Il est plus raisonnable de suggérer que la plupart des énoncés de gestion se réfèrent à un « universel » téléologique, souvent implicite, qui ne convient pas à tous les types d’organisations : nul, en effet, ne conteste sérieusement que l’entreprise commerciale doive s’analyser en termes de production et répartition d’une valeur économique nette, mesurable (en termes financiers) et susceptible d’appropriation (par des acteurs privés), dans un environnement que caractérise la lutte pour l’obtention de ressources rares. Il ne s’agit pas, ici, d’évacuer les problèmes complexes de définition que posent les concepts de « valeur », « mesure » ou « appropriation ». Il s’agit simplement de remarquer qu’un travail de recherche peut efficacement limiter l’examen des ambitions d’une entreprise commerciale à un nombre fini d’alternatives et en dériver des énoncés normatifs ou analytiques, souvent destinés à l’amélioration de la performance organisationnelle. Puisque les associations sans but lucratif ont précisément pour vocation d’entreprendre toute sorte de projet dont la finalité est autre que de réaliser des bénéfices à des fins de distribution, il devient incongru de parler de leur management sans passer par une tentative d’identification de ce que sont leurs « buts d’entreprise ».

Pareille ambition de recherche ne peut bien entendu faire l’économie d’investigations « cliniques » (sous forme, le plus fréquemment, de monographies) qui, quoique recommandées par certains auteurs importants en organisation (Simon, 1951), rencontrent fréquemment un scepticisme qu’expliquent la « mollesse » des méthodologies employées ou la difficile généralisation des résultats obtenus. Cette voie exploratoire de recherche, déjà essayée sur certaines associations (Vargas, 1979 ; Boncler, 1994), n’en est pas moins judicieusement utilisée lorsqu’il s’agit de comprendre la logique de fonctionnement d’institutions dont les buts stratégiques diffèrent significativement de ceux des entreprises commerciales (voir Contandriopoulos et Souteyrand, 1996, à propos de l’hôpital public). Face à un objet d’étude que la théorie appréhende de manière trop fragmentaire ou trop confidentielle, la recherche peut légitimement s’appuyer sur une épistémologie peu formalisée, axée sur des aller-retours entre théories générales et observations empiriques (Martinet, 1993).

Dans cette perspective, nous nous proposons d’explorer les termes principaux de la « situation de gestion » (Girin, 1990) d’une catégorie particulière d’associations – les organisations humanitaires de solidarité internationale – que nous définirons et dont nous justifierons la sélection. Plus précisément, notre travail entend proposer une « image » globale des contraintes et des opportunités sous et par lesquelles les organisations humanitaires de solidarité internationale survivent, prospèrent et se développent. Notre démarche s’appuiera sur la confrontation d’informations de nature bibliographique, monographique, ethnographique et documentaire (Quéinnec, 1998) avec des concepts empruntés, pour l’essentiel, aux théories de l’entreprise, du management et de l’organisation ; sans nous limiter à un corpus théorique donné, nous accorderons toutefois une place importante à l’approche « behavioriste » des organisations, entendue comme conception selon laquelle « tout ce qui se passe dans une organisation est le produit de comportements concrets d’individus concrets » (Romelaer, 1994, p. 49). Nous ferons aussi référence aux concepts issus de l’économie des institutions et des contrats.

En guise de préalable descriptif, ce travail s’attachera d’abord à définir, présenter et situer les principales caractéristiques institutionnelles et opérationnelles des grandes organisations humanitaires françaises de solidarité internationale (ohsi) ; nous tenterons à cette occasion d’identifier les étapes les plus marquantes de leur trajectoire de croissance. Nous proposerons ensuite un prisme au travers duquel le particularisme téléologique des associations privées de solidarité pourra être envisagé.

Dans une seconde partie, nous éprouverons la force de la relation existant entre les réalisations opérationnelles de ces associations et les contraintes d’efficacité qu’exige d’elles leur environnement. Nous tenterons alors d’identifier les principales caractéristiques du management par l’ambiguïté que ces associations ont réussi à mettre en œuvre, pour leur plus grand profit institutionnel.

Il importe (1) de justifier l’intérêt particulier que leur porte ce travail avant (2) de définir plus précisément le sens du terme « humanitaire » parfois accolé à leur vocation pour enfin (3) présenter quelques traits saillants de leur trajectoire de croissance.

À l’origine, et dans la lignée de l’action du Comité International de la Croix Rouge (cicr), l’action humanitaire qualifie les secours dispensés aux personnes victimes de conflits armés. Les associations humanitaires françaises, quant à elles, ont d’abord référé leur action aux contextes de « crise », d’origine naturelle ou politique, susceptibles de compromettre les chances de survie de populations entières. De la sorte, le terme « humanitaire » a initialement servi à qualifier « l’action d’urgence », forme faiblement institutionnalisée de la coopération nord-sud, tandis que l’aide au développement (censée élever le niveau de vie de populations vivant en contexte stable) demeurait très largement paradigmatique, dans le monde des associations autant que dans celui des institutions publiques de l’après Deuxième Guerre mondiale. L’antagonisme (idéologique, opérationnel, institutionnel) « urgence » versus « développement » a longtemps structuré la vision que les acteurs du monde de la solidarité internationale ont entretenue de leur vocation. À la faveur d’une plus grande intégration institutionnelle de l’action associative, notamment au travers de nombreux réseaux [2], la plupart des osi admettent aujourd’hui la légitimité, voire la complémentarité des deux philosophies d’action.

Une raison de ce rapprochement peut être trouvée dans la commune relation de combat qu’entretiennent les ong humanitaires, caritatives et « développementalistes » avec la grande pauvreté, celle-ci devenant l’objet d’une interprétation victimaire, indépendamment de tout contexte global de « crise ». Or, dès lors que le champ de la « victime » peut être étendu aux contextes sociaux stables, l’aide « humanitaire » qui lui est accordée perd sa spécificité « urgentiste » pour se raccorder au champ contextuel du « développement » et surtout, à son horizon temporel (projets à long terme). Ce glissement sémantique – propice à la banalisation du vocable « humanitaire » – permet aux associations de stabiliser leur portefeuille opérationnel sans avoir à renier leur spécificité culturelle : a priori, les opérations d’urgence sont d’occurrence ponctuelle et ne permettent pas, à elles seules, d’entretenir une structure pérenne importante (nous devrons néanmoins amender cette intuition). La « globalisation » de la « victime » permet au contraire de dépasser le cadre d’un « pool » réticulaire de ressources dédiées à l’urgence pour consacrer à l’aide humanitaire, une organisation pérenne et intégrée, à l’instar des grandes organisations anglo-américaines (voire françaises) de développement. Les associations peuvent ainsi fonder leur ambition institutionnelle sur une argumentation cohérente.

Nous décidons donc de réserver le qualificatif « humanitaire » aux associations qui, nées à partir des années 1970, ont prioritairement orienté leur action sur les secours d’urgence en contexte de crise, dans le cadre d’une philosophie d’intervention fortement innovante (voir plus loin). Ces organisations « humanitaires », quoique toutes singulières, sont notamment caractérisées par un tropisme médical important, une culture d’entreprise que l’on peut qualifier de laïque et individualiste (au sens de la philosophie des lumières, dont elle se veut dérivée), un souci d’indépendance à l’égard de toute institution et un engagement à relayer l’action opérationnelle par une communication publique d’interpellation et de dénonciation (« témoignage »). Telles que nous les envisageons ici, les ohsi françaises englobent principalement les organisations du courant « sans frontières [3] » ainsi que quelques organisations françaises « d’urgence » qui leur ont succédé, dans les années 1980 et 1990.

La vocation originellement et encore aujourd’hui très largement « urgentiste » des associations humanitaires comporte, en termes de gestion opérationnelle et institutionnelle, d’importantes inférences :

Tableau 1
Les principales ohsi françaises : indicateurs de dimension

Signalons que toutes ces associations n’avaient, à leurs débuts, que des ressources modestes [4] : à titre d’exemple, une association comme Médecins Sans Frontières (msf) n’émarge, selon son rapport annuel, « qu’à » un peu plus de 3 millions d’euros de budget annuel en 1981, soit dix ans après sa création ; autre exemple, l’association Action Contre la Faim (acf, ex aicf) affiche un total de ressources de 610 000 euros environ en 1983 (communication personnelle). L’importance actuelle des ressources de ces associations témoigne donc d’un processus résolu de croissance interne, dont le taux moyen annuel s’avère considérable – environ 19 % par an pour msf (1981-1999) et quelques 30 % annuels pour acf (1983-1999). Il n’est pas incongru de parler ici de véritables success stories entrepreneuriales.

On peut donc schématiquement scinder en trois décennies distinctes le sentier de croissance des principales ohsi françaises : une phase de démarrage dans les années 1970 ; une phase de développement dans les années 1980 ; une phase de maturité dans les années 1990.

Alors que, jusqu’à la fin des années 1960, l’action humanitaire est principalement associée au Mouvement Croix Rouge et que les grandes urgences internationales (exodes de populations, catastrophes naturelles, etc.) ne font l’objet que d’interventions « subsidiaires » par rapport à la priorité donnée aux actions de développement, la guerre du Biafra (1968) va favoriser l’apparition d’une conception nouvelle de l’aide associative (que l’on peut qualifier d’« ingérence humanitaire civile »), à laquelle les associations sans-frontiéristes françaises – en premier lieu Médecins Sans Frontières (1971) – donneront corps.

En tant que structure, msf demeure, dans les années 1970, une association de taille et d’ambition modeste. Son management semble correspondre à la « configuration entrepreneuriale » que Mintzberg (1979, 1989) prête d’ailleurs aux entreprises en phase de démarrage (rôle essentiel des « leaders », forte culture anti-procédurière). Il reste que msf peut être qualifiée de petite organisation innovante, puisqu’elle investit le secteur de la solidarité internationale en s’engageant dans une stratégie tranchée de différenciation opérationnelle et institutionnelle (elle entend notamment démarquer son action humanitaire de celle du cicr, sur trois points essentiels : le souci d’éviter toute dérive bureaucratique, le refus de conditionner l’aide à l’accord préalable des États et la possibilité de « témoigner » d’exactions constatées par les volontaires).

Parallèlement, l’association invente une symbolique de l’engagement humanitaire qui croise des « champs de valeurs » culturellement valorisés tels que ceux de la médecine, du tiers-monde, du bénévolat et des droits de l’homme. Cette mystique de l’aide recèle, nous le verrons, un potentiel important de communication institutionnelle. À la faveur d’un environnement porteur, la synergie existant entre ses différents vecteurs de différenciation (démarcation opérationnelle, originalité institutionnelle, innovation conceptuelle) va entraîner l’association msf sur le sentier d’une croissance considérable.

Selon un cheminement classique, les ohsi françaises s’engagent, au début des années 1980, dans une stratégie de croissance, partiellement « proactive », que valide un environnement porteur.

La fin des années 1980 annonce l’institutionnalisation de l’aide humanitaire, comme modalité de la solidarité internationale.

On peut déduire de cette courte présentation que les grandes ohsi ont suivi une trajectoire assez classique de petites organisations innovantes, devenues de véritables entreprises « transnationales » à la faveur d’un environnement porteur d’opportunités efficacement exploitées. L’articulation réussie entre phase de conceptualisation opérationnelle et phase de maturation institutionnelle a permis aux principales associations françaises d’afficher une prospérité dont attestent leur crédit social ou leur réputation technologique mais aussi et plus prosaïquement, l’importance de leurs réserves financières ou le nombre de leurs donateurs.

Il reste que les associations humanitaires n’ont théoriquement pas pour but d’augmenter leur valeur patrimoniale ou leur part du marché des ressources consacrées à la générosité publique. D’un point de vue normatif, on peut raisonnablement avancer que leur but réside en la prestation de l’aide la plus efficace possible, au bénéfice de populations nécessiteuses. Dès lors, la compréhension des conditions dans lesquelles évolue le management de ces associations exige d’explorer le lien existant entre la « situation de gestion » des opérations d’aide humanitaire et celle des organisations chargées de les piloter ; la téléologie des associations privées de solidarité peut notamment être singularisée par rapport à celle des entreprises commerciales et des administrations publiques.

L’environnement réel des firmes n’est évidemment pas aussi simple. Sans même évoquer l’impact de l’intervention publique sur les « marchés libres », l’information des agents n’est ni parfaite, ni instantanément accessible mais soumise, comme les autres biens et services, à des contraintes de production, d’organisation et de distribution ; d’autre part, la demande est fonction de plusieurs critères (prix, qualité, délai, service, innovation), qu’il est difficile de synthétiser en un indice facilement lisible. Cette complexité permet à la firme de se doter d’« avantages concurrentiels » (Porter, 1985) qui distordent loyalement la concurrence et permettent au phénomène institutionnel d’investir le monde de l’économie de marché. En d’autres termes, la firme instituée parvient à générer un produit dont l’occurrence, la récurrence et la valeur ne sont pas stricto sensu déterminées par une concurrence que configureraient exclusivement le critère-prix et la parfaite accessibilité de l’information aux agents économiques. Par rapport aux canons de l’économie néoclassique, ce revenu peut être qualifié de rente économique.

Or, à condition de situer l’analyse sur un horizon temporel suffisamment long, le caractère institutionnel d’une firme (sa capacité à durer et à prospérer) est dans un lien d’étroite dépendance par rapport à son efficacité opérationnelle. Cette caractéristique « téléologique » tient au fait que l’entreprise commerciale n’est conçue que pour satisfaire des fonctions d’utilité privée. La non satisfaction de ces utilités se traduit par des comportements de défection (Hirschman, 1970 ; March et Simon, 1958) qui provoquent à plus ou moins court terme la disparition de la firme (en l’absence d’intervention publique spécifique, ce que nous tiendrons pour axiomatique). On peut ici proposer une vision simplifiée de l’interdépendance dans laquelle se trouvent les fonctions d’utilité des diverses parties prenantes de l’entreprise commerciale privée : le client de l’entreprise n’achète ses produits que si ceux-ci lui conviennent (ou s’il « croit » qu’ils lui conviennent, comme nous l’amendons ci-dessous). Ce chiffre d’affaires constitue une condition nécessaire (mais non suffisante, bien entendu) du bénéfice distribuable, à la réalisation duquel l’actionnaire subordonne son investissement. La relation des clients à l’entreprise conditionne donc largement celle que l’actionnaire entretient avec l’actif dont il est propriétaire.

Dans cette acception, l’entreprise commerciale est perçue comme un « nœud de contrats » (Williamson, 1985) entre agents institutionnels pourvus d’une fonction d’utilité propre. En conséquence, sa pérennité et sa prospérité dépendent de « l’équilibre avantages-contributions » (Barnard, 1938 ; Simon, 1951) plus ou moins explicite qu’elle parvient à respecter. L’efficacité institutionnelle s’apprécie ici au regard de l’aptitude qu’ont les participants de la firme à faire durer les accords particuliers conclus entre eux, de façon bilatérale, souvent transitive et en tout cas toujours coordonnée. Il n’y a ici aucune allusion à une efficacité sociale qu’imprègneraient des valeurs morales extérieures aux contraintes dont se préoccupe le management des entreprises privées. Les externalités, éventuellement négatives (dégâts écologiques par exemple), qui peuvent être attribuées à l’activité des entreprises commerciales n’entrent dans la sphère de préoccupation de la firme qu’en ce que ses divers participants l’intègrent à la configuration des exigences qu’ils lui adressent.

Compte tenu de la diversité des acteurs pertinents qui peuplent l’environnement des entreprises et du caractère souvent antagoniste de leurs demandes, mais aussi de leur rationalité limitée, de l’ambiguïté de certaines de leurs préférences (March, 1988) ou du caractère idiosyncrasique de leurs rentes informationnelles, le management de l’entreprise est caractérisé par un « jeu » dont la complexité nourrit largement la fertilité des sciences de Gestion (Favereau, 1993). Bien que, par exemple, les relations d’agence entre propriétaires et dirigeants donnent lieu à un conflit (Jensen et Meckling, 1976) qu’il convient de ne pas exaspérer, il résulte de l’omniprésence du « jeu » interne à l’organisation (Crozier et Friedberg, 1977) que les producteurs de la valeur peuvent exproprier partiellement ses destinataires sans provoquer la défection de ces derniers (donc sans remettre en cause l’équilibre particulier de la firme). La prospérité institutionnelle des entreprises se mesure notamment à l’aune d’un slack (Cyert et March, 1963) dont l’utilisation permet à la firme (à ses dirigeants, doit-on supposer) de satisfaire une multitude de demandes non explicitement valorisées dans la fonction d’utilité des propriétaires.

L’institution économique n’est donc pas une machine à « maximiser le profit ». Elle se préoccupe plutôt de satisfaire un équilibre « gagnant-gagnant » de motivations privées qui lui assurent pérennité et prospérité. Il reste que, parmi ces motivations, les exigences d’enrichissement matériel des acteurs agissent à plus ou moins court terme comme une contrainte particulièrement puissante proposée à la vocation opérationnelle de l’entreprise commerciale. Celle-ci consiste en la conception, la production et la distribution de biens et services utiles, dans des conditions telles que le produit généré excède les coûts encourus pour sa valorisation.

Ne peut-on considérer ici que l’efficacité opérationnelle d’une entreprise qui dure est, en quelque sorte, tautologique, la logique contractuelle dont elle procède impliquant que l’acte d’achat récurrent emporte diagnostic de satisfaction ? Cela suppose bien entendu que (1) le consommateur n’agit pas sciemment contre son propre intérêt (dans une perspective individualiste, on peut sans difficulté ériger ce postulat au rang d’axiome), (2) qu’il dispose d’alternatives de consommation (produits substituables ou possibilité d’abstinence) et (3) qu’il sait parfaitement ce que son achat apporte à sa quête d’utilité. Le deuxième postulat est généralement acceptable dans le cadre de l’économie de marché. Le troisième postulat est évidemment contestable : il ne tient pas compte des asymétries d’information existant sur certains marchés entre producteurs et consommateurs ni des situations d’ignorance symétrique dans lesquelles les uns et les autres peuvent se trouver. Il occulte les efforts coûteux de contractualisation que déploient les agents soucieux de limiter les risques « d’autosélection » et de « hasard moral » inhérents à certaines relations de production et d’échange. Bien que l’on puisse admettre que, moyennant certains efforts de coordination, le maintien d’une relation contractuelle durable repose sur la révélation d’informations tenant aux préférences, aux aptitudes et aux intentions des acteurs (voir Brousseau, 1993), il est contestable, même dans une perspective individualiste, de postuler qu’un acte de consommation signifie toujours la satisfaction parfaite de l’acheteur (disons qu’une telle assertion pèche par excès de concision et nécessiterait donc d’autres développements, notamment empruntés à la recherche en marketing). En revanche, on peut plus raisonnablement admettre que l’insatisfaction d’un client (ou d’une partie prenante) entraîne la cessation de sa relation à l’entreprise privée et menace, en conséquence, son équilibre global (voire, in fine, son existence).

De la sorte, dans le cadre d’un marché concurrentiel, on peut considérer qu’une entreprise est efficace en tant qu’être institutionnel et en tant qu’objet opérationnel, aussi longtemps qu’elle continue à satisfaire – ou à ne pas décevoir – les exigences privées de ses participants. Ce dessein constitue précisément la finalité explicite de l’entreprise commerciale, le « ce pour quoi » elle a été bâtie. La prospérité d’une entreprise commerciale est fortement dépendante de la satisfaction de ses participants économiques, elle-même érigée en objectif final théorique de la firme. L’entreprise commerciale est donc caractérisée par une forte cohérence téléologique (ou par rapport à d’autres types d’institutions, une cohérence téléologique relative).

Il en résulte que, quoique les biens et services produits par l’administration publique ont vocation à satisfaire des « usagers » qui sont aussi des « payeurs », la pertinence de leur production et de leur distribution n’est pas subordonnée à une logique d’échange ni, en conséquence, évaluée au travers d’une démarche de contractualisation. En effet, l’offre de l’organisation publique et la demande de l’usager ne sont pas médiatisées par un prix librement fixé mais par une autorité pourvue d’un pouvoir discrétionnaire, lui permettant de rompre toute relation d’interdépendance entre financement de l’organisation (par l’impôt), d’une part, utilité produite par l’organisation, d’autre part. Si l’usager d’un service public, par exemple, peut parfois, en tant que client, s’abstenir de consommer le produit qui lui est proposé (à la condition que l’offre de l’organisation publique ne soit pas de consommation obligatoire ni abritée de la concurrence par un dispositif de restrictions réglementaires), rare sera celui qui pourra s’exempter du financement de l’organisation qui le produit (la plupart des actes économiques étant taxés, d’une manière ou d’une autre). De sorte qu’au contraire de ce que l’on peut raisonnablement postuler dans le cas d’une entreprise privée, une organisation publique peut théoriquement continuer à fonctionner – et prospérer – indépendamment des évaluations privées qui sont formulées à son sujet.

En régime démocratique, cette situation n’est bien entendu viable que parce qu’existe, chez les citoyens, un consensus suffisamment large sur l’opportunité de confier à un gouvernement politique le pilotage des administrations publiques et l’allocation du produit de l’impôt aux différentes missions qu’elles sont chargées de mettre en œuvre. Notons bien entendu que ce consensus supposé peut largement déborder le champ des missions collectives traditionnellement dévolues, par « nature », aux organisations publiques ; mais les raisons pour lesquelles de nombreux individus aspirent à déléguer un nombre important de décisions de production, distribution ou financement à une autorité centralisée et coercitive, dépassent largement le cadre de notre propos.

Notre point de vue porte ici exclusivement sur la situation de gestion d’organisations de natures différentes, envisagée au travers de la relation unissant leur pérennité et l’utilité (au sens que lui donne la théorie micro-économique) de leur offre. Dans un cas (l’entreprise commerciale privée) comme dans l’autre (l’organisation publique), la raison d’être de l’organisation (son objet théorique) réside largement dans la production d’une offre utile. Mais dans le premier cas (l’entreprise privée « libre »), bien que les parties prenantes dont dépend la prospérité de l’organisation soient individuellement dissociables, leurs fonctions d’utilité sont étroitement interdépendantes et de leur évaluation, dépend le sort de l’entreprise. Dans le second cas et même si l’usager et le contribuable sont fréquemment réunis au sein d’une seule et même personne, leurs fonctions d’utilité sont beaucoup moins nettement interdépendantes et leur évaluation ne joue pas de manière décisive sur le devenir de l’organisation.

Il résulte de tout ceci que la prospérité institutionnelle des administrations publiques n’est pas strictement dépendante de l’efficacité de ses réalisations opérationnelles. La prospérité de l’être et l’efficacité de l’objet ne sont pas nécessairement connectées, alors même que, pourtant, les prestations de l’action publique s’adressent à des agents qui paient (contribuables), sinon en échange de leur réalisation, du moins pour que celle-ci soit effective. Si l’on veut bien admettre que le pouvoir politique prend rarement la responsabilité de mettre fin à l’existence d’une administration publique, on peut considérer qu’à titre général, celle-ci bénéficie d’une « rente statutaire » qui alimente son institution. On admettra donc que la prospérité de l’administration publique est largement indépendante de la satisfaction de ses participants économiques, pourtant érigée en objectif final théorique de l’organisation. L’organisation publique est ainsi caractérisée par une grande ambiguïté téléologique.

Il semble donc – cela reste à affiner – que la prospérité d’une association privée de solidarité est fortement dépendante de la satisfaction de ses participants économiques, laquelle n’est pourtant pas érigée en objectif final théorique de l’organisation. L’association privée de solidarité semble a priori caractérisée par une dissonance téléologique ; il reste donc à explorer la synthèse particulière qu’elle parvient à opérer de façon à créer les conditions d’une consonance entre ce qu’elle doit et ce qu’elle veut faire.

Entendons-nous bien : il ne s’agit pas d’avancer ici que les ohsi n’ont pas de comptes à rendre à leurs bailleurs de fonds institutionnels. En ce qui concerne spécifiquement echo – qu’un contrat-cadre de partenariat unit à environ 200 ong, principalement européennes –, les exigences de reporting financier et de suivi administratif pour les partenaires sont considérables. En ce qui concerne les projets eux-mêmes, il ne fait guère de doute que cette institution a progressivement précisé ses préférences opérationnelles et ses priorités stratégiques (au point de distribuer une part croissante de son assistance au travers de « plans globaux » géographiquement ciblés). Il suffit de lire les rapports annuels des associations de solidarité internationale pour y percevoir les allusions faites aux exigences de plus en plus pointues de leurs financeurs, lesquels, longtemps « demandeurs nets » d’initiative humanitaire, ont tendance à prendre de plus en plus résolument « la main » en ce domaine. Enfin et à l’instar de ce que l’on observe en matière d’aide au développement, les bailleurs de fonds sont friands de tentatives de rationalisation de l’aide humanitaire ; le projet sphere (cofinancé par echo et conçu par voice) constitue une entreprise de normalisation des opérations de secours en situation de crise humanitaire, tendant à durcir (et figer) les critères d’appréciation opérationnelle à l’aune desquels, à l’avenir, les réalisations des associations humanitaires pourraient être plus systématiquement scrutées.

Pourtant, outre qu’il ne s’agit ici que d’une tendance esquissée et dont les termes demeurent imprécis, il serait inexact d’assimiler les exigences opérationnelles croissantes des bailleurs de fonds institutionnels à celles que pourraient formuler des « acheteurs » de projets humanitaires. En matière d’aide humanitaire, les rapports d’audit demeurent épisodiques et la latitude d’action des associations, contractuellement reconnue ; on est loin, encore, d’une sélection de partenaires qui serait basée sur l’examen de la qualité des réalisations passées (appréciation a priori mieux informée que celle de la seule réputation) et, de facto, les attentes non opérationnelles (gestion financière, notamment) demeurent importantes, voire prépondérantes, dans les relations contractuelles entre associations et bailleurs (voir Yala, 2001, à propos de l’association Equilibre, conduite au dépôt de bilan en 1998, à la suite d’une suspension des versements de son principal bailleur de fonds – echo – pour des motifs qui ne doivent rien à la qualité de ses projets).

Quoique plusieurs grandes associations redoutent de voir leur liberté d’action contrariée par une trop grande dépendance financière à l’égard des bailleurs institutionnels (et cherchent en conséquence à diversifier leur « portefeuille » de financeurs) et s’il ne fait pas de doute que ces derniers se sont progressivement dotés, face à des ong puissantes et influentes, de capacités croissantes de négociation (et d’évaluation), on ne peut pas considérer que les projets associatifs financés sur fonds multilatéraux ou gouvernementaux (il conviendrait toutefois de distinguer selon les cultures d’audit des uns et des autres) soient astreints à des contraintes formalisées de résultats, dont le respect conditionnerait la continuation de la relation contractuelle. On demeure donc, ici, assez loin, de la « dureté » d’une relation commerciale. C’est en tout cas ce qui ressort des rares études dont nous disposons sur un sujet qui mériterait, bien entendu, une recherche plus approfondie (Quéinnec, 1999 ; Petiteville, 2001).

Nous avons tenté de discuter les termes d’une « optimisation » de l’action humanitaire, au travers d’un modèle fictif, assignant aux organisations de secours une fonction-objectif unique – la maximisation du nombre de personnes sauvées de la mort, en situation de crise humanitaire aiguë – et dotant les ong humanitaires d’une rationalité parfaite, leur permettant d’anticiper les occasions d’intervenir en urgence, d’apprécier ex ante le degré de gravité des crises humanitaires et d’ordonner le coût des prises en charge à opérer (Quéinnec, 2001). L’analyse précise que, si la fonction-objectif peut être approximée par la minimisation d’un taux global de mortalité, qui correspond bien à la cible visée par les interventions humanitaires en situation d’urgence, notamment dans le cas d’exodes massifs de populations fuyant des zones de conflits ou d’exactions (Moren et Rigal, 1992), elle n’est pas transposable à toutes les formes d’aide humanitaire (laquelle va aujourd’hui bien au-delà de l’urgence) et, surtout, qu’en l’état des capacités de traitement de l’information des organisations humanitaires, il n’est évidemment pas réaliste d’attendre de ces dernières, une aptitude quelconque à anticiper les conséquences précises des crises susceptibles d’appeler leur intervention.

Nous renvoyons le lecteur intéressé à ce modèle original dont l’irréalisme assumé n’est pas suffisant, selon nous, à invalider l’intérêt. Il s’agit d’argumenter que, sur la foi des critères retenus (et sans préjuger de la crédibilité de tentatives alternatives de modélisation), l’optimisation économique d’un « portefeuille » de projets d’aide humanitaire d’urgence n’est pas rationnelle (la rationalité devant être appréciée à l’aune des buts d’un agent donné) car, reposant sur une sélection des victimes à secourir en fonction de leur « coût unitaire de sauvetage », elle amènerait l’organisation optimisatrice à choisir d’assister les victimes les « moins chères » par rapport aux victimes les « plus chères ». Option opérationnelle en rupture frontale avec l’éthique humanitaire, laquelle, en outre, ambitionne fréquemment de se porter au secours des personnes les moins facilement accessibles et les plus vulnérables (ce qui implique des coûts opérationnels importants).

Ainsi, même si les organisations humanitaires parvenaient à planifier leurs interventions sur la base de systèmes d’information rationalisés, elles n’auraient pas intérêt à agir différemment de ce qu’elles font aujourd’hui, à savoir, au « coup par coup », en fonction d’appréciations ad hoc et fortement réactives des projets à entreprendre et des populations à secourir.

S’il est possible, donc, à un projet humanitaire de se doter d’objectifs clairs permettant d’apprécier son efficacité en toute « transparence », ce ne peut être que de manière contingente. Car, en réalité et comme nous l’avons vu, l’aide humanitaire a étendu son champ d’intervention à une multitude de projets et d’ambitions. À côté des missions traditionnelles d’urgence, dont le but réside effectivement en la stabilisation des taux de mortalité constatés chez des populations victimes d’exactions ou de catastrophes diverses, certains programmes humanitaires sont caractérisés par une technologie floue ou incertaine, dont il est difficile d’objectiver les résultats (programmes d’enseignement et de formation, médecine et chirurgie, etc.). D’autres actions obtiennent des résultats fonctionnellement liés à la quantité et à la qualité des moyens mis en œuvre, ce qui facilite leur évaluation strictement opérationnelle (programmes de vaccination, distribution alimentaire, etc.).

Il est remarquable de constater qu’au fil de leurs apprentissages, les grandes associations sont parvenues à « durcir » un certain nombre de technologies d’intervention ; cette propension à la rationalisation et à la standardisation de certaines méthodes se traduit localement par une formalisation des savoirs (donnant lieu à des publications scientifiques ou des programmes de formation interne), une standardisation de l’action médicale (protocoles thérapeutiques) et une production de normes de gestion, en matière logistique notamment (constitution de kits standardisés de matériel dédiés aux situations d’urgence ; standards de gestion des approvisionnements et des stocks ; rédaction de guides opérationnels ; etc.). La décision opérationnelle a aussi fait l’objet d’une rationalisation progressive, chaque intervention étant préparée et argumentée sur la foi d’une mission exploratoire préalable, chargée d’étudier les priorités d’une situation et les conditions de faisabilité d’un programme envisagé. Pour autant, cette rationalisation ne transforme pas la décision opérationnelle en algorithme ; en effet, le poids de l’affectif et du « subjectif » dans l’argumentaire des projets demeure considérable, car culturellement « valide » : dans l’esprit des associations, la nuance est souvent aussi subtile qu’essentielle entre « évaluation » et « jugement ». Les associations humanitaires – françaises en particulier – refusent d’asservir leur action à des critères technico-économiques trop rigides. Ce droit à l’indétermination repose, selon elles, sur plusieurs arguments :

1. Les situations d’intervention ne permettent que rarement de mettre en œuvre des programmes parfaits au plan de leur mise en œuvre. L’hostilité des autorités locales, le caractère équivoque de certaines « victimes », la dangerosité des situations sont autant de facteurs limitant l’ampleur et l’efficacité des actions menées (recherche de flexibilité en environnement incertain) et diluant, en conséquence, la lisibilité de leurs achèvements.

2. Les associations privées sont limitées dans leur structure et veillent d’ailleurs à ne pas dépasser certains plafonds de croissance, de façon à garder le contrôle de leurs opérations sans encourir de coûts bureaucratiques trop élevés. Cette maîtrise de la croissance de l’organisation – et, partant, des missions mises en œuvre – va généralement de pair avec une spécialisation (relative) sur certaines compétences et, en conséquence, une limitation de l’envergure des programmes conçus. Comme les projets d’assistance humanitaire sont interdépendants (il ne sert à rien de soigner sans nourrir ; de nourrir sans abreuver, etc.), leur efficacité considérée au niveau de chaque organisation dépend de la diversité des acteurs présents sur chaque site et de leur capacité à se coordonner.

3. Enfin, l’aide discrétionnairement et gratuitement mise à disposition des populations par les associations est en réalité configurée par une batterie de valeurs fondamentales dont la mise en relation permet de cultiver une subtile et légitime ambiguïté. On peut donner quelques exemples des contradictions potentielles que recèle l’action humanitaire civile :

La rhétorique associative a ici une fonction de contrôle de la « zone d’incertitude » la plus large possible. Développer un discours conciliant (ou arbitrant de façon contingente) la dimension « projet », la dimension « opération » et la dimension « mission » de l’action humanitaire permet aux associations de préserver le caractère ambigu de leur téléologie. Le fait que la pertinence de cette ambiguïté soit reconnue par une très large batterie d’acteurs importants de l’environnement des associations constitue bien entendu une performance stratégique de premier ordre. Elle permet notamment de limiter l’impact institutionnel de la contrainte opérationnelle à une obligation de moyens, laquelle dérive d’ailleurs de la médecine dont l’action humanitaire est génétiquement issue.

Il résulte de ceci que les organisations humanitaires disposent, encore aujourd’hui, d’une grande liberté dans la configuration de leurs projets d’assistance ; il est relativement aisé d’adosser un projet à un volume donné de ressources financières (la commodité du statut associatif et le recours au bénévolat permettent aux petites associations de solidarité de fonctionner quasiment sans coûts fixes) et le soutien de l’environnement aux associations de solidarité ne dépend pas directement des résultats (souvent flous, par construction plutôt que par nature) qu’elles obtiennent. Cette liberté opérationnelle n’est pas pour autant illimitée ; si les organisations humanitaires peuvent se dispenser de produire des résultats tangibles, leur exposition médiatique les rend vulnérables à de trop grossières erreurs (si l’aide humanitaire n’est pas soumise à des contraintes positives de résultat, elle doit faire montre de suffisamment de maîtrise pour éviter de nuire ostensiblement aux populations aidées). En d’autres termes, l’action opérationnelle peut épisodiquement être soumise à un risque d’image, comparable à celui qui affecte la gestion financière des organisations humanitaires.

D’autre part, la liberté opérationnelle de l’association humanitaire tient en ce que sa pérennité d’organisation est faiblement dépendante des options opérationnelles retenues (à condition, bien entendu, que celles-ci soient justifiables en termes de philanthropie et de solidarité). Elle n’implique bien entendu nullement que, sur leurs terrains d’intervention, les volontaires humanitaires ne soient soumis à aucune contrainte de faisabilité : c’est même là toute la particularité de la situation de gestion de « l’être » des ohsi : elles ne sont pas (ou ne sont que très épisodiquement) institutionnellement contraintes à surmonter leurs contraintes opérationnelles, de sorte que leurs apprentissages et leurs efforts procèdent largement de dynamiques auto-référentielles.

De ce point de vue, chaque projet de solidarité est dans une situation de gestion particulière par rapport à « l’organisation centrale » (car les associations humanitaires sont des organisations par projets, au sens de Declerck, Eymery et Crener, 1980). Chaque « mission » suscite un attachement affectif et/ou un investissement professionnel de la part des volontaires qui la mènent à bien. Elle implique également de nombreux intérêts institutionnels locaux plus ou moins nettement exprimés (autorités, main d’œuvre et associations locales ; ong internationales parties au projet ; délégation d’un bailleur de fonds, etc.). Pour l’organisation, chaque projet est, à titre singulier, porteur d’enjeux internes souvent considérés comme cruciaux (sécurité du personnel expatrié, poids symbolique de telle mission particulière dans la « culture d’entreprise », fonction « pédagogique » de certains terrains d’intervention, etc.). Une part majeure de l’attention des membres de l’association est donc consacrée à ces problèmes, de sorte que les décisions opérationnelles stratégiques sont toujours l’objet de vifs débats internes (ouverture, fermeture, extension de missions, notamment).

La perception laudative dont jouit l’action humanitaire est bien entendu vulnérable à des attaques rhétoriques (« info-guerre » au sens de François, 2001), à des désaffections de tous ordres ou, plus grave sans doute, à une certaine lassitude de l’environnement social, au profit de causes alternatives. Il reste que toute prophétie de « déclin » doit être envisagée avec précaution, comme nous l’avons déjà suggéré : jusqu’à maintenant, les associations humanitaires sont toujours parvenues à moduler leur discours de façon que celui-ci demeure aussi attractif que convaincant. Cette rhétorique largement distribuée entend d’abord affilier l’action humanitaire à des valeurs philosophiques aussi matricielles qu’incontestables, en puisant ses racines dans une historiographie de la solidarité internationale, dont elle constituerait en quelque sorte le stade le plus achevé (à ce sujet, voir Rufin, 1994).

Elle s’appuie ensuite sur la production d’un savoir, reconnu comme tel par l’environnement social (Douglas, 1986). Le recours à l’argumentation rationnelle permet notamment d’immuniser la cause servie contre d’éventuels assauts extérieurs. À cet égard, il est intéressant de constater que la plupart des critiques « informées », formulées à propos de l’action humanitaire, émanent des responsables d’associations eux-mêmes : il s’agit sans doute de devancer d’éventuelles attaques, en mettant en exergue l’ambiguïté ontologique de l’aide humanitaire (soulager les victimes au risque d’entretenir les conflits) ainsi que sa vulnérabilité éthique (son possible travestissement au bénéfice de finalités autres que strictement empathiques), tout en épargnant généralement les associations, dont la légitimité fondamentale est « naturalisée » et les dysfonctionnements opérationnels, minimisés. Que l’on mette en cause le « sérieux » de l’aide humanitaire et l’association « montrera » ses capacités d’intervention. Que l’on détecte certains défauts dans la conception ou la mise en œuvre des programmes et l’association défendra son droit à l’erreur, sur la foi d’arguments au demeurant parfaitement recevables.

Cette aptitude organisationnelle à la rhétorique exige (1) d’indéniables capacités de formalisation, (2) un accès à la communication publique et (3) un contrôle étroit, sinon irréprochable, de ses propres agissements. On ne peut ici s’abstenir de mentionner le rôle des leaders associatifs dans la maîtrise du discours sur l’action humanitaire, de sorte que les grandes organisations humanitaires peuvent être qualifiées « d’organisations normatives » au sens d’Etzioni (1964).

Les grandes organisations humanitaires sont donc dans une situation de gestion remarquable puisqu’elles sont parvenues à construire, sur la base d’une communication institutionnelle que fondent d’indéniables réalisations, une image légitimement ambiguë de leur action. Depuis quelques années toutefois, les rapports annuels des grandes associations défendent la thèse d’un resserrement de leurs contraintes qui peut être lue de deux façons, d’ailleurs plus complémentaires qu’alternatives : soit comme le constat « objectif » – et somme toute prévisible – d’une rationalisation de la situation de gestion des ohsi, par rapport à l’époque de leur forte croissance, soit comme un « schéma cognitif » (voir Laroche et Nioche, 1994) qui, sur la foi de quelques indicateurs flous, incite les dirigeants à surévaluer les demandes explicites auxquelles leur organisation serait plus ou moins soudainement soumise ; nous ne sommes probablement pas loin, ici, d’un relatif sentiment d’insécurité associatif, amenant certaines ohsi à surévaluer les menaces de leur environnement, tendance que la recherche en gestion a par ailleurs détectée à propos d’autres types d’organisations (voir Moisdon et Tonneau, 1996, sur l’hôpital public). En tout état de cause, cette « lecture » particulière de l’environnement agit sur la gestion interne des organisations, comme nous allons le voir.

Chaque volontaire est ainsi invité à « vivre » une culture d’entreprise paradoxale, à la fois individualiste et clanique, dont le résultat nous semble prendre la forme d’un engagement personnel généralement fort et court (le turnover des volontaires du terrain est beaucoup plus important que celui des salariés du siège, lesquels ont donc pour fonction d’assurer la pérennité des projets opérationnels : cette caractéristique de l’emploi associatif favorise bien entendu la centralisation). Si l’identité du volontaire est incontestablement reconnue, c’est au cœur d’une mission qui distingue péniblement la vie personnelle de l’engagement « professionnel ». Rareté des temps de repos, vie communautaire, sollicitations multiples, tout concourt à ce que le volontaire se définisse, le temps de sa mission, en fonction quasi exclusive de son contexte d’intervention et de son association de rattachement.

Cette culture paradoxale ne fait somme toute que répercuter « dedans », l’ambiguïté que l’association se permet de cultiver « dehors » (nous empruntons cette métaphore à Besson et al., 1997). La culture associative légitime en effet l’intrapreneuriat (Carrier, 1993) associatif, et en fait même le socle d’une motivation substituable à la recherche de gratification matérielle. Comment, dès lors, concilier cette valorisation culturelle de l’initiative avec les contraintes de gestion auxquelles chaque association doit plus ou moins impérativement faire face ? En effet, les dirigeants des associations ont à cœur d’instaurer suffisamment de coordination, de rationalité et de hiérarchie pour que les équilibres externes ne soient pas menacés et que trop de liberté ne finisse par nuire à une réputation patiemment construite. Plus l’environnement externe est perçu comme coercitif, plus, en toute logique, le contrôle de l’organisation (Simon, 1951) sur l’action du volontaire humanitaire sera important. Les « cartes cognitives » des dirigeants d’associations ont ici une influence considérable sur la gestion interne de l’organisation. On comprend la nature éventuellement « stratégique » d’un discours insistant sur le durcissement des contraintes de management auxquelles les ohsi seraient, sinon soudainement, du moins récemment confrontées.

Si les grandes associations humanitaires françaises descendent d’une souche culturelle commune, leur évolution d’organisation, leur degré d’institutionnalisation et de professionnalisation dévoilent, bien entendu, des singularités. Une association comme msf, verticalement intégrée, a, depuis la fin des années 1980, formalisé sa gestion, centralisé une part importante de ses décisions et rationalisé un grand nombre de ses procédures. L’évolution de msf peut à cet égard s’analyser comme la progressive – mais incomplète – substitution d’une culture du rationnel/ complexe à une conception originelle plus turbulente et flexible de l’aide humanitaire. Cette ambiguïté radicale explique que cette association soit une sorte d’hybride entre plusieurs des configurations qui, selon Mintzberg (1979, 1989) permettent de qualifier les organisations en fonction de leurs styles de coordination. Médecins Sans Frontières est, à de maints égards et à l’instar de l’hôpital (Cremadez et Grateau, 1997), une bureaucratie professionnelle. Mais c’est aussi une configuration entrepreneuriale localement matinée d’adhocratie. C’est enfin, comme la très grande majorité des ohsi, une organisation missionnaire (Quéinnec, 1998, Annexe VI).

Il est certain que le développement de la structure centrale de l’organisation a, dans son volet fonctionnel, suivi le sentier de croissance de l’association (complexification des fonctions de gestion financière, de gestion des ressources humaines ou de marketing). Au niveau opérationnel, la centralisation a été accélérée – et en quelque sorte validée – par la complexification et le gigantisme des grandes opérations du début des années 1990 (importantes demandes en moyens et soutien, de la part des volontaires).

Or, l’environnement institutionnel des grandes associations humanitaires est caractérisé par une importante complexité (acteurs nombreux et porteurs d’exigences diversifiées) et une certaine stabilité (comportements prévisibles à moyen terme). L’environnement opérationnel des projets est, lui, souvent incertain (en situation d’urgence, particulièrement) et de complexité variable. Il peut en résulter une tension entre aspiration des volontaires à l’intrapreneuriat et tendance de l’organisation centrale à contrôler les projets, voire à lire l’assistance humanitaire en fonction de schémas cognitifs insuffisamment renouvelés. Bien que cette caractérisation soit inévitablement réductrice, le management opérationnel de msf marque depuis plusieurs années une tendance au style « panoptique » au sens de Pichault (2000). Tiraillée entre plusieurs demandes antagonistes (sollicitations fréquentes et souvent contradictoires du « terrain », demandes des services fonctionnels du siège, implication de la direction générale dans les projets), la direction opérationnelle de l’association se trouve au cœur des processus de négociation.

Dans sa fonction de « tampon », elle est heureusement secourue par le volet « clanique » de la culture, lequel constitue en effet le ciment permettant à la coordination intra associative d’exister. Issues d’un acte de foi, il n’est pas surprenant que les associations humanitaires soient parvenues à bâtir une identité forte, notamment structurée autour d’une « religion » (l’éthique humanitaire), d’un « langage » particulier (tutoiement systématique, abréviations, anglicismes, etc.) et de « combats » incessants (contre l’oppression ou la maladie, bien entendu, mais aussi contre l’aide humanitaire institutionnelle, certains gouvernements, voire certaines associations, etc.). À ces trois vecteurs traditionnels de construction de l’identité (Gomez et Trinquecoste, 1993), il faut ajouter, particulièrement dans le cas de Médecins sans Frontières, une tendance narcissique et isolationniste, relevée par certains auteurs (Klingberg, 1998). De façon générale, d’ailleurs, l’action humanitaire « sans frontiériste » est fortement imprégnée de la culture de son pays d’origine – de façon révélatrice, les volontaires de Médecins Sans Frontières ou Médecins Du Monde sont appelés, en anglais, French Doctors – et de « l’arrogance » qu’on lui prête souvent (Fox, 1995).

Quoi qu’il en soit, cette identité crée beaucoup d’attachement à l’organisation et rallie en général les opinions autour de la nécessité de faire corps, lorsque besoin est, vis-à-vis de l’extérieur. Il nous semble que, plus que dans d’autres organisations à certains égards comparables (telle l’hôpital public), les associations humanitaires parviennent à concilier des exigences professionnelles apparemment antagonistes, sur la foi d’une adhésion aux finalités supérieures de l’association et d’une intériorisation de ses fondements identitaires, dont le « département des opérations » constitue l’incarnation incontestable.

Il semble finalement judicieux de caractériser la gestion des organisations humanitaires sous l’angle d’un management dual, soucieux, d’une part, de préserver un environnement institutionnel favorable et, d’autre part, soumis à de pressantes demandes internes. Cette dualité « dedans-dehors » du management n’est bien entendu pas spécifique aux organisations humanitaires ; toutefois, l’entreprise commerciale est souvent représentée comme l’instrument d’un « dehors » contraignant et rationnel (dans le sens de « capable de choix et d’exigences explicites »). Soumis à d’importances contraintes de rythme et de résultat, le « dedans » de la firme ne puiserait son incitation à être efficace que dans la constitution d’un slack, permettant de diversifier le champ d’expression des demandes internes et d’introduire de l’ambiguïté « téléologique » dans l’organisation (Cyert et March, 1963 ; Crozier et Friedberg, 1977). À la rationalité du « dehors » répondrait ainsi la demande d’ambiguïté du « dedans ».

L’articulation « dedans-dehors » des organisations humanitaires peut être représentée de façon radicalement inversée : confrontées à un environnement institutionnel conciliant – quoique complexe –, l’organisation interne aurait à cœur de discipliner ses procédures de décision et ses objectifs opérationnels. À la tolérance du « dehors » répondrait alors la tendance panoptique du « dedans », la culture d’entreprise se chargeant de gérer cette tension fondamentale. Sans nullement l’invalider, cette demande de hiérarchie et de rationalité permet de relativiser la nature « post-bureaucratique » que certains auteurs prêtent aux « organisations du changement social global » (Cooperidder et Passmore, 1991, p. 775).

Cette rente, cependant, n’a rien de providentiel. Elle tient en ce que les grandes ohsi sont parvenues à « vendre » leur légitime ambiguïté à un large public d’acteurs institutionnels importants. Leur talent stratégique tient, selon nous, à cette capacité de mobiliser les arguments qui permettent presque à tout coup de justifier leurs positions ou leurs décisions, de concilier le plus grand professionnalisme et le volontarisme le plus candide, la maîtrise experte des programmes et l’innovation éventuellement maladroite, la révolte du civil et l’autorité du médecin, la symbolique du stéthoscope et l’aridité de la statistique. Cette ambiguïté à usage externe incite les ohsi à souffler le chaud de la transparence et le froid de l’opacité, à ne jamais expliciter de façon exhaustive sans pour autant se permettre de dissimuler complètement : les bailleurs de fonds ne peuvent pas allouer des fonds publics sur la seule foi d’une réputation d’héroïsme. Et comment le grand public accueillerait-il une action qui se résumerait à une ingénierie de santé publique, docilement intégrée à un vaste système d’assistance ?

Nous avons utilisé des concepts tels que l’ambiguïté, le jeu stratégique ou le contrôle des zones d’incertitude pour tenter de caractériser la situation de gestion des associations humanitaires. La plupart des notions que nous avons utilisées pour qualifier leur stratégie sont habituellement réservées à l’analyse d’un tissu relationnel interne à l’organisation, mettant aux prises l’individu ou la coalition d’une part, « le reste de l’organisation » d&rsq