La population urbaine compte aujourd’hui 1,7 milliard d’individus, soit 38 % de la population mondiale. On estime qu’à la fin du xxe siècle la moitié de la population mondiale résidait en zone urbaine. En 2025, les habitants des villes seront au nombre de 4 milliards, soit 58 % de la population mondiale. La population urbaine s’accroît actuellement au rythme de 65 millions de personnes par an, ce qui équivaut à un peu plus de la totalité de la population française. Cette urbanisation rapide et l’importance des transformations des villes qui s’annoncent dans les prochaines décennies posent un grave défi à la gouvernance urbaine. Depuis le début de l’explosion urbaine qui a suivi la révolution industrielle, l’administration des villes a été largement caractérisée par un développement rampant du secteur public par le biais de l’hygiène publique, des permis de construire, des services publics, des investissements d’infrastructure et d’institutions gouvernementales surdimensionnées. Dès lors, la dichotomie traditionnelle public/privé, reflétant le duopole intervention étatique/mécanismes du marché, a marginalisé le rôle du secteur privé et des organisations non gouvernementales.

Le partenariat public/privé n’est pas un phénomène nouveau. Il y a cent cinquante ans, Alexis de Tocqueville voyait dans les associations extra-gouvernementales un apport de l’Amérique à la démocratie. Donald Haider souligne dans son étude sur les partenariats à Chicago que le visage même de cette ville a été façonné conjointement par des secteurs public et privé après la grande exposition américaine de 1907 (Haider, 1989). Depuis toujours, le grand public et les milieux d’affaires considèrent les administrations urbaines comme des collecteurs d’impôts et des fournisseurs – peu efficaces – de services municipaux. Les municipalités modernes doivent cependant être plus que cela et avoir aussi une activité de promotion immobilière, d’encouragement de l’économie et de création d’emplois. C’est dans ce contexte que le concept de partenariat public/privé a été mis en pratique pour la première fois durant l’administration Carter à la fin des années soixante-dix. Depuis, la notion de partenariat comme instrument des politiques publiques a considérablement changé. Initialement conçu comme un moyen de compléter des ressources publiques limitées pour répondre à des besoins urbains urgents, ce concept a évolué dans la direction d’une substitution de l’initiative privée à l’effort public dans une large gamme de domaines. Alors qu’au départ, le partenariat était considéré comme une entreprise conjointe permettant au gouvernement de créer de meilleures conditions de marché pour l’investissement privé, il a évolué dans le sens d’une privatisation des services publics accompagnée d’une réduction de l’aide du gouvernement dans certains domaines.

Selon ses partisans du recours au partenariat public/privé dans la politique de développement urbain, la collectivité urbaine dans son ensemble profite objectivement de politiques qui favorisent les entreprises locales et, par là, renforcent l’économie urbaine, augmentent l’assiette des impôts locaux et génèrent des ressources supplémentaires susceptibles d’être utilisées pour le bien-être de la communauté. Les partenariats rassemblent un large éventail de talents et de ressources provenant aussi bien du secteur public que du secteur privé et produisent des résultats qui « profitent à tout le monde » et qui sont dans la ligne des intérêts et des problèmes généraux de la société. Le partenariat public/privé suppose une société démocratique où le secteur privé trouve son intérêt à contribuer volontairement au bien-être social. Les défenseurs du partenariat, qui sont aussi, en général, d’ardents partisans de l’entreprise privée; soutiennent que le bien-être des collectivités urbaines est tributaire d’un recours massif à l’initiative privée. Cet argument est séduisant, non seulement parce qu’il fait appel aux valeurs traditionnelles des sociétés régies par la loi du marché, mais aussi parce qu’il ouvre la perspective d’une mobilisation des compétences et des ressources entreprises pour trouver des solutions harmonieuses aux problèmes urbains.

Nous avons vu les bons et les mauvais côtés des partenariats public/privé. Les deux cas présentés ici permettront de comprendre la façon dont fonctionne concrètement un partenariat, même s’ils concernent des réalités propres à la Corée et au Japon. On espère susciter de nouvelles interrogations débouchant sur une conception améliorée du partenariat. Le premier cas est celui du programme coopératif de rénovation urbaine à Séoul, en Corée. Le second concerne le programme de réaménagement foncier, lancé en Corée et au Japon dès le début de l’urbanisation.

Avec la croissance foudroyante de leur population et de leur superficie, de nombreuses villes coréennes – et surtout Séoul avec ses plus de dix millions d’habitants – ont dû se préoccuper de rénovation urbaine dès le début des années soixante. Bien que l’étalement des villes ait repoussé la périphérie toujours plus loin du centre et qu’un nombre croissant de quartiers mélangeant habitations commerciales et entreprises ait surgi dans beaucoup de zones périphériques, la plupart des activités économiques et sociales vitales continuaient à se dérouler dans les quartiers entourant le noyau historique ancien des villes. Il devenait donc indispensable de concentrer les efforts de réaménagement sur les zones plus anciennement construites, caractérisées par une faible densité et des prix fonciers élevés.

Le programme de réaménagement foncier est une méthode d’urbanisation employée uniquement dans trois pays d’Asie de l’est (Japon, Corée et Taiwan). Il vise à convertir des terrains en zones urbaines constructibles avec un minimum d’investissements publics. Dans ce type d’opérations, les infrastructures de base sont fournies par les propriétaires fonciers de la zone qui donnent des terrains. L’application de cette méthode a notamment nécessité la mise en place de partenariats public/privé entre les propriétaires fonciers, qui conservent au bout du compte leurs terrains remodelés et viabilisés, et les autorités publiques, qui ont la responsabilité de fournir, sans investissements directs, des terrains urbanisés et des infrastructures et qui bénéficient aussi des améliorations engendrées par l’opération.

Depuis la Conférence Habitat I organisée à Vancouver en 1976, les programmes relatifs aux établissements humains sont passés d’une approche directive et imposée d’en haut à une approche beaucoup plus participative reposant sur des processus démocratiques ouverts. Les autorités nationales et locales, le secteur privé et les citoyens contribuent tous à l’entreprise. La gouvernance urbaine demande une mobilisation des ressources humaines, financières et techniques à tous les niveaux pour atteindre à l’avenir l’objectif d’une société urbaine digne de ce nom. Elle demande aussi qu’individus et entreprises s’engagent, en tant que partenaires responsables, à coopérer pour améliorer leur cadre de vie. Dans cet esprit de partenariat, il nous incombe d’élaborer des structures viables et équitables favorisant un large processus de participation aux niveaux local, national et international et associant le secteur public et le secteur privé.