Dix ans après la signature du traité de Maastricht, l’Union européenne (UE) suscite toujours autant d’interrogations, d’enthousiasmes, de déceptions, d’oppositions. Le Traité sur l’Union européenne (TUE) devait ouvrir une période de renforcement sans précédent de l’intégration européenne, rendue nécessaire et possible par les bouleversements profonds du contexte géostratégique européen et mondial des années 1989-1991. Il est désormais commun d’affirmer à quel point la fin de la guerre froide et la dislocation de l’URSS ont radicalement modifié l’environnement politique et stratégique des Européens. La disparition d’une menace territoriale directe, la réunification de l’Allemagne et la fin de la bipolarité du système international, mais aussi l’interdépendance et la globalisation croissante des économies et des sociétés occidentales ont remis en cause les repères fondamentaux qui prévalaient en Europe depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, et qui avaient, par ailleurs, largement influencé l’intégration européenne elle-même et ses modalités. Le TUE a incarné une certaine volonté des États membres de prendre en compte ces changements d’horizon aussi rapides que profonds, et a suscité de nombreux espoirs de voir l’Europe progresser sur la voie de l’unification.

Certains des espoirs du début de la décennie font aujourd’hui partie de notre quotidien, c’est le cas de l’Union économique et monétaire (UEM) matérialisée par l’euro, et qui représente l’avancée la plus poussée et la plus symbolique sur la voie de l’intégration des sociétés européennes. D’autres, comme la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), et notamment sa dimension de défense, émergent progressivement, et font enfin l’objet d’une volonté politique partagée par tous les États membres [1] après dix ans d’impuissance et d’humiliation de l’Union en ex-Yougoslavie. À grands pas ou à petits pas selon les sujets, l’Union européenne avance lentement sur la voie d’une intégration toujours plus poussée, mais cette progression continue à se dérouler dans la douleur et sans carnet de route précis.

Dix ans après sa signature, le TUE est ainsi constamment en (re)négociation et les grandes questions que se posait l’Europe au début de la décennie sont toujours d’actualité. Comment réussir l’élargissement de l’Union à l’Est et au Sud sans entraîner une sclérose des institutions et une accentuation des impuissances décisionnelles chroniques de l’Union ? Vers quelle forme de système politique doit-elle évoluer ? Comment rapprocher l’Union des citoyens et renforcer sa légitimité démocratique ? Comment réduire le décalage entre la puissance économique réelle de l’Union et son impuissance politique et stratégique ?

Autant de questions qui ont traversé la décennie en suscitant d’importants débats au sein des classes politiques et intellectuelles européennes, sans qu’aucune adaptation de l’Union européenne ne leur apporte de réelles réponses. Et, quand des avancées importantes ont eu lieu sur des dossiers précis, elles ont souvent été dues à des impulsions essentiellement intergouvernementales et, le plus souvent, bilatérales. Rien ne change donc sur le fond : l’Union européenne est toujours ce que les États membres veulent qu’elle soit. Tantôt caisse de résonance leur donnant une voix qu’ils n’ont plus ou qu’ils n’ont jamais eu sur la scène internationale, tantôt un bouc émissaire responsable de tous les maux et surtout de ceux que les dirigeants nationaux sont incapables de gérer eux-mêmes. Tantôt un objet politique dont on est fier et qui sert de modèle à exporter à d’autres régions du monde, tantôt source de tensions et de conflits entre membres et entre dirigeants d’un même État. Mais toujours un ensemble qui avance ou recule au gré de la volonté et des intérêts de ses États membres. D’impulsions en blocages, l’Union européenne a traversé la décennie de la sorte, poursuivant sa laborieuse ascension.

La mise en œuvre rapide de l’UEM et l’adoption de l’euro comme monnaie unique par onze puis douze États membres sont, sans aucun doute, les avancées les plus spectaculaires et les plus marquantes parce qu’elles correspondent à une réelle communautarisation d’un domaine très important. Pour la première fois, un pan significatif de la souveraineté des États-nations a été conféré à une autorité supranationale. La mise en œuvre de l’euro est donc un des événements politiques et économiques majeurs des cinquante dernières années, même si ses conséquences réelles sur les États membres, l’Union ou l’économie internationale ne sont pas toutes évidentes à l’heure actuelle et ne se feront probablement sentir qu’à moyen ou long terme.

La justice et les affaires intérieures ont connu une européanisation beaucoup plus prudente. Il a, en effet, fallu attendre le Conseil européen de Tampere en 1999 pour que les volontés déclaratoires affichées dans le TUE se matérialisent par des réalisations concrètes.

Quant à la Politique étrangère et de sécurité commune, qui avait été présentée comme un progrès essentiel du traité de Maastricht et qui devait marquer la mise en place d’une Europe politique, elle a souffert des divisions et des impuissances européennes dans les Balkans avant même son lancement officiel. Ses échecs originels ont mené à une adaptation progressive marquée par certains ajustements judicieux comme la création du poste de haut représentant pour la PESC, la nomination d’envoyés spéciaux ou l’instauration des stratégies communes. Mais la PESC ne bénéficie toujours pas de la légitimité, tant interne qu’externe, qui lui permettrait de conférer à l’UE en tant que telle la qualité d’acteur international de premier plan pourtant tant revendiquée. Elle a, par ailleurs, beaucoup souffert du manque de moyens militaires sur lesquels s’appuyer en cas d’inefficacité des moyens d’actions économiques et politiques dont disposent les Quinze. Cette carence, évidente dès 1991 en Yougoslavie, n’a débouché sur une réelle volonté politique des États membres qu’après la guerre du Kosovo. La dimension de sécurité et de défense de l’UE a alors connu une évolution rapide depuis, qui en fait un des principaux chantiers de l’intégration européenne actuellement. De la déclaration de Saint-Malo au sommet de Nice, il n’aura fallu que deux ans pour que les États membres identifient leurs carences, s’accordent sur les moyens à mettre en œuvre et les institutions à créer pour y remédier, et les mettent effectivement en place [2]. À la différence de l’UEM, et pour des raisons évidentes, ces avancées de la PESC et de son bras armé, la PESD (Politique européenne de sécurité et de défense), restent cependant soumises à des pratiques intergouvernementales. Il s’agit donc d’un renforcement de l’UE sous forme de coopération et non de réelle intégration.

Les trois attributs les plus symboliques d’un État-nation que sont la monnaie, la justice et la défense, ont ainsi fait leur entrée avec plus ou moins de succès dans le champ d’action politique de l’Union européenne, entraînant autant d’espoirs que de craintes dans les milieux politiques et intellectuels européens. Dans le même temps, aucune avancée majeure n’a pourtant été réalisée sur le plan de l’architecture institutionnelle générale de l’Union depuis 1992. La convocation d’une nouvelle conférence intergouvernementale (CIG) en 1996, prévue dans le traité de Maastricht, devait fournir l’occasion de parfaire l’intégration sur le plan de l’architecture institutionnelle en remédiant aux lacunes et faiblesses du premier traité sur l’Union européenne. L’impulsion des années 1985-1992 pour une plus forte intégration politique de l’Europe de l’Ouest s’est cependant rapidement essoufflée. Ni la CIG de 1996, qui a abouti au modeste traité d’Amsterdam, ni celle de 2000, achevée à Nice, n’ont donné le signe quelconque d’un renouveau de l’impulsion en faveur d’une plus grande intégration politique. Malgré l’instauration de l’euro et les avancées dans le domaine de la sécurité et de la défense, la période post-Maastricht correspond bien à une phase de ralentissement de l’Europe politique.

Ce paradoxe entre une européanisation grandissante de domaines politiques essentiels et la panne de l’intégration institutionnelle n’est pas seulement symptomatique des années 90 mais de l’ensemble du processus d’intégration européenne, et mérite donc de plus amples analyses.

L’amorce d’union politique affichée dans le traité de Maastricht traduit plus une réponse à la disparition de l’ordre de Yalta et aux craintes et incertitudes qu’elle a suscitées, que le lancement d’une phase d’impulsion décisive dans la construction de l’Europe. La réunification de l’Allemagne notamment, en bouleversant l’équilibre artificiel des puissances au sein de la Communauté européenne, a largement contribué à faire accepter une plus grande intégration politique et un renforcement des dispositifs communautaires. L’impulsion en faveur d’une union politique ambitieuse de l’Europe, matérialisée par les objectifs principaux du TUE, a d’ailleurs rapidement fait place à un enlisement dont le texte du traité portait en lui-même les germes. Le rejet du traité de Maastricht lors du premier référendum danois en juin 1992, sa très courte acceptation en France quelques mois plus tard, et les difficultés de ratification au Royaume-Uni ont été les premiers signaux des difficultés à venir [3]. Ces péripéties de ratification du TUE ont montré un décalage profond entre des classes dirigeantes favorables à 80 % au traité et des populations beaucoup plus mitigées. En d’autres termes, les dirigeants européens semblent avoir voulu pousser l’intégration à un rythme que leurs populations n’étaient pas prêtes à accepter. Ils ont ainsi payé l’absence de consultations et d’informations régulières des citoyens qui a été une constante du processus d’intégration européenne. Mais cette division entre gouvernants et gouvernés sur la question européenne, souvent évoquée ces dernières années, ne saurait masquer des causes plus profondes à l’enlisement politique de l’Europe. Le manque d’impulsion politique depuis la signature de Maastricht est aussi dû à des tendances lourdes, qui ne sont pas liées aux aléas de la ratification des traités mais à des constantes de l’Europe politique. Les blocages enregistrés à Amsterdam puis à Nice ont révélé à quel point les Européens avaient franchi à Maastricht un pallier sur la voie de l’intégration politique dont ils n’étaient pas prêts à assumer ou à gérer toutes les conséquences. Alors que l’insertion d’une clause de révision dans le traité de Maastricht avait, entre autres, pour but de rassurer les plus fédéralistes des États membres, déçus de ne pas voir figurer le terme « fédération » dans le traité et ses objectifs, les autres États membres n’étaient pas plus fédéralistes en 1996 qu’ils ne l’étaient en 1991. Sur le plan de l’intégration politique européenne, ce qui est envisageable pour les Pays-Bas ou la Belgique reste largement inconcevable pour le Royaume-Uni ou le Danemark par exemple. De profondes divergences et incertitudes subsistent quant à la finalité du projet européen, qui ont entraîné une hésitation permanente des gouvernements à s’engager sur la voie d’une plus grande intégration politique, fût-elle progressive et minimaliste. En l’absence d’un projet politique commun clair, chacun a eu tendance à réagir avec méfiance à toute tentative de réforme d’un TUE qui en a pourtant bien besoin. Cette panne d’ambition politique n’a pas empêché le développement de politiques communes ou de coopérations parfois ambitieuses, mais qui n’ont été possibles que lorsque les États membres y voyaient un réel secours à leurs intérêts nationaux.

La mise en œuvre de l’UEM et l’adoption de l’euro comme monnaie unique n’auraient certainement pas été aussi rapides et soutenues par les différents gouvernements si ces derniers n’avaient eu conscience de leurs impuissances individuelles comme collectives à exercer une influence à la hauteur de leurs intérêts dans ces domaines. La crise monétaire de 1992 a certainement joué un rôle aussi important dans la concrétisation de l’UEM que les grands débats idéologiques de la fin des années 80 sur la nécessaire union de l’Europe. Bien qu’une interprétation souvent « préfédéraliste » en ait été faite, l’instauration de l’UEM semble de ce point de vue répondre davantage à une démarche néofonctionnaliste. Elle correspond en effet au transfert au niveau européen d’un champ de compétence que les États membres ne s’avéraient plus capables de gérer à l’échelle nationale, et pour lequel leur impuissance collective remettait en cause l’efficacité d’une approche individuelle [4].

Le retour soudain de la dimension de sécurité et de défense comme une des priorités de l’Union illustre aussi la nécessité qu’une impuissance collective – face à une menace qui ne l’est pas moins – soit perçue par tous pour que des avancées aient lieu sur la voie de la coopération et de l’intégration entre les États membres. Là encore, les humiliations et les impuissances des Européens ont été le principal moteur des avancées en termes de construction européenne. De l’« heure de l’Europe » en 1991 à l’« heure de l’OTAN » en 1998, ce sont les échecs successifs de l’UE dans les Balkans qui ont finalement réussi à provoquer l’électrochoc politique qui manquait jusqu’alors. Le développement tardif de la politique européenne de sécurité et de défense, alors que les carences européennes dans ces domaines se sont fait cruellement ressentir dès 1991, souligne cependant une autre pathologie de la construction européenne. Les engagements politiques, puis institutionnels et opérationnels pris à Saint-Malo, Cologne, Helsinki et Nice n’ont pu survenir qu’après une réorientation profonde du débat sur la dimension de défense de l’Union européenne. D’un débat théorique et idéologique sur une hypothétique identité européenne de sécurité et de défense qui était source de divergences, notamment entre « atlantistes » et « européens », les dirigeants européens sont passés à une approche plus pragmatique, mettant l’accent sur les moyens à développer et non sur le but ultime. Le soutien du Royaume-Uni à la PESD, souvent analysé comme un repositionnement en profondeur vis-à-vis de la notion d’Europe de la défense et de l’intégration européenne en général, traduit peut-être avant tout une nouvelle forme de pragmatisme britannique plus qu’une réelle révolution dans son approche des questions européennes. La romance franco-britannique sur la défense entamée à Saint-Malo pourrait par ailleurs rapidement trouver ses limites lorsqu’il s’agira de définir de manière plus précise le champ d’application de la PESD et les suites du processus actuel.

Malgré leur manque de convergence sur un quelconque objectif politique final, les États membres, lorsqu’ils se sont sentis menacés et qu’ils se sont aperçus que leurs intérêts se rejoignaient et pouvaient être défendus ou gérés en commun, ont donc été capables de donner lieu à des avancées importantes sur la voie de l’intégration. La monnaie et la défense ne sont que les exemples les plus révélateurs, parce que surprenants, de cette continuité dans la démarche européenne des États membres. C’est cette approche qui a donné forme à une Union européenne de plus en plus déséquilibrée, dont l’ampleur des implications pour les États membres et leurs citoyens n’a d’égal que la faible cohérence de son gouvernement politique. Ce déséquilibre n’a rien de nouveau, mais le développement, entre autre, d’une monnaie unique en a largement renforcé la prégnance et la visibilité, soulevant ainsi nombre d’interrogations sur l’avenir de la construction européenne.

VRAIS ET FAUX DéBATS EUROPéENS

Les dernières avancées de l’intégration européenne ont suscité autant d’espoirs (souvent déçus) chez les plus fédéralistes des dirigeants et observateurs européens que d’inquiétudes chez les eurosceptiques et souverainistes. Rarement la question européenne n’aura en tout cas suscité autant de débats et de combats politiques qu’en cette fin de XX^e siècle. Dix ans après la signature du traité de Maastricht, qui avait ouvert la voie à ces progrès, le TUE fait toujours l’objet d’âpres négociations, et l’architecture politique et institutionnelle de l’Union européenne n’a que très peu changé. Le triste spectacle des marchandages lors du sommet européen de Nice a par ailleurs rappelé à ceux qui auraient tendance à l’oublier que la répartition des pouvoirs et la promotion d’intérêts nationaux parfois divergents entre les États membres restent des composantes essentielles de toute la construction européenne. Malgré une relance du débat politique sur l’avenir de l’Union au cours des douze derniers mois, l’ensemble du processus d’intégration reste dans une large mesure un outil soumis aux aléas des volontés parfois divergentes des États membres plus que l’enjeu d’un but ultime perçu par tous qui serait une véritable réorganisation politique du continent européen. Cette caractéristique fondamentale de la construction européenne semble très largement ignorée par les Européens les plus fédéralistes comme les plus souverainistes.

Les premiers ont tendance à sous-estimer les limites incontestables à toute forme d’intégration politique trop ambitieuse et rapide que pose cette prédominance des intérêts et habitus nationaux dans la formation des approches européennes des dirigeants au pouvoir, et ce, quelles que soient leurs appartenances politiques. Par ailleurs, les projets fédéralistes ont souvent du mal à échapper à la tentation d’une comparaison ou d’une allusion systématique avec le modèle américain, qui ne peut pourtant s’appliquer à l’échelle européenne. Les seconds ont tendance à trop oublier que, malgré certaines dimensions supranationales, l’UE reste avant tout un espace de négociation et de promotion des intérêts nationaux, et que l’intégration européenne avance le plus souvent au gré des convergences intergouvernementales pragmatiques, et non idéologiques ou théoriques. En opposant de manière quasi systématique intérêt national et construction européenne, et en envisageant la souveraineté comme une fin en soi, certains souverainistes se trompent donc largement de débat.

L’usage même des notions d’eurosceptique et de souverainiste est un bon exemple d’une certaine confusion qui règne autour du débat sur l’intégration européenne. La définition précise de ces termes mériterait à elle seule de longs développements. Il semble néanmoins possible de qualifier d’eurosceptique tout dirigeant ou observateur qui doute de l’intérêt, de la viabilité ou de la légitimité de la construction européenne telle qu’elle est menée actuellement, sans nécessairement s’opposer au principe d’intégration européenne en lui-même. Les souverainistes correspondent à une certaine tendance d’eurosceptiques, dont ils partagent les doutes sur les modalités actuelles d’intégration, mais considèrent plus particulièrement le transfert de certains domaines de souveraineté ou de compétence du niveau national à un niveau supranational comme étant une erreur politique ou un danger. Ce qui ne signifie pas nécessairement un rejet complet de la notion d’intégration régionale, mais en limite la portée institutionnelle.

Coincés entre les illusions fédéralistes et les peurs souverainistes, les dirigeants européens se sont montrés largement incapables de donner suite à l’impulsion politique qui avait donné naissance au traité de Maastricht. Pour beaucoup, se déclarer fédéraliste revient à s’exposer à la critique d’utopiste bradeur de souveraineté nationale. S’afficher comme souverainiste revient, en revanche, à se montrer comme un passéiste refusant d’admettre certaines évolutions essentielles qui limitent l’utilité pratique de cette souveraineté, même pour la promotion d’intérêts nationaux. La difficulté, voire l’impossibilité des dirigeants européens de prendre clairement position aurait pu avoir pour effet positif de mener à une rationalisation des débats et des discours politiques sur l’Europe. Mais celle-ci a rarement eu lieu et a trop souvent été synonyme de manque d’ambitions ou d’hypocrisies.

Le débat sur le renforcement de la légitimité démocratique de l’Union européenne fournit un bon exemple des profonds malentendus et de certaines hypocrisies dont souffre le débat sur l’intégration européenne. « Rapprocher l’UE des citoyens » est ainsi devenu ces dernières années un credo repris par tous les dirigeants européens, et fait désormais souvent partie des objectifs officiels de leurs politiques européennes. Ce credo est repris à la fois pour affirmer qu’il faut remédier au fait – avéré – que les institutions européennes demeurent un ensemble trop technocratique et pas assez démocratique, et pour exprimer le souhait de voir les politiques communautaires se concentrer davantage sur les domaines perçus comme des priorités par les citoyens. Ces objectifs – on ne peut plus nobles – font l’objet d’un consensus théorique qui masque mal un réel malaise des élites et dirigeants européens lorsqu’il s’agit de leur donner un contenu pratique. En termes de priorités pour les présidences tournantes de l’UE, cela revient souvent à inclure dans l’agenda européen les préoccupations nationales fortes du moment, qui ne sont pas forcément les mêmes d’un État membre à l’autre. Plus grave, cette volonté affichée de « rapprocher l’Europe des citoyens » ne se traduit que très rarement de manière convaincante dans le comportement et les projets européens des leaders politiques et des dirigeants des pays membres, qui portent pourtant la première responsabilité de ce « déficit démocratique de l’Europe ».

Au final, si le débat sur l’avenir de l’Union européenne a récemment connu un certain renouveau, tant au niveau politique qu’intellectuel, il reste donc très largement emprunt de non-dits et de malentendus.

Pourtant, à bien des égards, la dernière décennie du XX^e siècle restera comme une décennie inachevée sur le plan de la construction européenne. Dans l’attente de l’élargissement à l’Est, le visage de l’Union reste encore largement celui d’un club occidental qui doute des modalités et des limites ultimes de son extension. L’Union européenne reste aussi largement une puissance inachevée et un acteur politique incertain. Plus grave, l’Europe semble en panne de projet politique fort et unificateur.

Le déroulement et le contenu des négociations lors du dernier sommet européen de Nice ont montré que, malgré leurs capacités à développer des politiques communes ou uniques fortes lorsqu’ils en ressentent la nécessité, les États membres restent avant tout guidés par des visions ou des intérêts qui sont essentiellement nationaux.

« Il a bien fallu que tout change pour que tout puisse rester comme avant. » La célèbre phrase du héros du Guépard de Guiseppe Tomasi di Lampedusa aurait très bien pu être prononcée à propos des vieilles nations européennes et de leur attitude vis-à-vis du processus d’intégration. C’est avant tout pour conserver des avantages et une influence sur leur propre destin que les États membres ont accepté récemment de renoncer à certains pans de leur souveraineté et de leur autonomie, et non par ambition vers un but ultime commun dont certains ne veulent pas.

Tout a changé sur la forme puisque les États membres gèrent en commun des secteurs de plus en plus importants de leurs politiques, y compris des domaines aussi essentiels et symboliques que la monnaie, et qu’ils sont liés par des engagements très forts. Mais rien ne change sur le fond, le principal but des États membres restant la protection et la promotion de leurs intérêts propres et non la construction d’un projet commun ambitieux. L’Union européenne ne constitue encore pour le moment qu’un instrument que les États membres façonnent et font avancer au gré de leurs convergences d’intérêts, mais qu’ils sont prêts à freiner ou à bloquer lorsque l’intégration et la coopération ne semblent pas leur offrir plus d’avantages que leur indépendance nationale. Elle ne constitue pas une fin en soi, ce qui explique en partie l’absence constante d’impulsion politique depuis dix ans.

Soumise aux aléas de volontés nationales parfois divergentes et à l’absence de projet commun, la petite Europe porte encore en elle les germes de son possible assoupissement. Sans une profonde remise en cause des habitus et du projet actuel, le passage à la grande Europe, réunissant 28 ou 30 États membres, risque fort de s’avérer riche en nouvelles désillusions.