Dans cette situation les commentateurs externes aux agences multilatérales en question ont souvent entrepris, à partir de la moitié des années quatre-vingt, un travail d’interprétation des deux termes en question, en essayant d’en extrapoler la définition à partir des textes et des projets dans lesquels ils sont utilisés. En ce qui concerne le terme de gestion urbaine, G. Massiah et J.F. Tribillon proposent par exemple de lire ce terme « comme une gestion directe de la ville réelle en marge des normes – en particulier d’équipement – et des procédures – en particulier de l’urbanisme et de la planification urbaine – classiques… Il faut voir la gestion urbaine comme une débureaucratisation et une détechnocratisation introduisant plus de participation dans la production de l’urbain, de telle sorte que les usagers de cet urbain aient plus d’influence sur sa production » (Massiah et Tribillon, 1993). A. Osmont, encore, considère que « la gestion urbaine [est] entendue dans son sens large de gestion du développement urbain, et également dans son sens plus restreint de gestion déconcentrée, privilégiant le local plutôt que le national… » (Osmont, 1995).

Sans nier l’intérêt de ces approches, on essayera ici de suggérer un parcours différent. Au lieu de proposer une définition subjective, on retracera l’évolution historique du discours dont ces termes sont l’issue. Cela afin d’un côté de les situer plus précisément dans le contexte qui les a produits et donc d’en clarifier, au moins partiellement, le sens, de l’autre de comprendre les raisons des ambiguïtés qui entourent leurs définitions. On focalisera l’attention notamment sur les relations de filiation et de continuité ou, au contraire, de rupture qui caractérisent cette évolution, afin de comprendre dans lesquelles de ces relations s’enracine le sens des termes en question.

Il convient encore de préciser préliminairement que ces termes sont issus de la réflexion d’un groupe relativement restreint d’organisations multilatérales, telles que la Banque mondiale, le Centre de l’habitation, de la construction et de la planification de l’onu (unchbp), l’unesco, la fao, et l’oms : ces mêmes institutions sont, depuis leur création, au centre du processus de production et d’innovation du discours sur la ville. La présente analyse restera donc focalisée principalement sur les orientations en matière de politique urbaine formulées par ces dernières organisations. Il faut souligner également qu’on se limitera ici à une analyse du discours sur la ville, en partant pour ce faire des textes qui l’énoncent, et que l’évaluation de l’efficacité pratique des solutions proposées ne fera donc pas l’objet de la présente réflexion.

Les premiers signes d’un véritable changement d’orientation commencent pourtant à se dessiner dans le cadre de la réflexion de la Banque mondiale au début des années soixante-dix : dans deux brochures publiées par cette institution – « Urbanisation » (Banque mondiale, 1972) et « Habitat. Politique sectorielle » (Banque mondiale, 1975) – on retrouve en fait un intérêt nouveau pour la ville, qui est présentée pour la première fois comme un axe potentiel de développement. Dans la même période, on assiste à la création à la Banque mondiale d’une « Urban Poverty Task Force », d’un « Urban Projects Department » et d’une « Urban Research Division », et à l’augmentation des fonds consacrés au secteur urbain, qui passeront à 3 % en 1980 (Banque mondiale, 1981).

Pour comprendre les origines et la portée de ces signes de renouvellement des approches de la ville, il faut tout d’abord se référer à l’accélération du phénomène d’urbanisation sur la fin des années soixante [1]. Ce dernier, stimulé entre autres par l’achèvement du processus de décolonisation en Afrique, contribue à engager la réflexion de la communauté des chercheurs sur la ville en général et plus spécifiquement sur la relation entre le niveau du revenu national et celui de l’urbanisation. L’observation, au niveau statistique, d’un lien généralement positif entre ces deux variables est dans cette période confortée par les résultats des études sur deux autres facteurs : premièrement, on remarque qu’en milieu urbain le prix unitaire d’un produit tend à baisser en raison de la présence d’une production sur une plus grande échelle ; les grandes villes semblent de surcroît capables d’attirer certaines institutions à vocation administrative ou de recherche. Deuxièmement, on observe une tendance des investissements nationaux et étrangers à se diriger vers les grandes villes, où les marchés sont très importants et où le secteur moderne est en général technologiquement plus avancé et donc plus productif par rapport aux zones rurales [2].

Au début des années soixante-dix, les-résultats globaux de ces études présentent donc la ville, et les grandes villes plus particulièrement, comme un énorme réservoir de capitaux, de services et de main-d’Å“uvre souvent à bas prix.

La « découverte de la ville » des années soixante-dix doit pourtant être mise en relation également avec l’autre volet du phénomène de l’urbanisation, à savoir celui de l’augmentation de la pauvreté urbaine. Ce problème, qui commence à soulever dans cette période la plus grande inquiétude en raison du fait qu’il apparaît être en rapide progression plutôt qu’en régression, est approché dans deux importants discours du président de la Banque mondiale, Robert McNamara : le premier, prononcé au Chili en 1972, traite de la pauvreté au sens large et demande aux experts d’imaginer de nouveaux projets qui permettraient d’améliorer les conditions de vie des plus pauvres, par souci d’une plus grande équité sociale mais aussi pour « rendre les pauvres plus productifs ». En ce qui concerne le secteur urbain, un deuxième discours, prononcé à Washington en 1975, précise : « Si les villes ne s’occupent pas de manière plus constructive de la pauvreté, la pauvreté peut très bien s’occuper de manière plus destructive des villes. Ce problème ne peut pas supporter d’atermoiements politiques » (McNamara, 1983). La pauvreté n’est donc plus considérée, dans les années soixante-dix, comme un phénomène de nature rurale et ses manifestations urbaines, qui assument une dimension de plus en plus massive, semblent désormais n’avoir plus rien de transitoire. Elle constitue au contraire un double problème : dans le cadre d’une analyse économique elle se traduit par une réduction de la productivité de la main-d’Å“uvre qui en est atteinte, alors que, sous le point de vue strictement politique, elle constitue une menace pour l’ordre de la société urbaine.

Ayant pris acte des potentialités productives susceptibles d’être dégagées par les grandes villes et de la gravité du problème de la pauvreté urbaine, la Banque mondiale présente donc, dans les deux brochures « Urbanisation » et « Habitat. Politique sectorielle », sa nouvelle approche de la ville, en la construisant autour d’un principe fondateur destiné à structurer les politiques urbaines jusqu’à aujourd’hui : l’effort de rationalisation du fonctionnement de la ville et de maximisation de ses potentialités productives afin d’activer, au travers d’interventions de nature estimée technique, le processus de croissance et donc de développement. On souligne à ce propos qu’une telle approche constitue, au début des années soixante-dix, une innovation forte dans le cadre de la réflexion des institutions multilatérales d’aide au développement, à l’époque encore influencées par la vision « anti-urbaine » décrite ci-dessus ; les nouvelles positions de la Banque mondiale, aussi bien que la largeur des moyens à disposition de cette institution, lui valent donc, à partir de ce moment et jusqu’à aujourd’hui, un rôle de guide et de quasi-monopole dans la production et l’élaboration des stratégies de développement urbain, en laissant les autres institutions multilatérales à la traîne de ses orientations. Il sera donc utile dorénavant d’approcher les orientations de la Banque mondiale comme un point d’observation privilégié aux fins de la présente analyse.

Le regard nouveau porté par la Banque mondiale sur la ville se traduit en effet, dans cette période, par un renouvellement des approches de terrain et des interventions concrètes sur la ville de la totalité des institutions multilatérales d’aide au développement, dont les projets s’articulent désormais en cohérence avec le paradigme énoncé ci-dessus ; ces projets consistent généralement dans des investissements improductifs sur le court terme (comme des infrastructures physiques, des projets d’amélioration de l’habitat urbain ou des services publics), mais jugés pourtant incontournables par les organisations en question en tant qu’éléments préalables au développement urbain.

En particulier, on estime qu’un point d’importance majeure afin de favoriser la lutte contre la pauvreté aussi bien que la croissance des investissements est l’amélioration de la productivité des pauvres. À ce sujet la stratégie mise en Å“uvre s’articule sur deux volets. On essaye premièrement de créer des nouvelles occasions d’emploi pour les pauvres dans le secteur urbain moderne et d’augmenter les possibilités de profits dans le secteur informel. La notion d’économie informelle est d’ailleurs élaborée par la science économique juste en cette période, et s’enracine dans la recherche d’une capacité créatrice – de valeur ajoutée – de cette partie de l’économie ; on suppose que telle capacité est généralement déjà présente dans les activités en question, mais qu’elle nécessite d’être mise en valeur à travers la rationalisation (ou la formalisation) du fonctionnement des activités informelles [3].

Le deuxième volet de la stratégie mise en Å“uvre pour augmenter la productivité de la population pauvre, ensuite, concerne les modalités d’accès aux services urbains : la gestion publique de ces derniers n’est pas, à cette époque, mise en cause. C’est au contraire la question du niveau et des normes qui les règlent qui intéresse les institutions d’aide au développement. Elles estiment que le niveau trop élevé de ces normes empêche l’accès aux services à la population pauvre : il faut donc procéder à leur abaissement, suivant la logique de l’adaptation des normes à la solvabilité des usagers plutôt qu’à leurs besoins.

Dans le domaine du logement populaire, par exemple, cela se traduit dans des projets d’amélioration des logements spontanés, qui se substituent désormais aux rasages des bidonvilles : ces projets prévoient la fourniture d’équipements collectifs de quartier, de prêts pour l’amélioration des logements et, généralement, un processus de régularisation foncière. Ce dernier est considéré comme un élément incontournable de l’amélioration de l’habitat urbain et est posé comme condition préalable pour l’obtention des prêts. Ces interventions sont d’ailleurs souvent accompagnées par l’offre de « trames d’accueil » : il s’agit de terrains de propriété de l’État divisés en petites parcelles équipées selon des normes minimales, mis à disposition des familles dont les logements n’ont pas pu être améliorés et sur lesquels ces dernières sont invitées à bâtir eux-mêmes leurs logements.

Au niveau opérationnel, enfin, la procédure des institutions en question consiste dans cette période à financer les projets urbains seulement de façon partielle, afin que leurs prêts fonctionnent comme un catalyseur d’autres fonds provenant de différents organismes multilatéraux ou bilatéraux d’aide au développement, aussi bien que du gouvernement central du pays bénéficiaire : les prêts de la Banque mondiale, notamment, ont couvert directement entre 1972 et 1981 seulement à peu près 40 % du coût total des interventions promues, comme le montre le tableau reporté ci-contre.

Tableau 1
Les prêts de la Banque mondiale entre 1972 et 1981

Type de projets	Nombre de projets	Montant des prêts	Coût total (millions de dollars)
LogementTransportsProjets intégrésProjets régionauxTOTAL	361013362	942,2393,5438,32442018	1 906936,11 088,4647,84578,8
Source : Cohen 1983.

Le principe du recouvrement, au moins partiel, des coûts par les usagers est censé enfin garantir dans cette période la solvabilité du pays débiteur face aux institutions créditrices, favoriser une baisse des subventions publiques aux services urbains et, surtout, assurer la reproductibilité des projets eux-mêmes et la viabilité financière de l’ensemble des principes d’action énoncés ci-dessus.

Au cours de la décennie, on assiste en effet à une détérioration généralisée de la situation économique mondiale, liée à la fin des « trente glorieuses ». La croissance baisse remarquablement dans la plupart des pays occidentaux et les économies industrialisées semblent dériver vers la spéculation financière assortie de protectionnisme ; les pays dits du tiers-monde assistent en même temps à une baisse de leurs exportations, à une détérioration des termes de l’échange des matières premières par rapport à ceux des produits industriels, ainsi qu’à des difficultés croissantes dans le paiement des dettes contractées dans l’enthousiasme des indépendances. Une série de sécheresses graves atteignent en plus dans cette période plusieurs pays de l’Afrique sub-saharienne et de l’Asie du sud ; les fluctuations du prix du pétrole contribuent à augmenter l’endettement des États non producteurs, tout en déstabilisant par ailleurs aussi la balance des paiements de pays producteurs comme le Nigeria ou les États du Golfe. Au début des années quatre-vingt, plusieurs états, notamment en Afrique et en Amérique latine, se trouvent donc dans une situation de complète insolvabilité face à leurs créditeurs internationaux : au bord de la faillite, leurs finances publiques sont obligées de réduire ou de couper tout genre de subventions, et notamment celles destinées aux infrastructures urbaines.

Sur le plan politique, une grande partie des pays du tiers-monde – et notamment dans le continent africain et la région moyen-orientale – souffre d’ailleurs d’une instabilité persistante : cette dernière est alimentée par les recompositions induites sur la scène internationale par la fin désormais proche de la guerre froide et par la persistance de tensions régionales comme celles liées au conflit israélo-arabe. Cette instabilité se combine donc aux difficultés économiques esquissées, empêchant toute projection sur le long terme des politiques nationales de développement.

Les effets de l’évolution du contexte international qu’on vient de décrire se combinent ensuite, dans le processus de transformation des politiques urbaines, au bilan de la première décennie d’interventions sur la ville : au début des années quatre-vingt, en fait, la démarche adoptée au sujet du développement urbain par les institutions multilatérales semble n’avoir pas eu, dans l’ensemble, un impact très satisfaisant. La tendance à la détérioration des services urbains face à l’augmentation de la population n’a pas été inversée, alors que la pauvreté urbaine semble au contraire en progression partout dans le tiers-monde. La population à plus bas revenus, cible de nombreux projets urbains, semble échapper aux interventions [4], alors que le principe même du recouvrement des coûts des projets trouve une application très variable [5] ; les prêts accordés par les institutions d’aide au développement, enfin, font fréquemment l’objet de détournements à la faveur de la bureaucratie centrale des États bénéficiaires, sans donc arriver à atteindre les villes cibles et poussant ainsi les bailleurs de fonds à s’interroger sur la compétence et la fiabilité de leurs interlocuteurs nationaux. Une partie de ces inquiétudes est exprimée dans le document commissionné par la Banque mondiale, « Learning by doing » (Cohen 1983), dans lequel est tracé un bilan des interventions urbaines de cette institution entre 1972 et 1982. Ces observations prospectent aux organisations multilatérales en question le risque de leur délégitimation en tant qu’institutions productrices de l’utopie du développement, et demandent par conséquent une nouvelle réflexion sur la structure à donner aux politiques urbaines.

Le changement démarre donc au début des années quatre-vingt. Les documents de la Banque mondiale qui en expriment les lignes principales, à savoir le « Rapport sur le développement dans le monde » de 1979 et un texte de 1981 intitulé « Le développement accéléré en Afrique au Sud du Sahara », indiquent pourtant qu’il s’agit d’un changement dans la continuité. La réflexion semble en effet présupposer que les problèmes d’implementation des projets proviennent d’une sorte de résistance du contexte local dans lequel ils sont appliqués, plutôt que d’une inadéquation à ce contexte du principe qui les guide. Le but des interventions restera donc inchangé : il s’agit encore de rationaliser le fonctionnement de la ville et d’en maximiser les potentialités productives afin d’activer, au travers d’interventions de nature estimée technique, le processus de croissance et donc de développement.

Ce qui va radicalement changer, au contraire, ce sont les interlocuteurs privilégiés des institutions d’aide au développement, qui ne seront plus identifiés dans les gouvernements centraux des États bénéficiaires : cela est dû au fait que le début des années quatre-vingt a été marqué par une forte crise de confiance de la communauté internationale par rapport à ces institutions. Une telle crise est due, on l’a vu, à la faible fiabilité de ces gouvernements et à leur habitude aux pratiques de détournement des fonds alloués ; en témoigne d’ailleurs par la forte conditionnalité politique imposée à ces gouvernements dans le cadre des prêts d’ajustement structurel qui commencent à être mis en place dans cette période par les mêmes institutions multilatérales. La démarche des années quatre-vingt sera par conséquent celle d’essayer de contourner les administrations centrales désormais disqualifiées et sans ressources, en adressant l’action d’aide directement aux municipalités des villes cibles, qui d’ailleurs comprennent désormais aussi les villes petites et moyennes.

Le discours qui fonde cette décentralisation de l’aide au développement s’articule autour de multiples arguments. Il procède d’abord d’une logique économique et notamment d’une volonté de rationalisation des finances municipales : la décentralisation est en effet supposée permettre une correspondance directe entre les impôts prélevés localement et des services bien identifiables par les administrés, contribuant ainsi à faire des collectivités locales les créatrices du cadre nécessaire à leur développement. Elle est en plus censée apporter une efficience majeure : on estime en effet que la gestion locale des ressources pourra plus facilement aligner l’offre de services à la demande locale.

La décentralisation est présentée deuxièmement comme répondant à un souci de démocratisation de la vie politique des États qui accueillent les interventions de développement urbain : la gestion des projets au niveau local devrait en fait permettre aux habitants des villes en question de contrôler de plus près si leurs élus tiennent foi aux engagements assumés, et éventuellement de les sanctionner à travers le processus électoral.

Elle répond enfin à une exigence interne au discours de la Banque mondiale des années quatre-vingt : celle de mettre une politique sectorielle comme celle sur la ville en cohérence avec les nouveaux principes qui régissent désormais au niveau macro-économique l’aide au développement, et notamment avec les prêts d’ajustement structurel. La philosophie qui guide ce type de prêts vise à réduire le poids des administrations centrales sur les économies des pays objets de l’aide et à libéraliser le fonctionnement interne de ces dernières ainsi que les échanges internationaux : l’idée phare est que l’élimination des « rigidités institutionnelles » favorisera le libre jeu du marché et donc le redressement des bilans nationaux. Dans ce contexte l’adoption de projets urbains qui contournent désormais les bureaucraties centrales correspond aussi à la nécessité de faire descendre la logique de l’ajustement du niveau structurel au niveau sectoriel et de réaliser de cette façon un quadrillage strict de l’économie et du fonctionnement institutionnel des pays en question.

Un deuxième changement d’envergure qui structure les approches de la ville des années quatre-vingt – et qui confirme d’ailleurs leur mise en cohérence avec la logique des ajustements structurels – est explicité dans le document « Urban Edge », publié par la Banque mondiale en 1985. Ce changement concerne la nature des nouveaux projets urbains : d’interventions de type spatial et urbanistique on passe en effet à la gestion urbaine, c’est-à-dire à une intervention sur le fonctionnement institutionnel des villes.

Cette nouvelle approche se traduit notamment dans la mise en place en 1986 d’un programme, le « Urban Management Programme » (ump), auquel participent la Banque mondiale, le pnud et l’unchs (Habitat) : il se structure sur l’association étroite de prêts aux municipalités et d’un ensemble de réformes institutionnelles au niveau local, présentées comme conditionnelles par rapport à l’émission des prêts eux-mêmes. Ces réformes peuvent consister par exemple, dans le cas du logement, dans la création d’instituts de crédit spécialisés, la vente du patrimoine de logements publics, la restructuration des organismes publics de construction, et même dans la formulation de lois municipales. L’idée est donc d’inviter les institutions locales à s’adapter à la nouvelle rationalité qu’on propose à la ville ; l’opportunité pour cette rationalité de se contextualiser et s’adapter aux logiques internes aux institutions locales n’est pas questionnée.

L’approche de la ville en termes de gestion urbaine, enfin, implique un élargissement du champ d’action des institutions multilatérales : d’une intervention ciblée sur la population urbaine pauvre, ces dernières passent à un projet de modification des mécanismes de fonctionnement de la société urbaine dans son ensemble. En particulier, on envisage la rationalisation de son fonctionnement politique, cela étant considéré désormais comme la prémisse incontournable de toute action durable sur la ville.

Un dernier changement d’importance par rapport aux années soixante-dix concerne enfin les sujets qui sont censés prendre part à la réalisation des projets urbains, et notamment le partage entre sujets publics et sujets privés. Les institutions d’aide au développement, en effet, recommandent désormais aux municipalités non seulement un abaissement des normes qui règlent les services urbains, mais l’abandon de la gestion entièrement publique de ces services. La gestion en partenariat est fortement recommandée. On a vu que cette notion, point de départ de la présente analyse, est généralement décrite en termes plutôt vagues : il n’est pas clair si elle est proposée en tant que moyen, but ou procédure de négociation. Son contenu large semble renvoyer à la convergence autour d’un projet urbain d’une série de sujets différents provenant de la sphère publique, privée ou associative et qui, pour des raisons diverses, ont tout intérêt à voir réalisé le projet.

Présenter en termes si larges la notion de partenariat ne dégage aucune nouveauté ; elle manque d’ailleurs d’indications sur l’orientation et le sens qu’on souhaite lui donner, aussi bien que sur les modalités opérationnelles de sa mise en Å“uvre. Un regard au contexte historique de production des politiques urbaines nous permettra pourtant de lui donner une localisation plus précise. On remarque tout d’abord que cette notion repose sur le présupposé même qui fonde la démarche libérale propre aux institutions multilatérales d’aide au développement dans ces années : l’idée que le bénéfice collectif de la communauté résulte plus ou moins involontairement de la somme des intérêts des particuliers et qu’il n’a pas besoin, pour s’affirmer, de l’action d’une institution qui s’occupe de le promouvoir : c’est donc dans le cadre d’une démarche libérale que la notion de partenariat urbain doit être située.

Les raisons immédiates de l’introduction de cette notion dans le discours sur la ville, ensuite, peuvent être retrouvées dans les contraintes économiques qui, comme on l’a vu, ont pesé sur la balance des paiements de nombreux États du tiers-monde dans les années quatre-vingt : le manque de fonds au niveau central aussi bien que municipal a en fait obligé les administrations urbaines à rechercher des fonds de provenance non publique afin de financer les services et les infrastructures urbaines. Dans ce contexte, la notion de partenariat a trouvé une large application en vertu du fait qu’elle s’est souvent traduite par une mise à contribution directe des usagers de ces services : cela a eu sans doute l’avantage de les responsabiliser par rapport aux infrastructures utilisées, mais a représenté aussi et surtout la condition financière incontournable pour permettre la mise en place de ces services.

L’approche de la ville des années quatre-vingt apparaît donc plus globale par rapport à celle de la décennie précédente : on essaye d’abord d’agir plus en amont par rapport aux années soixante-dix, à savoir sur le processus local de prise de décision dans lequel s’enracine la forme des projets urbains. La demande d’une participation plus poussée de la population bénéficiaire dans ces projets s’efforce ensuite d’instituer une sorte de nouveau contrat social entre les bailleurs de fonds et les habitants des villes et vise à donner ainsi aux interventions un caractère plus profond et durable.

Les deux termes en question sont pourtant le fruit, en même temps, d’un rapport de continuité qui lie entre elles les deux périodes décrites ci-dessus. Une telle continuité se situe notamment, il nous semble, au niveau des modalités de structuration formelle du discours sur la ville ; plus spécifiquement, au niveau du mode d’articulation, à l’intérieur du discours, entre les exigences de nature économique, la sphère du politique et le statut des moyens techniques. Depuis son origine et jusqu’à aujourd’hui, le discours sur la ville des institutions multilatérales d’aide au développement semble rechercher une efficacité économique (la rationalisation du fonctionnement des économies urbaines et la maximisation de leurs rendements) à travers l’utilisation de moyens censés être techniques (projets sectoriels d’intervention physique avant, de réforme institutionnelle et de promotion de la participation populaire après). Ces moyens, à leur tour, sont décrits comme totalement vides de contenus politiques ; en même temps, pourtant, ils sont présentés comme indirectement porteurs d’attitudes et de comportements politiquement positifs, comme la participation à la gestion des intérêts publics et la familiarisation aux pratiques démocratiques.

Cette structuration formelle du discours sur la ville peut être considérée comme la conséquence de deux présupposés qui reémergent tout au long de l’évolution de la réflexion sur le développement urbain : le premier est celui que la nature technique d’une intervention exclut a priori que cette même intervention puisse avoir un contenu politique. Une telle idée était déjà discutable quand les interventions sur la ville étaient de nature physique ; elle devient plus difficilement défendable au moment où ces interventions prennent une nature institutionnelle et arrivent ainsi à influencer les choix de priorité budgétaire des municipalités, les rapports entretenus par ces dernières avec le gouvernement central ou le niveau de subvention publique aux services urbains.

Les agences multilatérales d’aide au développement légitiment pourtant ces interventions tout en niant leur nature politique sur la base de deux arguments : le premier souligne que l’action sur les institutions des pays en question est demandée et justifiée par un impératif d’ordre éthique, celui de la lutte contre la pauvreté et pour les droits de l’homme. Cet impératif est présenté comme étant de nature supra-politique et répondant donc à une logique externe au débat politique lui-même.

Le deuxième argument affirme l’impossibilité d’une coïncidence entre la sphère du technique et celle du politique. Les institutions multilatérales soutiennent en effet que les interventions institutionnelles restent de nature exclusivement technique en raison du fait qu’elles se limitent à favoriser l’instauration, dans les pays qui en font l’objet, d’une « bonne gouvernance » : « À la différence d’un gouvernement, la gouvernance n’est pas caractérisée par des structures spécifiques, mais plutôt par une série de procédures et de pratiques qui la distinguent des formes traditionnelles de gouvernement. Elle ne remplace pas ce dernier, mais lui est complémentaire » (Kazancigil 1997). On vise à promouvoir un État, donc, capable de faire appliquer les règles qu’il se donne, quelles qu’elles soient, et de faire fonctionner les institutions qu’il a choisies. Il est pourtant utile de suggérer à ce propos que toutes les traditions politiques ou les structures de pouvoir ne sont pas également adaptées à la contractualisation des rapports politiques contenue dans le concept de « bonne gouvernance » : présenter cette dernière comme seule solution de développement possible constitue donc déjà, de la part des agences en question, un acte de nature politique. Proposer à un pays un modèle de gestion de la ville déjà élaboré et provenant de l’extérieur, en particulier, signifie effacer, à l’intérieur dudit pays, le débat sociétal qui est à l’origine de tout choix de développement urbain : ce dernier s’élabore en fait par rapport au système de rapports sociaux qui régissent la ville et en relation aux rapports de force entre les différents groupes sociaux. En éliminant ce processus, au contraire, on risque de produire des institutions techniquement efficaces mais incapables d’exprimer des choix réels de société.

Le fait que chaque dispositif technique comporte un mode de le contrôler et de se l’approprier qui appartient à la sphère du politique se reflète par exemple dans le cadre de l’application de la notion de gestion urbaine décentralisée en Afrique de l’ouest. Ici, en fait, des changements de nature apparemment technique dans le cadre des rapports entre les États centraux et les collectivités locales ont provoqué, pendant les années quatre-vingt, des recompositions politiques extrêmement importantes. Ces dernières ont abouti d’un côté à un processus « d’émancipation, car l’administration reconnaît progressivement l’existence de besoins urbains spécifiques et octroie des statuts de collectivité territoriale qui se traduisent par l’arrivée ou la promotion de nouveaux acteurs locaux en charge de la gestion urbaine, mais rarement indépendants » ; de l’autre, à un processus « d’implosion et dispersion des pouvoirs, car les nouvelles institutions locales ne se substituent pas aux autres sphères de pouvoir, internes et externes, mais se superposent et s’articulent à une panoplie d’acteurs hétérogènes » (Giraut, 1993).

Le deuxième présupposé qui reémerge tout au long de l’évolution décrite du discours sur la ville, et qui fonde le mode d’articulation entre les exigences de nature économique, la sphère du politique et le statuts des moyens techniques, est que les moyens dits techniques sont considérés apolitiques, tout en véhiculant des valeurs, des comportements ou des pratiques démocratiques.

Un exemple de cette démarche peut venir de l’utilisation faite des termes de participation et de partenariat : on a vu que ces notions ont été introduites, au cours des années quatre-vingt, sous une contrainte de nature économique, celle de l’étroitesse des budgets municipaux ; elles se sont traduites, entre autres, par la participation financière des usagers à la mise en place des services urbains.

Cette démarche peut sans doute inviter les citoyens à une prise en charge plus responsable des services qu’ils utilisent, sans pourtant que cela signifie automatiquement une plus profonde diffusion des pratiques démocratiques. Il existe en fait une différence entre la mobilisation locale au sein d’un projet limité dans le temps et dans l’espace et une participation démocratique entendue comme une redistribution des pouvoirs au sein d’une communauté de base ; entre la participation financière et la participation citoyenne. La prise en charge d’un projet de développement urbain de la part de la population locale implique en fait une sorte de contrat temporaire passé entre cette dernière et les bailleurs de fonds. La participation démocratique, au contraire, renvoie à une interrogation sur l’existence d’un contrat politique entre les communautés de base et leurs élus, sur la valeur attribuée à la notion d’intérêt public par ces derniers et sur le critère de partage des ressources étatiques. Cela peut donc expliquer le fait que dans le cas où – comme dans plusieurs pays africains – la participation de la population dans le cadre de projets de gestion urbaine a eu lieu avant même l’introduction d’un processus électoral, l’effet induit de démocratisation de la vie locale soit resté fortement limité.

Par ailleurs, la demande de participation populaire au stade du financement des projets ou à celui de la mise à point de leurs détails finaux contraste fortement avec le processus de conception de ces mêmes projets et avec les conditions de production du discours sur la ville en général : ce dernier, dans le cas de la Banque mondiale notamment, a lieu suivant une démarche très centralisée et ne demandant à aucun niveau la participation des populations concernées. Annik Osmont montre par exemple (Osmont 1995) que « même si la doctrine s’affiche comme sectorielle, [elle] n’en a pas moins une visée universaliste et dans ses principes et dans son contenu, puisqu’elle est constamment mise en cohérence avec le projet global de développement. Ainsi ficelée, cette doctrine est aussitôt transformée en modèle opérationnel, lui-même global puis fractionné en programmes sectoriels d’intervention, assortis de procédures de mise en Å“uvre qui apparaissent d’autant plus rigides qu’elles sont le produit direct du modèle ». Cela explique d’ailleurs le fait que les projets d’intervention sur la ville soient, dans leurs principes, tous semblables au cours de la même période. Les procédures de mise en Å“uvre des projets, ensuite, semblent suivre la même logique : « Dans la plupart des cas la Banque obtient la création d’un bureau de projet constitué de fonctionnaires en position de détachement ou d’agents contractuels, nationaux dans les deux cas. Généralement, le chef de projet est autochtone, mais il est accompagné, tout au long de la réalisation, par un expert expatrié et par des vagues successives de consultants ponctuels, qui doivent nécessairement recevoir l’agrément de Washington. L’ensemble confère au projet un statut d’extraterritorialité, ressentie comme telle, et donc de manière conflictuelle, par les responsables sectoriels et politiques nationaux. » Les procédures d’évaluation des projets, de plus, semblent subir un filtre bureaucratique fort : « Le rapport d’achèvement de projet (le rap) [est] établi en deux versions : une par le pays, une autre par les experts de la Banque. Si la version établie par le pays s’inscrit trop en décalage avec celle des experts, elle doit être retravaillée. Lorsqu’une évaluation récapitulative est faite, elle l’est par le service ad hoc de la Banque : ce pourrait être une source importante d’informations. Mais là encore, si le projet fait problème, il peut arriver que l’évaluation ne soit pas publiée. » Ces observations semblent donc indiquer que la vague de libéralisme et de décentralisations promue par la Banque se traduit souvent, au niveau opérationnel, par un encadrement de plus en plus lourd des mécanismes institutionnels de la ville. Cela institue une incohérence forte entre le contenu du discours sur la gestion urbaine (démocratisation, décentralisation et participation populaire) et ses conditions de production et de mise en Å“uvre. Les conséquences politiques des démarches techniques adoptées par les agences multilatérales semblent donc être plus complexes que ne le laisse supposer la simple équivalence entre participation populaire aux projets et participation démocratique.

L’analyse du mode d’articulation entre les sphères du politique, du technique et de l’économique qu’on vient d’ébaucher ouvre à l’hypothèse que le discours sur la ville des institutions multilatérales d’aide au développement soit caractérisé par une tendance de long terme à la banalisation de la sphère du politique dans celle du technique et à la valorisation à sa place de mécanismes destinés à assurer l’efficacité économique des projets.

Les raisons de la partielle superposition entre objectifs politiques et efforts pour améliorer l’efficacité économique tiennent à l’ambiguïté du statut et des finalités de l’institution qui contribue le plus activement à la formulation des politiques urbaines, c’est-à-dire de la Banque mondiale. À partir notamment de la période de la présidence McNamara [6], en effet, cette organisation s’est présentée de plus en plus souvent comme une institution d’aide au développement, proposant ses interventions au nom de l’amélioration du niveau de vie des populations destinataires et de la lutte contre la pauvreté. Elle a pourtant maintenu son statut de banque, conservant notamment dans sa constitution l’article n° 1 qui affirme que « le but de la Banque mondiale est la promotion des investissements privés à fins productifs et l’expansion des échanges internationaux ». Il apparaît incertain donc aujourd’hui si la finalité de cette institution soit celle de faire avancer le processus de mondialisation économique et financière ou, au contraire, d’instituer un mode de régulation de ce processus. Cette incertitude se reflète sur l’ambiguïté qu’on vient de remarquer dans la démarche de mise en Å“uvre des projets urbains.

La présentation des interventions institutionnelles sur la ville sous un habillage technique, ensuite, peut s’expliquer en référence à un problème de légitimation de l’action de la Banque : en tant que banque et institution extra-territoriale à structure non représentative [7], elle n’est en principe pas habilitée à entreprendre des actions de nature politique à l’intérieur des territoires nationaux. On peut donc avancer l’hypothèse qu’en qualifiant de techniques les réformes institutionnelles qu’elle juge incontournables dans le cadre du développement urbain, elle souhaite en réalité désamorcer d’éventuelles critiques d’ingérence politique que pourraient lui porter les États intéressés ou de la communauté internationale.

L’évolution décrite permet en plus d’ouvrir des pistes de réflexion sur les raisons qui sont à l’origine de l’imprécision de ces concepts.

Le fait que les institutions qui utilisent ces termes soient soumises à une demande rapidement croissante de solutions pour des problèmes urbains de plus en plus complexes constitue sans doute un premier facteur d’explication de leur imprécision. Ce flou conceptuel permet en fait aux institutions en question de tracer une orientation globale de politique urbaine s’appliquant aux différents terrains.

Une raison de type purement organisationnel joue également un rôle significatif dans la formulation imprécise des concepts utilisés dans le cadre des politiques urbaines. Une large partie des programmes d’intervention sur la ville sont en fait réalisés avec la participation de différentes agences de développement : c’est le cas par exemple du Urban Management Programme qui, comme on l’a vu, est le fruit de la collaboration de trois agences multilatérales, ainsi que de plusieurs donneurs bilatéraux. La structuration d’un programme autour d’un terme au contenu large peut alors permettre aux différents organismes participants de trouver plus facilement un point d’entente commun qui n’efface pas leurs intérêts spécifiques, tout en gardant la flexibilité opérationnelle du programme en question.

La référence à des motivations opérationnelles, pourtant, ne peut donner que des explications contextuelles à l’imprécision des termes utilisés dans le discours sur la ville des organisations multilatérales d’aide au développement. Elle n’est donc que partiellement satisfaisante. Pour saisir les raisons profondes de cette imprécision, au contraire, il sera utile à l’avenir de focaliser l’attention sur ce qu’on a qualifié ici d’élément de continuité dans l’évolution de ce discours : le mode d’articulation flou entre la sphère du politique, celle de l’économique et celle du technique, avec les causes et les origines qu’on vient de suggérer. L’incertitude sur les objectifs de l’institution la plus active dans la formulation du discours sur la ville, la Banque mondiale, et les nécessités de légitimation de son action peuvent en fait être considérées comme les facteurs qui contribuent le plus fortement à déterminer la structuration formelle du discours sur la ville et la nature de la terminologie utilisée. L’imprécision de la formulation des termes en question n’est donc pas imputable à une faiblesse analytique de la recherche de la Banque mondiale sur la ville. Elle joue au contraire le rôle de condition de légitimation de l’action de cette institution et de seule possibilité de structuration de ce discours en cohérence avec les formes de l’institution qui l’énonce.

Il en demeure que la clarification du sens exact à attribuer aux termes clés des actuelles politiques urbaines promues par les agences multilatérales continue d’être une priorité au-delà de leur compréhension analytique ou de la discussion académique : elle a en effet un rôle vital, surtout afin que l’action qui découle de ces concepts puisse établir clairement les moyens qu’elle veut utiliser et les objectifs qu’elle veut atteindre, en gagnant ainsi en incisivité et en se corrigeant grâce à l’apport de critiques précises. Cette clarification peut gagner de la stimulation de la recherche extérieure aux institutions multilatérales, quoique cette dernière apparaisse actuellement encore ralentie par les barrières disciplinaires et sectorielles qui ne sont point propices à un sujet par nature transdisciplinaire comme la ville. Il apparaît surtout qu’une telle clarification impose une rediscussion préalable de la structure, du statut et des finalités de l’institution qui actuellement contribue le plus activement à la formulation du discours sur la ville, c’est-à-dire de la Banque mondiale.