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Revue internationale des sciences sociales
érès

I.S.B.N.9782865868940
192 pages

p. 681 à 696
doi: en cours

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Tribune libre

n° 170 2001/4


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2001 Revue internationale des sciences sociales Tribune libre

Scientifiques et décideurs : vers un nouveau partenariat

Kenneth Wiltshire  [*] Kenneth Wiltshire est titulaire de la chaire J.D Story au Centre d’administration publique (Université du Queensland, Australie).Il est le président sortant du Conseil intergouvernemental du Programme de gestion des transformations sociales (most) de l’unesco et le représentant de l’Australie au Conseil exécutif de l’unesco. Il a publié dans les domaines de la gouvernance, de la citoyenneté, des politiques publiques, de l’administration publique comparée, du fédéralisme et des relations entre gouvernement et milieux d’affaires.
Résumé de l'article
Il est urgent de lier la recherche en sciences sociales à la décision politique pour traiter les nombreuses questions-clés qui se posent aux nations du monde. Les décideurs ont besoin des apports de recherches en sciences sociales qui soient pertinentes, opportunes et transdisciplinaires. Mais les sciences sociales doivent aussi être capables de saisir au plan méthodologique les tendances globales aussi bien que locales, de répondre promptement aux questions fondamentales et de présenter des résultats exposés clairement, diffusés de façon effective et axés sur les conséquences concrètes. Pour cela, un partenariat nouveau est nécessaire entre les scientifiques et les décideurs politiques. Nous pouvons mieux concevoir la nature du partenariat recherché en explorant la dichotomie entre le monde de la science et le monde de la décision politique. Quelques enseignements précieux sont fournis par l’expérience de l’unesco dans le cadre du Programme de gestion des transformations sociales.
Plan de l'article
Le fait d’enseigner les politiques publiques à l’université, tout spécialement au-delà du second cycle, offre un point de vue exceptionnel pour observer le parcours de formation suivi par beaucoup de scientifiques, en particulier en sciences naturelles. Les ingénus découvrent rapidement que les économistes l’emportent sur les scientifiques, puisque les innovations qu’ils proposent ne sont pas jugées rentables – dès lors, leur première réaction est de s’inscrire à un cours d’économie. Au bout d’un court laps de temps, ils réalisent que les économistes sont en fait soumis aux administrateurs, puisque le projet scientifique peut être valide tout en étant rentable, on n’a pas assez d’argent pour lui dans le budget ou il ne peut être pris en charge dans le cadre d’un plan stratégique ou d’un projet d’entreprise – ils s’inscrivent alors à un cours de gestion ou de science administrative. Avant peu, la vérité leur apparaît enfin : ce sont les hommes politiques et les décideurs qui l’emportent sur les administrateurs, puisque le projet peut être valide scientifiquement, rentable et gérable au plan administratif, mais il ne fera pas gagner de voix au gouvernement en place (et pourra même lui en faire perdre) – ainsi, en fin de compte, les voilà de retour à nouveau sur le campus pour suivre un cours de politiques publiques. Je n’ai jamais été tout à fait sûr de l’étape suivante dans ce processus – je soupçonne qu’il s’agit d’un cours de théologie !
Cette anecdote s’applique tout particulièrement au partenariat potentiel entre scientifiques et décideurs : il est très instructif de noter la trajectoire d’apprentissage qui va, dans ces schémas d’études, du monde de la science au monde de la politique. Il y a là une gamme de possibles et une voie tracée. Le continuum qui relie la science à la politique s’étend de ce qui est étroit et approfondi à ce qui est large et superficiel, de l’impersonnel au personnel, du précis à l’imprécis, du prévisible à l’imprévisible, d’un système fermé à un système ouvert, du monde des faits au monde des valeurs. C’est avant tout un voyage d’exploration où l’on est en quête du lieu central du pouvoir au sein de la société et où les enseignements de la science ne sont qu’un des éléments du processus de décision, quels que soient la force des faits scientifiques et le caractère convaincant des arguments qui les accompagnent.
Pour explorer la structure de ce partenariat, nous pouvons étudier successivement le monde scientifique, le monde politique et l’interface qui les relie, comme celle qui connecte entre eux les principaux acteurs professionnels qui peuplent ces deux mondes. Puisqu’il y a dichotomie, il nous faut comprendre les composantes de celle-ci avant de pouvoir explorer la possibilité de partenariat.
 
Le monde de la science
 
 
Quadriller l’ensemble du champ scientifique constitue un objectif assez ambitieux, mais nous disposons à présent d’un très bon aperçu des problèmes contemporains du monde de la science grâce à la Conférence mondiale de Budapest sur la science et sa Déclaration.
Sans aucun doute, la nécessité d’un nouveau contrat entre la science et la société fut le thème clé qui a émergé à Budapest. Chaque intervenant aborda ce thème implicitement ou explicitement. En fait, la plupart des soi-disant scientifiques « durs » (en sciences naturelles) qui s’exprimèrent avaient des accents de scientifiques « souples » (en sciences sociales) parce qu’ils parlaient du besoin d’engagement démocratique, d’insertion, d’éthique et de participation. Voir des chercheurs de pointe venus des sciences naturelles embrasser ces priorités fut très réconfortant pour les chercheurs en sciences sociales.
La conférence eut lieu dans un contexte de nécessité croissante de vulgarisation de la science. Malheureusement, les membres de la communauté scientifique n’acceptent pas tous cette réalité. En Amérique du Nord et en Europe en particulier, il existe souvent encore une foi dans le caractère divin de la science. Mais dans la région Asie-Pacifique comme dans d’autres également, beaucoup de gens accusent la science et les scientifiques d’être la cause des problèmes du monde, dont font partie les désastres nucléaires et écologiques de même que les expérimentations sociales ou médicales douteuses. Dans les écoles et les universités scientifiques, les inscriptions dans les cursus scientifiques ont progressivement chuté depuis quelque temps. Vous pouvez raconter aux gens jusqu’à épuisement toutes les grandes avancées que la science et la technologie ont amenées dans leurs vies, y compris en termes de niveaux et de durée de vie, ils demeurent profondément craintifs vis-à-vis de la science et des scientifiques. Les débats actuels sur les aliments génétiquement modifiés et l’ingénierie génétique appliquée à l’homme en offrent de bons exemples. Heureusement, la nécessité de se concentrer bien davantage sur la vulgarisation de la science fit l’objet d’un large consensus à Budapest.
Le second thème clé qui a émergé à Budapest fut le besoin d’un enseignement scientifique de meilleure qualité. Il existe des insuffisances significatives dans le domaine des programmes, des modes d’enseignement, des ressources, des approches, du financement, etc. On peut s’appuyer, par exemple, sur les résultats principaux de l’atelier organisé assez récemment à Pékin sur « La réforme de l’enseignement des sciences et des technologies aux niveaux primaires et secondaires », et présentés dans la Lettre d’information du Bureau international de l’éducation. Les auteurs, Pilot et Osborne (International Bureau of Education, 2000), rapportent que :
« L’enseignement scientifique est fondé sur un ensemble de normes culturelles établies de longue date et reconnues comme légitimes. À y regarder de plus près cependant, ces normes n’apparaissent pas toujours valides. De plus, la science est perçue aujourd’hui comme une source de risques. La méfiance du public constitue une menace pour la science en deux sens. Premièrement, moins d’étudiants choisissent les disciplines scientifiques. Deuxièmement, la méfiance du public risque d’imposer des limitations injustifiées à la recherche scientifique future et au développement technologique. La crainte d’une catastrophe scientifique conduit le public à exiger que l’on impose des restrictions à la recherche, ce qui peut limiter les contributions que la science peut apporter à la résolution des problèmes qui se posent à la société contemporaine. »
Les auteurs poursuivent en s’interrogeant sur les raisons qui expliquent que les pratiques actuelles en matière d’enseignement scientifique ne parviennent pas à développer une forme adéquate de sensibilisation à la science. Ils traitent de façon prédominante des sciences naturelles, mais leur propos comporte des enseignements importants pour les sciences sociales. La cause de l’échec, affirment-ils, pourrait provenir d’un ensemble de mythes, ou les huit « péchés capitaux » de l’enseignement scientifique. Le premier d’entre eux est le « mythe de l’information disparate », qui apparaît lorsqu’un enseignant s’efforce de faire mémoriser aux élèves une longue série de faits, comme le point d’ébullition de l’eau, la densité des matériaux, la masse atomique des différents éléments ou la distance en années-lumières vers les différentes étoiles, sans leur en expliquer l’intérêt ou le contexte.
Le « mythe des fondements » pose que la science doit être construite pierre à pierre, mètre par mètre, mais sans que la signification ou l’importance de toutes ces informations ne soient expliquées à l’élève. Il y a aussi le mythe de la « couverture » – certains voient dans les programmes de sciences une couche de sédiments, où les nouvelles connaissances n’ont de cesse de venir s’ajouter, sans que rien soit jamais ôté (les auteurs soulignent qu’aucun professeur de lettres n’essaierait d’enseigner toutes les œuvres de la littérature écrite, mais que les professeurs des matières scientifiques veulent faire cours sur tous les aspects des sciences).
Leur « mythe de la science impartiale » est d’un intérêt tout particulier pour les chercheurs en sciences sociales. Les enseignants en sciences, disent-ils, persistent à présenter une vision idéalisée de la science qui doit être objective, impartiale et libérée de toute valeur, alors que la science est en réalité une production socialement située et que le langage et les métaphores sur lesquels elle s’appuie sont enracinés dans la culture et la vie des scientifiques qui fabriquent les nouveaux savoirs.
Dans le « mythe de la pensée critique », on affirme que l’étude des sciences apprend aux élèves l’analyse logique ou la pensée réflexive et critique. Mais comme le disent les auteurs, la vérité est que les scientifiques ne sont ni plus ni moins rationnels que les autres gens : il faut l’admettre et en prendre conscience.
Le sens de leur démonstration est clair – ces déficiences identifiées au sein de l’enseignement scientifique n’ont pas amélioré le crédit de la communauté scientifique et ont pu causer des dommages à long terme en matière de vulgarisation scientifique. Cela renvoie pour une grande part à la qualité de nos éducateurs et de nos enseignants en sciences, mais c’est une autre question, qu’il faut réserver pour une autre occasion. Dans certains pays, beaucoup de discussions portent actuellement sur les différences de rémunération entre enseignants de diverses disciplines, une mesure controversée, mais qui pourrait se révéler nécessaire si l’on veut attirer les meilleurs talents vers les métiers de l’enseignement scientifique. Nos académies et nos sociétés savantes pourraient également faire beaucoup plus pour leurs collègues des écoles, qui, après tout, apportent la relève et constituent la vitrine de la profession scientifique. Il y a bon espoir que ces éléments clés soient abordés durant le suivi de la Conférence mondiale de Dakar sur l’éducation pour tous, coordonné par l’unesco, ainsi qu’au moment de réaffirmer l’importance de la Déclaration internationale sur le statut des enseignants.
Un autre résultat marquant issu de l’ordre du jour de Budapest fut l’importance de l’éthique. Le message essentiel est que nous vivons aujourd’hui dans un monde où l’innovation et l’expérimentation en science et en technologie surviennent à un rythme qui déborde les capacités des législateurs et des décideurs gouvernementaux, notamment quand ceux-ci s’attaquent aux implications profondes de ces changements et mettent en place les actions préventives et les codes de conduite qui s’y rattachent. Il nous suffit de penser à l’Internet ou à l’ingénierie génétique pour prendre conscience que les progrès et la complexité de la technologie et des investissements qui la sous-tendent sont démesurés. Ils découragent alors les efforts des responsables politiques, en particulier quand il faut légiférer pour mettre en place les cadres éthiques qui guideront ces innovations et traiteront leurs vastes implications. On peut généraliser ce propos sans trop de risque en affirmant que la législation est en retard d’un an et demi ou deux ans sur les innovations scientifiques et que les conventions internationales et les outils normatifs connaissent généralement une phase de préparation de cinq ans. Dans ce domaine l’unesco, par exemple, s’efforce de poursuivre sa mission sur une base multilatérale par le biais de conventions, de déclarations et d’autres instruments de politique internationale, dans des domaines comme le génome humain, le cyberespace et l’espace intersidéral, mais la tâche est complexe et les résultats apparaîtront toujours en décalage par rapport aux développements et aux tendances à l’œuvre.
Budapest n’aurait pas été une véritable assemblée scientifique si la question du financement n’avait émergée, ce qui fut indéniablement le cas. L’attention se focalisa sur l’aide publique, mais la nécessité se fait également sentir d’un partenariat plus important dans le domaine du financement entre secteurs privé et public, ce qui n’est pas si facile dans les pays dépourvus de fondations privées de grande taille. En Australie, nous avons expérimenté avec un certain succès les incitations fiscales pour les activités de recherche-développement, les Centres de recherche en coopération entre universités et industrie, différents systèmes d’aides à la recherche, des récompenses, des prix, la création de grands organismes scientifiques gouvernementaux et des incitations aux partenariats internationaux. Nous avons également appliqué avec succès le concept d’expert scientifique en chef qui occupe le poste de conseiller du Premier Ministre afin de fournir une vue globale de l’effort scientifique national.
Néanmoins, bien qu’il soit démontré que la recherche scientifique peut accroître de façon considérable la productivité, la plupart des nations du monde investissent bien trop peu dans ce domaine. De même, pour des raisons compréhensibles, il existe souvent un biais en faveur de la recherche appliquée par rapport à la recherche fondamentale. Cela peut être dangereux sur le long terme, car, s’il n’existe pas d’équilibre adéquat entre la science fondamentale et la science appliquée, nous perdrons les ressources génétiques, la capacité scientifique fondamentale de la nation, qui nourrit le développement de toutes les sciences.
La question du financement est particulièrement aiguë pour les chercheurs en sciences sociales. Leur existence peut être en effet très solitaire, en lutte pour obtenir un soutien moral et financier, étant donné que leur travail se révèle souvent gênant politiquement lorsqu’il explore et met au jour le socle de valeurs sur lequel s’appuient les décideurs et les priorités des gouvernements, qui transparaissent dans la répartition des ressources. Pour les gouvernements, financer des chercheurs en sciences sociales semble souvent donner le bâton pour se faire battre. L’appartenance à un réseau international peut amener un réel changement pour le chercheur placé dans ce genre de situation. Les chercheurs en sciences sociales ont besoin d’un soutien national et international.
Divers problèmes d’équité dans le domaine des sciences suscitèrent un grand intérêt à Budapest, certains liés à la question des différences entre sexes, à la nécessité d’employer davantage de femmes en science et de prendre conscience de leurs apports. De nombreux délégués voulaient que les jeunes scientifiques reçoivent des encouragements beaucoup plus importants – peu de pays font vraiment des efforts pour offrir des incitations positives aux jeunes engagés dans les professions scientifiques. Les « jeunes scientifiques » ont besoin du plus grand nombre d’occasions de toutes sortes, qui leur permettent de se rencontrer, de construire des réseaux, d’être dirigés et encouragés tout au long du déroulement de leur carrière.
Un autre aspect de l’équité, qui a été souvent évoqué, concernait les droits de propriété intellectuelle et les difficultés pour les pays plus pauvres de gagner un accès aux connaissances brevetées dans les pays développés. Cette question risque de devenir l’une des plus importantes qu’il faudra traiter si l’on souhaite une réelle égalité d’accès et de chances, mais aucune solution n’a encore été trouvée.
La question la plus ardue qui ait émergé à Budapest fut sans aucun doute la nécessité pour la communauté internationale d’accorder une reconnaissance plus large au savoir indigène traditionnel – le domaine à traiter est embrouillé, mais c’est un élément très important dans la liste des priorités futures. Il semble que le défi comporte une double dimension – les communautés indigènes veulent que leur savoir dispose d’un statut identique à celui du savoir occidental, mais elles souhaitent aussi que les peuples indigènes obtiennent un meilleur accès à ce savoir occidental lui-même. Ces aspects se sont dégagés à partir de notre expérience des espaces du Patrimoine mondial. Les nominations sur la liste du Patrimoine mondial ont été séparées, dans le passé, entre sites « naturels » et sites « culturels ». Par exemple, dans les zones correspondant à nos forêts tropicales humides, beaucoup de sites revêtent une importance culturelle pour les peuples indigènes, mais il était difficile pour eux, vivant dans une culture de tradition orale plutôt qu’écrite, de répondre aux demandes occidentales concernant la collecte, la vérification de données, etc., qui se trouvent au cœur du processus de nomination et d’enregistrement au Patrimoine mondial. Bien entendu, plus fondamentalement, la séparation entre « naturel » et « culturel » n’a pas de sens pour un aborigène ou un habitant des îles du détroit de Torres. Après tout, si vous croyez que le spirituel est présent en toute chose par un processus diffus de réincarnation, séparer les prétendus éléments culturels et naturels dans l’environnement apparaît à la fois artificiel et superficiel.
On a identifié et souligné bien d’autres aspects du monde scientifique actuel à Budapest. Je n’en mentionnerai qu’un de plus : l’exigence d’une bien plus grande transdisciplinarité entre les sciences, dures, souples, et celles qui occupent une place intermédiaire. Les problèmes majeurs auxquels ce monde est actuellement confronté exigent une approche transdisciplinaire, et dans l’idéal interdisciplinaire. L’exemple par excellence concerne les aspects écologiques cruciaux impliqués dans la recherche d’un développement humain durable. Beaucoup d’universités dans le monde s’attellent à cet idéal ; en fait, un grand nombre d’universités créées durant la seconde partie du xxe siècle se sont structurées en fonction de ces orientations plutôt qu’en suivant les traditionnels compartimentages et lignes de fracture académiques. Je n’en connais pourtant aucune qui opère de façon véritablement interdisciplinaire bien qu’elles appliquent effectivement des approches transdisciplinaires. Nous manquons toujours des paradigmes et des cadres conceptuels qui pourraient assurer véritablement l’intégration des différentes branches des sciences au sein de modèles communs. En même temps, chacun de nous produit sa propre perspective à partir de son bunker disciplinaire ; puis nous rassemblons toutes ces perspectives au sein d’un bunker central, ce qui est positif – c’est un pas en avant. Mais tous ces efforts demandent à être poursuivis vers des approches scientifiques plus globales, parce qu’il est nécessaire de s’attaquer aux problèmes majeurs de la planète et parce que cela produira davantage de recherche scientifique utile aux décideurs qui luttent avec ces questions.
 
Le monde de la décision politique
 
 
Nous entrons ici dans un univers très différent, où il est plus difficile d’être normatif. Bien que l’on trouve dans la littérature un courant qui est connu aujourd’hui comme la « science de l’action publique » (Dror, 1989), la décision politique est en réalité autant un art ou un artisanat qu’une science (Plowden, 1987). Tout domaine d’analyse qui se focalise sur l’homme et se situe dans le contexte d’un système ouvert ne peut que perdre en capacité de prédiction et en rigueur – il pourra moins facilement définir et prescrire. Dans mon université, notre programme prévoit un cours de « savoir-faire politiques », que nous donnons aux cadres dirigeants des grands organismes gouvernementaux. Nous présentons aux participants l’ensemble de la littérature et nous invitons alors un ensemble de conseillers politiques chevronnés à venir partager leurs expériences. De façon invariable, ils commencent par dire : « Oubliez tout ce que vous avez lu dans les manuels, parce qu’il n’y a pas de recettes en matière de décision politique. » Ils continuent alors en évoquant l’importance des différents ingrédients qui font le succès d’une décision politique : la chance, l’organisation du temps, la mobilisation de compétences communicationnelles et d’arguments convaincants, un solide travail de recherche, la satisfaction des lubies des ministres et des gouvernements, la lutte avec les conseillers politiques d’autres ministères pour accroître son territoire et obtenir de l’attention, l’articulation des arguments avec les priorités plus larges et les positions idéologiques du gouvernement, l’usage des symboles, l’habileté à forger des propositions, etc.
Il est évident que la littérature sur la décision politique est aujourd’hui immense (Dunn, 1981 ; Starling, 1988 ; Hogwood et Gunn, 1984 ; Dye, 1995) et qu’elle comprend des spécialités très nombreuses – le contexte politique, l’action publique comme moyen ou comme finalité, les cycles politiques, la coordination des interventions publiques, les systèmes politiques, l’analyse, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques, etc. Mais pour comprendre les composantes clés de l’univers politique, le domaine le plus digne d’intérêt est le processus de décision politique (Baehr et Wittrock, 1981). On peut en général comprendre la raison pour laquelle une politique a reçu un certain contenu si on saisit la trajectoire d’évolution prise lors de son développement. Pour conduire une analyse politique, il existe deux outils majeurs : premièrement, l’élaboration d’une chronologie des étapes décisives dans le développement de cette politique ; deuxièmement, la construction d’un schéma montrant les différentes composantes du processus actuel de décision politique, tel qu’il est censé fonctionner et tel qu’il fonctionne réellement. Il est assez extraordinaire de voir comment ces deux outils peuvent révéler instantanément les forces clés qui ont été et demeurent agissantes dans n’importe quelle arène politique. Ce truisme mérite aussi d’être rappelé : plus le processus de formulation et de mise en œuvre d’une politique sera rigoureux et plus la politique sera elle-même solide.
L’étude des processus politiques ne convient pas aux âmes timorées. C’est un peu comme lire un roman dont on ignorerait l’histoire, mais tout en se souvenant de la peinture des caractères, de l’usage fait du langage, du développement de l’intrigue, de l’emploi des images, etc. Ou, pour prendre une autre analogie, cela serait comme aller voir un film et se rappeler la photographie, les costumes, la musique originale, le maquillage, etc., mais rien quant au récit lui-même. Certains y voient une activité exaspérante, frustrante et pédante, mais en se concentrant aussi nettement sur le processus de décision politique, on peut vraiment percevoir toute la chaîne de fabrication du produit. Comme le dit McLuhan, « le médium est le message ».
 
Une dichotomie
 
 
Plutôt que de se lancer dans une visite guidée de la littérature sur les processus politiques, il est plus utile d’élaborer une dichotomie, dans laquelle nous allons juxtaposer le monde de la science et le monde de la politique pour mieux comprendre la nature de la relation que nous essayons de construire et de faire prospérer. Quand je parle de « décideurs politiques » dans cette dichotomie, je me réfère de façon large aux conseillers politiques placés auprès des Ministres ou des gouvernements, bien que le terme soit utilisé par certains en y incluant les Ministres eux-mêmes. La notion recouvre également la mise en œuvre de la politique. Beaucoup de gens croient que le processus politique s’achève lorsque la décision est prise en conseil des Ministres ; mais les études de cas ont montré que c’est seulement le début du processus, puisque les administrations entrent alors en conflit sur la bonne façon « d’interpréter » la décision ministérielle. La géographie intervient aussi : une politique qui semble d’une clarté cristalline dans la capitale est déformée à plusieurs reprises lorsqu’elle s’applique à quelques milliers de kilomètres de là, après être passée au travers de plusieurs échelons bureaucratiques, en particulier si les niveaux de gouvernement locaux et régionaux sont concernés (Pressman et Wildavsky, 1984 ; Sabatier, 1986).
La première composante de cette dichotomie est le cadre temporel. Pour un décideur politique, celui-ci est toujours très resserré. Prendre une semaine pour élaborer une position politique est souvent un luxe et il n’est pas extraordinaire que cela se fasse en quelques heures. Pour les hommes politiques eux-mêmes, le cadre temporel signifie souvent le temps d’attention, qui est notoirement court. On dit qu’un jour représente beaucoup de temps en politique. Dans leur système de gouvernance, de nombreux conseils des Ministres ne consacrent pas plus d’une demi-heure par réunion aux questions politiques spécifiques. Il n’est pas rare que cela représente de dix à quinze minutes. Par contraste, le cadre temporel d’un chercheur scientifique est considérablement plus large, en particulier si on l’étend de l’hypothèse jusqu’au résultat final. La situation est souvent aggravée par le cycle des élections, d’ordinaire d’une durée de deux ou trois ans, ce qui est à peine suffisant pour prendre quelque engagement que ce soit dans le domaine diplomatique. Lorsque les élections approchent, les hommes politiques sont davantage préoccupés par leur survie que par les avis scientifiques leur indiquant ce qui est mieux pour le long terme, ou qu’ils devront patienter avant d’obtenir le résultat de l’étude scientifique. C’est ce que l’on a désigné comme « la solitude du penseur de fond ».
La question du rythme est liée à ce qui précède. La formation de l’opinion publique suit un rythme qui est différent de celui de la science et de la technologie. Il est aussi plus inconstant et donc moins prévisible. Le rôle que jouent les médias de façon volontaire ou involontaire dans la structuration, la déformation et l’orientation de l’opinion publique introduit une incertitude majeure dans l’équation politique.
La langue est une composante cruciale qui accentue le contraste entre les deux mondes. Les décideurs politiques trouvent souvent que le langage technique des scientifiques est à mourir d’ennui. Pour les scientifiques, le discours des hommes politiques est spécieux, superficiel, rhétorique et chargé de valeurs, et donc apparemment non crédible – il affirme davantage que ce que les faits suggèrent et promet plus que ce que le système peut offrir. La complexité de la langue joue aussi – pour les scientifiques, en particulier en sciences sociales, la plupart des choses sont complexes. Pour eux, il n’y a pas de réponses simples et c’est en fait souvent un mélange varié de facteurs qui influe sur une décision. Mais pour les décideurs politiques, le problème et surtout sa solution doivent être simples, renvoyer un son simple et apparaître simples, et ils les conçoivent dans ce sens. Ce qui sonne alors à l’oreille du scientifique comme simpliste plutôt que simple, et donc choquant.
La plupart des scientifiques défendraient sans doute l’idée que la décision politique gagnerait à être fondée sur une base de données empiriques. Les chercheurs en sciences sociales sont plus habitués aux valeurs qui servent de socle à la décision politique, ceux des sciences naturelles recherchent davantage des faits purs, mais tous préféreraient que les décideurs politiques distinguent, plus nettement qu’ils ne le font d’ordinaire, quels éléments de la politique reposent sur des avis renvoyant à des faits et lesquels sont le produit des valeurs des décideurs eux-mêmes. C’est un champ d’interrogation difficile, puisque les jugements de valeur sont le produit d’influences multiples ; en fait, certains conseillers politiques peuvent ne pas avoir une conscience claire des systèmes de valeurs qu’ils font eux-mêmes peser sur la décision politique. La question de la neutralité ou de l’objectivité dans l’analyse des politiques publiques constitue un domaine plein d’embûches, en particulier pour les conseillers politiques qui ont souvent un pied dans chacun des deux systèmes de valeurs.
Mais entre tous les éléments de cette dichotomie, celui qui souligne le mieux le contraste existant entre le monde de la décision politique et celui de la science est la notion de rationalité. Ce n’est pas un hasard si la littérature portant sur le processus de décision politique est préoccupée par ce thème. Pour la plupart des scientifiques, la définition souhaitable, « rationnelle », de la politique devrait impliquer de fixer d’abord les finalités, puis les moyens adéquats pour les atteindre. Mais à partir du milieu du xxe siècle, on est venu dans la littérature à désespérer d’atteindre ce Saint-Graal. Certains disaient que l’on pouvait espérer au mieux établir un niveau « satisfaisant » de rationalité, mais non l’optimiser. L’homme politique ne pouvait se faire l’égal de l’agent économique (Simon, 1957). D’autres affirmèrent que le seul objectif accessible était « l’incrémentalisme » en matière de décision politique ; cela paraissait aussi souhaitable, puisque l’ajustement mutuel partisan voyait par là reconnaître sa nature profondément démocratique au sein du processus réel de décision politique. Le terme de « bricolage » se développa à partir de ce débat (Lindblom, 1959). D’autres expressions connurent une certaine vogue, comme l’« évaluation mixte » (Etzioni, 1967) ou même la « rationalité limitée » (Self, 1977).
Ces chercheurs en sciences sociales (plusieurs étaient des politologues, d’autres des théoriciens des systèmes ou de la décision) proposèrent des explications, qui nous intéressent particulièrement ici, concernant l’inadéquation de la notion traditionnelle de comportement rationnel par rapport au monde concret de la décision publique. Les principaux facteurs cités furent le manque de temps nécessaire pour pouvoir envisager, sans parler de fixer, la liste potentielle de tous les moyens et les fins, l’incapacité à extraire du fouillis des comportements sociaux des finalités ou des buts particuliers et la simple inaptitude de l’esprit humain à comprendre et à classer toutes les options présentes, même avec l’aide de la cybernétique moderne. On peut aussi citer l’absence de tout système de valeurs d’un niveau supérieur permettant de ranger les options dans un certain type de structure hiérarchisée et les contraintes pesant sur les ressources, qui empêchent tout simplement de prendre en compte la gamme complète des options. Le contexte politique en lui-même se superpose à tout cela : l’opinion et le comportement des gens sont comme des sables mouvants en perpétuel déplacement qui excluent de s’attacher de façon immuable à des décisions prédéfinies, en particulier si le système politique est vigoureux, avec des citoyens qui s’expriment et un ensemble dynamique de groupe d’intérêts en compétition.
Formulé de la façon la plus élémentaire, les scientifiques ne parvenaient pas à comprendre que la forme la plus « rationnelle » de comportement pour un homme politique était de se comporter « irrationnellement ». Si le but ou la finalité première d’un homme politique est la survie, alors la relation entre les moyens et les fins commence à prendre un tour différent. Les conseillers politiques qui réussissent sont ceux qui identifient très rapidement cette caractéristique clé de leurs chefs ; ils adaptent leurs avis en fonction quand ils jouent leur rôle tout au long de la courroie de transmission qui part du laboratoire du scientifique et aboutit au communiqué de presse du ministre. Plus récemment, ce phénomène a été baptisé « spin doctoring » dans les pays anglo-saxons, ce qui nous alerte quant au manque d’études et de recherches concernant l’influence de l’opinion publique et des mass media sur la décision politique – un domaine fécond que des recherches plus urgentes ont conduit à beaucoup trop négliger.
La prise en considération à la fois de l’éthique et de la rationalité dans la décision politique nous conduit à conceptualiser l’idée d’intérêt général. C’est un concept fuyant dans le meilleur des cas, mais on peut clairement noter une dichotomie dans la façon dont un scientifique et un décideur abordent la conceptualisation elle-même. Tous s’accordent à dire que la politique devrait être faite dans l’intérêt général, mais comment définir, mesurer, et déterminer celui-ci ? Comment reconnaître l’intérêt général quand on l’aperçoit ? On privilégie souvent les valeurs philosophiques, métaphysiques ou religieuses dans ce terreau qui leur est propice. La littérature en économie politique ou en économie du bien-être fournit également un point de départ à beaucoup d’analystes politiques, par l’intermédiaire des « mains invisibles », de l’utilitarisme, des optimums sociaux, du choix public, du capital social, ou d’autres, tous cherchant à unifier les intérêts de la communauté à partir des intérêts individuels. Mais il n’est pas si facile de nos jours de définir ce qu’est le « bien public ».
Il est intéressant de constater que durant la seconde moitié du xxe siècle les décideurs politiques se mirent en quête de techniques, de processus et de dispositifs de mesures susceptibles de les aider dans la conduite de politiques pouvant servir l’intérêt général. Des méthodes comme les enquêtes et les études de faisabilité fournirent une base au développement de l’analyse coût-bénéfice, des plans nationaux, des plans stratégiques, des études d’impact environnemental, des déclarations d’impact social, des groupes de travail spécialisés, des laboratoires d’idées et de différents organismes « sur-rationnels » destinés à contrôler le secteur public et parfois l’ensemble de l’économie et de la société. L’évolution de ces techniques se fit du micro vers le macro à la recherche de processus objectifs qui auraient permis dans l’idéal, et en appuyant sur un bouton, d’évaluer les données et les options et de donner une réponse simple. En tant qu’aides à la décision politique, ces techniques furent utiles ; en tant que substituts à celle-ci, elles furent dangereuses. Beaucoup de chercheurs en sciences sociales continuent à produire des contributions de valeur dans le cadre de ces différents dispositifs, mais beaucoup aussi ont été entraînés dans les jeux de pouvoir propres à ces outils. C’est une leçon qui a son importance.
Les tensions inhérentes à cette dichotomie pourraient être considérablement réduites si l’on portait plus d’attention à la nature du stock de recherche en cours de constitution. Le pouvoir et l’influence du scientifique s’accroissent de façon exponentielle si celui-ci fonde ses affirmations sur un solide socle de recherches. Les conseillers politiques, à leur tour, savent que la politique qu’ils sont en train de définir ne survivra pas à la fureur des combats politiques si elle n’est pas appuyée sur des données et une argumentation solides. Cependant, un problème fréquent est que l’aide offerte par les chercheurs prend une forme qui ne convient pas aux besoins des décideurs politiques. Assez souvent, les chercheurs en sciences produisent des résultats complexes, mais ne communiquent pas ces résultats de façon simple et concise – ils ne semblent pas capables de transmettre la quintessence de ce que leur recherche révèle dans un langage que les décideurs peuvent comprendre. Les abstracts sont trop abstraits. En fait, certains chercheurs se sont même refusés à simplifier leurs résultats, en adoptant une attitude supérieure, sous couvert du respect des principes professionnels. J’ai observé des conseillers politiques qui consultaient des bases de données d’institutions de recherche sur Internet pour y trouver les mots clés liés à leur dilemme politique urgent du moment, mais sans obtenir de résultats, parce que les titres et les résumés ne sont pas configurés pour les aider.
Il est également triste que personne ne mène de recherche sur les grandes questions auxquelles les décideurs sont confrontés. Prenons l’éducation. Les questions majeures qui se posent aux gouvernements concernent la formation permanente, la facilitation des parcours éducatifs, les troncs communs et les programmes nationaux optimaux, l’âge approprié pour la spécialisation, les facteurs affectant le choix des matières par les étudiants, les démarches d’évaluation souhaitables, la façon d’assurer l’équilibre entre l’éducation générale et l’apprentissage, etc. Très peu de recherches en éducation abordent directement ces questions. En fait, le monde de la recherche est parsemé de microprojets d’une autre nature ; on dispose ainsi d’informations très complètes sur quelques composantes idiosyncrasiques de la vie scolaire, sur les facteurs socio-économiques ou sur des ensembles imposants de données, qui éclairent la surface des cohortes, mais sont rarement assortis d’une exploration en profondeur permettant d’identifier les facteurs influents. En outre, l’éducation, comme virtuellement toutes les sciences sociales, ne dispose pas d’études longitudinales en nombre suffisant, de sorte qu’il est impossible d’informer les décideurs de manière adéquate sur les tendances significatives qui se font jour ou sur les influences causales qui les sous-tendent. D’où le fait qu’aucun système d’alerte ne puisse être mis en place pour maintenir éveillée l’attention des décideurs sur les évolutions en cours qu’ils auront à traiter.
Pour toutes ces raisons, une interface beaucoup plus étroite est nécessaire entre les décideurs et les chercheurs, de sorte que chacun comprenne quelles sont les priorités politiques. Je ne suis pas en train de suggérer que les gouvernements devraient manipuler les chercheurs : la recherche fondée sur la curiosité doit conserver sa place. Les pommes continueront à tomber sans que l’on ait à secouer les branches. Cependant, les décideurs devraient indiquer clairement et en permanence de quels savoirs ils ont besoin de disposer et quelles carences dans cette connaissance constituent un obstacle pour eux. Nous avons eu quelque succès en Australie dans le domaine de l’éducation et de la formation technique et professionnelle en organisant chaque année un « Grand rassemblement de la recherche », où les principaux chercheurs sont réunis et abordés par les conseillers politiques qui les informent simplement des questions en cours ou à venir auxquelles sont confrontés les ministres et les gouvernements.
Mon argument central est qu’il paraît vraiment curieux et dangereux qu’il y ait si souvent un décalage ou une asymétrie entre les besoins des décideurs et la recherche qui est menée (ou non). Il est à l’évidence nécessaire, pour les décideurs comme pour les chercheurs scientifiques, de développer des forums, des lieux de discussions, des espaces communs permettant de dialoguer et de signaler des priorités de façon régulière.
 
L’interface personnelle
 
 
Nous pouvons en apprendre plus encore si nous poursuivons nos investigations plus en profondeur, en direction du lieu concret où s’opère l’interface entre ces deux mondes. En faisant un zoom plus serré, nous pouvons saisir l’interaction personnelle entre le scientifique et le décideur, en particulier dans le domaine de la gouvernance.
Selon une idée qui a cours depuis longtemps dans la littérature et a été attestée dans la pratique des systèmes les plus démocratiques, le meilleur système de gouvernance est celui où les conseillers donnent aux ministres des avis « francs et courageux ». Cette proposition s’applique en particulier aux scientifiques employés dans la fonction publique. En fait, on peut renverser l’axiome sur sa tête et dire que lorsqu’un conseiller transmet à un ministre un avis qu’il ou elle pense être ce que le ministre veut entendre, plutôt que celui que le ministre devrait recevoir, les germes d’une fonction publique politisée sont en place et prospèrent rapidement, au détriment de l’intérêt général.
Cet aspect a été l’objet d’une attention considérable tout au long de l’histoire. Cela prit les proportions d’une crise à la suite des prétendus avis « scientifiques » donnés aux gouvernements durant la Seconde Guerre mondiale et concernant le développement de la bombe atomique. Il existe à présent des études nombreuses portant sur le flot de conseils délivrés par les scientifiques aux ministres, en fait des retranscriptions de procès qui pour certaines ne sont pas très faciles à lire. Les dimensions éthiques de cette interface entre personnes ont été l’objet d’un grand nombre d’analyses. La plupart font surgir cette question, souvent citée : « L’expert doit-il commander ou répondre à la commande ? »
Dans ce que l’on nomme « le système de gouvernement de Westminster », il était d’usage que les fonctionnaires bénéficient de postes permanents pour s’assurer qu’ils produisent des avis politiquement neutres et soient en mesure de servir n’importe quel gouvernement, quelle que soit son opinion, avec le même dévouement et le même engagement. Le système américain et certains systèmes proches sont différents, avec des hauts fonctionnaires délibérément politisés, afin d’assurer, suppose-t-on, un lien de solidarité et une communion d’idées avec l’administration élue. Cependant, même un membre du gouvernement des États-Unis n’en retire aucun bénéfice si cela se résume à une forme de spoils system. Un bon ministre appréciera et exigera un avis franc et courageux quel que soit le contexte et un bon conseiller le lui fournira. Néanmoins, on doit souligner que les conseillers qui sont employés sur la base de contrats ont plus tendance à se politiser que ceux occupant des postes permanents, et cela vaut aussi pour leurs avis ; ainsi va la nature humaine (Parker, 1993).
Bien sûr, tout cela renvoie pour une grande part à l’éthique du professionnel et du scientifique travaillant pour le gouvernement. Beaucoup de fonctionnaires ont contrevenu aux codes de conduite et de comportement gouvernementaux et beaucoup ont été en fait congédiés ou sévèrement punis. Une bonne partie de cet ensemble est constituée par les scientifiques, qui sont assez fréquemment des médecins. La raison n’est pas difficile à trouver. Les scientifiques appartiennent à des professions qui disposent inévitablement de leurs propres codes éthiques et ces codes traitent généralement d’ouverture, de responsabilité, de partage de la connaissance et de collégialité ; alors que le code de conduite des fonctionnaires aborde plus fréquemment les questions relatives au secret, à la confidentialité, à l’anonymat, à la loyauté à l’égard du gouvernement du moment, etc. Il arrive souvent, par conséquent, que les scientifiques travaillant pour le gouvernement en viennent à compromettre leur éthique professionnelle pour se plier aux codes de conduite qui orientent leur comportement.
Dans quelle mesure est-ce important ? Tout dépend bien sûr du domaine concerné. En certaines occasions, des scientifiques ont dû supprimer des données cruciales et des analyses liées à des états de santé, des tendances socio-économiques, l’ineffectivité des actions gouvernementales, la situation de diverses institutions publiques. On leur demande aussi de retarder ou même d’annuler la publication de données économiques, sociales ou techniques. De façon plus pénible encore, des scientifiques ont dû rester silencieux sur les avis mêmes qu’ils avaient transmis aux Ministres et aux gouvernements. Cette position est déjà malaisée, mais elle se trouve aggravée si les Ministres isolément ou le gouvernement dans son ensemble parviennent à échapper à la responsabilité qui leur incombe, du fait des conséquences liées au rejet ou à l’absence de prise en compte des avis reçus. Dans le pire des scénarios, un Ministre malhonnête peut faire porter au scientifique la responsabilité de ces conséquences, ce qui crée un dilemme très sérieux si celui-ci est tenu au secret. La loyauté du scientifique qui appartient au service public doit-elle s’exercer à l’endroit du gouvernement élu ou se comprendre en référence à une conception plus large de l’intérêt général ? C’est une question particulièrement pertinente au vu de l’accroissement marquant des actions judiciaires contre les décisions et les actions du gouvernement, ainsi que de la mise en place, dans de nombreux systèmes de gouvernement, d’une pléthore de régimes de responsabilité de nature quasi judiciaire ou liés au parlement.
Cette situation a été aggravée dans de nombreux pays par des réformes de structures de la machine gouvernementale, qui a occupé l’espace entre le scientifique et les décideurs (Peters et Savoie, 1998). Le parcours de carrière des scientifiques employés par les gouvernements en est la preuve. En règle générale, ils peuvent gravir les trois quarts des échelons de la fonction publique en tant que scientifiques, mais leur barème s’arrête là et ils doivent alors se transformer en gestionnaires s’ils veulent progresser. Les meilleurs scientifiques sont souvent absents des fonctions de direction et de gestion.
Dans de très nombreux pays également, les scientifiques travaillent dans des organismes officiels qui sont censés être « à distance » des ministres, afin de les protéger ainsi d’interférences politiques excessives. Dans certains systèmes de gouvernement cependant l’indépendance de ces organismes a souvent été compromise ; ou bien, un ministre peut employer d’autres outils pour édulcorer l’avis émis par l’institution scientifique. On peut demander à un service ministériel de commenter l’avis transmis par l’organisme officiel, ce qu’il fera naturellement dans l’idée de promouvoir son propre territoire, sa situation dans la hiérarchie des ministères, son propre budget, ou simplement pour conserver une position de pouvoir proche du ministre. L’organisme scientifique officiel peut ne jamais voir l’avis que le service administratif a transmis au ministre concernant sa propre expertise. Par ailleurs, il est aujourd’hui fréquent dans la plupart des systèmes de gouvernement que les ministres emploient des conseillers politiques qui, à leur tour, délivrent des avis sur l’ensemble des expertises transmises, très souvent en instaurant leurs propres procédures de consultation. De nouveau, il n’existe aucune possibilité pour le scientifique de pouvoir contrôler la rigueur ou l’authenticité de ces avis, ou tout type de dénigrement dirigé contre ses jugements ou ses conseils au ministre.
Durant les vingt dernières années, un grand nombre de services gouvernementaux ont été sous-traités, dans la plupart des systèmes de gouvernement, y compris les avis de spécialistes, ce qui a eu des conséquences matérielles pour les scientifiques. Des problèmes sont apparus, non pas tant sur la question de la sous-traitance elle-même que sur la manière dont celle-ci avait été mise en place. Très souvent, les services ministériels, et donc les ministres, ont perdu de ce fait la mémoire de l’organisation sur le domaine politique en question. Ils se retrouvent fréquemment avec trop peu d’expertise résiduelle ou une masse critique insuffisante pour pouvoir évaluer de façon globale les avis et les recommandations qu’ils reçoivent des consultants ou d’autres types de ressources externes. Ils ont peu de possibilités de connaître la valeur véritable de ce qu’ils obtiennent grâce à leur argent. En outre, les avis des consultants externes ont acquis un statut et une aura mystique propres qu’aucun scientifique encore lié au gouvernement ne peut espérer pénétrer. Enfin, il existe une possibilité réelle de politisation du processus de sous-traitance lui-même, qui reviendrait à ce que le travail soit confié aux entités produisant le type d’avis que le gouvernement désire entendre. Il est rare que les politiques basées sur des ressources externes soient aussi rigoureuses que souhaitable.
En d’autres termes, nous avons assisté durant les deux dernières décennies du xxe siècle à des changements fondamentaux dans les modèles de gouvernance. Ils ont eu des conséquences importantes sur le rôle des scientifiques, en particulier pour ceux qui travaillent au sein du gouvernement. Ceux-ci se trouvent à présent dans une jungle ou dans un agrégat de machineries politiques si complexes qu’il leur est absolument nécessaire de clarifier leur rôle et de respecter leurs normes et leur éthique professionnelles. Je suis surpris en permanence par le faible degré d’attention porté à ces problèmes par les institutions de la profession scientifique dans le monde et par leur lenteur à défendre leurs membres ; et de façon plus importante, par la rareté des propositions constructives qu’ils adressent aux gouvernements pour traiter ces questions.
Il n’y a rien de mal en soi dans beaucoup de ces évolutions qui ne doivent pas être perçues seulement dans une perspective idéologique ou d’un point de vue égoïste. Des gouvernements démocratiquement élus sont parfaitement autorisés à réorganiser leurs sources d’expertise politique et à fixer la composition de cette expertise comme ils le jugent bon. En fait, il est fondamentalement sain dans un système démocratique que les ministres reçoivent une série d’avis engendrés dans des perspectives divergentes. La seule position que je défends est que l’on maintienne une garde vigilante pour garantir que ces avis donnés par le scientifique au décideur restent francs et courageux, et conformes à l’intérêt général. Les relations et les comportements changent avec le cadre général d’intervention, et la situation du scientifique, comme celle de tous les experts, nécessite une surveillance attentive.
 
L’unesco et l’expérience du most
 
 
Le Programme de gestion des transformations sociales (most) de l’unesco offre la matière d’une étude de cas particulièrement pertinente sur les partenariats envisageables entre chercheurs en sciences sociales et décideurs politiques (Wiltshire, 2001). Le programme de sciences sociales de l’unesco a toujours été important. Il s’inscrit dans l’idée que l’on doit construire les moyens de défendre la paix et que les sciences sociales occupent par conséquent une place centrale dans le mandat de l’Organisation.
Depuis sa fondation, l’unesco a abordé un grand nombre de questions essentielles au plan international liées à la condition humaine. Elle a aussi sans aucun doute construit des réseaux étendus et instauré des liens avec la profession des chercheurs en sciences sociales et ses institutions majeures. Des travaux féconds ont été produits, par exemple dans les domaines du développement, de l’éthique, de la paix et des droits de l’homme. Cependant le programme des sciences sociales a toujours été doté de fonds nettement insuffisants. Pour cette raison et pour d’autres probablement, l’unesco a réalisé des tentatives courageuses mais n’a jamais semblé en mesure de remplir sa fonction véritable d’observatoire global et de poste d’alerte avancé en sciences sociales. Il semble en fait que la situation inverse ait prévalu : comme c’est le cas dans de nombreux pays, on recourait aux sciences sociales après que les catastrophes avaient eu lieu, ou après que d’autres experts avaient conçu des solutions techniques sans prendre en compte les perspectives humaines. En dépit de l’évidence flagrante qu’il vaut mieux avoir une barrière en haut d’une falaise qu’une ambulance à sa base, on n’a pas vu surgir le véritable rôle préventif que les sciences sociales peuvent remplir si efficacement. Et ce, malgré l’investissement professionnel d’un grand nombre de membres du secrétariat dans le secteur des sciences sociales. En outre, la recherche en sciences sociales pour laquelle l’unesco joua un rôle de catalyseur n’était pas reliée de façon adéquate aux décideurs qui auraient pu influer sur son cours.
Ce fut dans ce contexte que le most naquit, en 1994, en tant que premier programme intergouvernemental de sciences sociales de l’unesco. Le programme captura bien l’esprit du temps, caractérisé dans le monde entier par des transformations sociales d’un niveau rarement observé jusque-là. Les pays qui s’étaient débarrassés peu de temps auparavant de régimes totalitaires avaient alors pour objectif l’instauration de systèmes politiques démocratiques et d’une économie de marché. Ils vinrent chercher de l’aide auprès de l’unesco. Les désastres et les menaces écologiques exigeaient de nouvelles approches globales du développement durable. Des tensions politiques et sociales graves avaient été engendrées par des formes massives de migrations, qui touchaient en particulier les réfugiés et les nomades, confrontés non seulement à un manque d’équipement, mais aussi à un déficit d’identité, de statut et de citoyenneté. L’urbanisation avait atteint un niveau sans précédent dans l’histoire du monde, et il s’y associait des problèmes graves pour les populations humaines, ainsi que des pressions énormes sur les zones côtières très densément peuplées de la planète et sur les écosystèmes fragiles.
En tant que programme de l’unesco de nouvelle génération, le most fut facilement adopté par les gouvernements des États membres, pour des raisons qui ne sont pas difficiles à identifier. Il présente trois objectifs tout à fait spécifiques. Il comporte une clause d’extinction, au terme d’une période légale de huit ans, avec des évaluations à mi-parcours et à l’achèvement du programme. Ses thèmes sont transversaux ; son approche, transdisciplinaire. Il intervient en mobilisant les réseaux internationaux de sciences sociales. Mais l’élément clé qui explique sa séduction est qu’il s’efforce de relier la recherche en sciences sociales avec la décision politique, et les scientifiques eux-mêmes avec les décideurs politiques.
Le most a aussi été partie prenante de l’initiative importante des chaires associées de l’unesco, dans le cadre des programmes scientifiques intergouvernementaux (Programme international de corrélation géologique ; Programme hydrologique international ; Programme océanographique intergouvernemental ; Programme sur l’homme et la biosphère ; Programme de gestion des transformations sociales). Par ce biais, le most a créé de nouveaux liens et des synergies avec le secteur des sciences naturelles, en particulier dans le domaine du développement durable, et il a joué un rôle prééminent dans le suivi des grands sommets des Nations Unies, ceux par exemple de Rio, du Caire, de Copenhague et d’Istanbul. Il a été un acteur clé de la Conférence mondiale de Budapest sur la science, où le premier rapport mondial sur les sciences sociales de l’unesco a été publié. Récemment, l’unesco a confié au Programme most un rôle pilote dans la coordination de sa nouvelle stratégie d’élimination de la pauvreté.
C’est véritablement une histoire en tous points remarquable : durant la première phase et en seulement quatre années, 109 pays ont participé à 23 projets, faisant intervenir des chercheurs internationaux de plusieurs disciplines, et 55 pays se sont dotés d’un Comité de liaison most. Le Programme most a passé avec succès le cap de l’évaluation à mi-parcours par une équipe d’experts hollandais (qui sont sans doute les spécialistes de l’évaluation les plus rigoureux au monde – peut-être est-ce dans leurs gènes, ou dans l’énergie qu’ils tirent des moulins à vent ?).
Il a engendré un nombre important de recherches d’une grande pertinence pour les décideurs. De fait, il a également amené de nombreux chercheurs à entrer en contact avec les décideurs. Il a réussi à appliquer des approches transdisciplinaires à des problèmes qui débordent des frontières nationales. Il a donné une nouvelle vie au programme de sciences sociales de l’unesco. Mais il y a encore beaucoup à faire durant le restant de son temps normal d’existence légale. Comme cela a été reconnu dans l’évaluation, l’objectif clé durant cette période doit être de relier directement à la décision politique la myriade de résultats produits par l’effort de recherche dans la première moitié du programme. C’est le défi majeur auquel est confronté le most dans le temps qu’il lui reste. Un but secondaire, mais lié au premier, est de transférer les résultats du programme en matière de recherches sur les politiques vers les autres utilisateurs de savoirs en sciences sociales : décideurs et responsables politiques, organisations de la société civile, ong, associations de base, éducateurs et faiseurs d’opinion.
Des initiatives ultérieures seront nécessaires pour relier les chercheurs en sciences sociales et les décideurs politiques. Cela impliquera de revenir sur les origines du programme, dont l’objectif était d’accroître la pertinence pour la décision politique de la recherche et de l’expertise en sciences sociales et de renforcer les capacités scientifiques, professionnelles et institutionnelles, en particulier dans les pays en voie de développement. Il faudra alors que tous les résultats des projets actuels et passés du Programme most soient reformatés à l’intérieur de ce que je conçois comme un « modèle politiquement pertinent », au service des décideurs. On y accordera une attention particulière aux résumés et aux aperçus utiles, rédigés dans une langue adaptée aux décideurs et qui mettront l’accent sur les effets potentiels de la recherche. L’Institut de statistique de l’unesco sera un partenaire clé dans cet exercice ; on oublie souvent de compter les statisticiens au nombre des chercheurs clés en sciences sociales, alors que leur rôle est essentiel, en particulier pour aider à formater les contenus et en faire des cadres d’action axés sur les résultats. Ce modèle peut aussi être utilisé pour les futures recherches en sciences sociales.
Dans toutes ces tentatives, il est crucial de continuer à lier les sciences sociales et naturelles, dans l’idéal par le biais d’approches transdisciplinaires. Ce serait un grand pas en avant si l’on pouvait lancer des recherches fondamentales et conceptuelles sur les paradigmes de l’interdisciplinarité, ce qui offrirait un outil inestimable aux chercheurs. Pour ma part, je pense que la théorie systémique est riche en potentialités à cet égard (Easton, 1965).
On peut espérer que ces initiatives de l’unesco seront développées en relation avec la grande famille internationale des sciences sociales et au travers d’institutions scientifiques majeures, nationales, régionales et internationales, en particulier les académies et les sociétés savantes. Du point de vue de l’unesco, le moment est propice du fait de plusieurs mouvements articulés de changement. Ceux-ci surviennent à la suite des réformes touchant l’organisation et les programmes, lancées par le nouveau directeur général Koichiro Matsuura, alors que l’unesco s’engage dans sa nouvelle « stratégie à moyen terme 2002-2006 ».
Il y a aussi le mouvement initié à Budapest. Même une lecture cursive de « L’agenda pour la science – Le cadre d’action », qui émane de la Conférence mondiale sur la science, indique qu’une occasion est à saisir. En fait, des blocs entiers de recommandations portent précisément sur ce thème, par exemple : « Science en société et science pour la société », « Science et politique », « Questions éthiques », etc.
Prenons ces expressions :

28.Les scientifiques devraient être plus actifs dans leur apport aux prises de décisions politiques, face à la complexité croissante des choix politiques dans le monde contemporain. Le rôle de la science dans la société et dans la gouvernance n’a jamais été aussi important.

Puis ces prescriptions plus détaillées :

61.Les gouvernements devraient s’efforcer de faire plus systématiquement appel aux compétences des experts scientifiques lors de la prise des décisions concernant les processus de transformation économique et technologique. L’apport des scientifiques devrait faire partie intégrante des programmes d’aide à l’innovation ou des dispositions prises en vue du développement ou de la restructuration des industries.
62.Dans un monde complexe, l’avis des scientifiques est de plus en plus nécessaire à la prise de décisions politiques éclairées. Par conséquent, les scientifiques et les organismes scientifiques devraient considérer qu’il est de leur responsabilité majeure de fournir des avis scientifiques indépendants, dans toute la mesure de leurs connaissances (Conférence mondiale sur la science, 1999).

En ce qui concerne l’ensemble de la communauté des sciences sociales, il faut aussi mentionner le mouvement de reconceptualisation globale en cours dans de nombreux domaines internationaux de première importance. Ce que l’on appelle le « Consensus de Washington » est l’objet de débats dans les cercles financiers internationaux. La Banque mondiale et d’autres organismes financiers internationaux et régionaux essentiels ont reconnu l’importance de l’investissement mis au service d’actions de développement centrées sur l’homme. La nouvelle approche de comptabilité en triple colonne prend en considération les facteurs humains et environnementaux pour mesurer les performances des entreprises ; l’évaluation comptable du capital humain procède d’une manière identique. Le succès remarquable du microcrédit a démontré les potentialités à la base pour des partenariats avec les institutions financières, dans le but d’arrêter la pauvreté et de libérer le potentiel humain, notamment la capacité d’entreprendre. De nouveaux liens apparaissent avec l’éducation, en particulier dans le domaine de l’éducation et de la formation technique et professionnelle ; la politique d’éducation se connecte plus étroitement avec la politique économique. De nombreux organismes publics et privés ont compris l’importance des investissements destinés à assurer la gouvernance démocratique, la stabilité et la préservation de l’économie de marché dans des régions en transition après l’abandon d’un système de contrôle autoritaire. Le développement humain durable a gagné en reconnaissance en tant que thème mobilisateur bien au-delà des frontières antérieures des organismes environnementaux. La philanthropie gagne du terrain dans les grandes compagnies et les conglomérats ; on explore les possibilités pour le monde des affaires de contribuer au bien-être de tous.
Ces développements et bien d’autres sont les signes d’un changement de valeurs extrêmement significatif pour un programme qui se concentre sur la transformation sociale. Ils offrent un potentiel énorme de mises en relation visant à asseoir la décision politique sur des bases solides en sciences sociales.
Les chercheurs en sciences sociales doivent se préparer à rencontrer les décideurs politiques. Les contacts ne peuvent pas être seulement virtuels. Poster, faxer ou même envoyer par courrier électronique les résultats des recherches en sciences sociales aux décideurs politiques ne sera pas suffisant, quelles que soient la pertinence ou la présentation attrayante de ces résultats. Il est nécessaire de créer de véritables forums, des lieux de rencontre, des espaces de discussions concrets où les chercheurs s’assoient avec les décideurs pour réfléchir à la recherche, aux moyens de la mettre en œuvre et de l’évaluer par la suite.
Équipée de cette façon, l’expertise acquise par les chercheurs en sciences sociales et leurs réseaux peut aussi être mise à la disposition des décideurs politiques en tant qu’observatoire global, service de consultants ou centre d’échange ; en particulier, les chercheurs peuvent intervenir comme intermédiaires dans la fourniture de compétences et de savoirs appropriés sur le marché de la décision politique.
 
L’objectif du nouveau partenariat
 
 
Si le partenariat entre scientifique et décideur politique est très positif, il ne constitue pas une fin en soi. Une fois devenu pleinement effectif, il dispose d’un potentiel énorme qui peut être immédiatement déployé sur quelques-unes des questions clés auxquelles le monde du xxie siècle se confronte.
Les priorités actuellement poursuivies par le Programme most conservent un caractère crucial : sociétés multiculturelles et multiethniques, problèmes environnementaux et sociaux des villes et des zones urbaines, stratégies pour faire face localement aux pressions environnementales, technologiques et économiques globales. Ces questions doivent aussi englober les dimensions transversales telles que la pauvreté, l’exclusion, la durabilité et le développement durable, les migrations internationales et la gouvernance. Les partenariats entre politique et science auront à l’évidence à traiter ces questions de façon très pratique et non, seulement, sur un mode conceptuel – après tout, on ne peut pas éliminer la pauvreté en mangeant un paradigme.
Il existe dans ce monde beaucoup d’autres mutations sociales extrêmement significatives qui pourraient retirer un immense profit de l’attention que reçoit le partenariat entre science et politique : la fracture numérique croissante entre non seulement les riches et les pauvres, mais aussi entre ceux qui savent et ceux qui ne savent pas ; l’impact des changements en profondeur du marché du travail dans les pays développés aussi bien qu’en développement, en particulier la précarisation de la population active ; les tourments d’un apprenant en formation permanente durant les phases cruciales de transition de son parcours ; les turbulences créées par les petits et les grands écrans sur les systèmes de valeurs des cultures soumises à leur impact.
Dans tous ces domaines, la mission éthique de l’unesco est vitale, tout autant que son intervention dans la fixation des normes, sa fonction de catalyseur de mobilisation et d’observatoire global d’alerte avancée, et de façon cruciale, son rôle dans le développement des capacités. Dans ma région d’Asie et du Pacifique, et en particulier dans la sous-région du Pacifique, le « développement des capacités » est le premier type d’intervention que les États membres requièrent de l’unesco. Dans ce domaine, le partenariat entre scientifique et politique peut apporter une contribution majeure. Il faut seulement rappeler aux gouvernements qu’ils dorment souvent sur un trésor enfoui : les chercheurs en sciences sociales.
 
La plus grande des transformations sociales
 
 
Je plaide tout particulièrement pour que ce nouveau partenariat associe les jeunes à sa mission et se concentre sur leurs besoins. Parce que l’une des plus grandes transformations sociales que ce monde ait jamais connues est en train de s’opérer dans leur esprit et leurs systèmes de valeurs, et que nous ne pouvons considérer comme évident qu’ils choisiront le chemin de l’altruisme, de l’harmonie universelle, du désintéressement, de la justice et de la tolérance. Il n’est que trop facile pour eux de se replier sur eux-mêmes et de devenir cyniques et asociaux lorsqu’ils sont confrontés à des taux élevés de chômage, à cause de systèmes d’éducation dont les programmes sont souvent inadéquats, lorsqu’ils observent les comportements corrompus et égoïstes des dirigeants, lorsqu’ils voient des images de violence et d’inhumanité sur les grands et les petits écrans, lorsqu’ils sont influencés par la mise en scène dans les médias de nouveaux modèles de référence et doivent affronter des systèmes de valeurs en conflit avec ceux de leurs sociétés traditionnelles. Cela vaut particulièrement pour les 15-24 ans qui ne sont pas seulement le groupe d’âge le plus important numériquement dans le monde, mais qui représentent aussi nos espoirs de voir perpétuer les valeurs de paix et de développement humain. Heureusement, la recherche et l’expérience de l’unesco montrent que l’on trouve dans le cœur de chaque jeune le désir d’apporter sa contribution, d’agir en faveur du changement, de partager une vision. Les jeunes ne veulent pas être perçus comme le problème à résoudre, mais plutôt comme une partie de la solution. L’unesco possède de l’expérience à profusion en matière de programmes pour les jeunes et se trouve bien placée pour jouer un rôle dans ce domaine ; le directeur général a d’ailleurs retenu la jeunesse comme une priorité clé. L’Organisation, en particulier par le biais de son programme de sciences sociales, peut jouer un rôle central en bâtissant la paix dans l’esprit de la jeunesse.
 
En conclusion
 
 
La nécessité d’un nouveau partenariat entre les scientifiques et les décideurs politiques se démontre facilement. Les objectifs d’un tel partenariat sont clairs. Les modalités sont déjà en place. Les temps sont mûrs et les vagues engageantes déferlent avec la marée qui entraîne avec elle les chercheurs en sciences sociales.
Nous sommes à l’aube d’un nouveau millénaire dans lequel, plus que jamais auparavant, savoir c’est pouvoir. Des nations nombreuses ont déjà pris conscience que leurs avantages relatifs et compétitifs résident dans leurs capacités technologiques et scientifiques. Pour mobiliser ces capacités, elles ont besoin d’un nouveau partenariat entre les décideurs politiques et les scientifiques. Cela vaut aussi pour le village global et les chercheurs en sciences sociales occupent une place stratégique qui leur permettra de jouer un rôle déterminant dans ce partenariat international.
Toutefois, en tant que personne qui relie les deux mondes de la science et de la politique, mon expérience m’amène à penser que ce sont les chercheurs en sciences sociales qui doivent prendre l’initiative de créer des liens avec les décideurs politiques. Et après tout, une empathie naturelle nous relie à eux, puisque nous partageons deux caractéristiques clés : nous sommes à la fois souples et imprécis. Nous sommes aussi extrêmement conscients des avantages potentiels qu’un tel partenariat peut amener.
Traduit de l’anglais
 
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·  Starling, G. 1988. Strategies for Policy Making, Chicago, Dorsey.
·  Wiltshire, K.W. (dir. publ.), 2001. « Management of social transformation », International Political Science Review, 22, 1.
 
NOTES
 
[*]Cet article est basé sur le discours d’orientation donné par le professeur Wiltshire lors de la 5e session du Conseil intergouvernemental du Programme de gestion des transformations sociales (most) au siège de l’unesco à Paris, le 14 mars 2001.
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