La question de la réforme du système des Nations Unies n’est pas sur le point d’aboutir, car elle pose des questions qui se révèlent de plus en plus fondamentales. Il ne s’agit plus seulement d’un rééquilibrage des pouvoirs correspondant à la nouvelle donne géopolitique, car, en dehors de l’actuelle suprématie américaine, tout est fluctuant. Il ne s’agit pas non plus d’une démocratisation du système par la constitution d’un pôle authentiquement législatif, car les États veulent maintenir le caractère purement intergouvernemental de l’Organisation, en concédant tout au plus un pôle judiciaire faible et limité. En réalité, la revendication de légitimité vient de l’extérieur, de façon souvent contestable et en tout cas désordonnée, mais nul ne peut nier que les acteurs de la société civile apportent une juste contestation en revendiquant une autre forme de gouvernance. La contestation porte essentiellement sur deux objets :

À la faiblesse actuelle de l’État démocratique s’ajoute celle de ses délégations sur une scène mondiale où peu d’acteurs acceptent de prendre des risques. Cette situation de double vide, celui de l’État et celui de l’interétatique, n’est pas souvent compensée par la présence de nouveaux acteurs qui prennent leur part de l’intérêt public : l’émergence d’un pôle non gouvernemental de plus en plus vigoureux et organisé est une très bonne chose, mais cette confrontation ne suffit pas à l’expression de la souveraineté. La crise de légitimité des organisations intergouvernementales (oig) est une crise sur la crise, un redoublement de la crise de légitimité des États. Devant leur propre faiblesse, aussi bien en interne qu’en externe, les représentants des autorités publiques nationales sont le plus souvent en position ultraréactive : ils ne peuvent prendre des initiatives, car ils n’ont pas plus la maîtrise des problèmes de sécurité (notamment les flux de réfugiés) que celle des problèmes posés par les questions écologiques, économiques et culturelles. C’est pourquoi les pouvoirs étatiques (l’exécutif et, dans une moindre mesure, le législatif) se trouvent aujourd’hui de plus en plus en situation réactive face à leur opinion publique et aux acteurs sociaux à l’interne, face aux autres États et aux acteurs transnationaux (ong et entreprises) à l’externe. Il n’est guère question pour eux de cautionner encore de nouveaux lieux de pouvoirs qu’ils ne pourraient pas contrôler, en dehors de ce qui est devenu strictement nécessaire (même dans les oig qui ont pour fonction de réaliser une réelle interaction politique, comme l’Union européenne). La plupart des oig ne sont considérées que comme des instruments de coopération technique, qu’il s’agisse de la santé, du commerce, du droit international ou de la culture. Le problème est que la limite entre coopération technique et politique commune est difficile à établir, car les questions traitées sont des domaines politiques entiers et fondamentaux engageant l’avenir de populations entières (parfois au niveau mondial) et nécessitant des choix concertés et interdépendants. Si chaque État a de plus en plus de mal à assumer des politiques volontaires, c’est-à-dire proactives et responsables, avec la multiplicité interne et externe des acteurs et face à la complexification des domaines, il est encore moins prêt à affronter une interaction internationale. Force est de constater que tous les domaines de politique fondamentale sont aujourd’hui transnationaux. Il ne s’agit pas de tomber dans la niaiserie du village planétaire, car la complexité est toujours aussi grande aux échelons inférieurs et il ne saurait être question de supprimer les échelles régionales et nationales de décision politique, mais toutes les politiques doivent à présent être interactives aux différentes échelles (Meyer-Bisch, 1999). La mondialisation n’est pas la réduction des échelles du politique à une seule, englobante ; elle est leur interdépendance. Comment affronter la nouvelle complexité ? Il convient de décider de la consistance du domaine d’interaction intergouvernementale entre deux limites : coopération technique entre les États ou collaboration entre les nations pour des objectifs transnationaux.

La souveraineté étatique n’est qu’un leurre dangereux aussi longtemps qu’elle usurpe la souveraineté démocratique, celle des peuples. En démocratie, nous ne pouvons pas accepter le principe de deux souverainetés à placer sur le même plan en équilibre, tel que cela avait été défini dans le processus de la csce. Il y a un décalage de principe : la souveraineté réelle est celle des peuples ; celle des États n’est que leur instrument partiel, et elle est donc nécessairement limitée. La souveraineté réelle n’est pas le pouvoir d’un État sur un territoire (ceci n’est pas de la souveraineté, seulement l’autonomie relative nécessaire à l’exercice de la responsabilité d’un État), mais celle des citoyens, qui s’expriment et interagissent en diverses communautés politiques imbriquées. Si la communauté politique principale reste au niveau national, les citoyens vivent aussi leurs droits, libertés et responsabilités au niveau d’autres communautés qu’ils organisent et institutionnalisent sous la forme d’acteurs sociaux complexes, souvent transnationaux. Ce droit politique, qui oblige à considérer une imbrication des communautés politiques, est inaliénable et constitutif de toute souveraineté populaire. Dès lors, la représentativité des institutions n’est plus évidente. Les ong contestent la prétention des États à représenter exclusivement les intérêts et les valeurs de leurs populations, ainsi que la simple légitimité d’un grand nombre d’entre eux ; les entreprises et les États contestent à leur tour la représentativité de nombreuses ong. Les acteurs publics et civils dénoncent les objectifs réducteurs des acteurs privés. Aucun de ces acteurs ne peut agir seul. La régulation démocratique est la responsabilité commune à tous les acteurs : il s’agit d’une régulation mutuelle, ou interrégulation. Celle-ci ne peut se faire qu’au sein des espaces publics appropriés ; telle est la mesure de légitimité de chacun des acteurs : leur degré de participation aux espaces publics. Ce qui est inaliénable en démocratie, ce n’est pas l’État, mais les espaces publics. Ce n’est pas l’État qui est souverain, mais l’exercice de la citoyenneté au sein d’espaces publics démocratiquement organisés. Ce qui est normatif à n’importe quelle échelle de gouvernance, c’est que toute décision passe par le creuset d’un espace public approprié. La légitimité de l’État est relative à sa fonction effective de garant des espaces publics ou, ce qui revient au même, à un « état de droit » ou « société de droit ». L’accent n’est pas exclusivement mis sur l’« État de droit », car celui-ci n’existe que si tous les acteurs portent en commun la responsabilité de l’« état de droit ».

Un des facteurs centraux de cette contestation est la place centrale que nombre d’acteurs sociaux revendiquent enfin pour la culture. En réalité, il s’agit de réformer vers plus de libéralisme, non pas selon une approche économique réductrice, mais au sens politique constitutif de la démocratie : la restauration et l’instauration du jeu interactif entre de nombreux acteurs diversifiés. Il ne s’agit pas de vouloir le moins d’État possible selon l’idéologie « globale-libérale », mais d’éviter que les États nations continuent de s’approprier en interne comme en externe le monopole de l’échelle de décision. Contraints et forcés, ils abandonnent cette prétention dans le domaine économique. Mais la même prétention est tout aussi déplacée dans le domaine de la culture. Après avoir gagné la sphère économique, corrigée par l’écologique et le social, le libéralisme démocratique peut s’étendre au domaine culturel [1]. Ce nouveau libéralisme sera plus complexe, plus cohérent, capable de garantir beaucoup plus de libertés (non seulement civiles, politiques et économiques, mais aussi culturelles et sociales), avec les responsabilités correspondantes. C’est le recentrage du politique sur la culture, de la démocratie sur les droits et libertés culturels qui permet de concevoir ce troisième étage de la démocratie, selon l’analyse d’A. Touraine (1997, p. 240-242). Pas plus que dans le domaine de l’économie ou de l’écologie, les États ne peuvent avoir les capacités nécessaires pour représenter les cultures, ni pour être les premiers acteurs des droits correspondants. L’unesco qui, à sa fondation, était officiellement conçue pour représenter la « conscience intellectuelle » du système et le lieu de rencontre entre les acteurs culturels n’a cessé de se rétrécir sur la seule représentation étatique, par manque de volonté de faire participer les véritables acteurs culturels autrement que comme consultants. En réalité, la « volonté » des États était et reste de maintenir l’Organisation dans une fonction de coopération technique, ce qui est contradictoire avec la notion même de culture, creuset de toutes les libertés sans frontières. Cette approche minimaliste pourrait au moins avoir l’avantage d’être cohérente, en se limitant explicitement à quelques programmes techniques. Mais en réalité, alors qu’elle ne dispose que de très faibles moyens, elle se drape toujours curieusement dans une vision centraliste étatiste qui relève encore de l’illusion aberrante des États autoritaires. Ahmed Sayyad continue à exalter ainsi la tâche de l’unesco « dans un monde réduit à un village planétaire » : « Elle est la “conscience du monde”, le centre vers lequel convergent les diverses sensibilités et les contradictions d’une communauté internationale qui en font le lieu idéal pour débattre des grands problèmes » (Sayyad, 1999, p. 186-187 [2]). Cette conception ne peut être démocratique en ce qu’elle méconnaît l’immense richesse culturelle, et donc l’impossibilité de réfléchir en termes de centre, déjà à l’intérieur d’une nation, a fortiori au niveau mondial. L’unesco peut certes être un lieu de débat, de rencontres et de synergies, un « facilitateur », mais jamais le centre. Il ne peut y avoir de centre, pas plus qu’il n’y a de village planétaire. Que certains problèmes, écologiques notamment, soient nécessairement planétaires ne signifie nullement qu’une culture mondiale doive amoindrir la diversité culturelle : notre richesse. Aucune institution ne peut gérer la richesse culturelle ; une oig démocratique est seulement habilitée à favoriser la synergie entre les acteurs culturels, civils, privés et publics, dans la rencontre entre cultures et disciplines différentes. Les communautés scientifiques, par exemple, pas plus que les associations religieuses et artistiques n’ont à recevoir de consignes de l’unesco, si ce n’est une participation à leur régulation démocratique. Elles disposent de savoirs non réductibles à l’unité de quelque volonté politique. L’organisation de leur coopération, le soutien aux acteurs les plus faibles, le renforcement des structures de débat public, favorisent les conditions d’une interrégulation démocratique beaucoup plus intelligente, souple, complexe et ambitieuse que la prétention d’une institution qui se voudrait centralisée.

Décentraliser l’unesco n’est pas qu’une question géographique. Il faut la décentrer de sa propre institution pour la mettre au service des acteurs culturels qui sont à considérer comme des réservoirs de savoir, des « communautés épistémiques » : savoirs théoriques et sociaux, acteurs principaux des libertés et des patrimoines culturels. L’unesco ne peut être ajustée à ses objectifs que dans la mesure où les communautés épistémiques y trouvent leur place centrale [4]. Cela signifie que cette décentralisation institutionnelle ne peut se faire paradoxalement que par un recentrage sur les spécificités de l’unesco. La reconnaissance des droits culturels dans le système des droits humains est une des conditions nécessaires pour lier les programmes à une dimension normative centrée sur le respect des individus et des patrimoines, non sur les institutions [5]. La fonction éthique de l’unesco est souvent rappelée actuellement, mais il ne s’agit pas de faire appel à l’illusion d’une éthique universelle. Là encore, le respect de la diversité culturelle interdit cette démarche qui ne peut rester qu’incantatoire : les diverses éthiques sont trop belles et trop fortes pour être réduites. L’approche universaliste normative est ouverte exclusivement du côté des droits humains : ils permettent de définir non une morale universelle, mais des interdits communs, qui sont seulement les seuils de toute morale. L’universalité est une voie impérative, mais modeste.

L’objet d’une politique démocratique est de développer le capital de capacités pour tous les êtres humains par l’entretien et le développement des milieux, c’est-à-dire de systèmes sociaux riches et équitables dans les domaines du politique. L’objectif est précis : il s’agit de développer les systèmes de communication entre les hommes qui permettent le déploiement de tous les droits/libertés/responsabilités fondamentaux. Le principe de l’indivisibilité est celui qui est le plus contraignant pour assurer une culture démocratique, car il est fait à la fois de complexité et d’unité. À la différence de l’appel moral, si dramatiquement inefficace, à une culture holistique de la paix, l’indivisibilité des droits humains fournit un faisceau de normes à mettre immédiatement en œuvre par les voies du droit, de la culture, de l’économie, du développement social. Personne ne peut prêcher une morale mondiale, il nous revient à tous, au sein de l’unesco, de faire seulement (c’est en réalité bien plus exigeant) communiquer les acteurs et les savoirs et de développer les droits humains dans leur complexité, comme un faisceau d’interdits fondateurs.