Dans cet article, j’indiquerai d’abord comment les relations entre l’État et les collectivités locales se sont modifiées. Puis, sous le titre « L’essor de la gouvernance communautaire », je montrerai comment, au cours de ces dernières années, de nombreuses collectivités locales ont renforcé leur capacité à résoudre elles-mêmes leurs problèmes, et acquis un nouveau type d’identité collective en tant qu’« entreprises politiques » (Haggroth 1993) chargées de larges responsabilités à l’égard de leur territoire et de leur population. Je démontrerai ensuite que ce développement de la gouvernance communautaire reste limité quand l’État ne le soutient pas en modifiant les paramètres qui définissent le champ d’action des collectivités locales. Ces modifications profitent d’ailleurs aussi à l’État. Enfin, dans la dernière section, je proposerai aux collectivités locales une stratégie proactive qui tient compte des intérêts fondamentaux de l’État.

Conformément au Plan d’action Habitat II, il s’agit surtout d’ouvrir des perspectives à l’innovation et à la modernisation. La complexité du sujet et l’espace limité dont je dispose ici m’obligeront à des simplifications qui, je l’espère, n’affaibliront pas trop mes arguments. En particulier, les affirmations contenues dans cet article ne s’appliquent qu’au type d’État-nation sur lequel mon attention s’est concentrée, c’est-à-dire à des pays dotés d’une administration professionnelle bien développée au niveau local, et d’un gouvernement fort, capable d’imposer le système juridique de l’État.

Les constitutions des pays continentaux accordent une large autonomie aux collectivités locales et leur confèrent une compétence générale pour la gestion des affaires locales. Ce statut particulier des collectivités locales repose sur le principe de subsidiarité, suivant lequel la responsabilité d’une tâche incombe au plus bas niveau de décision compétent pour l’entreprendre. D’autre part, les collectivités locales des pays continentaux entretiennent traditionnellement des relations étroites avec l’État. Elles sont considérées comme les unités de base du système hiérarchisé que forme l’administration publique de l’État-nation. Elles constituent, à ce titre, autant de divisions administratives omnivalentes qui prennent des initiatives dans le cadre d’une gestion autonome des affaires locales, mais qui assurent aussi des services (et édictent des règlements) fondés sur la législation nationale. En confiant ces tâches aux autorités locales, l’État s’est réservé le droit de leur donner des directives sur la marche à suivre, et de les surveiller. L’utilisation des collectivités locales comme unités de base de l’administration publique dispense en grande partie l’État de mettre en place des organismes locaux qui le représenteraient directement.

Depuis 15 ans, l’État se retire progressivement d’un certain nombre de domaines. Il délaisse en particulier le contrôle de légalité. En fait, il y a longtemps que la surveillance exercée par l’État sur les initiatives des collectivités locales s’est relâchée. La France faisait exception : avant 1982, les autorités locales françaises ne pouvaient appliquer les décisions des assemblées locales que si le préfet les avait d’abord approuvées. Cette sorte de contrôle préalable tend à paralyser les collectivités locales. Les mécanismes de contrôle préalable sont aujourd’hui partout sur le déclin. L’État n’a conservé son droit de regard préalable que dans un petit nombre de domaines : ses agents examinent, par exemple, les projets de budget des collectivités locales. Mais les objections officielles formulées ex post par les organismes de contrôle de l’État (ou, comme en France, par des tribunaux administratifs saisis par ces organismes) sont devenues presque aussi rares que les objections préalables. De toute évidence, ce retrait de l’État n’a rien enlevé à la légalité de l’action administrative. Cela vient notamment du fait que, depuis vingt-cinq ans, tous les pays d’Europe occidentale mènent une politique de fusion des collectivités locales. La plupart des nouvelles collectivités locales élargies ont les moyens d’employer des fonctionnaires professionnels qui connaissent bien les lois. Là encore, la France, avec ses trente-six mille communes indépendantes, fait exception. Les petites collectivités locales peuvent demander des conseils juridiques à l’organisme de contrôle auquel elles sont soumises ou à l’association de collectivités locales dont elles font partie ; elles se prévalent d’ailleurs largement de cette possibilité. Les citoyens eux-mêmes peuvent exercer une autre forme de contrôle en s’adressant aux tribunaux lorsqu’ils estiment que leurs droits ont été violés par l’administration.

Comme nous l’avons vu, les collectivités locales assurent de nombreux services sur la base de la législation nationale. La loi indique souvent en détail comment ces services doivent être fournis, afin d’en garantir la qualité et l’accessibilité. Ces précisions ont invariablement pour effet d’augmenter le coût des services. D’autre part, la loi oblige souvent les collectivités locales à fournir les services gratuitement ou à des prix qui sont loin d’en couvrir le coût. Or, la situation financière de nombreuses collectivités locales est devenue si difficile qu’elles n’ont plus les moyens de maintenir la qualité de leurs services au niveau exigé par l’État. Aussi les associations de collectivités locales exercent-elles des pressions croissantes sur les gouvernants et les législateurs pour qu’ils abolissent ce système de réglementation interventionniste. La déréglementation est aujourd’hui partout à l’ordre du jour, bien qu’en général l’État ne renonce pas complètement à son influence sur les collectivités locales, mais accepte simplement de la limiter. La déréglementation se traduit surtout par l’abandon ou l’assouplissement des normes (par exemple, en ce qui concerne l’architecture des bâtiments scolaires ou la taille maximum des groupes d’enfants dans les garderies), et par l’autorisation, donnée aux collectivités locales, d’augmenter les tarifs de certains services. Elle élargit ainsi le champ d’action des collectivités locales. L’État obtient à peu près le même résultat en remplaçant (c’est une autre tendance actuelle) les subventions destinées à des usages spécifiques par des subventions que les collectivités locales peuvent utiliser à leur guise.

Les interventions toujours plus fréquentes de l’État dans l’organisation des services locaux sont un phénomène lié au développement de l’État-providence pendant les décennies de forte croissance économique. Comme l’État-providence est aujourd’hui dans une situation critique, on pourrait logiquement s’attendre que l’État réduise le nombre de ses interventions. Mais il est souvent peu disposé à le faire. Par exemple, le parlement d’un des États de la fédération allemande, le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, a débattu en 1997 d’une proposition de loi relative à un projet-pilote quinquennal qui autorisait un quart des collectivités locales du Land à assouplir les normes, et/ou à relever les tarifs fixés par l’État dans un total de huit lois ! Les collectivités locales du Land ont vigoureusement critiqué le caractère restrictif de ce projet, qu’elles jugeaient arbitraire et tout à fait irréaliste eu égard à leur situation financière. Elles ont demandé que le système d’intervention de l’État soit radicalement et définitivement réformé. Il semblait très probable qu’elles finiraient par obtenir satisfaction à la faveur de cette crise. La déréglementation en cours a pour conséquence inévitable d’augmenter la différence de qualité entre les services offerts par les diverses collectivités locales. Depuis quelques années, la tolérance à l’égard de cette inégalité s’est partout accrue.

Pendant les années 1960, de nombreux gouvernements croyaient possible de « développer » l’ensemble du territoire national dans le cadre d’un système relativement flexible de planification centralisée. Depuis, une meilleure connaissance des limites inhérentes à toute réglementation centralisée, mais surtout le ralentissement de la croissance économique et la diminution des recettes fiscales ont mis fin à de telles ambitions. Sur ce point aussi, la France représente une exception, puisqu’on y trouve encore des vestiges de la vieille philosophie de la planification centralisée. Comme l’argent n’est plus aussi facilement disponible, les gouvernements ont tendance à se concentrer sur un nombre limité de projets prioritaires, en combinant des financements qui proviennent de l’État, des collectivités locales et du secteur privé. Les partenariats qui en résultent reposent sur des relations contractuelles complexes entre les secteurs public et privé. Ces relations contribuent, en retour, à donner un caractère moins hiérarchique à celles que l’État entretient avec les municipalités. D’autre part, c’est dans les villes et les agglomérations urbaines que doivent s’appliquer les politiques nationales en matière de réhabilitation urbaine et de développement régional ; et les autorités municipales sont parfaitement capables de mobiliser diverses forces contre les projets du gouvernement qu’elles jugent incompatibles avec leurs propres idées ou inacceptables pour leurs administrés. Une espèce de coadministration tend ainsi à se développer dans ces domaines.

La dévolution aux collectivités locales de certaines tâches jusqu’alors assumées par l’État peut aussi s’interpréter comme un symptôme du retrait de l’État. En France, cette dévolution s’est effectuée sur une vaste échelle, pendant les années 1980, dans le cadre d’une politique de décentralisation. Dans d’autres pays, elle s’est effectuée de façon plus progressive et moins spectaculaire. L’État, pour justifier cette dévolution, allègue habituellement la nécessité de renforcer l’autonomie des collectivités locales. À regarder les choses de plus près, on s’aperçoit généralement que ses motifs sont moins désintéressés. Il confie de nombreuses tâches aux collectivités locales sans leur donner tous les moyens financiers nécessaires pour les mener à bien. Il se décharge ainsi d’un fardeau.

De façon générale, en se retirant progressivement de l’administration locale, l’État a rompu en faveur des collectivités locales l’équilibre des pouvoirs établi entre les niveaux national et local. Bien que ce retrait soit moins un processus volontaire qu’un processus imposé à l’État (notamment par la crise budgétaire), il s’est déroulé sans conflit et n’a guère ou pas du tout affaibli les bonnes relations et la coopération qui unissent généralement le gouvernement et les autorités locales.

Au Royaume-Uni, loin de se retirer, l’État est intervenu massivement dans les affaires locales. Les collectivités locales britanniques ont joui, pendant des siècles, d’une autonomie sans équivalent dans les autres pays du monde. Mais, cette autonomie n’ayant pas de fondements constitutionnels, elles ont toujours été à la merci des lois nationales. D’autre part, on les considérait traditionnellement comme des institutions chargées de fournir des services, et non pas comme une des bases de la société, ni comme un élément essentiel, organique, de l’État démocratique. La conception suivant laquelle les collectivités locales sont des pourvoyeurs omnivalents de services locaux a disparu après les années 1920. Voici la longue liste des services qu’elles ont cessé d’assurer au cours des années : l’aide aux chômeurs (1934), la gestion d’hôpitaux municipaux (1946), l’aide aux pauvres prescrite par la Loi sur les pauvres (1948), la dépollution des cours d’eau (1948), la fourniture de l’électricité et du gaz dans le cadre des programmes de nationalisation (vers 1948), l’approvisionnement en eau, la préservation des ressources en eau et l’évacuation des vidanges (1974), les services d’hygiène. Elles ont même largement abandonné, sauf en ce qui concerne la protection de l’enfance, le rôle d’ultime « filet de sécurité » pour les personnes en danger, que jouent souvent encore les collectivités locales des autres pays (Norton 1989, p. 5). La plupart de ces services ont été réorganisés et confiés à des organismes spécialisés, directement soumis à l’État, qui semblaient devoir être plus efficaces. Sous les gouvernements dirigés par Margaret Thatcher, cette évolution est arrivée au point critique dans un climat de conflit ouvert entre le gouvernement et les autorités locales. Le Parlement a voté presque deux cents lois qui restreignaient le champ d’action des collectivités locales. Les lois qui limitaient les dépenses des collectivités locales, qui soustrayaient certaines entreprises au contrôle des autorités locales dans les domaines du logement et de l’éducation, ou encore celles qui ont soumis à la concurrence un nombre croissant de services jusqu’alors assurés par les collectivités locales (y compris, à la fin, certains services administratifs), ont eu des effets particulièrement sensibles. L’emprise de l’État sur l’administration locale a donc atteint, au Royaume-Uni, un niveau tout à fait comparable et parfois supérieur à celui que connaissent les pays d’Europe continentale.

D’un autre côté, cette avalanche de lois a débarrassé l’administration locale de ce qu’elle avait de trop rigide, et libéré beaucoup d’énergie. La mise en adjudication obligatoire des services dont elles avaient eu le monopole a notamment contraint les collectivités locales à mieux s’organiser pour résister à la concurrence du secteur privé. Le déferlement de privatisations que beaucoup redoutaient ne s’est pas produit. En fait, environ 80 % des marchés mis en adjudication ont été attribués à des collectivités locales (Walsh 1995, p. 136). Sous la pression du gouvernement, les collectivités locales britanniques sont devenues plus entreprenantes, plus innovatrices et, dans certains cas, plus sensibles aux besoins du public que les collectivités locales du continent. Les relations entre le gouvernement et les autorités locales se sont détendues sous John Major, et continueront sans doute de s’améliorer sous l’actuel gouvernement travailliste, pour se rapprocher du modèle « continental » (detr 1998).

À d’autres égards, c’est l’Europe continentale qui paraît se rapprocher du modèle britannique. La conception « moniste » de la collectivité locale, considérée comme un « prolongement de l’État » sur un plan inférieur, perd manifestement de son attrait en France et en Allemagne. Il semble qu’en réduisant peu à peu la dimension hiérarchique traditionnelle des relations entre l’État et les collectivités locales, les Français et les Allemands se dirigent au contraire vers un modèle « dualiste » fondé sur la coopération. L’imbrication de l’État et des collectivités locales dans les pays d’Europe continentale a retardé jusqu’à présent la modernisation des collectivités locales comme celle de l’État. Le « dualisme » caractéristique du modèle anglo-américain permettrait à l’État et aux collectivités locales d’engager un dialogue durable sur la modernisation du secteur public et sur les moyens de la mettre en pratique.

Ces changements ne définissent rien de moins qu’une nouvelle identité et un nouvel ensemble de règles de fonctionnement des collectivités locales. Le terme « gouvernance communautaire », qui se réfère à ces réalités nouvelles, suggère un élargissement de l’administration locale, qui, dépassant le rôle traditionnel des collectivités locales, ne se limite plus à la fourniture de services, mais englobe désormais tous les aspects de la vie collective au niveau local. Cette évolution conduit les autorités locales à mettre l’accent non plus sur l’administration publique, mais sur l’action politique au sein de la société civile. Même au Royaume-Uni – où l’on semble traditionnellement très loin de considérer les collectivités locales comme les principaux organes de direction de l’action civique, comme des institutions naturellement appelées à fédérer et à coordonner les différents groupes d’intérêts locaux et supralocaux –, la plupart des collectivités locales tendent apparemment vers le modèle de la gouvernance communautaire (Leach et al. 1994, p. 242-243 ; detr 1998).

La gouvernance communautaire est une activité infiniment plus complexe et plus exigeante que la gestion traditionnelle des hiérarchies et des monopoles. Elle exige l’apprentissage de nouvelles fonctions que les collectivités locales connaissent souvent très mal [1]. Qu’est-ce qui pousse certains dirigeants politiques locaux et certains cadres de l’administration locale à faire équipe pour se lancer dans une course d’obstacles à laquelle leur organisation et son personnel sont très peu préparés ? Ils y sont poussés par les pressions croissantes qu’exercent sur eux diverses forces exogènes :

Sous la pression de ces quatre facteurs de changement, les dirigeants d’un nombre croissant de collectivités locales comprennent que les règles de fonctionnement bureaucratiques héritées du passé ne peuvent plus garantir l’efficacité de l’action collective, ni conserver aux autorités locales le soutien des citoyens, ni empêcher que ces autorités ne soient déchirées par la polarisation sociale. Il est aujourd’hui manifestement nécessaire de repenser l’administration locale.

La gouvernance communautaire doit s’appuyer sur l’ensemble de l’organisation locale pour que l’infrastructure existante puisse fonctionner. L’esprit de corps et la culture spécifique de l’organisation, ses modes de fonctionnement et son style de gestion doivent s’adapter à la nouvelle conception. À quoi ressemble actuellement l’infrastructure des organisations locales, sur laquelle la gouvernance communautaire doit se fonder ? Le Wissenschaftszentrum de Berlin a tenté de répondre à cette question dans le cadre d’un important projet de recherche international dirigé par le regretté Frieder Naschold. Ce projet a reçu sa première impulsion du « Prix de la démocratie et de l’efficience dans l’administration locale », que la Fondation Bertelsmann a décerné en 1993 suivant des critères très proches de ceux qui définissent la gouvernance communautaire (Fondation Bertelsmann 1993). Sur la base d’enquêtes internationales effectuées par des spécialistes de l’administration locale, dix villes situées dans neuf pays (Allemagne, Canada, Danemark, États-Unis, Finlande, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Royaume-Uni et Suisse) ont été proposées pour le prix en tant que villes-pilotes à la pointe de la modernisation de l’administration locale dans leurs pays respectifs. Le prix a récompensé les villes de Phoenix, en Arizona (États-Unis) et de Christchurch (Nouvelle-Zélande). Deux ans plus tard, le Wissenschaftszentrum de Berlin a commencé ses recherches sur les villes proposées pour le prix (et sur un certain nombre d’autres villes réputées pour leurs efforts de modernisation), dans l’intention de mettre en évidence les innovations entreprises et leurs effets. Ces recherches avaient pour but d’enrichir les échanges de données d’expérience entre les pays, et d’exploiter les intuitions recueillies, afin de stimuler la modernisation de l’administration locale en Allemagne. Le projet a donné lieu à deux publications majeures (Naschold et al., 1998, Naschold et al., 1997). Naschold et ses collaborateurs ont montré que, malgré les nombreuses différences relevées entre les villes considérées, toutes ces villes se caractérisaient par le même type de modernisation (Naschold et Daley, 1999, p. 31-32 ; Naschold et al., 1998) :

Naschold a montré que le processus de modernisation s’est apparemment stabilisé dans la moitié des villes étudiées, et que les autres villes présentaient une tendance à la stagnation ou même à la régression (Naschold, 1997, p. 23-24).

Cela vient, selon lui, du fait que le processus de modernisation, dans ces dernières villes, s’inspire de trop près du modèle de la bureaucratie traditionnelle. Les pressions qui s’exercent de l’extérieur sur l’appareil bureaucratique pour l’amener à se moderniser sont alors insuffisantes. Suivant Naschold, les principaux « facteurs de réussite » externes, sans lesquels il n’y a pas de véritable modernisation, sont la concurrence et une politique de la qualité fondée sur la responsabilisation des citoyens et de la communauté. Ces deux facteurs contextuels sont en effet d’une grande importance stratégique pour l’exercice de la gouvernance communautaire.

Les bureaucraties se caractérisent notamment par l’existence de facteurs « structurels » d’accroissement des coûts. Quand la charge de travail augmente dans l’une des sections d’une unité administrative, les dirigeants de cette unité réclament instinctivement des ressources supplémentaires : effectifs, postes reconnus, crédits, bureaux, etc. Tant que le fonctionnement de l’administration demeure opaque, les dirigeants politiques locaux ne peuvent qu’autoriser, malgré qu’ils en aient, l’allocation des ressources demandées. Les coûts ne cessent donc jamais d’augmenter. Les dirigeants des unités administratives ne sont guère enclins à épuiser les moyens de réallouer à l’intérieur de leur unité les ressources déjà disponibles, avant de demander de nouvelles ressources. Ils considèrent en effet généralement qu’une augmentation des crédits et des effectifs mis à leur disposition améliore leurs perspectives de carrière. La création d’unités commerciales dotées d’un budget fixe, chargées d’atteindre des objectifs déterminés, et tenues responsables des résultats obtenus, contribue dans une certaine mesure à contrecarrer cette tendance, sans la supprimer complètement.

Seule la concurrence peut supprimer les facteurs structurels d’accroissement des coûts. La forme la plus efficace de concurrence est sans conteste la concurrence réelle qu’il faut affronter sur le marché (Wegener, 1997). Sur le marché, les services fournis par les collectivités locales entrent en concurrence avec les services offerts par des entreprises privées, des entreprises à but non lucratif ou d’autres organismes publics. Si, après une période de transition suffisamment longue, la collectivité locale s’avère incapable de soutenir la concurrence pour la fourniture de certains services, elle doit cesser de les proposer. L’orientation par le marché entraîne des conséquences spectaculaires pour les collectivités locales qui relèvent le défi, dans la mesure où presque 90 % des services assurés par les collectivités locales sont également (ou pourraient être) assurés par des fournisseurs extérieurs. Ces services pourraient donc, en principe, être privatisés – bien qu’il y ait de nombreux cas où leur privatisation ne présenterait pas d’intérêt parce que le coût des transactions serait trop élevé, ou la concurrence insuffisante (Deubel, 1997, p. 130 et 146). Cela vaut pour les services que les collectivités locales fournissent directement au public (par exemple, l’entretien des parcs et des jardins publics, le traitement des ordures), mais aussi pour les services internes que s’échangent les unités administratives (par exemple, la gestion du personnel, la comptabilité, les conseils juridiques). Il suffit, comme on le voit dans la pratique, que des dirigeants politiques et des cadres de l’administration annoncent la mise en adjudication d’un service pour que cette annonce provoque des tentatives de rationalisation et de restructuration (par exemple, la séparation des fonctions de fourniture et d’acquisition). L’orientation par le marché ne conduit généralement pas à la privatisation des services publics, mais elle oblige les collectivités locales à fournir des services compétitifs. Nous avons vu plus haut qu’environ 80 % des services mis en adjudication au Royaume-Uni ont été adjugés à des collectivités locales.

Des moyens très divers permettent aux citoyens et à la communauté de prendre une part plus active à la définition des services locaux et aux décisions des collectivités locales : possibilité de choisir d’autres services que ceux qui sont proposés par la collectivité locale dans les domaines de l’action sociale, de l’éducation et de la santé ; garanties de service et de qualité, comme celles que recherche le mouvement de la Charte des citoyens, au Royaume-Uni ; comités d’usagers ; enquêtes auprès des citoyens et des clients ; systèmes de réclamations et de suggestions ; consultation des citoyens avant que le conseil municipal ne prenne une décision définitive, par exemple sur des questions d’urbanisme ou de développement économique, ou encore (comme en Nouvelle-Zélande) au sujet du budget municipal ; organismes représentant les usagers dans les domaines du logement, de l’action sociale et de l’éducation ; soutien aux-projets des comités de quartier visant à améliorer l’environnement, le paysage Urbain, la sécurité ou l’intégration sociale ; organisations dotées d’un budget fixe par le conseil municipal et gérées par les citoyens eux-mêmes, dans les domaines du sport, des loisirs et de la jeunesse ; planification assurée conjointement par les autorités locales et la communauté locale dans les domaines de l’environnement, des transports, de l’urbanisme et de la rénovation urbaine (Oppen 1997, p. 241 ; Ståhlberg, 1997).

La ville de Hämenlinna, en Finlande, est la seule qui se serve de tous ces moyens à la fois. En fait, l’ensemble de la Scandinavie se signale par la pratique de ce qu’on appelle dans les pays nordiques la « petite démocratie ». Les moyens que j’ai énumérés ne sont généralement pas employés en même temps dans le cadre d’une stratégie de démocratisation cohérente qui conférerait à la communauté une véritable influence sur les décisions de la collectivité locale. La plupart des bureaucraties locales répugnent encore à considérer les citoyens comme une ressource pour la résolution des problèmes, et même à voir en eux les destinataires ultimes des politiques locales.

De façon générale, on emploie deux séries de critères pour évaluer la gestion des affaires publiques : on emploie des critères d’efficience et des critères de démocratie ou de légitimité. Ces valeurs (l’efficience d’une part, la démocratie ou la légitimité de l’autre) sont perçues, du moins jusqu’à un certain point, comme des valeurs antagonistes, et l’importance relative qu’on leur accorde varie selon les époques. Dans les années 1960 et 1970, la légitimité et la participation de la communauté à la vie publique apparaissaient comme les valeurs primordiales. Dans les années 1980, l’efficience a pris une très grande place. Il semble que pendant les années 1990 on se soit soucié de concilier l’efficience et la légitimité (Ståhlberg, 1997, p. 78). La mise en concurrence est le principal moyen d’accroître l’efficience. Elle a pour effet d’abaisser les prix. Ce qui profite non seulement aux citoyens qui paient ces prix sous forme de droits, de redevance, etc., mais à l’ensemble de la communauté dans la mesure où la collectivité locale peut investir dans d’autres domaines prioritaires l’argent qu’elle a économisé. Elle n’a pas besoin de réduire les services qui sont appréciés par les citoyens, ni de fermer des établissements comme les bibliothèques de prêt ou les piscines.

L’orientation par le marché risque cependant de donner plus d’importance aux prix qu’à la qualité. C’est pourquoi la politique des collectivités locales en matière de services ne doit pas être dictée seulement par le marché, mais aussi par la communauté. Lorsqu’elle se déroule dans de bonnes conditions, la participation des usagers et de la communauté à la vie publique permet aux dirigeants politiques de savoir quels types de services les citoyens demandent ou apprécient. Mais un autre danger se présente ici : les différents groupes qui demandent des services particuliers risquent d’exiger la qualité maximum, souvent synonyme de coût maximum, sans se préoccuper de l’intérêt général de la communauté. Autrement dit, en favorisant la recherche de l’efficience, l’orientation par le marché peut conduire à une diminution indésirable de la qualité, tandis qu’en favorisant la recherche de la légitimité, l’association des citoyens à la vie publique peut conduire à une inflation insupportable des coûts. Il incombe aux dirigeants politiques et aux cadres de la fonction publique de maintenir l’équilibre entre les deux facteurs de progrès que sont le marché et la communauté. Pour cela, ils doivent appliquer des stratégies de persuasion permanente destinées à former des citoyens conscients de leurs responsabilités. La gouvernance communautaire doit s’appuyer sur de tels citoyens ; mais pour que les citoyens prennent conscience de leurs responsabilités et conforment leur conduite à l’intérêt commun, il ne faut pas seulement les informer des questions particulières qui les concernent personnellement ; il faut aussi leur donner un aperçu général des tâches et des problèmes qui concernent la ville tout entière. Il est donc essentiel que les dirigeants politiques et les cadres de l’administration ne cachent rien des problèmes et des contraintes, qu’ils élaborent ouvertement leurs décisions et s’expriment clairement sur tous ces sujets. Il est parfois difficile d’éviter le clientélisme et les délibérations secrètes, mais ces méthodes ne conviennent ni à la recherche de l’efficience ni à celle de la légitimité.

Voici, à titre indicatif, une liste de mesures qui est loin d’être exhaustive.

Les mesures que je propose ne sont absolument pas des mesures illégales ou même anticonstitutionnelles qui porteraient atteinte à l’autonomie des collectivités locales. Je veux simplement souligner la nécessité de modifier les paramètres actuels afin d’inciter les dirigeants politiques locaux et les cadres de l’administration locale à faire ce que la loi leur demande : gérer les affaires de la communauté locale en gestionnaires sérieux, économes et respectueux de la volonté des citoyens.

Compte tenu de tout ce qui précède, de nombreuses indications suggèrent que l’État va dorénavant agir sur les collectivités locales en s’appuyant sur un cadre juridique de conception récente où se conjuguent trois facteurs décisifs. Ce cadre juridique 1) fait appel au marché en organisant la concurrence ; 2) fait appel à la communauté locale en favorisant sa participation à la vie publique locale ; 3) assure la transparence de l’action municipale et la soumet à une discussion publique approfondie. Le nouveau cadre juridique libérera un tel potentiel, révélera une telle capacité à se gouverner soi-même et à prendre ses responsabilités au niveau local, que l’État pourra se permettre de réduire encore la fréquence des interventions et des contrôles ponctuels qui font partie de son arsenal traditionnel. L’État pourra donc se passer, dans une large mesure, d’un système de contrôle qui est à la fois coûteux et, nous l’avons vu, de plus en plus inefficace.

Quand l’État abandonne progressivement le système de contrôle traditionnel au profit du nouveau système de « pilotage », cela ne change rien à ses responsabilités en matière de développement, de compensation et de financement, ni à ses responsabilités générales et permanentes à l’égard des collectivités locales. Ce qui est nouveau pour l’État, c’est la philosophie du « pilotage » et les moyens qu’il doit employer. La définition et la constante mise à jour de paramètres appropriés à l’action locale sont des tâches stratégiques complexes qui exigent autre chose de l’État que la simple capacité d’édicter des règles et de veiller à leur application. Mais cette évolution représente surtout un défi pour les collectivités locales. Le nouveau cadre juridique les soumet, pour les rendre plus efficientes, à des pressions beaucoup plus fortes que toutes celles que les règles et les contrôles supplémentaires de l’État pourront jamais exercer sur elles. S’agirait-il d’un jeu à somme nulle dans lequel l’État perdrait toujours, et où seules les autorités et les communautés locales pourraient gagner ? Il est vrai que l’État ne pourra plus considérer les collectivités locales et leur budget comme une espèce de prolongement, au niveau local, de l’administration nationale et du budget national. Ses nouvelles relations avec les collectivités locales ont un caractère moins hiérarchique et prennent davantage la forme d’un partenariat, d’une coopération, suivant un modèle « dualiste ». L’État, qui remplissait traditionnellement la fonction de « rameur », fait dorénavant office de « pilote ». Le « pilotage » ne produit pas seulement de meilleurs résultats, il libère en outre l’État de ses tâches de surveillance. Le renforcement de l’autonomie et des pouvoirs conférés aux collectivités locales présente pour l’État un autre avantage : les collectivités locales doivent désormais porter la responsabilité de leurs échecs, sans pouvoir la rejeter sur l’État. (Mais en cas de succès, c’est évidemment à elles que revient le mérite.) Tous les joueurs – l’État et les collectivités locales – peuvent donc gagner en même temps. Ne serait-ce que pour cette raison, ils devraient tous saisir les nouvelles possibilités de changement. Un exemple extrêmement éclairant des nouvelles relations entre l’État et les collectivités locales nous est fourni par la Nouvelle-Zélande (Banner 1997a).

Les collectivités locales devront prendre l’initiative de cette stratégie globale sur les plans théorique et pratique. Et cela pour deux raisons. La première a trait à la différence des enjeux. L’énergie politique du gouvernement s’absorbe dans les grands domaines de l’action publique : l’éducation, le marché du travail, les retraites, la sécurité sociale, la santé, les finances publiques, etc. Dans presque tous les pays, ces différents domaines sont en état de crise et font par conséquent l’objet de débats publics enflammés. Les politiques menées dans ces domaines sont d’une importance vitale pour l’État, mais on ne saurait en dire autant de la redéfinition des rapports de l’État avec les collectivités locales. C’est pourquoi celles-ci doivent être les moteurs du changement et entraîner l’État dans leur mouvement.

La seconde raison pour laquelle les collectivités locales doivent appliquer une stratégie proactive est liée aux capacités de gestion qui leur sont propres. Dans tous les pays considérés ici, l’organisation et les méthodes de l’administration locale – et je ne me réfère pas seulement aux villes-pilotes évoquées ci-dessus – sont plus flexibles et plus modernes que ceux du gouvernement. Cela vient sans doute, pour l’essentiel, du fait que les contraintes financières et les demandes toujours plus fortes des citoyens ont un effet immédiat beaucoup plus considérable au niveau local qu’au niveau national. Alors que les autorités locales sentent la nécessité de moderniser leur gestion, le gouvernement croit encore souvent possible de continuer à travailler sans changer grand-chose à ses habitudes. Les gouvernements du Royaume-Uni et de la Nouvelle-Zélande représentent à cet égard deux exceptions remarquables. Mais dans les pays d’Europe continentale, l’État ne décidera probablement pas avant plusieurs années de réformer les relations qu’il entretient avec les collectivités locales.

Le caractère relativement moderne de l’administration locale tient aussi, cependant, à une autre raison. Les collectivités locales font preuve, ironiquement, d’une plus grande ouverture sur le monde que les gouvernements. Elles sont reliées entre elles par des réseaux internationaux très variés : elles appartiennent à des associations de villes jumelées, ainsi qu’aux nombreuses associations de collectivités locales qui poursuivent des objectifs politiques généraux ou des objectifs plus précis ; elles échangent des données d’expérience sur la base d’« affinités » diverses, par exemple dans le cadre des relations entre les pays scandinaves (Baldersheim 1996), entre le Royaume-Uni et les États-Unis (Hambleton 1997), entre ces deux derniers pays et les pays quasi-anglophones d’Europe (pays scandinaves, Pays-Bas [3]) ; elles adhèrent à des réseaux internationaux voués à la modernisation de l’administration locale, comme l’International Network for Better Local Government, financé par la Fondation Bertelsmann (Pröhl 1997). Quand des maires ou des cadres de l’administration locale se rencontrent au niveau international, ils sont nécessairement amenés à parler des différents paramètres qui déterminent l’action des collectivités locales dans les différents pays : la répartition des pouvoirs politiques et administratifs, les relations entre les dirigeants politiques élus et l’administration locale, les relations avec les citoyens et avec le gouvernement. Les rencontres internationales portent sur de tout autres questions lorsqu’elles réunissent des représentants de gouvernements. Les responsables politiques locaux et les cadres de l’administration locale sont donc généralement bien informés, au moins dans les grandes villes, de l’évolution de l’administration locale dans les autres pays. Leur intérêt pour les informations que leur communiquent leurs homologues étrangers s’explique aussi, bien sûr, par le fait qu’il est plus facile de modifier les règles de l’administration locale que celles de la constitution nationale. La connaissance des innovations réalisées à l’étranger ne pourra toutefois contribuer utilement à la redéfinition des relations entre l’État et les collectivités locales que si les autorités locales l’introduisent de façon proactive dans le débat qu’elles ont avec le gouvernement.

Pour les associations de collectivités locales qui négocient avec les ministres au nom des communautés qu’elles représentent, les stratégies proactives comportent des exigences inhabituelles. Comme ces stratégies ne peuvent réussir que sur la base d’un partenariat, les associations de collectivités locales devront les considérer tôt ou tard comme des projets à mener conjointement avec l’État – ce qui les obligera à négocier dans une position dont elles n’ont souvent pas l’habitude. Il n’est pas facile, dans le cadre des relations hiérarchiques que les collectivités locales soutiennent traditionnellement avec l’État, d’être à la fois le partenaire le plus faible et celui qui défend les idées les plus avancées, tout en négociant avec succès. Le renouvellement de ces relations dépendra, en dernière instance, de l’empressement et de la détermination avec lesquels les autorités locales affirmeront leur attachement aux nouvelles identités locales.

Traduit de l’anglais