Après la « décennie perdue du développement » des années 80 pour l’Afrique et pour l’Amérique latine peut-on parler d’une décennie de développement gagnée durant la décennie 90 ? Le monde a profondément changé durant les dix années qui ont précédé le XXI^e siècle. La chute du mur de Berlin a vu disparaître l’affrontement des deux blocs qui structurait largement les pays en développement. Il y a eu accélération des progrès technologiques notamment autour des technologies de l’information et de la communication. La démocratie est devenue un modèle de référence. On observe des interdépendances croissantes entre les économies du fait de la conjonction de plusieurs phénomènes : la libéralisation commerciale et la croissance du commerce mondial avec la mise en place du multilatéralisme commercial sous l’impulsion conjointe de l’OMC (Organisation mondiale du commerce) et des institutions de Bretton Woods ; la libéralisation financière et la connexion des marchés financiers conduisant à une accélération des mouvements de capitaux et de leur volatilité ; l’internationalisation de la production de la part des firmes transnationales ou globales qui se traduit par une accentuation des processus de fusion et d’acquisition ainsi que de concentration du capital ; l’interconnexion et l’instantanéité des circuits d’information qui abolissent le temps et l’espace. La société industrielle tend à se transformer en société informationnelle. On constate également une forte croissance des inégalités à l’échelle mondiale, exception faite des pays émergents. Les écarts de revenu entre les 20 % les plus riches et les 20 % les plus pauvres, de 1 à 35 en 1970, étaient de 1 à 74 en 1999 [1].

La question se pose de savoir quels sont les facteurs explicatifs de ces divergences de trajectoires. Celles-ci sont-elles liées à des différences de politiques de développement, à des divergences d’insertion dans l’économie mondiale ou à des effets de seuil conduisant, à défaut d’investissements suffisants, à des pièges de pauvreté ?

Nous différencierons l’impact de la mondialisation sur la libéralisation des économies en développement, avant de nous pencher, par la suite, sur la diversité des politiques et des trajectoires des économies émergentes ou en voie de marginalisation.

LA MONDIALISATION ET SES EFFETS SUR LA LIBéRALISATION DES ECONOMIES EN DéVELOPPEMENT

La plupart des pays en développement ont mis en place des politiques de libéralisation visant à accroître leur compétitivité et à affronter les vents de la concurrence internationale. Le « consensus de Washington » préconise ainsi un désengagement de l’État, une ouverture extérieure, le respect des grands équilibres financiers, l’appel aux capitaux étrangers. Il y a eu, toutefois, une forte remise en cause de ce consensus durant la seconde moitié de la décennie.

Tableau 1 — Pourcentage des parts de marché et commerce régional des principaux continents

Source : PNUD (2000), OMC (le commerce régional est calculé à partir de sept grandes régions).

Le commerce mondial porte de manière croissante sur des produits à haute valeur ajoutée et sur des services. Les produits primaires banalisés ou « commodités », qui s’échangent sur des marchés mondiaux physiques et à terme, représentaient en 1950 la moitié du commerce mondial alors qu’ils ne comptent aujourd’hui que pour moins de 20 %. Or l’Afrique et les PMA (Pays les moins avancés) d’Amérique latine et d’Asie restent largement spécialisés sur ces produits. Au contraire, les produits spécifiés, à haute valeur ajoutée, et différenciés sont échangés sur des marchés segmentés.

La globalisation financière

La globalisation financière se caractérise par l’interconnexion des marchés financiers, par l’apparition de marchés émergents et par un essor de nouveaux produits financiers. Plusieurs conséquences apparaissent pour les économies en développement.

La priorité des nations [2] est, à présent, de capter des capitaux grâce à un ensemble de mesures qui passent par la privatisation, la déréglementation et diverses incitations. De nombreux pays ont ainsi signé des accords d’intégration régionale qui constituent les ancrages de politiques, notamment commerciales, et qui ont pour objectif de réduire les réversibilités et d’accroître les prévisibilités des opérateurs privés.

Les mouvements de capitaux vers les pays émergents connaissent une très grande volatilité. De 150 milliards de dollars d’entrées nettes de capitaux dans les pays émergents et en transition en 1997, les entrées nettes étaient passées à 64 milliards de dollars en 1998 et 1999, pour remonter à près de 150 milliards de dollars en 2000. Il y a eu accélération des turbulences financières (la crise asiatique s’étalant de juillet 1997 jusqu’au printemps 1998 ; la crise russe des mois d’août et septembre 1998 ; la crise brésilienne de janvier 1999).

Le marché mondial sanctionne les « déviances » des gouvernants ou les mouvements sociaux. Les gouvernants et les Banques centrales sont en quête de crédibilité, gage de leur réputation. La fixation du change, lui-même très volatil, dépend de facteurs financiers beaucoup plus que de facteurs commerciaux. De nombreux pays ont mis en place un ancrage nominal pour lutter contre l’inflation et attirer les capitaux. La contrepartie étant un risque de surévaluation et l’impossibilité de minorer la dette intérieure. Ainsi, l’Argentine a mis en place un système de currency board, le Brésil a dollarisé sa monnaie avec le plan Real, les pays d’Asie de l’Est ont ancré leurs monnaies au dollar. Les rigidités liées à ces ancrages ont, en revanche, été largement à l’origine des crises financières des pays émergents.

On a observé ainsi des politiques de libéralisation financière dans de nombreux pays mais selon des modalités différentes et avec parfois réversibilité (songeons aux mesures de contrôle des changes du Chili ou de la Malaisie).

En revanche, les pays pauvres ont subi les effets d’un endettement permanent dans un contexte de baisse de l’APD (Aide publique au développement) et de chute des cours des matières premières à la fin de la décennie. L’APD est passée de 45,2 milliards de dollars en 1992 à 34,5 milliards de dollars en 1998. La dette extérieure des pays en développement, chiffrée à 857 milliards de dollars en 1985 (41,3 % du PNB, Produit national brut) avait atteint 2 051 milliards en 1998 (42,8 % du PNB). La dette des 41 pays les plus endettés s’élève à plus de 200 milliards de dollars. Les mesures prises n’ont pas visé à annuler la dette mais à l’alléger et à la placer à un niveau tolérable sous « conditionnalités », dans le cadre de programmes en direction des PPTE (Pays pauvres très endettés). Durant la décennie 90, la dette des pays les plus pauvres a été légèrement en baisse (si elle continue de dépasser leur produit intérieur brut, le service de la dette sur les exportations est, en revanche, passé de 55 % en 1990 à 40 % en 1999).

Les investissements directs et la production internationale

La globalisation financière a favorisé l’internationalisation de la production en même temps qu’elle en est une des modalités. On a observé, au cours de la décennie 90, une accélération des acquisitions et fusions transfrontalières, notamment avec la privatisation des entreprises et l’ouverture aux capitaux étrangers des marchés. Les investissements directs à l’étranger atteignant à peine 40 milliards de dollars en 1980 ont dépassé 200 milliards de dollars en 1995. Les IDE (Investissements directs étrangers) dans les pays en développement, de 31,8 milliards de dollars (moyenne annuelle 1987-1992) ont atteint 155,3 milliards de dollars en 1997. En 1998, les IDE ont explosé pour atteindre 600 milliards de dollars. Vingt pays dont la Chine, le Brésil, le Mexique et Singapour ont attiré 63 % des 177 milliards de dollars à destination des pays en développement. Tandis que les 43 PMA recevaient moins de 3 milliards de dollars c’est-à-dire 0,4 % du total [3].

Les différenciations entre les continents se sont fortement accentuées durant les années 90. Les investissements privés en Afrique s’élèvent à 3 % des investissements bruts totaux. On estime que, durant la période qui s’étend de 1991 à 1997, les entreprises multinationales ont réinvesti moins d’un quart de leurs profits en Afrique contre plus des deux tiers en Amérique latine et en Asie. Les investissements ont largement été le fait d’acteurs financiers locaux en Asie, à la différence de l’Amérique latine et surtout de l’Afrique.

Tableau 2 — Flux nets d’investissement reçus par les pays en développement (en milliards de dollars)

Source : PNUD (2000).

Certains pays, tels le Brésil ou l’Inde, se sont intégrés industriellement. D’autres ont développé une stratégie d’exportation tels le Mexique ou l’Indonésie. D’autres pays, telle la Corée du Sud, ont combiné un système mixte de soutien public à l’industrie lourde et d’ouverture dans le secteur de l’industrie légère.

À l’opposé, on observe dans les PMA, notamment en Afrique subsaharienne, une concomitance entre la marginalisation extérieure, la régression intérieure, la faiblesse des États – au-delà d’un discours volontariste – et la très faible intensité des relations régionales et des politiques de libéralisation davantage subies qu’internationalisées.

Tableau 3 — Les divergences de taux de croissance des pays en développement (en %)

Source : PNUD (2000).

On peut considérer, au contraire, qu’il y a eu construction des avantages comparatifs, combinaison de politiques commerciales et industrielles sélectives et d’ouverture maîtrisée. La séquence industrielle la plus fréquente a été la combinaison de politiques de substitution aux importations et de promotion des exportations. Elle s’est faite en trois phases : tout d’abord, l’effort a porté sur le développement d’industries de main-d’œuvre pour passer, par la suite, à la création d’industries nécessitant davantage de capitaux mais élaborant toujours des productions simples. Enfin, au dernier stade du processus, apparaissent des industries associant main-d’œuvre de plus en plus qualifiée et productions de plus en plus complexes. Toutes les économies de l’ANSEA (Association des nations du Sud-Est asiatique) ont utilisé une stratégie de « double distorsion » de promotion d’exportation et de contrôle des importations. Cette politique commerciale s’est appuyée sur des taux de change plutôt sous-évalués [4].

Les politiques macro-économiques ont été, en revanche, caractérisées par leur capacité de flexibilité et d’adaptation rapide aux chocs extérieurs. L’ancrage progressif des monnaies asiatiques au dollar avait toutefois conduit, à partir de 1995, à des hausses de taux d’intérêt et à des baisses de compétitivité qui, combinées à des bulles spéculatives immobilières, notamment en Tha ïlande, ont conduit à la crise financière de 1997. Celle-ci a révélé les volets hétérodoxes de politiques financières créatrices d’endettement et des liens entre le privé et le public. De nombreuses études ont montré que la démonstration de la non-efficacité des politiques industrielles était insuffisante.

1. La crise est-asiatique de 1997 et les politiques de stabilisation

Il y a, bien entendu, consensus sur quelques faits majeurs : le rôle de la crise japonaise, la rigidité de la politique d’ancrage au dollar ayant conduit à une appréciation des monnaies asiatiques en 1995, la montée des déficits courants financiers causée par des capitaux spéculatifs à court terme ou la vulnérabilité bancaire vis-à-vis des créances douteuses. On notait ainsi, à des degrés qui diffèrent selon les pays, un endettement à court terme finançant le long terme avec risque d’échéance ; un non-respect, pour les banques, des règles prudentielles face à la libéralisation financière ; une tradition de garantie publique induisant un comportement hasardeux des emprunteurs et des prêteurs (aléa moral) et des connivences entre les milieux financiers et politiques. On a observé, après les attaques spéculatives contre les monnaies, une forte dépréciation des taux de change réels, un effondrement des valeurs boursières et une déflation. Il y a eu conjonction entre une crise de croissance (baisse des réserves, ralentissement des exportations et de la croissance), une crise des changes (perte de confiance...) et une crise financière (montée des créances douteuses, poids des dettes en dollars, importance des crédits à court terme, notamment des prêts bancaires).

Un débat stratégique a concerné le rôle amortisseur ou amplificateur des mesures de stabilisation prises lors du déclenchement de la crise. Selon le « consensus de Washington », la hausse des taux d’intérêt, la libéralisation et l’assainissement financier, la réduction des déficits courants et publics, la restructuration des grands groupes, davantage de good governance étaient nécessaires pour faire renaître la crédibilité et la confiance. En réalité, ces remèdes [5] ont souvent aggravé la crise. Les résultats des politiques orthodoxes ne sont pas en tout cas meilleurs que ceux des politiques hétérodoxes. La rigueur budgétaire exagérée a affaibli les économies et donc le retour à la confiance. Les hausses de taux d’intérêt pour retenir les capitaux et défendre la monnaie ont eu des effets inverses en accélérant les dettes et les faillites. La restructuration rapide du système bancaire a accéléré la contraction du crédit du fait de la fermeture des banques. Les pays qui ont libéralisé les marchés des capitaux à court terme ont vu croître les instabilités, les risques et non la croissance. Les privatisations peuvent, faute d’un cadre institutionnel, accroître la corruption. Ainsi, en Corée du Sud, la hausse des taux d’intérêt a été créatrice de graves difficultés pour les entreprises du fait du taux d’endettement [6].

2. Vers une reprise régionale durable ?

On a observé une forte reprise du taux de croissance du PIB (Produit intérieur brut) en 1999 et en 2000, une forte hausse des exportations conduisant à un excédent des balances commerciales. Les monnaies se sont à nouveau fortement appréciées même si elles se situent, en juin 2000, à un niveau légèrement inférieur à celui d’avant juillet 1997. Seule la roupie indonésienne demeurait faible. On observe un retour des capitaux (plus de 50 milliards de dollars ont été investis en 1999 sur 100 milliards de dollars de fuite en 1997). Les surcapacités de production ont permis des politiques monétaires expansionnistes avec une maîtrise de l’inflation. Les marchés financiers sont redevenus euphoriques.

Plus fondamentalement, les réformes structurelles ont été projetées ou accélérées par la crise financière et conduisent à un nouveau mode de régulation des économies. On constate une relative dérégulation des marchés bancaires, des télécommunications et de la distribution, une ouverture du capital aux grands groupes locaux et étrangers, un rôle dominant conféré aux marchés internationaux sur les cours des monnaies. Le straddling entre les pouvoirs économiques a été fortement relâché. La socialisation des risques est moins forte et l’État n’assure plus le soutien des entreprises surendettées. La dette internationale est vendue aux investisseurs étrangers qui, moyennant décote, acquièrent des actifs locaux. On note dans de nombreux pays un transfert de propriété des pouvoirs publics vers les pouvoirs privés nationaux et internationaux traduisant vraisemblablement la fin du capitalisme d’État asiatique. Ainsi, les chaebols sud-coréens sont-ils largement démantelés et conduisent à des prises de participation de firmes occidentales. En même temps, les populations veulent un nouveau contrat social et la mise en place de systèmes de protection sociale [7].

Les deux grandes puissances asiatiques en développement, la Chine et l’Inde, ont enregistré une croissance de l’ordre de 7 % à la fin de la décennie.

L’Amérique latine, tout en se différenciant de manière croissante, a connu, entre 1985 et 1995, un redémarrage lié au désendettement, aux relations d’intégration avec l’Amérique du Nord et aux réformes de sa politique économique de libéralisation. Le plan Brandy avait permis de « resolvabiliser » les États et de leur donner des marges de manœuvre face aux chocs extérieurs. Après avoir subi des transferts financiers négatifs au cours de la décennie 80 limitant ses importations et stimulant ses exportations, elle est aujourd’hui fortement ouverte. Son taux d’ouverture par rapport au PIB est de 14 % pour les importations et 20 % pour les exportations (contre moins de 10 % en 1980). Les politiques de stabilisation ont visé à maîtriser l’inflation et à stabiliser le change alors que les niveaux de déficits publics et d’endettement demeuraient élevés. Les politiques d’ouverture commerciale et financière se sont développées. Il en est résulté, dans l’ensemble, une forte amélioration des indicateurs économiques et financiers. Au Brésil le plan Real mis en place en 1994 a permis de faire passer l’inflation d’un taux supérieur à 1 000 % à moins de 10 %.

L’Amérique latine demeure très sensible à la conjoncture mondiale. Les économies sud-américaines restent toutefois caractérisées par des défaillances structurelles (fortes inégalités, poids de la dette publique, spécialisation dans des produits primaires). La dette publique reste, par exemple, le talon d’Achille du Brésil. Les économies subissent, en outre, des chocs exogènes qui sont propagés par les canaux commerciaux et financiers. Le renchérissement et la raréfaction des financements extérieurs, se combinant avec des déficits de balances courantes (liées notamment à la chute des cours des matières premières), favorisent des attaques contre les monnaies. La hausse des taux d’intérêt pour attirer les capitaux à court terme et soutenir le change accroît la dette interne. L’année 1999 a été ainsi marquée par une décroissance économique dans les pays du Mercosur (Marché commun du sud de l’Amérique) et dans les pays pétroliers.

On a observé une forte intensification du processus d’intégration régionale notamment au sein du Mercosur avec le rôle de leader du Brésil. Les pays de l’ALADI (Association latino-américaine d’intégration) ont connu une redynamisation des accords régionaux, un fort accroissement des flux d’investissement et une intensification des échanges régionaux dans le nouveau contexte d’ouverture extérieure et de promotion d’exportations érigées en modèle. Le niveau des échanges régionaux avait toutefois tout juste retrouvé en 2000 son niveau de 1970 après une importante désintégration au cours des années 80.

L’État, dans de nombreux pays africains, ne peut assurer ses fonctions régaliennes minimales de sécurité et de contrôle territorial. Il est débordé par en haut en raison d’un transfert de pouvoir régalien aux institutions de Bretton Woods et par le bas du fait de l’« informalisation » de la société. L’État-providence a souvent fait faillite et les principaux services sociaux ne sont pas assurés. On note un développement de l’incivisme fiscal et d’activités plus ou moins légales se déroulant hors du contrôle de l’État allant depuis les petites activités tolérées d’une économie populaire urbaine jusqu’aux circuits mafieux.

La plupart des pays traversent une phase intermédiaire délicate pris entre un ancien ordre politique et économique et un nouveau. Les gouvernements et les administrations ont eu de grandes difficultés à gérer des réformes complexes. Il y a eu une phase d’apprentissage de la gestion des crises mais les services publics ont connu d’importantes difficultés.

Depuis quinze ans, d’importants progrès ont été réalisés au niveau des instruments de politique économique : plus grande maîtrise de l’inflation, maintien des déficits budgétaires (hors service de la dette), dépréciation des taux de change réels, réduction des écarts entre les marchés des devises officielles et parallèles. Mais les déficits extérieurs restent importants et les pays africains demeurent pris, malgré les mesures d’annulation ou de rééchelonnement de leur dette, dans un endettement permanent.

Les résultats concernant la croissance ont été moins évidents. De manière générale, les pays qui ont poursuivi en profondeur des réformes ont obtenu de meilleurs résultats pour la croissance et la stabilité macro-économique par comparaison aux pays peu réformateurs. La croissance a eu tendance à se situer autour de 1,4 % durant la première moitié des années 90 pour atteindre environ 5 % de 1995 à 1997. Le redressement partiel de l’Afrique durant la première moitié des années 90 (Ghana, Ouganda, Tanzanie) a été obéré par la stagnation de pays tels que le Kenya ou la Côte-d’Ivoire. L’Afrique du Sud et le Nigeria continuent de tirer vers le bas le taux de croissance moyen. Quatorze pays étaient en conflits en 2000.

La sortie des ressources, au titre du service de la dette et des rapatriements de dividendes, représente 40 % de l’épargne. Elle a réduit les transferts nets et conduit à comprimer les importations malgré une croissance des exportations (plus de 25 %) durant la décennie 90. D’où un effet de récession sur la croissance et sur l’investissement.

L’absence de diversification des exportations, voire la « reprimarisation » des économies africaines les rendent très vulnérables vis-à-vis des cours des matières premières. L’Afrique subsaharienne demeure dans la même spécialisation qu’au moment des indépendances (les exportations primaires représentent 89 % du total des exportations). Les taux d’épargne stagnent à des niveaux très faibles (moins de 15 % du PNB). Il paraît évident que les politiques macro-économiques préconisées et les réformes de libéralisation ne sont pas à la mesure des reconstructions d’économies souvent déstructurées, voire en guerre, et des réformes structurelles qu’elles impliquent.

En conclusion, parler de réussite ou d’échec des politiques de développement suppose de différencier les réponses selon les continents. La décennie 90 a accentué l’éclatement du Tiers-Monde. L’année 2000 confirme le redressement des économies émergentes après les crises financières des années 1997 et 1998. Dans un contexte de croissance mondiale, les économies les plus dynamiques ont été tirées par la mondialisation. En revanche, les économies en développement les plus pauvres continuent à s’enfoncer dans les pièges de la pauvreté. Il apparaît nécessaire de mettre en place une architecture internationale de façon à permettre aux économies les plus pauvres de ne pas être encore davantage marginalisées vis-à-vis du processus de mondialisation au cours de la prochaine décennie.

L’intégration internationale des économies pauvres en forte croissance démographique impliquerait, bien entendu, un environnement institutionnel favorable, une bonne gouvernance, ainsi qu’un climat de sécurité pouvant stimuler les transformations de l’épargne interne en investissements productifs et une entrée de capitaux privés à long terme vers les pays actuellement marginalisés. Mais elle supposerait aussi des transferts de capitaux du Nord vers le Sud sous forme, notamment, de flux publics (ce qui passe par une inversion de la tendance à la baisse de l’aide publique au développement, observée au cours de la décennie 90). Elle supposerait également des mesures stabilisatrices face à la volatilité des marchés (et donc une inversion des mesures tendant à supprimer les mécanismes stabilisateurs tels le Stabex ou le Sysmin de l’Union européenne ou des caisses de stabilisation pour les ACP, Afrique, Cara ïbes, Pacifique), des préférences commerciales et des protections provisoires et flexibles permettant des mises à niveau des systèmes productifs non compétitifs et des changements de spécialisation des économies primaires (et donc des mesures allant à l’encontre des mesures de libre-échange), et des politiques industrielles combinées avec des politiques macro-économiques rigoureuses (et donc un renforcement des États forts, catalyseurs de stratégies à long terme).