Le pays se trouve dans un processus de changement démocratique qui a commencé avec la victoire du mouvement Solidarité en juin 1989. Sur le plan local, ce processus avait débuté avec les premières élections locales démocratiques en 1990. Le mandat du pouvoir local étant en Pologne fixé à quatre ans, le pays a déjà connu trois scrutins locaux, en 1990, en 1994 et en 1998. En outre, 1997 était une année d’élections législatives.

Durant cette période, deux élections présidentielles ont vu d’abord la victoire de M. Walesa, battu ensuite par M. Kwasniewski. Les comités locaux de soutien à ces deux candidats ont joué en l’occurrence un rôle non négligeable en renforçant souvent le clivage entre ceux qui se disaient proches du « camp post-Solidarité » et ceux qui étaient du côté des post-communistes (Seiler et al., 1997). Un autre élément important à mentionner est la création des structures de l’économie libre, qui s’est traduite au niveau local par l’émergence de groupes d’intérêt et de groupes de pression.

Sans entrer dans les détails de l’histoire de la formation de la représentation politique locale en Pologne après 1989, il faut rappeler que, du point de vue sociologique, un vide politique a été observé au plan local (Wódz et Wódz, 1996). Au niveau national, grâce au travail de l’opposition politique et du rôle de certaines traditions démocratiques, juste après 1989, la représentation politique a connu une renaissance rapide. Il en alla différemment au niveau local. Sur ce plan, on a d’abord observé l’action des comités civiques, qui étaient des structures ad hoc créées en 1990 pour dresser des listes électorales locales. Ces comités représentaient principalement des acteurs sociaux et politiques appuyés par les cercles (de composition très variable) issus de l’ancienne opposition. Peu à peu, les premiers partis qui opéraient à l’échelle nationale organisèrent leurs instances au niveau local, mais cela concernait surtout les grandes villes. Parallèlement, dans certaines régions, émergèrent des structures associatives qui se présentèrent aux élections. On peut voir dans ces structures des « proto-partis » locaux et régionaux. Jusqu’à présent, il n’y a pas de structures politiques stables à l’échelon local et l’on observe souvent, surtout dans les régions où se développe une revendication identitaire régionale, des comités électoraux ad hoc qui jouent un rôle important dans les élections locales. (Wódz, 1994 ; voir aussi Wódz et Wódz, 1991).

L’on assiste de manière croissante à un autre phénomène qui peut avoir des conséquences importantes sur le fonctionnement du partenariat dans le gouvernement urbain en Pologne. Il s’agit de la réapparition des différences sociales entre les régions occupées durant le xix^e siècle (et jusqu’en 1918) par chacun des trois empires, russe, allemand et austro-hongrois. Ces différences furent d’une certaine manière étouffées pendant les années du totalitarisme (Wódz, 1998). Elles peuvent être repérées dans les trois traditions de structures associatives, traditions qui constituent le substrat de la création de la société civile moderne.

Dans les anciens territoires occupés par les Allemands (surtout la Haute-Silésie et la Grande Pologne), cette tradition est très visible et les bases pour la création de la société civile sont ainsi solides. Les territoires occupés par la monarchie austro-hongroise (la Petite Pologne, appelée souvent Galicie) ont une tradition de vie associative, mais, à la différence des territoires autrefois allemands, il n’existe pas dans la conscience sociale de notion d’État de droit. Quant aux territoires de l’est du pays, occupés pendant le xix^e siècle par les Russes, on n’y trouve ni tradition de vie associative ni notion d’État de droit.

Cette remarque permet de comprendre qu’il est impossible de parler de l’avenir du partenariat social dans la Pologne tout entière, et qu’il faut toujours se référer aux réalités historiques et sociales des villes et des régions. En outre, dans les territoires de l’ouest et du nord du pays qui appartenaient à l’Allemagne avant 1945, émergent de nouvelles formes de « patriotisme local » créées par les migrants d’autres parties du pays.

Dans le présent article, nous exposons les résultats des recherches empiriques de l’auteur concernant la Haute-Silésie. Nous décrivons aussi la situation dans d’autres régions, mais dans ce cas il s’agit plutôt d’un aperçu que de résultats de recherche. Cette approche nous permettra de jeter les bases d’un débat, même si une véritable généralisation concernant le pays tout entier n’est pas encore possible.

La question du fonctionnement du partenariat peut être posée de manières très différentes : soit comme une question de fonctionnement du système administratif, soit comme une question d’économie, de sociologie ou de science politique. Nous essaierons de conjuguer ces différentes démarches en nous attachant plus particulièrement à l’approche politologique.

Il est nécessaire d’effectuer une brève analyse du pouvoir administratif. Durant les années d’après-guerre, dans le contexte du totalitarisme, le système administratif reposait sur le pouvoir politique du parti communiste à l’échelon local, et les « conseils du peuple » (le pouvoir officiel au niveau local) étaient considérés comme des rouages d’une machine servant à exécuter les décisions prises par les comités locaux du parti communiste. La réforme de 1990 a établi les règles démocratiques de la création et du fonctionnement des pouvoirs locaux. Cette démocratisation, qui comportait l’élection de conseils municipaux, devait définir les compétences des conseils et indiquer les moyens par lesquels ils s’acquitteraient de leurs fonctions.

Il faut remarquer que, si les bases de la création de pouvoirs administratifs démocratiques ont été d’emblée clairement définies, les finances municipales étaient et demeurent un sujet de débat (et souvent de conflit) entre le pouvoir central et les communes (Ruskowski, 1995). Cela peut s’expliquer par la rapidité du changement, mais aussi par une tradition polonaise de centralisation du pouvoir et par des habitudes culturelles et sociales solidement ancrées. Les gens croyaient, et croient souvent encore aujourd’hui, que pour régler un problème local, il vaut mieux s’adresser directement à Varsovie. On doit néanmoins souligner que nous sommes en train d’assister à un renforcement du pouvoir économique des communes, en particulier dans les zones urbaines, qui procure plus de « poids » aux villes (surtout aux grandes villes) mais, en même temps, donne plus d’importance au pouvoir administratif.

Un autre aspect important de la question a trait aux cadres du système politico-administratif.

Le pouvoir administratif dispose déjà de cadres – la masse des cadres formés avant 1990, qui sont restés en fonction après le changement de système, ainsi que de nouvelles élites formées sous le nouveau système. En revanche, les partenaires sociaux ne sont pas organisés de manière à disposer de cadres équivalents aux cadres administratifs. Il s’ensuit nécessairement un déséquilibre entre l’administration et ses partenaires sociaux.

Depuis 1990, la Pologne s’est engagée dans un débat sur la décentralisation du pays (Wódz, 1997). L’issue de ce débat aura, bien entendu, des conséquences sur la nature du partenariat et sur le rôle à venir de l’administration. On observe déjà une attitude très favorable chez des cadres administratifs locaux dans le débat sur la décentralisation. À l’origine, ces cadres étaient opposés au projet et voulaient maintenir le statu quo. Désormais – et ceci est un effet du renouvellement des cadres de l’administration locale –, ils ont une attitude positive à l’égard de la décentralisation. De plus en plus souvent, la décentralisation est comprise par ces cadres comme une chance d’établir les bases réelles d’un partenariat entre gouvernement urbain et nouvelles élites locales. Bien sûr, ce processus concerne surtout les grandes villes, mais une fois le processus engagé, il est probable qu’il s’étendra aussi aux villes moyennes et même aux petites villes.

Au pouvoir administratif il convient d’ajouter le système politique et le système économique locaux, car ces trois systèmes sont les acteurs effectifs du partenariat. Le système administratif est le mieux structuré des trois et il joue un rôle essentiel dans la création des partenariats. Certes, à l’avenir, lorsque le système politique se sera davantage développé et quand la situation économique des villes va se stabiliser, ces trois systèmes vont jouer un rôle important dans la création d’un partenariat entre le gouvernement urbain et les nouvelles élites locales. Ces trois systèmes peuvent être considérés déjà comme des acteurs effectifs du partenariat, les partenaires sociaux demeurant le plus souvent des acteurs potentiels.

Il existe différents types de partenaires sociaux qui peuvent exercer une réelle influence sur le gouvernement de la ville. Le premier type, dont la fonction n’est pas encore officialisée, est formé par les experts qui ont une influence considérable sur l’administration municipale. En Pologne, il y a deux raisons de considérer les experts comme des partenaires importants. Tout d’abord, pour prendre des décisions, l’administration municipale s’en remet fréquemment à un avis d’expert (technique, économique, etc.), dans la mesure où les élus locaux et l’administration locale s’estiment souvent être incompétents pour juger. Mais il y a une autre raison à l’importance de la position de l’expert, et cette raison est typiquement polonaise. Dans la nouvelle démocratie, la population (les électeurs des villes), même si elle croit à la démocratie, garde une certaine réserve à l’égard des compétences des élus et préfère donc que les décisions d’ordre technique, juridique ou économique soient prises après consultation d’experts. Ainsi, dès le début du fonctionnement de la démocratie locale, les experts ont-ils été considérés comme des partenaires importants du pouvoir dans le gouvernement urbain.

Cette situation n’a pas été exploitée par les experts eux-mêmes, mais de temps en temps cette éventualité est évoquée, surtout lors des campagnes électorales locales.

Le premier type de partenaires est donc très souvent constitué de partenaires réels, effectifs, mais dont la position est en un certain sens équivoque. D’une part, les experts sont indispensables et dotés d’un solide crédit social, mais, d’autre part, on essaie parfois de limiter leur importance, car ils sont considérés comme un danger potentiel pour le fonctionnement de la démocratie locale. Le rôle de l’expert n’étant pas formalisé, le partenariat avec le pouvoir dépend bien souvent de la personnalité du maire et du style de leadership urbain.

Un autre type de partenaire potentiel est la jeunesse. Pour de multiples raisons (politiques, économiques, mais aussi pour encourager un style efficace), le pouvoir urbain s’applique à faire de la jeunesse un partenaire dans le gouvernement urbain. Selon nos recherches, il existe plusieurs moyens de procéder. Il s’agit tout d’abord de différentes actions dirigées vers l’école, non pas comme institution éducative mais comme un rassemblement de jeunes constituant une plate-forme naturelle pour débattre de certains problèmes de société. Un autre exemple concerne la vie associative des jeunes. Le pouvoir urbain essaie de faire des associations de jeunes des partenaires pour certains types d’action sociale urbaine. De même, le sport n’est pas seulement une activité, mais aussi un pôle de rassemblement des jeunes. Enfin, certains groupes de jeunes s’intéressent à la politique. Quelques partis politiques possèdent leurs associations de jeunes (souvent considérées comme des pépinières de militants politiques), et ces associations jouent fréquemment un rôle de partenaires, en particulier lorsqu’il s’agit de définir certains éléments stratégiques du développement urbain.

Les paroisses catholiques et, dans les grandes villes, les diocèses, constituent une autre source de partenaires. En Pologne, le rôle social de l’Église catholique est si étendu qu’il est difficile pour le pouvoir urbain de faire abstraction des opinions et des activités de la paroisse en relation avec les politiques publiques. Cela est particulièrement vrai dans le secteur de l’aide sociale, mais aussi dans des domaines tels que l’éducation, la culture et les soins médicaux. Un des dangers de ce type de partenariat est de ne pouvoir distinguer l’action sociale de l’Église et les positions politiques des prêtres et des évêques. C’est pourquoi ce type de partenariat ne se développe pas autant qu’on aurait pu le penser.

D’autres partenaires potentiels très importants sont les investisseurs extérieurs. Il est évident que l’investissement extérieur est une chance pour le développement de la ville. Dans quelques grandes villes, il existe même des zones économiques spéciales où, pour attirer les investisseurs extérieurs, des réductions fiscales et des facilités d’implantation leur sont consenties. Il est donc normal que ces investisseurs soient considérés comme des partenaires potentiels de l’administration urbaine. Le problème qui se pose est d’ordre pratique. Les investisseurs (surtout les « poids lourds » comme Opel à Gliwice ou Fiat à Bielsko) ont différents types de contacts avec les municipalités et il n’existe donc pas de modèle unique ou idéal pour ces relations. Chaque fois, il est nécessaire de créer un modèle « sur mesure », ce qui prend du temps.

Enfin, un autre partenaire est souvent présent dans les villes polonaises et peut jouer un rôle important. Des associations sont souvent créées de manière ad hoc dans les grandes villes pour résoudre un problème ou réaliser un projet, par exemple, pour organiser une manifestation culturelle, pour régler un problème de quartier, pour exécuter un projet de communication ou de transport. Ces associations ont une dynamique propre qui leur permet de rassembler des individus et de traduire en mots certaines opinions des habitants. Comme la vie des partis est relativement peu développée dans les villes polonaises (les partis ne possèdent pratiquement aucune section locale dans les petites villes, et dans les villes moyennes et les grandes villes, ils ne disposent pas de structures de quartier), ces associations ad hoc offrent souvent aux habitants un cadre pour s’exprimer et faire connaître leurs expériences et aident le pouvoir urbain à nouer des contacts avec la population. Même si souvent l’expérience de vie de ces associations est très courte – en général, elles disparaissent une fois atteint leur objectif –, elles sont des partenaires importants du pouvoir dans le gouvernement de la ville.

Dans nos recherches empiriques, nous avons accordé une grande attention à ce problème. Un des maires interrogés au cours d’une enquête en 1996 a expliqué que, depuis son élection en 1990 (il était en poste depuis le début du nouveau système), il devait désigner lui-même ses propres partenaires, car le changement des habitudes sociales prend beaucoup de temps. Le même élu nous a ensuite indiqué qu’il éprouvait le besoin de trouver des partenaires avec lesquels il puisse traiter.

Cela montre à quel point le maire est non seulement le partenaire central du jeu local, mais aussi (et peut-être surtout) celui qui en fixe les règles. Le choix des partenaires, leur rôle et leurs compétences dépendent de son style de gestion. À cela s’ajoutent les effets du vide politique et l’instabilité de la scène politique locale où les coalitions restent encore très instables.

Nos recherches nous ont permis de distinguer trois types de leadership local qui conditionnent la définition des règles du jeu du partenariat dans l’administration urbaine polonaise.

Dans le leadership traditionnel, le partenariat, même s’il est souvent proclamé, n’est qu’un slogan. Ce type de leadership est le plus fréquent dans les villes petites et moyennes et surtout dans les territoires de la Pologne centrale et orientale, où il n’y a pas de tradition de vie associative ni d’État de droit. En quoi consiste ce type de leadership ? Le maire tire sa légitimité de son élection démocratique mais, du point de vue sociologique, tant lui-même que la population acceptent l’idée qu’il s’agit d’un simple transfert de la position sociale qu’il occupait avant l’élection. Dans la plupart des cas, le maire, avant les élections, jouissait d’un statut local important dans la vie locale : un « notable » local, enseignant, médecin ou pharmacien (mais pas homme d’affaires, car l’ancien système ne permettait pas le développement d’une économie libre faisant appel à des chefs d’entreprise). L’élection elle-même a pris la forme d’un transfert de prestige de l’espace social à l’espace politique. Certes, ce transfert met aussi en jeu le prestige personnel, avec la conséquence que (selon des termes employés par un fonctionnaire en 1996) le maire est, dès le début de son mandat, « d’abord un “magistrat” puis un maire ». Dans ce type de leadership, les ressources du maire avant l’élection ont plus d’importance que les règles du jeu établies avec les partenaires sociaux.

Le maire s’appuie sur le statu quo social existant, cela englobant d’importantes institutions sociales de la vie locale comme l’école, l’hôpital, la paroisse. Dans cette situation, même si, avec les progrès du changement démocratique, les responsables voient la nécessité de partenariats sociaux, ils n’accordent pas vraiment beaucoup d’attention à leur fonctionnement effectif.

Le leadership charismatique, au sens où l’entend Weber, repose sur la forte personnalité du dirigeant et sur un phénomène sociologique de confiance de la population. Il y a un grand nombre de maires de ce type en Pologne, en particulier dans les grandes villes et dans les villes moyennes, où les relations directes du maire avec la population sont rares et où il doit avoir recours à des intermédiaires pour exercer le pouvoir. L’apparition de ce type de leadership remonte à l’époque de la lutte contre le pouvoir totalitaire et des efforts pour faire nommer des militants de l’opposition à des fonctions publiques. Cette approche est assez récente. Les maires du type charismatique sont en fonction depuis 1990, mais, dans la plupart des cas, ils sont issus de l’opposition des années 80. Nos recherches ont permis d’expliquer ce phénomène.

Parmi les militants de l’opposition à cette époque, on pouvait facilement distinguer les « idéologues » des « pragmatiques ». Les premiers sont restés fidèles à un discours politique quelque peu « dépassé », tandis que les seconds, apparus vers la fin des années quatre-vingt, ont cherché à établir des bases en vue d’accéder au pouvoir et de montrer aux citoyens que la démocratie pouvait leur offrir de nouvelles chances. C’est parmi eux que se recruteront les futurs maires charismatiques. Il s’agit d’hommes politiques qui ont l’habitude des relations avec la population et qui ont eu l’occasion de tester leur popularité et le degré de confiance sur lequel ils pouvaient compter pour le transformer en capital politique. Mais cela ne signifie pas pour autant qu’ils soient des leaders autoritaires. Depuis l’époque où ils s’opposaient au totalitarisme, ils se sentent investis d’une mission qui consiste à démocratiser le pays. Conscients de leur force sociale, ils s’appliquent à organiser et à structurer d’autres partenaires sociaux afin de gouverner démocratiquement leur ville.

Ici apparaît un dilemme : comment faire émerger des partenaires en se servant de sa position de leader charismatique, alors qu’on bénéficie d’une confiance sociale supérieure à celle accordée aux autres acteurs présents sur la scène locale ? Lors de la préparation de projets à long terme, les leaders charismatiques sont souvent amenés à « susciter » et à soutenir des partenaires sociaux, mais une fois la décision prise, ils la considèrent comme la leur et en acceptent l’entière responsabilité aux yeux de la population. Tel est le cas de Jósef Makosz, maire de Rybnik, une ville du sud de la Pologne qui compte près de 200 000 habitants et où l’auteur a mené des recherches pendant trois ans. Jósef Makosz est très sensible à toutes les procédures démocratiques, mais, dans le même temps, il est prêt à accepter l’entière responsabilité des décisions (y compris celles suivies de mauvais résultats), même si elles ont souvent été adoptées à l’issue de discussions avec les partenaires sociaux. Il affirme lui-même qu’il a « éduqué » ses partenaires et cette attitude est caractéristique de ce type de leadership.

Le leadership technocratique, de plus en plus connu dans les grandes villes polonaises, envisage le partenaire comme un outil permettant de résoudre un problème concret et non pas comme un élément stable du fonctionnement du gouvernement urbain. Dans ce type de leadership, les partenaires sont très différents. Il est fait appel à eux selon les besoins et, dès que la situation ayant justifié leur utilisation a pris fin, ils disparaissent de la scène locale. Même dans les cas où les partenaires sont assez stables et participent à la prise des décisions du pouvoir, ils restent invisibles au public. Le pouvoir ne voit pas en eux des éléments stables de l’administration urbaine. Leur utilité est sujette à évaluation et leur rôle consiste à apporter un soutien social et/ou politique aux dirigeants.

Ce type de leadership se développe dans certaines grandes villes polonaises. Il tire son origine, d’une part, de la médiocrité des structures de la représentation politique au niveau local, d’autre part, du fait que dans les grandes villes le gouvernement urbain est amené à prendre un grand nombre de décisions très techniques et qu’il est facile d’expliquer à la population qu’il vaut mieux s’adresser directement à des « spécialistes » plutôt que de consulter les partenaires sociaux. Ce type de leadership, s’il devait prendre de l’ampleur à l’avenir, risquerait de créer un phénomène d’aliénation vis-à-vis du pouvoir urbain et de décourager les habitants de participer au gouvernement de leur ville.

La Pologne se transforme très rapidement et la dynamique de ce changement dessine de nouvelles perspectives de partenariat. Si nous analysons cette dynamique, nous constatons l’émergence d’une nouvelle force sociale : les structures associatives qui cherchent leur place dans le gouvernement urbain, peut-être pas dans le processus décisionnel proprement dit mais en tant qu’auxiliaires aidant à dégager des visions de l’avenir de la ville. On peut distinguer trois formes d’action possible pour les associations concernées.

Premièrement, elles peuvent s’engager dans le partenariat politique en participant aux élections municipales sous la forme de comités électoraux. Ces associations sont assez répandues dans les villes petites et moyennes et leur rôle est en train d’évoluer sur la scène urbaine. Elles sont souvent issues de groupes de pression ou de groupes d’intérêt poursuivant des objectifs très précis et ponctuels (par exemple, les représentants d’un district demandant la modernisation des routes ou un comité créé pour la construction d’une école). À mesure que la scène politique locale s’élargit, ces comités se transforment en associations qui prennent une part croissante à la vie sociale de la ville. En principe, ces associations sont totalement apolitiques, ce qui signifie qu’en cas de succès électoral, elles sont prêtes à former des coalitions avec n’importe quel parti politique présent sur la scène locale. Dans la situation fréquente, où un parti doit rechercher des alliances pour pouvoir former l’exécutif municipal, il est plus facile de s’allier avec un groupe apolitique qu’avec un autre parti.

Voilà pourquoi ces comités électoraux, qui se sont transformés en associations, ont trouvé facilement leur place dans le partenariat urbain. Leur succès s’explique donc plutôt par un certain manque de « maturité » de la représentation politique locale que par la formation d’un partenariat stable. Toutefois, certaines de ces associations se développent bien, non plus sur la base d’objectifs ponctuels, mais en élargissant leur champ d’action. L’on peut prévoir un renforcement de leur rôle en tant que partenaire du gouvernement urbain.

Deuxièmement, on assiste à la création de structures quasi politique (dénommées protopartis urbains). Les associations s’efforcent d’entrer dans le jeu des partis politiques en période préélectorale. Dans ce cas, elles jouent un double rôle, associatif et partisan. Ce type de protopartis n’apparaît que dans quelques grandes villes et dans certaines régions. En général, on les trouve dans les régions occupées au xix^e siècle par l’Empire allemand (Haute-Silésie et Grande Pologne), régions caractérisées par une véritable tradition de la vie associative et de l’État de droit. Ce phénomène est souvent lié à certaines revendications identitaires régionales. Nous pouvons percevoir un lien entre l’émergence de ce type de partenariat et le mouvement visant à décentraliser le pays et à reconnaître les différences régionales.

Troisièmement, certaines associations ne participent pas directement au fonctionnement du gouvernement urbain, mais servent de réservoir d’expertise au pouvoir politique et administratif. Ce type de partenariat prend de l’ampleur surtout dans les grandes villes où les associations professionnelles (notamment d’économistes et d’ingénieurs) sont actives. Le développement parallèle du leadership technocratique observé dans les grandes villes permet à ces associations de jouer un rôle dans le partenariat urbain sans s’engager politiquement.

Nous soulignerons ici un élément très important. Les recherches sociologiques prouvent que l’arrivée de la nouvelle génération sur la scène politique locale consolide des habitudes civiques et crée de nouvelles formes d’engagement social et politique. Cette nouvelle génération a été socialisée après l’instauration de la démocratie et nous avons maintenant suffisamment de recul pour apprécier son action. Voilà la raison qui peut nous permettre d’envisager avec optimisme la création et le renforcement des partenariats dans le gouvernement urbain polonais.

Traduit de l’anglais