rendu intenable la situation des pays endettés : les prêts se sont taris, les marchés d’exportation se sont rétrécis, rendant peu rentables les investissements réalisés sur emprunt, tandis que la charge de la dette explosait. Dans le cas de la crise asiatique, l’impact de l’arrêt brutal des prêts et du retrait des capitaux à court terme a été amplifié par le comportement moutonnier des prêteurs, qui n’ont pas fait la distinction entre entreprises fragiles et entreprises bien gérées et qui ont généralisé à l’ensemble de l’Asie du Sud-Est les craintes nées en Thaïlande. Les rumeurs sur lesquelles s’appuyaient ces décisions étaient d’autant plus difficiles à combattre que les informations étaient pauvres et les mécanismes de surveillance nationaux insuffisants. Les mesures d’austérité mises en place par le fmi pour enrayer la panique ont failli transformer une crise de liquidité en une crise de solvabilité et ont entraîné une récession grave. La crise russe, enfin, a été provoquée par la combinaison de l’ancrage du rouble sur le dollar et le financement du déficit budgétaire par des capitaux à court terme qu’il fallait attirer par des taux d’intérêt extravagants. Le regrettable est que le fmi ait encouragé ce mode de financement.

Le fait qu’il soit très difficile de tirer des leçons générales quant à l’impact des conditions macro-économiques sur la naissance des crises est important pour l’exercice de surveillance et la prévention des crises ultérieures. Ainsi, les crises dans les marchés émergents sont survenues quand les déficits des paiements courants étaient intenables (Mexique et Thaïlande), mais aussi quand ils étaient relativement modestes (Indonésie et Russie). L’ancrage des monnaies du Mexique, de la Russie et du Brésil sur le dollar, afin de lutter contre l’inflation, avait fait que ces monnaies étaient surévaluées quand les crises ont éclaté, mais dans la plupart des pays d’Asie les monnaies ne l’étaient pas. En Russie et au Brésil, les crises furent associées à de graves déficits budgétaires, mais ce ne fut pas le cas en Asie. Au Brésil et en Russie, la dette était due par le secteur public, en Asie par le secteur privé [6]. Difficile, en effet, de tirer des leçons générales de ces exemples.

Les crises ont fait évoluer les idées, commencer des réformes et prendre des décisions. La plus importante décision a été la relance concertée, initiée par les États-Unis en 1988, qui a été déterminante pour éviter une spirale déflationniste et stabiliser les marchés financiers. Il faut espérer que ce précédent ne sera pas oublié. Autre décision significative, l’approbation de nouvelles lignes de crédit au fmi et l’augmentation de ses ressources devraient lui permettre d’intervenir rapidement, avec les moyens nécessaires. La troisième décision importante est l’amélioration des conditions attachées à l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés. La reconnaissance que des mesures puissent être prises pour donner à la dette des pays en développement un profil qui en permette le service et l’acceptation que la régulation du compte de capital puisse donner le temps nécessaire aux corrections macro-économiques marquent une heureuse évolution des idées. Il en résulte que la libéralisation du compte de capital des pays en développement n’est plus un objectif aussi pressant qu’il l’était il y a encore deux ans et que, en tout cas, celle-ci doit être conduite avec prudence, au cas par cas, et selon un rythme adéquat. Cela donne une marge de manœuvre précieuse si l’on admet que, pour les pays émergents, il faut trouver un compromis entre la libéralisation des mouvements de capitaux et la croissance : la discipline qu’impose cette libéralisation en raison de la volatilité des capitaux à court terme est, en effet, un obstacle à la croissance et rend les restructurations nécessaires plus coûteuses. Également importante est l’acceptation du fait qu’il n’y a pas de régime de change qui s’impose en toute circonstance et pour tout pays et que « dans des conditions de grande mobilité du capital, il n’est pas de régime de change qui puisse garantir des taux stables et compétitifs [7] ». En ce qui concerne les réformes, les crises ont donné un nouvel élan aux efforts en cours pour établir des standards minimaux de règles de précaution et de surveillance.

Mais il est des domaines où les leçons des crises n’ont pas été tirées et des cas où des pratiques contestées ont été renforcées. Ainsi le fmi a-t-il encore étendu les domaines où s’exerce la conditionnalité, un sujet qui sera développé plus loin. Bien que les causes des crises soient souvent à rechercher dans les changements de politique des pays du G-7 ou dans l’action de leurs institutions financières, comme les fonds de pension ou les hedge funds, aucune réflexion systématique n’a été entreprise pour établir des mécanismes qui garantissent la cohérence des politiques macro-économiques de ces pays ni qui guident l’action internationale de certains de leurs fonds. Enfin « la proposition japonaise de créer un Fonds monétaire asiatique donna lieu à une violente opposition injustifiée qui entraîna son rapide retrait [8] ». Plus généralement, le rôle des institutions régionales dans la réforme de l’architecture internationale n’est pas à l’ordre du jour. Le financement du développement, en revanche, sera, après bien des tergiversations qui ne sont pas terminées puisque la date en est encore incertaine, le thème d’un « événement » des Nations Unies, sans doute au premier semestre de 2002. (Les « événements » remplacent les grandes conférences, passées de mode).

Dans la suite de cette note seront discutées les réformes en cours, puis celles qui seraient souhaitables pour disposer d’un système financier international qui, à la fois, prévienne les crises ou quand elles éclatent les gèrent au mieux et assure le financement de la croissance de tous les pays, y compris les plus pauvres.

Chacun s’accorde à trouver ces efforts utiles et se réjouit a priori d’une certaine harmonisation dans les informations communiquées. Encore faudrait-il que les informations rendues publiques soient utilisées et interprétées correctement. Ainsi, les données publiées par le Comité sur le système financier mondial mettaient en évidence l’excessive croissance des emprunts à court terme par certains pays d’Asie. Mais les opérateurs n’en ont pas tenu compte. De même, les informations prémonitoires de la crise russe ne manquaient pas. Mais l’attrait de profits élevés et rapides n’a pas ralenti les prêts. En fait, on pourrait dire que l’information, qui a priori devrait éviter les fausses rumeurs, éclairer les décisions et amener les opérateurs à réduire progressivement leurs risques, n’entraîne au début aucune réaction et, quand la situation s’est vraiment détériorée, elle aggrave la panique. Plus encore, l’information est-elle toujours un facteur de stabilité ? Le Comité de Bâle lui-même reconnaît que toutes les informations ne sont pas bonnes à divulguer, comme celles collectées par les superviseurs des organes financiers, dans la mesure où elles pourraient miner la confiance, rendre la tâche des superviseurs plus difficile et finalement accroître la volatilité [9]. Le Comité reconnaît aussi que la libéralisation des mouvements de capitaux permet aux firmes financières de modifier très rapidement leur bilan dans un pays donné et que, donc, l’information qu’elles fournissent peut être de peu de valeur pour estimer le risque. En conclusion, il ne faut pas trop attendre de la publication des informations pour stabiliser les marchés.

Les incertitudes sur la valeur et l’impact des informations rendent, dès lors, encore plus importants les efforts pour renforcer la régulation financière et les mécanismes de supervision, et améliorer la coopération entre les superviseurs. Le Comité de Bâle s’était penché sur le risque de crédit (risque de défaut de l’emprunteur) et le risque de marché, qui résulterait de changements de valeur des actifs détenus, et était parvenu à des accords, respectivement en 1988 et 1996. Après les crises, l’attention s’est portée sur le niveau des réserves que devaient détenir les banques pour faire face à ces risques et sur les conditions aux- quelles elles devaient satisfaire : les réserves en capital devront vraisemblablement être accrues et faire l’objet de supervision ; les banques seront, en outre, invitées à divulguer régulièrement des informations fiables.

Comme les opérations des banques sont de plus en plus internationales, l’idée s’est répandue que la surveillance devrait, elle aussi, être internationale. L’option la plus ambitieuse envisagée est de créer une Autorité financière mondiale (wfa, pour l’acronyme anglais). Mais les objections sont nombreuses. Il paraît douteux que la wfa puisse, mieux que le fmi, réconcilier les concepts qui ont présidé à l’élaboration des différents cadres réglementaires et légaux nationaux ou régionaux et donc les harmoniser. En outre, il paraît difficile qu’elle puisse éviter des conflits de pouvoir et de compétence avec le fmi. Il semble donc préférable de renforcer la coopération entre organes nationaux et régionaux de surveillance existants, plutôt que de créer un nouvel organisme.

De même que l’information et la transparence ont leurs limites pour prévenir les crises, et peuvent être contre-indiquées dans certains cas, les régulations prudentielles ont leurs propres limites du fait de la rapidité des innovations qui les rendent obsolètes et du fait que la valeur des actifs change avec les conditions économiques. Les limites de l’information, de la transparence, des régulations prudentielles donnent toute son importance à la surveillance mondiale des politiques nationales, surveillance que le fmi n’a exercée qu’imparfaitement, en ne tenant pas suffisamment compte de la grande autonomie des mouvements de capitaux privés et en se focalisant sur les pays en développement ou à économie en transition, alors que ce sont avant tout les politiques économiques et monétaires des pays du G-7 qui ont un impact mondial.

La cnuced soulignait dès les années quatre-vingt, à l’occasion de la crise de la dette, que l’attention ne devait pas se focaliser exclusivement sur les pays en déficit des paiements courants, puisque leurs déficits sont la contrepartie d’excédents dans d’autres pays, excédents qui peuvent résulter de politiques nationales peu soucieuses des conséquences sur l’équilibre mondial. De même, l’attention portée aux situations de crise ne devrait pas faire oublier que la surveillance doit s’exercer aussi rigoureusement dans les phases d’expansion rapide, car c’est alors que les opérateurs privés prennent des risques excessifs et les gouvernements des politiques pro-cycliques.

Dans cette perspective, le Comité intérimaire a bien reconnu en avril 1998, à la suite de la crise asiatique, que le Fonds devrait intensifier sa surveillance des flux de capitaux. Mais, étant donné la profonde foi du personnel du Fonds et de son Conseil dans les bienfaits de la libéralisation financière et dans l’infaillibilité des forces du marché, jointe à la difficulté d’identifier les facteurs susceptibles de déclencher des crises financières, il vaut sans doute mieux laisser aux pays receveurs la possibilité de contrôler les mouvements de capitaux à court terme et d’autres formes d’actifs spéculatifs. Ainsi que cela a été signalé plus haut, ce ne serait pas se départir des dispositions de l’article VI ni des accords de l’ocde ou de la Commission européenne.

L’efficacité de la surveillance que peut exercer le Fonds dépend de sa transparence, de la justesse de la philosophie qui sous-tend son action et de la manière dont sont prises les décisions. La transparence se heurte à des difficultés semblables à celles soulignées ci-dessus pour les organismes de surveillance : les gouvernements peuvent ne pas vouloir que des informations délicates soient divulguées, car celles-ci peuvent rendre plus difficiles les réformes envisagées et surtout diminuer la confiance des marchés. Ces réserves sont d’autant plus compréhensibles que le jugement du Fonds sur les politiques économiques souhaitables n’a pas toujours été très sûr. Pour que les politiques du Fonds fassent l’objet d’un débat public et ouvert, certains, comme Jeffrey Sachs, ont proposé que les Nations Unies constituent un Comité d’examen externe du fmi. Une idée qui devrait être poursuivie, même si les chances qu’elle aboutisse apparaissent faibles aujourd’hui. Au-delà, beaucoup pensent que, pour que le Fonds puisse exercer de façon impartiale son rôle de surveillance, la répartition des droits de vote devrait être revue dans un sens plus démocratique.

De ce point de vue, les principales leçons des crises récentes sont : 1) que des fonds publics d’urgence de grande ampleur devraient être disponibles, même si l’on peut espérer qu’ils ne seront pas entièrement utilisés au cas où la confiance des marchés reviendrait ; 2) que ces fonds devraient être disponibles avant, plutôt qu’après, que les réserves de change du pays menacé aient atteint un niveau critique ; 3) que, en raison des effets de contagion, des moyens financiers contingents devraient être accessibles aux pays de la région du pays menacé, même s’ils ne présentent pas de déséquilibres fondamentaux. Les deux dernières mesures diffèrent sensiblement de l’approche traditionnelle du Fonds qui n’intervient que pour corriger des déséquilibres de balance des paiements une fois qu’ils sont devenus évidents. Cependant, des mesures positives ont été adoptées ces dernières années avec le lancement de la Facilité de réserves supplémentaires (srf) pour financer les besoins d’emprunts exceptionnels durant les crises et la Ligne de crédit contingent (ccl) pour fournir des financements aux pays menacés par la contagion. Mais les conditions d’éligibilité sont très restrictives.

Les controverses majeures tournent autour de l’efficacité des mesures prises pour enrayer une crise et éviter qu’elle ne se propage d’un pays à l’autre et du fait qu’elles sont une incitation pour les prêteurs à prendre des risques irresponsables, assurés qu’ils sont d’être remboursés.

Le premier débat tourne autour des montants disponibles, des conditions d’accès et des termes du crédit. En ce qui concerne le premier point, les financements bilatéraux et les contributions du fmi, selon les dispositions actuelles, vont demeurer limités en cas de crise. Cela est crucial, car la confiance ne reviendra pas rapidement si les marchés estiment que le fmi et les partenaires bilatéraux n’ont pas la possibilité, ou n’ont pas la volonté, de fournir les financements nécessaires. D’où la proposition de Michel Camdessus d’émettre des droits de tirage additionnels pendant les périodes de tensions financières, quitte à les détruire dès que la situation est redevenue normale. Une autre solution serait d’autoriser le fmi à lever les ressources nécessaires sur le marché.

La tendance du fmi, telle qu’elle se manifeste dans les nouvelles facilités, srf et ccl, est de mêler des financements limités, à des taux modérés et soumis à la conditionnalité, avec des financements exceptionnels à des taux d’intérêt plus élevés et des délais de remboursement plus courts. Cette pratique n’est pas conforme à celle des financements en dernier ressort qui, en principe, sont des financements à court terme à des taux d’intérêt punitifs, mais sans condition et en quantité illimitée. De même, pour être efficace l’attribution de crédits destinés à éviter la contagion devrait être automatique pour les pays qui remplissent certains critères ex ante, et ne pas être soumise à la conditionnalité traditionnelle. En fait, pour les pays éligibles au ccl, l’accès n’est pas automatique et requiert des négociations avant d’être soumis au Conseil. Mais le fait de signaler ex ante les pays qui seraient éligibles transformerait, de fait, le fmi en agence de rating, ce qui n’est pas souhaitable en raison des effets déstabilisants pour un pays qui se verrait retirer son éligibilité.

Le second débat a été alimenté par le déroulement de la crise asiatique. Après le déclenchement de la crise du fait des inquiétudes des investisseurs, la dépréciation des monnaies a été de courte durée, grâce aux prêts mobilisés par le fmi, et les investisseurs en ont profité pour retirer leurs avoirs en minimisant leurs pertes en devises. La récession se prolongeant et les actifs se dépréciant, il devenait profitable de les racheter à bas prix. On retrouve au plan international le dilemme des banques centrales, qui hésitent à laisser tomber en faillite une banque qui a pris trop de mauvais risques, de peur de provoquer une crise de liquidité. Le seul moyen de réduire la prise de risque sans sanction est de rendre plus efficaces les mécanismes de surveillance et de supervision. Un point discuté plus haut et dont on a vu les limites.

Cette discussion met en relief la difficulté de trouver le bon équilibre entre le souci d’éviter la propagation des crises et une récession grave, d’une part, et, d’autre part, celui de voir l’impunité de ceux qui prennent des risques inconsidérés et l’appauvrissement de ceux qui sont déjà pauvres. Sans doute faudrait-il à la fois d’importants financements immédiatement disponibles, pas d’éligibilité préalable des pays, mais un processus d’examen rapide durant les périodes de forte contagion, une conditionnalité réduite, particulièrement sur les crédits dont les termes sont les plus sévères et le renforcement des mécanismes de surveillance et de supervision.

La liste des thèmes de la conférence de 2002 n’est pas encore arrêtée. Mais, d’ores et déjà, les réunions régionales préparatoires vont aborder une grande diversité de sujets. À titre d’exemple, voici ceux qui étaient inscrits à l’ordre du jour de la réunion qu’organise la Commission économique pour l’Europe, la cee-onu : les besoins financiers des pays à économie en transition ; la mobilisation des ressources nationales et leur affectation aux investissements productifs ; le rôle de l’aide officielle pour créer les conditions d’un développement soutenu ; l’apport des investissements étrangers et les financements internationaux privés ; le point de vue régional sur la réforme de l’architecture financière internationale, y compris la gestion ordonnée de la dette. On peut donc espérer que la Conférence de Bruxelles et l’« événement » de 2002 vont rééquilibrer le débat sur l’architecture financière internationale en introduisant la dimension du financement du développement. Ci-dessous, on se limitera à quelques remarques relatives au financement et à la gestion de la dette.

Et pourtant, de nombreux arguments militent pour une aide non liée et une conditionnalité réduite. Le bon sens et l’onu convergent pour dire que les stratégies de développement économique et social doivent « par nature être décidées par les autorités nationales légitimes, sur la base d’un large consensus social [11] ». Quant à la conditionnalité traditionnelle, elle est fondée lorsque les prêts visent à corriger les effets de politiques macro-économiques nationales erronées, mais elle ne l’est plus lorsqu’il s’agit de compenser les dommages causés par des modifications de l’environnement international souvent dues à des décisions des pays du G-7. Les conditions liées à des prêts ou des aides pour les réformes seraient plus acceptables si elles résultaient d’un consensus sur le mode optimum de gestion de l’économie. Mais il n’est pas un seul modèle de gestion de l’économie qui soit efficace : l’économie mixte a fait ses preuves en Europe pendant au moins trente ans et il est bien des différences entre les divers modèles de capitalisme libéral. Un consensus n’est donc pas en vue tant les circonstances varient dans le temps et d’un pays à l’autre. Pour conclure ces remarques sur les conditions de l’aide, il faut mentionner un rapport de la Banque mondiale, qui constate que le succès ou l’échec des prêts d’ajustement structurels n’a pas été influencé par la conditionnalité. José O’Campo, qui cite ce rapport, est légitimement surpris que, après un tel constat, la Banque conclue que la conditionnalité est valable et doive être maintenue. La volonté de pouvoir que cette conclusion reflète est d’autant plus choquante que ce pouvoir n’est assorti d’aucune responsabilité : en cas d’échec des politiques imposées, c’est le pays seul qui en supporte les conséquences.

Les arguments développés ci-dessus comme les leçons des dernières crises devraient mettre la révision de la conditionnalité à l’ordre du jour de tout débat sur les réformes de l’architecture financière internationale. De même, la concentration des investissements directs dans quelques pays et les difficultés rencontrées par la plupart des pays à moyens revenus pour attirer des capitaux privés longs et stables devraient amener une réflexion et des décisions sur le volume et le rôle des prêts multilatéraux à destination de ces derniers. A priori, il devrait leur être assigné quatre objectifs. Tout d’abord, financer des infrastructures et des projets de développement. La Banque mondiale et les Banques régionales de développement ont cette responsabilité. En deuxième lieu, compenser l’insuffisance des crédits privés de long terme. Le peu d’enthousiasme des prêteurs privés, qui surestiment les risques encourus, se manifeste par les spreads élevés et les délais de maturité courts imposés à ces pays. Ce serait le rôle des prêts publics bilatéraux que de s’investir dans les pays à moyens revenus et de donner ainsi confiance aux prêteurs privés. En troisième lieu, corriger les fluctuations des marchés privés des capitaux en intervenant à contre-cycle. Ce serait le rôle des banques multilatérales et des prêts publics bilatéraux, à condition que leurs moyens soient suffisants pour avoir un impact et pour que ces prêts ne se fassent pas au détriment de ceux destinés aux pays à bas revenus. Le dernier objectif serait de faciliter les investissements directs par des cofinancements ou en accordant des garanties aux opérateurs privés.

L’aide publique au développement sous forme de dons devrait être réservée aux pays à bas revenus. La Conférence de Bruxelles sur les pma montrera qu’ils reçoivent une part légèrement croissante d’un montant qui se réduit régulièrement. Chacun s’accordera pour dire que cette aide devrait être augmentée. Mais il est à craindre qu’aucun engagement ferme ne soit pris et que les ressources, nécessaires, par ailleurs, pour accélérer l’allégement de la dette de ces pays, ne soient prélevées sur les mêmes budgets, au détriment de l’aide qu’ils recevront. S’il est peu de chance d’obtenir un engagement sérieux que 0,7 % du pnb des pays donneurs y soit consacré, au moins l’effort devrait-il porter sur un engagement ferme vis-à-vis des pays les moins avancés.

Le premier élément du mécanisme est la suspension du service de la dette. Celle-ci peut être décidée après accord d’une autorité internationale agréée, ou mieux, par le pays concerné, à condition qu’il soumette sa décision pour confirmation à un panel international indépendant qui pourrait, pour ce faire, se référer à des règles agréées ex ante. Les risques d’abus sont d’autant plus réduits que les conséquences de tout abus pour la crédibilité du pays et la perspective qu’il puisse à nouveau emprunter seraient dévastatrices.

Le deuxième élément du mécanisme est la renégociation rapide de la dette. Actuellement, les négociations peuvent être longues, ce qui retarde des décisions et affecte négativement l’économie du pays. Il est proposé que des délais brefs soient alloués à la négociation et, faute d’aboutir, les conditions du rééchelonnement seraient fixées par l’autorité internationale ou le panel mentionnés plus haut.

Le troisième élément est que le pays concerné doit pouvoir bénéficier de nouveaux prêts pour financer son économie pendant les périodes de suspension et de normalisation et aussi pour financer ses remboursements après restructuration de sa dette. Pour inciter les prêteurs, il est donc proposé que les nouveaux prêts contractés à ces fins soient remboursés en priorité.

Ce sont ces mêmes considérations sur l’innovation continue en matière d’instruments financiers qui font douter que l’information et la supervision réduisent sérieusement les risques de crise, sans compter, comme on l’a souligné, les effets pervers que peut avoir trop de transparence. À ces limites s’ajoute l’extrême diversité des concepts qui sous-tendent l’action des très nombreuses entités chargées de la supervision. Ces considérations ne signifient pas que les débats en cours soient inutiles. Ils font mieux apprécier les différents risques et comprendre les mécanismes de développement et de transmission des crises. Mais, cela conduit à deux conclusions connexes. La première est que rechercher un ensemble de normes et de standards mondiaux pour l’information et la supervision est sans doute hors d’atteinte dans l’immédiat, si tant est que ce soit un objectif nécessaire ou souhaitable. La deuxième est que, en conséquence, il serait difficile de parvenir à un accord sur un organisme de supervision mondial et qu’il vaut sans doute mieux renforcer la coopération entre les différentes entités existantes. Cela donne aux approches régionales toute leur importance.

Cette importance des régions se retrouve quand on en vient à la surveillance. Les régions, au sens de l’onu, c’est-à-dire les continents, sont sans doute un bon niveau d’action pour la surveillance macro-économique et la mise à disposition rapide des ressources nécessaires en cas de crise. Elles donnent en outre aux pays les plus faibles une meilleure chance de ne pas être oubliés ou négligés. Ce plaidoyer pour les régions n’est pas dénué de fondement économique puisque, en ces temps de mondialisation, on constate que les échanges de biens et de services comme les investissements directs se font de plus en plus sur une base régionale. Cela ne fait que refléter que les échanges les plus dynamiques ont lieu entre partenaires relativement semblables et du même niveau de technique et d’organisation. La proposition de fonds monétaires régionaux n’est pas une absurdité, pas plus que celle de renforcer le rôle des banques régionales de développement.

Cela dit, il est un niveau où la mondialisation est une réalité : celui des concepts et des paradigmes auxquels se réfèrent les élites dominantes des divers pays. L’onu, les universitaires et les ong ont une responsabilité, celle de les contester pour faire reconnaître la validité de conceptions différentes et faire évoluer les certitudes ou pour rappeler les principes comme celui de la solidarité avec les plus défavorisés. Les débats en cours sur la réforme de l’architecture financière internationale doivent être recentrés pour y inclure une réflexion sur les philosophies économiques qui sous-tendent l’action des organisations de Bretton Woods, sur les moyens de soumettre aussi à la surveillance internationale les pays du G-7, sur le financement du développement et la gestion ordonnée de la dette.