Compte tenu des possibilités de développement réduites et des tentatives de développement avortées qu’elles avaient connues dans le passé, il n’est pas étonnant que de nombreuses tribus se soient lancées dans l’organisation des jeux d’argent, qui leur offrait un moyen inespéré, bien que discutable, d’accéder au développement dont elles avaient tant besoin. Ce revirement de fortune, qui succède à l’appauvrissement, à l’impuissance et à la discrimination dont les Amérindiens ont souffert durant plusieurs générations, entraîne cependant – sous la forme de conflits sociaux, de dissensions au sein des tribus, d’oppositions culturelles – une nouvelle dépossession que peu de partisans du nouveau mode de développement sont prêts à reconnaître. Il constitue la dernière phase d’un processus historique de dépossession et de développement au cours duquel les Amérindiens ont subi, par vagues successives, une dépossession matérielle, sociale et culturelle imputable au développement des Européens (à la colonisation et à l’expansion européennes) en Amérique du Nord.

Comme les modes de développement précédents, l’exploitation des casinos par les tribus fait des « gagnants » et des « perdants ». Elle produit des revenus qui enrichissent, au moins financièrement, certains membres des tribus ; mais elle induit en même temps une nouvelle forme de dépossession qui marginalise et appauvrit d’autres Amérindiens. Bien que ce phénomène ne soit pas propre à l’industrie du jeu, mais caractérise tous les grands projets, qu’ils soient menés dans les réserves ou ailleurs, il fournit un rebondissement intéressant à une histoire déjà longue. Les enjeux financiers sans précédent inhérents à cette industrie rendent encore plus complexe le processus de sélection des « gagnants » et de dépossession des « perdants », qui résulte de l’histoire des tribus amérindiennes aux États-Unis et de leur statut de nations souveraines.

Si l’industrie du jeu a contribué, grâce aux revenus qu’elle produit, à réduire la misère dans certaines réserves amérindiennes, elle a suscité en même temps beaucoup de controverses. Je m’intéresserai ici plus particulièrement à l’une de ces controverses. Contrairement à ce que nous voyons dans les articles de Kanbur et Cernea, qui figurent également dans ce numéro, les principaux bénéficiaires de l’exploitation des casinos par les tribus amérindiennes sont les tribus elles-mêmes. Mais les tribus qui tirent profit de l’industrie du jeu réalisent parfois leurs gains au détriment de certains de leurs membres. Même quand elle remplit les coffres de la tribu, l’organisation des jeux de hasard soulève d’emblée la double question de la composition de la tribu et du droit de ses membres à se partager la manne que représente l’exploitation des casinos. J’examinerai donc essentiellement le phénomène d’exclusion de certains membres des tribus qui accompagne la mise en place d’activités tribales de jeux.

Tableau 1
Les politiques successives du gouvernement des États-Unis à l’égard des Amérindiens et les différentes formes de dépossession qui en sont résultées

Périodes	Politiques du gouvernement des États-Unis	Formes de dépossession
Expulsion et déplacement force (1778-1887)	Loi sur l’expulsion des Indiens (1830)Loi de finances relative aux Indiens (1854)Loi agraire (1862)Loi sur les chemins de fer (1862)	Expulsion des tribus amérindiennes des États de l’Est, obligées de s’installer à l’ouest du Mississipi.
Réserves et lotissement (1887-1934)	Loi Dawes (1887)Loi sur la citoyenneté des Indiens (1924)	Lotissement des territoires, auparavant propriété collective des tribus ; dépendance accrue à l’égard de l’aide sociale ; assimilation forcée.
Réorganisation des tribus (1934-1946)	Loi sur la réorganisation des tribus indiennes (1934)Loi sur la commission des griefs indiens (1946)	Les systèmes de gouvernement constitutionnels imposés aux tribus les dépossèdent de leur organisation sociale et politique traditionnelle.
Fin de la tutelle et transferts (1945-1961)	Résolution 108 des deux chambres du Congrès (1954)Programme de recrutement direct du Bureau des affaires indiennes	Fin de la tutelle de l’État fédéral sur certaines tribus et leurs membres ; transfert de certains membres des tribus vers les zones urbaines, où les possibilitiés d’éducation et d’emploi sont meilleures.
Autodétermination (depuis 1961)	Loi sur les droits civils des Indiens (1968)Loi sur l’autodétermination des Indiens et sur l’aide aux Indiens en matière d’éducation (1975)Loi réglementant l’organisation des jeux de hasard par les Indiens (1988)	Disparition des formes de dépossession les plus contraignantes ; autodétermination des tribus ; aide de l’État fédéral aux gouvernements des tribus.

La première phase du processus de dépossession des autochtones a commencé avec l’arrivée de Christophe Colomb, en 1492, et duré quatre siècles. Conformément au droit qui régissait les découvertes et les conquêtes, suivant lequel une terre appartenait à celui qui l’avait découverte, Colomb revendiqua toute l’Amérique du Nord au nom de la Couronne d’Espagne. Sans être entièrement dépouillés de leur droit originel sur la terre de leurs ancêtres, les autochtones allaient bientôt faire l’expérience de la dépossession sous l’effet de la colonisation. Au début, diverses puissances coloniales négocièrent avec les tribus amérindiennes des traités par lesquels celles-ci leur cédaient d’immenses territoires en échange de nourriture, de marchandises et d’une rente perpétuelle. Mais les « garanties perpétuelles » offertes par les puissances coloniales (et postcoloniales) n’ont pas duré ; et bon nombre des traités (il y en a plus de 500) qu’elles ont signés avec les tribus amérindiennes ont été rompus.

En 1830, l’Indian Removal Act (Loi sur l’expulsion des Indiens) supprima les droits de propriété foncière des Amérindiens qui vivaient à l’est du Mississipi, et les obligea de s’établir plus à l’ouest, sur le territoire de l’Oklahoma qu’on appellera le « Pays indien ». Deux décennies plus tard, le Congrès adopta une série de lois – l’Indian Appropriation Act (Loi de finances relative aux Indiens, 1854), le Homestead Act (Loi agraire, 1862) et le Railroads Act (Loi sur les chemins de fer, 1862) – qui jetèrent les bases juridiques nécessaires à la création des réserves indiennes, à l’expulsion des tribus de leurs territoires ancestraux, et à leur installation forcée dans les réserves. Au milieu des années 1880, les tribus amérindiennes qui n’avaient pas été décimées par la maladie et la guerre devinrent des « nations captives », reléguées sur le territoire désertique des réserves indiennes en tant que « pupilles » de l’État fédéral.

La deuxième phase du processus de dépossession a commencé en 1887 avec l’adoption de la Loi Dawes, communément appelée General Allotment Act (Loi de lotissement universel). Cette loi faisait partie d’un plan du gouvernement fédéral pour accélérer l’assimilation des Amérindiens. Elle ordonnait la division des territoires appartenant aux tribus en parcelles qui seraient attribuées à titre individuel aux membres de ces tribus : chaque chef de famille recevrait 160 acres (64 ha), chaque célibataire de 18 ans ou plus et chaque orphelin de moins de 18 ans recevraient 80 acres (32 ha). Sous l’effet de la Loi Dawes, la superficie totale des terres des Amérindiens est passée, aux États-Unis, de 560 000 km² en 1887 à 190 000 km² en 1932, les terres « excédentaires » ayant été soit cédées à l’État fédéral, soit vendues à des colons blancs (Otis, 1973).

La Loi Dawes a entraîné une forme de dépossession plus insidieuse, à maints égards, que celle qui avait prévalu durant la période précédente. Dans la mesure où cette loi se fondait sur des conceptions et des valeurs européennes, sur le primat de l’individualisme et de la propriété privée, elle opérait une dépossession culturelle qui portait sur le mode de subsistance, le style de vie et l’organisation sociale des tribus. Elle est ainsi devenue le principal instrument de l’assimilation des Amérindiens et de leur intégration dans la société « civilisée ».

Après cette période de 40 ans pendant laquelle les Amérindiens ont perdu une partie de leurs terres et de leur culture, le Congrès a voté en 1934 l’Indian Reorganisation Act (ira) (Loi sur la réorganisation des tribus indiennes), inaugurant une nouvelle politique du gouvernement fédéral à l’égard des Amérindiens, axée sur la réorganisation et l’autodétermination des tribus. Cette loi proposait une solution d’inspiration non indienne à la vieille « question indienne », et promouvait une forme subtile d’assimilation sur le plan de la gestion des affaires publiques. Entre autres dispositions, elle mettait fin au lotissement des territoires, prévoyait la restitution aux Amérindiens d’une partie de leurs terres, affectait des crédits au développement économique des réserves, et incitait les tribus à s’organiser elles-mêmes en se dotant de gouvernements officiels (Prucha, 1984). Légiférant sur des groupes qui ne partageaient pas sa conception de la nation, le gouvernement fédéral leur imposait en fait un système politique bien connu, calqué sur la constitution des États-Unis, destiné à se substituer aux formes de gouvernement, à l’organisation communautaire et aux relations sociales traditionnelles (Wilkinson, 1987).

Si l’ira marquait, au moins temporairement, la fin de la dépossession matérielle des tribus amérindiennes, leur dépossession se poursuivait inexorablement sur les plans de la culture, de l’organisation politique et des relations sociales. Le gouvernement fédéral encourageait, par exemple, les tribus à se doter de gouvernements constitutionnels dans le cadre de l’ira ; mais, ayant affaire à des groupes qui ne partageaient pas sa conception de la nation, il remplaçait en fait leur organisation politique traditionnelle par une organisation calquée sur la constitution des États-Unis (Wilkinson, 1987). Autrefois régies par des systèmes de parenté, par une organisation clanique et communautaire, les tribus sont de plus en plus soumises, depuis cette époque, à des relations marchandes et à des règles juridiques restrictives qui déterminent leur organisation politique et leur composition. Je reviendrai sur ce dernier point (la composition des tribus) dans la section suivante.

La phase suivante du processus de dépossession a commencé en 1953 avec l’adoption conjointe, par les deux chambres du Congrès, de la Résolution 108 (communément appelée « politique de la terminaison »). Cette résolution tendait à supprimer le statut politique particulier des tribus amérindiennes et la tutelle que les États-Unis exerçaient sur elles. Par suite, entre 1953 et 1968, plus de 100 tribus amérindiennes ont cessé d’exister en droit, et plus de 1 360 000 acres (544 000 ha) de terres qui appartenaient aux Amérindiens sont passées dans le domaine public, avant d’être vendues à des personnes ou à des entreprises privées. En même temps, le Bureau des affaires indiennes, dans le cadre du Direct Employment Program (Programme de recrutement direct), mieux connu sous le nom de « programme de transfert de la main-d’œuvre », transférait une partie des Amérindiens des zones rurales (où se trouvaient leurs réserves) vers les zones urbaines (où les possibilités d’emploi semblaient meilleures). Entre 1953 et 1970, plus de 90 000 Amérindiens ont ainsi quitté leurs réserves pour aller dans des « centres de transfert de la main-d’œuvre » situés sur le territoire métropolitain (à Chicago, Los Angeles, San Francisco, Denver et Minneapolis).

Depuis la seconde moitié du xx^e siècle, le gouvernement fédéral apporte à la « question indienne » une nouvelle réponse qui consiste à fournir aux Amérindiens une aide permanente sur les plans économique et administratif et sur celui de l’action publique. Pour atténuer les effets du bouleversement survenu durant la période précédente, le Président Richard Nixon a engagé le gouvernement fédéral à reconnaître aux Amérindiens le droit de décider eux-mêmes de leur destin. L’Indian Self-Determination and Education Assistance Act (Loi sur l’autodétermination des Indiens et sur l’aide aux Indiens en matière d’éducation), adopté en 1975, confère aux tribus un large pouvoir discrétionnaire de réallocation des crédits fédéraux, qui doit leur permettre de satisfaire autant que possible les besoins des communautés amérindiennes. Pendant cette dernière période de l’histoire des politiques publiques à l’égard des Amérindiens, de nombreuses tribus ont commencé à exercer leur souveraineté de fait en utilisant leur pouvoir de décision pour orienter leur développement dans une direction déterminée.

Ce long processus de dépossession condamnait les Amérindiens à un grand nombre des maux prévus par le modèle « Appauvrissement, risques et reconstruction » de Cernea (2000) : perte de leurs terres, de leur travail et de leurs logements, marginalisation, accroissement de la morbidité et de la mortalité, insécurité alimentaire, incapacité d’accéder aux biens collectifs, rupture du lien social. D’après le recensement de 1990, le revenu moyen des ménages était de 19 897 dollars chez les habitants des réserves, alors qu’il atteignait 30 056 dollars dans l’ensemble de la population des États-Unis. À la même époque, 31,6 % des Amérindiens vivaient au-dessous du seuil de pauvreté, alors que le pourcentage national était de 13 %. La situation des Amérindiens atteste l’influence de la pauvreté sur la morbidité et la mortalité : par exemple, la proportion des diabétiques est deux fois et demie plus élevée chez les Amérindiens que dans l’ensemble de la population nationale ; et la proportion des enfants qui souffrent de séquelles du syndrome alcoolique du fœtus, est beaucoup plus élevée chez les Amérindiens que dans l’ensemble de la population des États-Unis. Le fait le plus choquant, c’est peut-être que le taux de suicide chez les jeunes Amérindiens âgés de 5 à 14 ans est le double du taux national. Le taux de suicide chez les Amérindiens de 15 à 24 ans est, lui, trois fois supérieur au taux national (Indian Health Service, 2000).

Compte tenu de ces indicateurs très inquiétants, l’arrêt de 1987 par lequel la Cour suprême des États-Unis a confirmé le droit des Amérindiens à organiser des jeux de hasard ouvrait des possibilités de développement inespérées aux tribus et à leurs membres. Au cours des 15 ans qui se sont écoulés depuis cet arrêt, l’industrie du jeu a fait ce qu’aucun autre programme de lutte contre la pauvreté n’avait pu faire. Elle a mis fin, pour de nombreuses tribus, au cycle de la dépossession et de l’appauvrissement, et leur a permis, pour la première fois depuis la naissance des États-Unis, de connaître la prospérité pendant une génération.

En réaction à l’arrêt rendu dans l’affaire Cabazon, des fonctionnaires et des exploitants de casinos des États du Nevada et du New Jersey ont fait pression sur le Congrès pour qu’il limite l’activité des tribus dans le domaine du jeu. Soucieux de concilier les droits des Amérindiens avec les intérêts des États fédérés et de l’industrie du jeu, le Congrès a voté en 1988 l’Indian Gaming Regulatory Act (igra) (Loi réglementant l’organisation des jeux de hasard par les Indiens [1]). L’igra permet aux tribus d’organiser des jeux de hasard ; mais elles ne peuvent exercer cette activité que sur les terres soumises à la tutelle de l’État fédéral, et elles doivent signer avec l’État fédéré concerné une convention qui précise la nature des jeux organisés, la taille de l’établissement, le nombre d’installations de jeu autorisé, le montant maximum des mises, les mesures de sécurité obligatoires, etc. (Eadington, 1990).

L’igra distingue trois catégories de jeux. La première comprend les jeux de société où l’on peut gagner des prix de valeur relativement faible, ainsi que les jeux amérindiens traditionnels qui font partie des cérémonies ou des fêtes tribales ; tous ces jeux relèvent de la seule réglementation des tribus. La deuxième catégorie comprend le loto et les jeux de cartes similaires qui ne sont pas interdits par les lois de l’État fédéré concerné. La troisième catégorie comprend tous les autres jeux, par exemple les machines à sous, les courses de chevaux ou de chiens, le pari mutuel, le vingt-et-un, le baccara ou le ja alaï. Les tribus ne peuvent organiser des jeux de troisième catégorie que s’ils sont autorisés par les lois de l’État fédéré, et si elles ont signé avec lui une convention concernant l’organisation de ces jeux (Anders, 1998).

Les conventions sont à toutes fins pratiques l’équivalent de « traités » que les tribus doivent négocier avec l’État fédéré où elles veulent organiser des jeux de troisième catégorie. Elles peuvent limiter le nombre des installations de jeu autorisé (par exemple, le nombre des machines à sous), et disposer qu’un pourcentage déterminé des profits sera versé à l’État fédéré et aux autorités locales. Dans le Michigan par exemple, une clause applicable aux tribus qui ont signé une convention avec l’État en 1993 porte que les tribus signataires doivent verser huit pour cent des profits provenant des machines à sous à l’État, et deux pour cent aux autorités locales. En Californie, après une longue bataille juridique, l’État a négocié avec certaines tribus une nouvelle convention qui les autorise à exploiter jusqu’à deux casinos et 2 000 machines à sous dans chacune de leurs réserves situées en Californie ; cette convention oblige en contrepartie les tribus à verser 100 000 dollars par an au fonds créé par l’État pour lutter contre la dépendance au jeu, et 1,1 million de dollars par an aux tribus de Californie qui ne se prévalent pas des possibilités offertes en matière de jeu. De nombreux critiques soutiennent que de telles conventions contraignent les tribus à renoncer à une partie de leur souveraineté pour exercer les droits que l’État fédéral leur reconnaît dans le domaine du jeu. Mais les 201 tribus amérindiennes qui ont signé des conventions avec 29 États de l’Union pour avoir le droit d’organiser des jeux de casino de troisième catégorie pensent apparemment que l’industrie du jeu s’annonce trop lucrative pour être remise en question [2].

De nombreux critiques voient une autre atteinte à la souveraineté des tribus dans le fait que l’igra détermine aussi les usages auxquels les revenus du jeu doivent être affectés. Suivant cette loi, l’argent que le jeu rapporte à la tribu doit financer les activités ou les programmes du gouvernement tribal, contribuer au bien commun de la tribu et de ses membres, faciliter le développement économique et communautaire de la tribu, financer des organisations charitables ou des organismes publics locaux (United States General Accounting Office 1998). D’après la National Indian Gaming Association (Association nationale de l’industrie indienne du jeu) (2002), environ 75% de l’ensemble des revenus que les tribus tirent du jeu sont affectés aux programmes des gouvernements tribaux, ainsi qu’à des projets de développement économique et communautaire. Sur les 201 tribus qui organisent des jeux de hasard, seul un quart environ appliquent un plan d’allocation des revenus approuvé par le Secrétaire de l’intérieur, qui détermine la répartition des revenus du jeu entre les membres de la tribu. Les conflits internes relatifs à ce que doit être une répartition équitable des ressources financières fournies par les casinos, sont à l’origine de nombreuses controverses au sein des tribus.

Étant donné le dénuement qui régnait auparavant dans les réserves amérindiennes, la création d’emplois et l’augmentation des ressources budgétaires liées à l’exploitation des casinos ont nettement amélioré les conditions de vie des Amérindiens dans les réserves, et celles des non-Amérindiens dans les localités voisines. Selon la National Indian Gaming Association, l’industrie du jeu a créé des emplois, réduit la dépendance à l’égard de l’aide sociale, et apporté des recettes fiscales aux États fédérés. Une enquête effectuée par des chercheurs de l’Université Harvard (Cornell et al. 1998) dans le cadre de l’American Indian Economic Development Programme (Programme pour le développement économique des Indiens d’Amérique) a révélé que le taux de chômage moyen, dans les 214 tribus étudiées, était de 38% avant la signature, entre certains États fédérés et certaines tribus, des conventions relatives aux casinos prévues par l’igra. Six ans plus tard, le taux de chômage n’était plus que de 13% dans les tribus qui avaient ouvert des casinos, alors qu’il restait inchangé dans les autres tribus. Comme cette étude et plusieurs autres (Alesch, 1997 ; Carstensen et al., 2000 ; Cossetto, 1995 ; Vinje, 1996) l’ont montré, l’industrie du jeu a des effets positifs sur la vie économique des tribus : la plupart d’entre elles, après des siècles de pauvreté, de discrimination et de désespoir, font aujourd’hui pour la première fois l’expérience de la prospérité sur une génération.

Cependant, l’industrie du jeu n’a pas que des effets positifs pour les tribus. Les nombreux adversaires non amérindiens de cette nouvelle activité des tribus s’inquiètent, selon les cas, de l’immoralité des jeux d’argent, du développement et des conséquences de la passion du jeu ou des risques d’intervention d’organisations criminelles. Bien qu’un grand nombre de non-Amérindiens profitent directement de l’industrie amérindienne du jeu (parce qu’elle crée des emplois, permet de réduire l’aide sociale et les dépenses publiques qui s’y rattachent), beaucoup d’élus, d’associations de citoyens et d’organisations commerciales s’opposent au développement et à l’expansion de cette industrie. Leur inquiétude a fait surgir le spectre du racisme et donné naissance à des mouvements anti-amérindiens dans un certain nombre d’États de l’Union, notamment dans les États de New York, du Wisconsin et de Washington. D’autres critiques et d’autres inquiétudes qui s’expriment au sein même des tribus, suscitent entre les familles, entre les clans, entre les groupes raciaux (Amérindiens de race pure contre métis), entre les courants idéologiques (progressistes contre traditionalistes), des désaccords et des discussions sur la gestion des affaires publiques et des ressources tribales. Je vais montrer dans la section suivante comment le développement de l’industrie du jeu entraîne, dans certaines tribus, des conflits au sujet de l’appartenance à la tribu et des droits qui en découlent. L’industrie du jeu est en effet si lucrative qu’elle donne lieu, dans certaines tribus, à des luttes aux enjeux considérables pour l’exercice du pouvoir et la gestion des profits, révélant ainsi l’envers d’un processus (le développement de l’industrie du jeu) qui a permis, dans l’ensemble, aux Amérindiens de passer de la misère à la richesse.

Pierre angulaire de l’application de la Loi Dawes et moyen officiel de définir l’identité amérindienne, le concept de proportion de sang se fondait sur une vaste jurisprudence déjà vieille de presque deux siècles, et sur les thèses du racisme biologique qui avait conduit à la ségrégation des Noirs. Mais contrairement à la « règle de la goutte unique » de sang noir, suivant laquelle il suffisait d’avoir un ancêtre africain pour être considéré comme Noir, la Loi Dawes, telle qu’elle était appliquée, exigeait qu’un individu possédât au moins un quart de sang indien pour avoir droit à un lotissement. La proportion de sang indien d’un individu se déduisait de l’« origine raciale » présumée de ses parents. Par exemple, le fils d’un Indien et d’une Indienne de sang pur était, lui aussi, un Indien de sang pur ; et l’on disait, dans la terminologie des fonctionnaires fédéraux chargés de l’identification des Indiens, qu’il possédait « quatre quarts » de sang indien. Un métis né, par exemple, d’un père blanc et d’une mère indienne avait « une moitié » de sang indien (Gonzales 1998).

L’emploi de cette terminologie s’est répandu (et son sens est devenu plus clair) avec l’adoption, en 1934, de l’Indian Reorganisation Act (ira). Nous avons vu que cette loi, tout en reconnaissant l’autonomie des tribus, les incitait expressément à se réorganiser en se dotant de gouvernements constitutionnels. L’une des nombreuses dispositions de l’ira conférait aux différentes tribus le droit de déterminer elles-mêmes leur composition, – droit que la Cour suprême a constamment confirmé et regardé comme un des droits fondamentaux des tribus (Canby 1988). L’appartenance à la tribu, telle qu’on l’entend ordinairement dans la vie politique amérindienne, est l’équivalent de la citoyenneté dans la mesure où elle donne aux membres de la tribu (aux « citoyens ») le droit de voter aux élections tribales, de prendre part à titre individuel à la distribution des revenus et autres ressources de la tribu, de bénéficier des innombrables programmes et services administrés par le Bureau des affaires indiennes.

Les règles énoncées dans les constitutions tribales en vertu des pouvoirs conférés aux tribus par la Loi Dawes et l’ira soulèvent aujourd’hui des difficultés qui viennent de ce que, pour être considéré comme membre d’une tribu, il faut pouvoir prouver, documents à l’appui, qu’on descend en ligne directe d’un individu inscrit sur les registres originels de la tribu. Beaucoup de ces registres, qui ont servi de base à l’application de la Loi Dawes, remontent aux années 1890. Les critères d’appartenance aux différentes tribus reconnues par l’État fédéral (il y en a actuellement plus de 560) varient fortement selon les tribus ; mais la plupart d’entre elles exigent à la fois, comme conditions d’appartenance, l’inscription d’un ascendant en ligne directe sur leurs registres originels et la preuve d’une proportion minimum de sang indien [3]. Par exemple, la constitution de la tribu des Chippewa de Saginaw (article III, paragraphe 1) réserve le statut de membres de la tribu 1) aux individus dont le nom figure sur au moins une des trois listes d’attributaires de lotissements établies en 1883, 1885 et 1891 ; 2) « à tous les autres Indiens qui résidaient dans la réserve de la tribu lors de l’adoption de la constitution, en 1937 » ; et 3) à tous les enfants à naître, avec au moins un quart de sang indien, d’un membre de la tribu résidant sur la réserve au moment de la naissance de l’enfant. Comme je l’ai dit plus haut, l’adoption officielle, par les tribus, d’un système de gouvernement constitutionnel leur a imposé une conception du peuple et de la nation fondée sur les concepts occidentaux d’identité individuelle et d’identité collective. Les règles juridiques et administratives qui déterminent l’appartenance aux différentes tribus, sont d’une importance essentielle pour la question qui nous occupe ici. Au cours du temps, les tribus ont assoupli ou durci leurs règles et leurs critères d’appartenance en fonction de facteurs incitatifs (ou dissuasifs) liés aux changements de la configuration des possibilités politiques.

Depuis quelques années, la multiplication des casinos gérés par les tribus confère un intérêt encore plus grand à la question de l’appartenance aux tribus, dans la mesure où les revenus du jeu doivent être partagés entre les membres de la tribu. Par exemple, un conflit né en 1998 au sujet de la composition de la tribu des Chippewa de Saginaw, dans le Michigan, pourrait conduire à l’exclusion de presque 10% des 2 800 membres de la tribu, qui seraient radiés de ses registres. Les milliards de dollars que l’exploitation du casino et de la station touristique de Soaring Eagle rapporte aux Chippewa de Saginaw, sont en jeu.

Depuis l’ouverture du casino de Soaring Eagle, il y a huit ans, les Chippewa de Saginaw sont devenus, grâce aux revenus du jeu, l’une des tribus amérindiennes les plus riches des États-Unis. Ce casino leur a rapporté en 2000 un profit brut de 350 millions de dollars, ce qui en fait le plus grand casino amérindien du Michigan et le cinquième des États-Unis. Les Chippewa de Saginaw sont une des 47 tribus propriétaires de casinos qui, en vertu d’un plan officiellement approuvé d’allocation des revenus, doivent répartir les profits de l’industrie du jeu entre les membres de la tribu par des paiements individuels. Les individus menacés d’expulsion risquent de perdre leur part des profits, qui s’élève actuellement à 52 000 dollars par an. Bien que cette espèce de dépossession interne soit typique du processus de développement en général et de nombreux projets de développement en particulier, elle constitue une variante intéressante de ce qu’on appelle communément la « dépossession produite par le développement ». En l’occurrence, le développement de l’industrie du jeu produit une forme de dépossession dans laquelle la tribu détermine les « gagnants » et les « perdants » en exerçant son droit de modifier sa propre composition.

Ce droit découle du statut politique des tribus amérindiennes, qui sont des nations souveraines et autonomes. Il remonte à l’époque où les puissances coloniales, en particulier la France et la Grande-Bretagne, négociaient officiellement avec les tribus amérindiennes comme avec des nations étrangères souveraines, et concluaient avec elles des traités qui les reconnaissaient comme des entités politiques souveraines (Prucha, 1984 ; Wilkinson, 1987). Les puissances coloniales reconnaissaient ainsi, comme le feront plus tard les États-Unis, les droits originels (par opposition à des pouvoirs délégués) des tribus amérindiennes en tant qu’entités politiques autonomes. Mais le pouvoir souverain propre aux gouvernements des tribus est aujourd’hui limité et circonscrit par le Congrès.

Les tribus ont par conséquent le droit d’édicter des règles et des critères d’appartenance, mais non pas celui d’expulser ou de bannir impunément certains de leurs membres. Dans le cas des Chippewa de Saginaw, les dirigeants de la tribu soutiennent que, s’ils ont fait des recherches sur les registres originels de la tribu et modifié la liste des inscrits, ce n’était pas pour des raisons politiques, mais par souci d’exactitude. Ils affirment aussi que la constitution de la tribu leur permet d’en exclure les individus qui ne peuvent pas prouver leur ascendance chippewa. Les membres de la tribu menacés d’expulsion affirment le contraire.

Comme le montre l’exemple des Chippewa de Saginaw, la composition de la tribu peut avoir d’immenses conséquences à la fois pour ses membres juridiquement reconnus et pour ceux qui risquent d’en être exclus. Cet exemple de dépossession produite par le développement n’est malheureusement pas unique. Au Texas, les Tigua d’Isleta del Sur connaissent un conflit interne similaire qui a atteint son paroxysme en 1998 avec l’expulsion de certains membres de la tribu par la police tribale. L’industrie du jeu a radicalement amélioré la situation des Tigua puisqu’il y a une génération, beaucoup d’entre eux étaient des travailleurs saisonniers qui vivaient péniblement de la récolte du coton, et qui logeaient dans des caravanes ou des huttes de pisé délabrées, généralement privées d’eau, d’électricité et d’installations sanitaires. Les Tigua ont ouvert en 1992 le Speaking Rock Bingo and Entertainment Centre ; au cours des dix années suivantes, l’afflux des joueurs et des aventuriers a fait de cette réserve autrefois pauvre l’un des empires du jeu du Texas occidental, le casino rapportant chaque année, suivant les estimations les plus prudentes, 60 millions de dollars de bénéfices (Colloff, 1999).

Les Tigua ont dû payer cet incroyable revirement de fortune, et bien peu d’entre eux auraient pu imaginer quel en serait le prix. N’étant plus victimes de la pauvreté et de la discrimination, ils souffrent à présent d’un mal nouveau qui résulte directement de leur puissance et de leur prospérité récentes : la division. Autrefois unie par des relations sociales fondées sur le système de parenté et le système des clans, la communauté est aujourd’hui déchirée par un conflit entre frères.

Chez les Séminoles de l’Oklahoma, un conflit interne du même genre oppose, sur des bases raciales, les membres de la tribu qui sont Séminoles « par le sang », et les descendants des Freedmen (affranchis), anciens esclaves noirs des Séminoles, qui ont accompagné ceux-ci dans leur déplacement forcé de Floride vers l’Oklahoma. En 2000, le conseil tribal des Séminoles a privé de leur droit de vote environ 2 000 Séminoles noirs. Cette mesure est intervenue peu après que le Congrès des États-Unis eut accordé à la tribu une indemnité de 56 millions de dollars pour la dédommager de la confiscation de ses terres et de son expulsion de l’État de Floride dans les années 1820. Comme les Séminoles envisageaient d’adopter un plan d’allocation des revenus prévoyant la répartition, entre les membres de la tribu, du montant de l’indemnité, ainsi que des millions de dollars que rapportait le casino de la tribu, le gouvernement tribal a décidé qu’il fallait être Séminole « par le sang » pour avoir droit à des paiements individuels et aux autres avantages (soins médicaux, formation professionnelle, etc.) attachés au statut de membre de la tribu (Glaberson, 2001).

L’exemple des Séminoles illustre les conséquences particulières de la législation fédérale antérieure à la reconnaissance du droit des tribus à déterminer elles-mêmes leur composition en tant que nations souveraines. Cette législation a permis en effet d’inscrire sur les registres des tribus (et par conséquent de définir en droit comme Indiens) de nombreux individus dépourvus d’ascendance amérindienne. En 1866, quand les Séminoles signèrent un traité avec le gouvernement des États-Unis, les Freedmen furent considérés comme des membres de la tribu. Mais les problèmes ne viennent pas seulement des querelles judiciaires et de l’ineptie bureaucratique. Le Bureau national du recensement constatait, par exemple, en 1894 que « la prétention à certains droits, notamment de propriété exclusive, conduisait des personnes qui avaient très peu de sang indien, ou même dont tous les ascendants étaient de race blanche, à se définir comme des Indiens » (us Bureau of the Census 1894 : 131). Les exemples que j’ai examinés laissent entrevoir les luttes souvent secrètes auxquelles donne lieu la question de l’appartenance à la tribu, luttes qui – étant donné l’importance des revenus du jeu et des indemnités versées par l’État fédéral pour les terres confisquées – sont au centre d’un affrontement plus général, aux enjeux considérables, pour l’exercice du pouvoir et l’accès aux profits.

À la dépossession produite par le développement de l’industrie du jeu s’ajoute le fait que la perspective de gagner beaucoup d’argent grâce aux casinos occulte les autres modes de développement possibles dans les réserves. Les adversaires de l’industrie amérindienne du jeu, surtout s’ils appartiennent à une tribu propriétaire de casinos, subissent une espèce de dépossession in situ quand leurs efforts pour promouvoir d’autres modes de développement plus compatibles avec le mode de subsistance, le style de vie, l’organisation sociale et culturelle traditionnels des tribus, sont combattus ou neutralisés par les partisans de l’industrie du jeu. Ce qui soulève une question délicate : les Amérindiens qui vivent dans les réserves et profitent de l’industrie du jeu sont-ils, eux aussi, victimes d’une espèce de dépossession culturelle ?

L’industrie amérindienne du jeu produit d’autres effets, dont nous ne pourrons juger que dans quelque temps. Comme d’immenses intérêts politiques et économiques sont en jeu, l’obligation juridique où sont les tribus de signer des conventions avec les États fédérés, et les différends toujours plus nombreux entre les signataires continueront de faire de la question de l’industrie amérindienne du jeu une question importante sur le plan juridique pour les tribus amérindiennes d’une part, pour l’État fédéral, les États fédérés et les autorités locales de l’autre. Dans certaines régions, les revenus du jeu ont permis aux Amérindiens, qui formaient le groupe social le plus pauvre et le plus faible, de devenir l’un des plus riches, modifiant ainsi les relations sociales, le rapport des forces politiques et la répartition des ressources dans ces régions. Comme la naissance et l’expansion de l’industrie amérindienne du jeu sont des phénomènes récents, il est encore difficile de prévoir dans le détail les conséquences à long terme de ces changements pour les tribus amérindiennes et leurs voisins non amérindiens.

Pour la plupart des tribus, l’industrie du jeu reste cependant un mal nécessaire. L’un des premiers parrains de la Loi réglementant l’organisation des jeux de hasard par les Indiens, le sénateur de l’Arizona John McCain, regrettait que cette industrie fût apparemment la seule capable d’assurer le salut économique des Amérindiens : « Le drame, disait-il, c’est aussi que les entreprises plus respectables refusent de s’implanter sur les terres des Indiens. Alors quelles activités trouve-t-on dans les réserves ? Le jeu et le stockage des déchets » (cité par Johnson, 1992). Comme c’était pour elles la seule façon d’échapper à la pauvreté, à l’impuissance et au désespoir, il n’est pas étonnant que de nombreuses tribus se soient lancées dans l’industrie du jeu, qui leur apportait une forme de développement dont elles avaient grand besoin. Sur le court terme, au moins dans certaines tribus, cette industrie a renversé le cycle de la dépossession et de l’appauvrissement, et dispensé les bienfaits économiques annoncés. Mais on ne sait pas encore quels seront ses effets à long terme sur l’organisation sociale et culturelle des tribus, et sur les relations entre leurs membres.

Traduit de l’anglais