Parce que le développement est fondamentalement affaire de réorganisation de l’espace, tout développement est susceptible d’entraîner un déplacement de population. On peut disputer longuement sur le sens à donner à ces deux derniers mots, invoquant la coercition, la négligence, le jeu de l’offre et de la demande, ou d’autres facteurs. Pour les besoins du présent article, l’expression sera employée dans une acception large, incluant les formes de déplacement aussi bien directes qu’indirectes. Il y a déplacement moins lorsque les populations sont physiquement forcées de partir, que lorsque les politiques et la planification du développement sapent ou restreignent les moyens d’existence au point que les populations décident de partir, apparemment de leur propre gré. En fait, vu sous un angle plus général, le choix du mode d’existence est limité par les politiques de développement, et cela de plusieurs façons. Par exemple, les règles de zonage peuvent faire que l’on habite une région où l’État n’assure pas la sécurité des moyens de subsistance. Ou encore les infrastructures et les services sont répartis de telle façon qu’il faut changer de lieu de résidence pour y accéder.

Il suffit de relier entre elles ces approches du développement et du déplacement, pour entrevoir toutes les modalités selon lesquelles le premier engendre le second. Le développement, même local, à petite échelle, produit un déplacement dès lors qu’il implique un remaniement du sens et de l’utilisation de l’espace. Les écrits sur la propriété commune montrent ainsi que l’exclusion est nécessaire à l’efficacité des institutions relatives à cette propriété. Et de fait, l’établissement de nouvelles frontières entre les forêts villageoises (incluant les uns et excluant les autres) est l’un des principaux problèmes que pose la généralisation de la gestion locale des forêts. Le présent article est cependant axé sur les types de développement poursuivis par les organismes publics et les grands organismes d’aide internationale et plus particulièrement sur les déplacements induits par ce que j’appelle les nouveaux programmes de réforme foncière. Le programme d’affectation des terres et des forêts au Laos servira à illustrer ce propos.

La meilleure façon d’appréhender les politiques foncières est de les considérer comme un aspect de la territorialité de l’État. Les États modernes se définissent en partie par leur prétention à une juridiction sur un territoire délimité. Cela suppose non seulement la création et la surveillance de frontières territoriales extérieures, mais aussi une territorialisation interne (Vandergeest et Peluso, 1995) par le biais d’innombrables projets de zonage qui se chevauchent et sont l’objet de contestations. Cela suppose aussi que l’on revendique le droit exclusif de statuer sur l’accès à la terre et à d’autres ressources, selon une procédure que les gouvernements nomment allocation des terres à des individus ou des ménages en vertu de lois agraires. Le zonage et l’allocation des terres ont en général plusieurs objectifs ; ils ne sont pas réductibles à des éléments simples tels que l’augmentation du produit économique ou une plus grande visibilité de l’action des populations afin de renforcer le pouvoir de l’État (Scott, 1998), si importants que soient généralement ces deux aspects. Le fait est que tous les États recourent plus ou moins au zonage et à la politique foncière pour créer des espaces politiques et en façonner l’utilisation. Les politiques de zonage et d’affectation des terres, en ce qu’elles entrent pour beaucoup dans le remaniement de l’espace, engendrent presque toujours des déplacements de population.

Cette approche permet de comprendre certains mécanismes précis selon lesquels le développement est systématiquement lié à un déplacement de population. Le débat sur développement et déplacement porte rarement sur ces processus plus systématiques, et demeure centré sur le déplacement direct perçu comme une situation exceptionnelle qui requiert une justification spéciale et des mesures appropriées pour reconstruire des existences. Les seuls à ne pas tenir ce discours sont les militants et intellectuels, qui ne laissent pas d’invoquer ces déplacements pour critiquer l’effet pernicieux des politiques néo-libérales en matière de commerce, de prix et de privatisation (Via Campesina, 2000). Les politiques évoquées dans cet article peuvent aussi être qualifiées de néo-libérales, mais l’auteur s’intéresse moins au commerce et au marché qu’à la façon dont les politiques foncières contribuent à réorganiser l’espace et les ressources.

Les réformes foncières sont un bon exemple du risque de déplacement inhérent au développement, car elles sont censées être mues par des objectifs opposés à ceux qui entraînent un tel déplacement ; elles sont en effet un moyen d’améliorer l’accès à la terre pour les paysans pauvres ou, plus récemment, d’assurer la sécurité foncière ainsi que des investissements productifs en clarifiant les droits de propriété (Banque mondiale, 2001). Comment la réforme foncière peut-elle entraîner des déplacements de population ? En fait, les programmes dans ce domaine ne doivent pas être considérés comme des projets isolés d’attribution de terres ou de titres fonciers, mais comme s’inscrivant dans le cadre d’un vaste projet qui vise aussi à consolider le contrôle de l’État sur les terres et à pousser les paysans à renoncer à l’agriculture itinérante et de subsistance au profit d’une agriculture sédentaire et de marché. Ce projet plus vaste entraîne bien sûr des déplacements de population, non seulement dans le cas de la politique d’affectation des terres au Laos, mais aussi dans beaucoup d’autres projets de réforme foncière qui réorganisent l’accès à la terre et le contrôle de l’espace.

Au Laos, les campagnes de collectivisation engagées en 1978 étaient censées redistribuer l’accès aux terres agricoles et permettre aux agriculteurs d’augmenter leur productivité (Evans, 1995). Mais la plupart des propriétaires terriens n’étaient guère enclins à céder une partie de leurs biens aux villageois sans terre en participant aux coopératives. La collectivisation n’a jamais été obligatoire et, au milieu des années 1980, moins de 40 % des paysans avaient rejoint les coopératives. En outre, beaucoup, sinon la plupart de ces coopératives n’existaient que de nom (Evans, 1995, p. 58-63). Le gouvernement a petit à petit renoncé à la collectivisation et, à la fin des années 1980, toutes les coopératives avaient été dissoutes, et les propriétaires d’origine avaient repris le contrôle des terres familiales.

Une nouvelle approche s’est fait jour dans les années 1980 et 1990, qui privilégiait moins la redistribution des terres qu’une clarification des droits de propriété et de la sécurité foncière. Dans les années 1980, la plupart des cultivateurs n’avaient aucun titre de propriété sur leur terre, les documents ayant été détruits en 1975 après la guerre (Banque mondiale, 2001 p. 37). D’un point de vue juridique, toutes les terres étaient propriété de l’État et la répartition des droits d’exploitation relevait d’institutions villageoises informelles. La politique actuelle de réforme agraire comporte deux volets principaux : extension de la délivrance de titres fonciers et attribution des terres de l’État aux ménages ou aux coopératives villageoises.

Le programme de délivrance de titres fonciers, mis en place au milieu des années 1990, s’inspire du programme thaïlandais (Banque mondiale, 2001, p. 38). Il est soutenu par la Banque mondiale et son application s’est limitée jusqu’ici aux zones urbaines et péri-urbaines. L’objectif à long terme est de l’étendre à l’ensemble du pays, une fois achevé le Land and Forest Allocation Programme (programme d’affectation des terres et des forêts, ci-après dénommé lfap), examiné plus loin. L’accélération des programmes de sécurisation foncière dans le monde puise sa justification dans des recherches menées en Thaïlande (Feder et al., 1988), qui prétendent étayer empiriquement l’idée selon laquelle l’octroi de droits fonciers clairs et garantis incitera les cultivateurs à faire des investissements productifs dans leur terre (Banque mondiale, 2001, p. 12 et 13). Selon l’étude de Maxwell et Wiebe (1999, p. 831), cependant, les preuves apportées à l’appui de cette thèse – en dehors des recherches menées en Thaïlande qui sont abondamment citées – ne sont pas concluantes et d’autres études montrent que l’octroi de titres fonciers ne joue peut-être pas un rôle si déterminant dans l’augmentation de la productivité ou de la sécurité alimentaire. Des publications récentes (2001) de la Banque mondiale font droit aux arguments selon lesquels divers types de régimes fonciers, y compris ceux relevant du droit coutumier, peuvent procurer la sécurité nécessaire pour encourager les investissements et, de ce point de vue, le programme lao d’affectation des terres ne fait peut-être rien d’autre que d’utiliser les droits de propriété collective ou commune pour parvenir à ces objectifs.

La délivrance de titres fonciers a été abondamment critiquée en ce qu’elle risque de soustraire les terres au contrôle local et de favoriser les inégalités de classe en forçant les petits paysans endettés à vendre leur bien. On ignore, cependant, si la vente à des acquéreurs extérieurs entraîne bien un appauvrissement ou un déplacement de populations. Citant des recherches menées dans des villages près de Chiangmai en Thaïlande, Rigg (2001) soutient ainsi que l’accès au travail non agricole et le degré d’instruction sont devenus des facteurs de différenciation rurale beaucoup plus importants que la terre. Il va même jusqu’à donner à entendre que ceux qui ont profité de l’inflation des prix des terres pour vendre font partie des nouveaux riches du monde rural.

Mais l’effet le plus important de la délivrance de titres, du point de vue des déplacements de population, réside peut-être moins dans le fait qu’elle favorise la vente des terres que dans la façon dont elle redéfinit la signification et le contrôle de l’espace. Cet effet prend au moins deux formes. Tout d’abord, les titres fonciers clarifient et protègent les droits de propriété individuelle ou privée à l’intérieur de frontières définies par le cadastre, mais ne prévoient rien pour la protection des biens collectifs situés à l’extérieur de ces frontières. Même dans les zones d’agriculture intensive, de nombreuses ressources communes importantes, telles que les eaux superficielles et souterraines, la faune, l’air ou les terres appartenant à la collectivité telles que les bois domaniaux, peuvent subir l’effet de l’exploitation de terres qui sont propriété privée.

La deuxième façon dont la délivrance de titres risque de contribuer indirectement au déplacement des populations est moins visible, quoique plus importante en maints endroits. Elle s’inscrit en général dans le cadre de vastes processus de zonage qui découpent la terre en deux catégories, selon qu’elle est propre ou non à l’agriculture. Les terres jugées impropres à l’agriculture sont souvent placées sous la juridiction d’administrations publiques, en général ministère des forêts. Au Laos, ce lien est explicite car le projet de délivrance de titres succède en principe au Land and Forest Allocation Programme (lfap), moyen le plus important à l’heure actuelle d’application de ce type de zonage. Il suffit d’examiner ce programme pour comprendre comment ces politiques peuvent conduire à des déplacements massifs de population.

La démarche lao rappelle à bien des égards le modèle préconisé par les militants du développement, les tenants de la gestion locale des forêts et les théoriciens de la bonne gouvernance. Le lfap confère aux villageois des droits collectifs sur les forêts et sur les terres agricoles. C’est mieux que ce que font les gouvernements d’autres pays de la région, qui souvent revendiquent un droit exclusif des organismes publics sur l’ensemble des forêts dites naturelles. Le processus d’attribution en huit étapes, en vigueur depuis 1996, a été défini dans le cadre du programme forestier lao-suédois (2001) et adopte, du moins sur le papier, une approche très participative en matière de négociation des frontières et du zonage villageois. Selon le plan d’action national pour l’environnement, des accords ont été conclus en 1999 avec près de 6 900 villages, soit 50 % du total.

Le programme a pour objectif non seulement de clarifier les droits de propriété, mais aussi d’atténuer la pauvreté par des activités en direction des populations et de promouvoir une gestion locale des forêts, la conservation de ce patrimoine et la « stabilisation » de l’agriculture sur brûlis. L’autre nom du programme – « Programme de stabilisation des cultures itinérantes » –, utilisé à la fois par le ministère des Forêts et par le projet pilote de la Banque asiatique de développement (bad), qui doit permettre de réorganiser le processus d’allocation pour le rendre encore plus « holistique » et « participatif » (Banque asiatique de développement, 1998 ; voir aussi leur site Web), atteste de l’importance de ce second objectif. L’Union mondiale pour la nature (uicn) utilise également le lfap pour contenir l’agriculture sur brûlis dans les vingt aires nationales de protection de la biodiversité, instituées en 1993, qui couvrent près de 14 % du territoire national (Galt et al., 2000, p. 50).

Avant d’en venir aux déplacements de population induits par ce programme, il convient de souligner que le lfap est exemplaire à bien des égards. Les règlements d’utilisation des forêts villageoises, qui accompagnent le processus de zonage et d’attribution des terres, sont beaucoup moins restrictifs que, par exemple, les dispositions prévues dans le projet de loi sur la foresterie communautaire, soutenu par des ong, des universitaires et des mouvements populaires dans la Thaïlande voisine. Le tracé des frontières villageoises et le zonage doivent en principe donner lieu à des négociations minutieuses entre les villageois et les responsables locaux et les conclusions se fondent en général sur les usages existants qui ne vont pas à l’encontre des règlements susmentionnés (tels que ceux relatifs à l’agriculture sur brûlis).

Ce type de programme bénéficie d’un large soutien auprès des responsables, des organismes d’aide au développement, des ong et des universitaires, qui tous invoquent la nécessité de mettre fin à l’ambiguïté et aux conflits entourant la possession des ressources, et qui fondent également la gestion des ressources sur les besoins et les institutions des villages (crdi, nd, Pravongviengkham, nd). Un certain nombre de processus économiques et démographiques ont suscité des conflits autour de l’accès aux ressources ainsi qu’une rapide dégradation de celles-ci dans certaines régions. Il s’agit notamment de l’intégration accrue du Laos rural dans l’économie de marché, de l’augmentation des demandes thaïlandaises concernant les précieuses ressources hydrologiques et forestières, de la réinstallation des populations déplacées par la guerre et de la migration interne induite par les politiques gouvernementales visant à concentrer les populations rurales autour de pôles de développement (Pravongviengkham, nd, Goudineau, nd). Ces conflits, apparus au lendemain de la guerre, ne peuvent être réglés que si certains requérants renoncent à leurs prétentions sur au moins certaines ressources. Il est possible que le déplacement indirect de l’accès aux moyens de subsistance soit dans une certaine mesure, inévitable et justifié, notamment là où la délimitation des frontières villageoises est obtenue par voie de négociations entre villages et de consentement mutuel.

Le lfap a également été bien accueilli par de nombreux agriculteurs. Le sentiment de sécurité foncière que procure la constitution d’archives sur les territoires villageois est très important dans un pays qui a connu beaucoup d’instabilité au cours des cinquante dernières années. Ainsi, dans le village lao sur lequel a porté la recherche de l’Université nationale du Laos (nuol), les villageois avaient à deux reprises perdu des terres à paddy suite à la construction d’un barrage (crdi, nd) et ils espéraient que la procédure d’attribution des terres préviendrait d’autres confiscations sans indemnisation. En outre, ils pensaient que les restrictions imposées par le programme à l’agriculture sur brûlis pratiquée par le village hmong voisin amélioreraient l’approvisionnement en eau de leurs rizières inondées. En général, les paysans ayant accès à des terres propres à une agriculture sédentaire ont tiré profit du programme grâce à une amélioration de la sécurité foncière et à une reconnaissance officielle des forêts villageoises.

Pourtant, malgré ces aspects positifs, il est de plus en plus établi que ce programme est aussi un facteur essentiel de déplacement et d’appauvrissement de la population au Laos, bien plus qu’il ne serait nécessaire pour résoudre les conflits d’accès aux terres et aux ressources et instituer des droits de propriété commune sur les forêts villageoises. Le nombre de personnes dont le déplacement est dû en tout ou partie à ce programme ne peut être mesuré avec précision, mais il est sans doute nettement supérieur à celui des personnes déplacées à cause de la construction de barrages controversés et contestés sur le plan international. Les données préliminaires des études menées dans les villages par les chercheurs de la nuol, auxquelles j’ai participé, révèlent une forte émigration, après l’allocation des terres et des forêts, des deux sites où les villageois pratiquaient une agriculture sur brûlis (Sannhavong et al., 2001 ; Silakone et al., 2001). Dans un village hmong [1], par exemple, plus d’un tiers des familles sont parties à cette occasion (Sannhavong et al., 2001). Les travaux de la nuol indiquent également que la délimitation des frontières villageoises s’est faite dans la précipitation et n’a pas été obtenue par consentement mutuel, de sorte que les conflits sur les ressources n’ont pas été réglés dans le cadre du processus.

Les rapports sur d’autres sites dans le pays confirment ces résultats. La documentation la plus convaincante jusqu’ici est une évaluation participative de la pauvreté menée dans quatre-vingt-dix villages par le biais du Comité de planification de l’État (2000). Les problèmes liés à la terre, imputables pour la plupart au lfap, sont la cause de pauvreté la plus fréquemment citée. Le rapport montre, citations et exemples à l’appui, comment la procédure d’allocation des terres a forcé les villageois à raccourcir les cycles de jachère, provoquant un épuisement des sols et une diminution des rendements de riz pour les mêmes intrants de travail (Comité de planification de l’État, 2000, p. 7, 8 et 12). Une étude UNESCO/PNUD (Goudineau, nd) sur des villages réinstallés au Laos relève des traces plus indirectes de déplacement et d’appauvrissement des populations, induits par le programme. Selon cette étude, un tiers des villages ont subi des pressions directes et indirectes pour aller s’installer ailleurs et renoncer à l’agriculture sur brûlis, le taux de déplacement atteignant 50 à 85 % dans certaines régions (Goudineau, nd, p. 20). Souvent, ce sont les restrictions introduites à l’occasion de l’allocation des terres qui ont exercé ces pressions. La réinstallation, en outre, n’a pas forcément supprimé l’agriculture sur brûlis, car en de nombreux endroits la terre ne se prêtait pas à une agriculture sédentaire. La capacité des villageois de continuer à produire de quoi subvenir à leurs besoins alimentaires a donc été sérieusement compromise : les politiques gouvernementales, combinées à la concentration de la population, les ont contraints à pratiquer des jachères courtes ; il y avait pénurie d’animaux de trait après le départ, en partie parce qu’il avait fallu les vendre pour acheter du riz les premières années ; les villageois n’avaient pas de connaissances suffisantes sur la façon de pratiquer l’agriculture dans leur nouvel environnement écologique ; et leur santé et leur capacité de travail ont souvent été gravement altérées par le changement des conditions de vie.

Les études de la nuol et d’autres instances (Comité de planification de l’État, 2000) montrent que les groupes ethniques non lao, qui représentent près de 45 % de la population, sont les plus exposés au risque de déplacement et d’appauvrissement, alors que l’ethnie lao a toutes chances de tirer profit du programme. Les premiers vivaient sans doute dans les hautes terres et ont dû, sous la pression du gouvernement, émigrer vers les basses terres. Une fois là, ils ont souvent découvert que les occupants des lieux, appartenant en général à l’ethnie lao, contrôlaient déjà la plupart des terres propres à une agriculture sédentaire. Ils ont donc dû se tourner vers l’agriculture sur brûlis, l’élevage et la collecte de produits forestiers (Hirsch, 1997 ; crdi nd). Pour de nombreuses minorités ethniques, le processus d’allocation des terres et des forêts apportait dès lors non pas une sécurité foncière mais de nouvelles insécurités en les acculant à des pratiques agricoles illégales. Tel est le cas du village hmong étudié par la nuol qui, en s’établissant au début des années 1980 dans une zone de basses terres sur les instances du gouvernement (crdi nd), a découvert que les meilleures terres à paddy étaient pour la plupart déjà occupées par des paysans de l’ethnie lao.

Comment un programme de réforme foncière qui reprend, semble-t-il, l’idée aujourd’hui si en vogue, d’une prise en charge locale du développement et de la gestion des ressources, peut-il avoir tant d’effets pernicieux ? Pour le comprendre, il faut replacer ce programme dans le contexte des efforts généraux entrepris par le gouvernement pour réorganiser l’utilisation de l’espace au Laos. Le lfap ne fait pas que distribuer la terre aux paysans, il crée aussi de grandes zones de forêts domaniales à l’extérieur des nouveaux territoires villageois, sur des terres dont une grande partie est exploitée de longue date par les ruraux. Aujourd’hui, on justifie l’existence du programme par des formes managériales de connaissances sur l’environnement, produites (ou plus exactement recyclées) par des organismes d’aide au développement passés depuis peu au vert telles la Banque mondiale (Goldman, 2001) et la bad. Mais l’initiative de réorganiser l’espace de cette façon n’est pas le fait de ces organismes ; elle est inscrite dans la politique du Pathet lao depuis le moment où il a pris le contrôle du territoire (Evans, 1999, p. 127 et 128). Cette réorganisation est censée aboutir à une concentration de la population dans des zones clairement délimitées des basses terres et le long des grandes voies de communication, la majeure partie du territoire demeurant inhabitée, vouée aux forêts et administrée par des organismes d’État.

Cette politique repose sur des études selon lesquelles la majorité des terres de ce pays sont impropres à l’agriculture et devraient être conservées à l’état de forêts pour celles qui le sont déjà ou transformées en forêts pour celles qui ne le sont pas. Ainsi, selon l’uicn, 3,3 % seulement des terres au Laos sont arables, contre 34 % en Thaïlande (Chape, 1996). D’après le recensement agricole lao de 1998-1999, ce pourcentage atteint 3,7 % du territoire national et, dans la vision stratégique pour le secteur agricole, on recourt à des critères tels que la pente et la fertilité du sol pour obtenir les chiffres de 15 à 32 %. Dans tous les cas, les chiffres sont fondés essentiellement sur des recherches et des connaissances produites par des organismes de développement non lao tels que la Banque mondiale, la bad ou la fao (Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture). Le lfap est censé contribuer à la réalisation de l’objectif d’élimination de l’agriculture des terres non arables, qui représentent 68 à 96 % de l’ensemble des terres, selon les études.

Le principal moyen utilisé à cet effet a consisté à tracer des frontières entre les villages, à découper les terres villageoises en zones de façon que l’agriculture sur brûlis ne soit autorisée que sur les terres non recouvertes de forêts « secondaires » ou « primaires » et, ce qui est très contestable, à imposer une période de rotation maximale de trois ans, le chef du Bureau de stabilisation des cultures itinérantes, relevant du Ministère de l’agriculture et des forêts, dans une interview, que l’objectif est d’éliminer complètement l’essartage d’ici à 2010. Les responsables locaux doivent chaque année signaler l’étendue des zones où persiste l’agriculture sur brûlis ; ceux qui ne font pas état de réductions ou n’ont pas atteint les objectifs voient parfois leurs chiffres modifiés afin que soit présentée une apparence de succès (communications personnelles). On compromet ainsi un processus participatif par des règles très restrictives et l’obligation d’atteindre des objectifs, tout cela pour imposer une nouvelle organisation de l’espace fondée sur des critères de gestion de l’environnement.

Cette offensive contre l’agriculture sur brûlis repose sur une série de postulats, tous démentis par les recherches menées au Laos et ailleurs. Ces postulats sont que l’agriculture sur brûlis : 1) appauvrit, 2) n’est plus viable compte tenu de l’augmentation de la densité de la population, 3) détruit les forêts et 4) réduit la quantité d’eau disponible pour l’agriculture en plaine.

Premièrement, en ce qui concerne l’appauvrissement, les études citées montrent qu’il faut inverser la causalité : les paysans pratiquent les cultures itinérantes en partie parce qu’ils n’ont pas accès aux terres propres à des cultures sédentaires. Deuxièmement, la lecture de publications aussi bien que de descriptifs de projets relatifs au développement au Laos indique que l’impact de la croissance démographique sur l’agriculture itinérante au Laos est souvent exagéré. Les données sur le raccourcissement du cycle des jachères et la chute des rendements minimisent souvent la responsabilité des restrictions imposées par le gouvernement à cette agriculture, imputant ces phénomènes à l’accroissement de la densité de la population (Roder, 1997).

Plus importants sont les éléments qui montrent que la pression sur les ressources résulte davantage de la concentration des populations et de la demande extérieure de ressources (construction de barrages et exploitation forestière) que de l’accroissement de la densité globale de la population (Thapa, 1998 ; Pravongviengkham, nd ; Goudineau, nd ; crdi, nd ; Anonyme, 2000). La densité globale de la population au Laos est à peine de vingt-deux habitants au kilomètre carré environ (contre près de 250 en Thaïlande et 1 000 au Viet Nam), dont beaucoup vivent en zone urbaine ou pratiquent la riziculture inondée et non l’agriculture itinérante. Selon le recensement agricole de 1998-1999, la superficie totale des terres consacrées à l’agriculture, y compris les terres soumises à jachère-brûlis, n’atteint que 10 000 km² sur un total de 236 800 km², soit quelque 4,2 % du territoire national. Alors que de nombreux éléments attestent que la concentration de la population et les restrictions du lfap entraînent une dégradation des ressources, il en existe peu en revanche pour étayer l’argument selon lequel la densité globale de la population serait trop élevée pour permettre à ceux qui n’ont pas accès aux terres propres à des cultures permanentes de pratiquer des cultures itinérantes.

Troisièmement, selon d’innombrables écrits publiés à l’échelle internationale, l’agriculture sur brûlis remanie ou transforme peut-être les forêts, mais elle ne les détruit pas nécessairement. Fox (Fox et al., 2000), par exemple, s’appuie sur un travail mené sur le terrain en différents endroits de l’Asie du Sud-Est continentale, où la densité de population est bien supérieure à celle du Laos, pour soutenir que l’agriculture itinérante a souvent des chances d’être le meilleur moyen de préserver la biodiversité des forêts et le mode d’exploitation des terres le mieux adapté à la satisfaction des besoins des populations locales. En ce qui concerne le Laos, aussi bien les études de cas locales (Thapa, 1998 ; Fujisaka, 1991) que les analyses nationales (Anonyme, 2000) considèrent que c’est plus l’exploitation industrielle des forêts que l’écobuage qui est la principale cause de déforestation dans ce pays. Des études de cas fournissent en outre de nombreux exemples de situations qui montrent que ce type d’agriculture n’a pas eu d’impact majeur sur le couvert forestier (Thapa, 1998 ; Sandewall et al., 2001).

Quatrièmement, l’idée que la déforestation ou l’agriculture itinérante diminue invariablement l’approvisionnement en eau des basses terres trouve peu d’écho chez les chercheurs qui ont étudié les effets hydrologiques des différents systèmes d’exploitation des terres (Forsyth, 1996). Cette idée n’en domine pas moins le débat sur les avantages du programme, depuis les documents officiels jusqu’aux négociations à l’échelon villageois. Dans les sites de recherche de la nuol, par exemple, les responsables de district ont fait miroiter une augmentation de l’approvisionnement en eau de l’agriculture en plaine pour convaincre les villageois d’accepter les restrictions imposées à l’agriculture itinérante. Le rapport préparatoire pour le projet pilote de la bad (bad, 1998) illustre particulièrement bien la façon dont cette idée est invoquée pour justifier la réorganisation de l’espace et des modes de subsistance, et ce malgré les preuves du contraire contenues dans ce même rapport.

D’après l’annexe 4 du rapport de la bad sur la foresterie, l’amélioration de la protection et de la gestion des bassins forestiers des provinces visées devrait permettre d’irriguer 92 % des rizières de basse terre qui ne le sont pas encore et de produire davantage d’énergie hydroélectrique. Ces assertions, pour le moins étonnantes, sont contredites dans le paragraphe suivant du document où il est dit que les jachères dans la zone du projet se régénèrent en donnant naissance à des formations végétales ligneuses ; qu’en conséquence, le paysage montagneux apparaît non comme un grand espace découvert, mais comme une mosaïque de parcelles cultivées entourées de vastes champs de jachères forestières ; et que dans cette situation, il n’y a pas eu d’effets écologiques négatifs. Curieusement, le rapport conclut avec optimisme qu’il n’y aura pas lieu de procéder à un reboisement très coûteux de ces champs lorsque les activités de brûlis cesseront ou s’atténueront le cas échéant. Mais l’idée, pourtant évidente, que l’agriculture itinérante dans cette région est une forme d’agriculture bénigne, voire bénéfique pour l’environnement (Fox et al., 2000) n’effleure pas les auteurs du rapport. Pas plus que ne les inquiète l’idée qui en découle qu’un recul de cette forme d’agriculture puisse ne pas libérer, comme prévu, de grandes quantités de ressources en eau pour les besoins des basses terres.

Les problèmes que pose l’actuel lfap sont maintenant largement reconnus et certains responsables gouvernementaux et organismes d’aide au développement sont à la recherche d’une solution de rechange plus souple (Pravongviengkham, nd). Le projet de la bad et les rapports établis pour le programme forestier lao-suédois, avant qu’il ne soit achevé en 2001, en fournissent des exemples. Mais le projet de la bad demeure attaché aux objectifs généraux de « stabilisation » de l’agriculture itinérante et de réorganisation de l’espace en zones agricoles et zones boisées distinctes. La politique appliquée se fait plus souple, du moins en certains endroits. Selon Pravongviengkham (nd, p. 80), chef lao du projet pilote de la bad, le ministère de l’Agriculture et des Forêts applique moins rigoureusement les restrictions relatives à l’agriculture itinérante là où les terres disponibles pour une agriculture sédentaire sont insuffisantes. Au moment de la rédaction du présent article, on ne sait pas encore si cet assouplissement va se traduire par un changement radical, si l’on va renoncer à éliminer l’agriculture itinérante à coups d’objectifs annuels et s’orienter vers une politique qui voie dans ces pratiques un système de gestion des ressources viable à long terme.

Je ne dis pas que les programmes de réforme foncière doivent être interrompus. J’ai pris soin de préciser que leurs bénéficiaires étaient nombreux – qui obtiennent une reconnaissance juridique de droits sur des ressources là où ils risquaient auparavant d’être expropriés sans indemnisation ; peuvent se prévaloir de ces droits comme garantie pour obtenir un crédit ; obtiennent un meilleur prix pour leurs terres, etc. Ces avantages sont importants et pourraient fort bien justifier la poursuite de ces politiques, sous réserve de quelques modifications importantes.

La principale raison pour laquelle ces politiques engendrent un appauvrissement et des déplacements de populations tient au fait qu’elles s’inscrivent dans des politiques nationales d’utilisation des terres qui font des ressources un bien de l’État et veulent réorganiser l’espace de telle manière qu’elles privent certaines populations de leurs moyens de subsistance. On ne peut remédier à ces problèmes que si l’on modifie sensiblement les principes qui sous-tendent les réformes foncières en cours. En ce qui concerne l’affectation des terres, les politiques tendant à éliminer l’agriculture sur brûlis et à diviser le territoire en zones agricoles et zones forestières doivent être reconsidérées. Il est parfaitement possible d’imaginer une procédure d’affectation des terres qui ne cherche pas à réorganiser l’espace en zones exclusivement agricoles ou forestières et considère l’agriculture sur brûlis comme une pratique viable à long terme.

En ce qui concerne la question plus générale de la relation entre développement et déplacement, le présent article plaide en partie pour qu’on ne limite pas le débat aux mégaprojets tels que les grands barrages afin de voir comment tout développement contient en soi un risque de déplacement des populations. Le lien entre réforme foncière et zonage des terres offre en définitive un exemple manifeste de réorganisation spatiale des populations et de leur activité induite par le développement. On peut étendre cette approche fondamentale à bien d’autres formes de l’activité développementale, car tout développement implique une réorganisation de l’espace et le déplacement de certaines activités de subsistance.

Comme la présente étude de cas le montre aussi, il ne faut pas en conclure que toute activité de développement doit être abandonnée en raison des risques inévitables d’appauvrissement et de déplacement des populations qu’elle comporte. Ces activités sont souvent justifiées même lorsque le risque de déplacement existe. Mais cela ne signifie pas non plus que les professionnels du développement peuvent juger les déplacements nécessaires et justifiés dès lors que les bénéfices sont supérieurs aux coûts, quitte à réfléchir ensuite aux meilleurs moyens de reconstituer l’existence des populations déplacées. Au contraire, l’idée est qu’il faut soumettre toutes les politiques et tous les programmes de développement à un examen minutieux afin de déterminer les risques de déplacements indirects qu’ils comportent éventuellement ainsi que les moyens de les prévenir.

Si l’on voulait bien se montrer plus attentif aux déplacements indirects, on serait davantage porté à rechercher les moyens de les prévenir ou, lorsque de tels effets sont inévitables, de les minimiser afin de ne pas réduire à néant la vie et les moyens de subsistance des populations. Mieux vaut, comme on dit, prévenir que guérir. Dans le cas présent, j’ai dit qu’il y avait moyen d’aborder la question de l’affectation des terres et des forêts de façon à prévenir ou à réduire au minimum la plupart des déplacements induits par le lfap (voir aussi Pravongviengkham, nd). Même dans le cas des mégaprojets, il deviendrait difficile de justifier de telles entreprises sur le plan économique et humain et les politiques de développement seraient amenées à y renoncer au profit d’autres approches qui atténuent la pauvreté, développent autant que possible la consultation et la participation et réduisent au minimum le déplacement et l’appauvrissement imprévus des populations. Cette démarche ne supprime peut-être pas les dilemmes auxquels expose tout développement qui apporte des avantages manifestes ou résout des problèmes pressants au prix d’un déplacement inévitable des populations (voir contribution de Cernea sur cette question), mais elle peut contribuer pour beaucoup à en atténuer le caractère inextricable et indiquer de meilleures voies à suivre pour les résoudre.

Traduit de l’anglais