Loin d’apporter les « dividendes de la paix » escomptés, la chute du Mur voit, en effet, se multiplier les affrontements locaux, favorisés par le désengagement diplomatique des grandes puissances dans les pays du Sud. L’aide publique au développement (APD) s’effondre : conçue au lendemain de la Seconde Guerre mondiale pour contenir le communisme, dans un contexte de décolonisation et de guerre froide, elle vient de perdre son utilité géopolitique. Pour de nombreux chefs d’État, c’est la fin d’une rente stratégique qui fondait jusque-là leur légitimité, soutien externe qui leur permettait de s’acheter une clientèle dévouée et de financer des gardes prétoriennes toutes à leur service, étouffant la moindre velléité d’opposition et muselant la presse. Une rente stratégique d’autant plus essentielle qu’au tournant des années 90, le prix des matières premières et du pétrole n’a jamais été aussi faible, alors que la dette asphyxie les budgets étatiques, obligeant les gouvernements à de douloureuses pertes de souveraineté. Il faut alors appliquer les programmes d’ajustement structurel imposés par les institutions financières internationales pour espérer continuer à bénéficier de rentrées capables, tout juste, d’honorer les échéances.

L’exemple des anciennes démocraties populaires attise la déstabilisation des dictateurs, notamment en Afrique, où le discours en faveur de la démocratie, tenu par François Mitterrand au sommet de La Baule de juin 1990, soulève un couvercle longtemps scellé. Si, dans certains pays, la tenue de « conférences nationales » permet d’espérer une transition pacifique, dans la plupart d’entre eux, la fin des régimes de parti unique ouvre de féroces querelles pour la conquête du pouvoir – et les richesses auxquelles il permet d’accéder – qui débouchent sur des guerres civiles généralisées. En Somalie, au Libéria ou en Sierra Leone par exemple, des chefs de guerre rivaux attisent de prétendues revendications identitaires ; des haines ancestrales sont réactivées, voire réinventées, pour galvaniser leurs troupes. Les terrains d’action de l’humanitaire se multiplient.

Les États-Unis notamment, conscients qu’ils doivent, en l’espèce, assurer le service après-vente de la guerre du Golfe, refusent de s’engager autrement que par une aide humanitaire à distance : c’est au Kurdistan que sont inaugurés les « bombardements humanitaires » – cette nouvelle technique d’aide mise en œuvre par les pays riches lorsqu’ils ne veulent surtout pas prendre de risques. La création, pour la première fois, d’une « zone de sécurité » en avril 1991 [1], permet le déploiement d’un espace humanitaire sûr. Des avions parachutent donc des palettes de boîtes de conserves [2] dans les régions accidentées où les réfugiés attendent les secours. Premiers « dommages collatéraux » de l’aide humanitaire, certaines tueront. D’autres seront récupérées par les militaires, sans aucun bénéfice pour ceux qui sont leurs victimes.

De droits politiques, il n’est pas question. Incités par la communauté internationale à retourner dans leurs villages, pourtant détruits par les Irakiens qui pratiquent une politique de regroupement le long des principales routes pour mieux contrôler les populations, les Kurdes retrouvent une terre dévastée. Les organisations humanitaires, qui ont accompagné leur retour, règnent en maître : les achats massifs des agences d’aide ont complètement désorganisé l’économie, engendrant, par leurs moyens financiers sans commune mesure avec les capacités d’absorption locale, une pénurie de matériaux de construction et d’outils, qui pénalisent ceux qui souhaitent reconstruire leurs maisons. Les prix flambent. Les corridors humanitaires et l’exclusion aérienne servent surtout à protéger les Casques bleus et les jeunes volontaires du monde entier qui, en guise de manifeste politique, n’ont proposé aux populations locales que les plans de construction de latrines et de dispensaires.

Las d’être enfermés dans un statut de victimes objets de compassion, exaspérés par cette pitié qui les rabaisse alors qu’ils préféreraient endosser la posture de combattants pour la liberté, les Kurdes en viennent à faire exploser des bombes sur le passage d’un convoi où figurent Danielle Mitterrand et Bernard Kouchner, alors respectivement épouse du président de la République française et ministre chargé de l’action humanitaire, pour tenter de faire comprendre au monde à quel point ils s’estiment floués. Premiers malentendus des « solutions humanitaires » apportées par les grandes puissances aux conflits géopolitiques... Dix ans plus tard, Saddam Hussein, plus riche que jamais, continue de régenter l’Irak : l’embargo décrété par les Nations unies depuis 1990, loin de le déstabiliser, lui permet au contraire d’asseoir sa mainmise sur une population affaiblie. Non seulement la résolution « pétrole contre nourriture », qu’il a fini par accepter, lui donne les moyens d’un contrôle total sur son pays par le biais des distributions de nourriture, mais elle lui permet de se présenter en victime de l’impérialisme occidental, soudant autour de sa personne un peuple qui n’a plus les moyens de se rebeller. Les signes de la puissance du dictateur se multiplient : construction de multiples palais et mosquées, orchestration d’un véritable culte de la personnalité à coups de fresques à la gloire du tyran – l’économie de rareté, engendrée par l’embargo, permettant à toute une caste de spéculateurs proches du régime de dégager d’immenses fortunes. Les souffrances de sa propre population, qu’il ne fait rien pour atténuer puisqu’elles constituent sa meilleure publicité, permettent au dictateur irakien de bénéficier de campagnes pour la levée de l’embargo, menées conjointement, en Occident, par des mouvements humanitaires sincèrement indignés et par des lobbies soucieux de se positionner en vue de la reconstruction prochaine du pays, qui donnera lieu à d’importants contrats.

Ainsi, l’embargo irakien est triplement utile : pour l’ONU (Organisation des Nations unies) d’une part, à qui il fournit une source autonome de financement (30 % des sommes dégagées dans le cadre de la résolution « pétrole contre nourriture » vont à l’ONU), ce qui lui évite de solliciter la générosité plus que réticente des États ; pour les États-Unis d’autre part, qui maintiennent ainsi une forte présence militaire dans la région et soutiennent indirectement – en s’opposant à la levée de l’embargo donc à la mise sur le marché des énormes capacités productives de l’Irak – les finances de leur allié saoudien, longtemps mises à mal par l’effondrement du prix du pétrole ; à Saddam Hussein enfin, assuré de se maintenir au pouvoir grâce à ce statut inespéré de victime que lui confère la « punition » internationale. Les seuls à souffrir sont ceux qui, de toute façon, n’ont pas voix au chapitre : les Irakiens.

La communauté internationale tolère ainsi les méfaits de certaines dictatures, à l’instar de celles du général Bachir au Soudan et de Kim Jong-Il en Corée du Nord, parce qu’elles semblent préférables au risque d’explosion de nations politiquement instables. Pour l’Occident, mieux vaut une injustice à un désordre. Mieux vaut laisser au pouvoir un mauvais dictateur qui tient son pays d’une poigne de fer que d’y laisser s’entredéchirer une cohorte d’opposants brouillons et divisés : le risque de contagion régionale est trop grand. C’est un humanitaire d’endiguement (containment) qui est pratiqué dans ces pays-là, tandis que les capitaux privés, l’investissement direct étranger et l’aide publique se réservent les pays commercialement et géopolitiquement les plus importants. Les chefs d’État des pays où se déroulent de prétendues « tragédies humanitaires » ont très bien compris à quel point leur capacité de nuisance potentielle pouvait être rentable [3] : ils n’hésitent pas à pratiquer une diplomatie d’extorsion en exposant les souffrances de leurs populations.

À partir de 1988, la plupart des résolutions concernant l’« ingérence » (des « zones de sécurité » au Kurdistan puis au Rwanda, aux « corridors humanitaires » en Bosnie, pour aboutir au « protectorat humanitaire » au Kosovo) constituent donc, à la fois, une avancée dans le domaine de la protection des populations – dans la mesure où elles écornent le principe, sacré en droit international, de la souveraineté des États –, mais aussi un recul, car elles ont pour effet de déplacer sur le terrain de l’humanitaire des problèmes qui auraient dû relever d’un traitement politique ou diplomatique. Les humanitaires ne sont pas en cause : ils n’ont pas vocation à résoudre les crises. Si la liberté est l’objet de la morale politique, l’objet de la morale humanitaire est bien la vie, sauver des vies, comme le souligne Alain Finkielkraut dans L’Humanité perdue (Seuil, 1997).

Mais cet humanitaire na ïf et angélique est rejeté, parfois violemment, par les porte-parole intellectuels et politiques de ces sociétés opprimées. En Bosnie, les Casques bleus se sont faits complices, malgré eux, de l’épuration ethnique commise dans les enclaves de Zeppa et surtout de Srebrenica : leur mandat ne leur permettait pas de s’interposer. L’aide humanitaire a été mieux protégée que les victimes de la purification ethnique. Et, tandis que nourriture, tentes et médicaments circulaient dans des convois blindés sous l’œil des journalistes du monde entier, se déroulait la tragédie de la recomposition de la Bosnie par « zones ethniques ».

Les humanitaires sont entrés, malgré eux, dans le jeu, puisqu’ils ont accepté d’acquitter leur dîme pour accéder aux victimes : tant pour les Serbes, tant pour les Croates, tant pour les Musulmans. Le journaliste bosniaque Zlatko Disdarevic dénonce en 1998 [4] le « cirque grotesque de la communauté internationale » venue « planter sa tente à proximité de notre champ de bataille le temps qu’a duré le spectacle ». Il dénonce « les nombreuses activités menées sous la bannière de l’aide humanitaire. [...] Le problème principal réside dans le gigantisme incontrôlable des mécanismes qui permettent d’aider les zones en conflit. Un nombre incalculable d’ONG sont actuellement actives à Sarajevo ou à Banja Luka. Pourtant, personne ne semble savoir d’où elles proviennent, de qui elles dépendent, qui sont leurs employés et quels sont leurs objectifs. Toutes prétendent être là pour contribuer à la reconstruction de la Bosnie. [...] Ces ONG, souvent douteuses, emploient pour des sommes dérisoires de jeunes locaux – même qualifiés. Et elles mènent la chasse aux projets susceptibles d’attirer des fonds étrangers. Leurs conférences, séminaires ou "écoles", engloutissent l’argent à un rythme effréné alors que les emplois sont quasi inexistants, que les usines restent vides et que des hommes d’affaires peu scrupuleux ont fait main basse sur ce qui appartenait auparavant à l’État sans bourse délier ».

Dénonçant la « froideur » des intérêts économiques et des politiques stratégiques qui « gouvernent la planète », il conclut : « La souffrance humaine est une denrée de plus en plus commercialisée. Le commerce est incompatible avec le sentiment, nous a-t.on appris. La victoire appartient à ceux d’entre nous qui se montrent les plus rapides, les plus habiles et les plus agressifs. »

Paradoxe : c’est au moment où l’humanitaire se dote des outils juridiques qui pourraient lui permettre de s’imposer sur la scène internationale qu’il est dénaturé et perverti. Dénaturé parce que les pires exactions se produisent sous couvert de l’humanitaire ; perverti parce que les États s’en emparent et se l’approprient. Simple co ïncidence... ou au contraire rapport de causalité parfait ?

— Obstacle financier : les États, et principalement le plus puissant d’entre eux, les États-Unis, inquiets de voir émerger une puissance supra-étatique, rechignent à acquitter les contributions qui permettraient à l’ONU d’exercer pleinement son rôle international.

— Obstacle humain : le secrétaire général des Nations unies, Boutros Boutros-Ghali, se plaint, à maintes reprises, de la difficulté qu’il a à mobiliser des soldats pour ses missions d’intervention. Qu’il s’agisse de la Bosnie ou du Rwanda, les contingents de Casques bleus manquent à l’appel. Ils se réduisent très vite à des armées hétéroclites et mal équipées dépêchées par les pays du Sud – le manque de communication entre les différentes nationalités mobilisées et l’hétérogénéité de leurs équipements, comme de leurs comportements, rendant très difficile le bon fonctionnement d’un commandement unifié.

— Obstacle juridique : autant en Somalie en 1993 qu’au Kosovo en 1999, ce qui caractérise la présence onusienne, c’est l’absence de règles juridiques applicables aux Casques bleus, dont le mandat reste flou. À la fois juge et partie, comme les anciens colonisateurs, les soldats de l’ONU en viennent très vite à se comporter comme une véritable armée d’occupation dans les zones qu’ils sont censés pacifier. Leur méconnaissance des us et coutumes locaux, et leur tendance à abuser de leur position dominante, les font détester des populations locales, et, notamment, des factions qu’ils sont chargés de mettre au pas (sans même les désarmer !). Les escarmouches, voire les attentats, se multiplient, violemment réprimés. À chaque fois, l’escalade entraîne une insécurité croissante pour tous les intervenants présents dans le pays comme pour la population locale. L’issue est généralement peu glorieuse : c’est la débandade de troupes, lâchées par leurs états-majors d’origine qui ne cherchent qu’une chose, se désengager d’un bourbier dont ils ne voient pas l’issue.

Après l’échec sanglant de la tentative de pacification somalienne en 1993, Clinton définit sa doctrine dite « zéro mort » : l’engagement des États-Unis sur un théâtre d’intervention étranger ne se justifie que si leurs intérêts stratégiques ou économiques sont directement menacés. Toute intervention ne doit pas mettre en péril la vie de soldats américains ; elle ne doit avoir lieu que pour une période limitée et uniquement s’il apparaît clairement que le désengagement américain peut être programmé à brève échéance. La débâcle somalienne a sonné le glas des illusions humanitaires.

Dans le désordre apparent du monde, l’action humanitaire devient, peu à peu, un concept beaucoup trop intéressant pour être abandonné aux seules ONG (Organisations non gouvernementales). Les États du Nord comme ceux du Sud ont compris, très vite, tout l’intérêt qu’ils pouvaient tirer du mouvement de compassion manifesté par les opinions publiques occidentales. Les premiers ont décidé d’investir l’espace humanitaire pour de multiples raisons, pratiques – évacuer toute réponse politique face au désordre du monde tout en répondant à l’attente des opinions publiques émues par les médias – mais aussi diplomatiques, stratégiques et commerciales.

Pour l’Occident développé, l’argument humanitaire permet ainsi de masquer bien d’autres mobiles, beaucoup moins « nobles ». À la fin du XIXe siècle, Jules Ferry reconnaissait que l’intérêt national était la véritable motivation de la colonisation française en Afrique et au Tonkin, bien plus que la diffusion des prétendus bienfaits de notre civilisation. Renforcer le prestige politique de la France et ménager son avenir économique justifiaient l’expansion coloniale. Aujourd’hui, sous couvert de dispenser les bienfaits, non plus de la civilisation occidentale, mais de l’action humanitaire, les motivations ont-elles tant changé ? Les ONG constatent que l’espace humanitaire est envahi par de nouveaux acteurs : les « 3 M » qui caractérisaient la colonisation de l’Afrique au début du siècle (les Marchands, les Militaires et les Missionnaires), se sont lancés dans une nouvelle colonisation sous le masque de l’humanitaire. Ils réoccupent d’anciens terrains d’action où, comme il y a un siècle, ils poursuivent leurs stratégies propres : conquérir, vendre, évangéliser. Par surcroît, avec le démantèlement des États, issu du grand mouvement de dérégulation et de privatisation qui marque la mondialisation libérale, les « 3 M » sont devenus les « 5 M » : Mafias et Mercenaires profitent de la perte de contrôle et d’autorité des États pour investir les pays du Sud les plus fragilisés.

Certes, les grandes entreprises n’avaient jamais quitté l’Afrique, même si les programmes de nationalisation, au moment de l’accession à l’indépendance, avaient réduit leur champ d’action. Cependant, fait nouveau, elles cherchent, par le biais de l’humanitaire, à prendre pied sur des territoires dont les ressources les intéressent : création de « fondations », dont les activités caritatives ne sont jamais très loin des puits de pétrole (Elf en Angola, Shell au Nigeria) ; financement de programmes d’ONG là où les régimes qu’elles soutiennent, indirectement, par leur activité ne brillent pas par leur respect des droits de l’homme (Total-Unocal en Birmanie) ; voire envoi, sans faux-semblant, de mercenaires chargés de « sécuriser » les territoires sur lesquels elles ont obtenu des concessions et des permis d’extraction (Sierra Leone, ex-Za ïre, Angola, Soudan, etc.) et qui se réclament, sans vergogne, d’une mission prétendument « humanitaire » pour justifier leur présence. En Afrique notamment, de grandes entreprises pétrolières, diamantaires, minières, profitent du grand mouvement de privatisation, découlant des plans d’ajustement structurel, pour exercer une véritable recolonisation. Ce mouvement s’effectue avec l’appui de gouvernements trop heureux de pouvoir ainsi obtenir de nouveaux financements, à la fois des entreprises elles-mêmes – qui paient chèrement leurs droits d’accès pour s’estimer ensuite, à ce titre, maîtresses chez elles –, mais aussi de la part des institutions financières internationales, qui récompensent l’obéissance des bons élèves, en matière d’application des plans de redressement économique, par l’octroi de nouveaux prêts et le rééchelonnement des dettes antérieures. Résultat de cette fuite en avant, la dette des pays en développement ne cesse de s’alourdir par un effet dit de « chasse-neige ».

Les ONG croisent aussi de nombreux missionnaires. Ils trouvent, dans les zones déchirées par la guerre civile, un terrain réceptif à leur discours messianique, surtout quand il s’accompagne de secours matériels. Au nord du Soudan, les organisations musulmanes conditionnent leur aide à la conversion à l’islam, tandis que les organisations chrétiennes ont trouvé, au sud du pays, un formidable champ d’évangélisation sous couvert de Lifeline Sudan, gigantesque opération onusienne d’assistance à la rébellion armée chrétienne, mise en place depuis 1989.

Les militaires, enfin, préemptent désormais le champ d’action humanitaire au nom des États, comme le montrent, pour l’année 1999, les exemples de Timor ou du Kosovo. Dans ces deux cas, les ONG se sont vues interdire l’accès aux victimes, sous prétexte que ces dernières étaient prises en charge par les armées. L’Italie avait « son » camp, la France le sien, les Britanniques le leur, etc. Une ironie amère veut que ces ONG aient, au Kosovo, par leurs témoignages sur les exactions commises, servi involontairement de prétexte à l’intervention de l’OTAN (Organisation du traité de l’Atlantique Nord).

Degré ultime de la récupération humanitaire, l’action caritative est considérée comme tellement bénéfique pour un État – qu’il s’agisse de l’impact auprès de son opinion publique intérieure comme de sa visibilité extérieure –, qu’il en vient à préférer se passer des ONG (pas toujours aussi obéissantes qu’il le souhaiterait), pour créer son propre « humanitaire d’État » [5]. La confusion des genres est alors poussée à son comble. Les armées font de l’humanitaire, les humanitaires jouent les diplomates pour faciliter leur accès aux victimes. Les ONG financent alors des protections armées pour se protéger dans les régions les plus troublées, comme en Somalie, voire en appellent à une intervention des militaires pour faire cesser les exactions les plus choquantes. Comment, dans ces conditions, continuer à défendre la prétendue neutralité de l’ambulancier en blouse blanche, telle que Henri Dunant avait voulu l’ériger avec les Conventions de Genève, alors que l’Occident a mené en 1999 deux « guerres humanitaires », l’une au Kosovo, l’autre au Timor, créant, de fait, des provinces nouvelles au devenir incertain ?

Tableau 1 — ACF : une croissance exponentielle...
au prix d’une dépendance publique accrue

Source : ACF.

Alors que toutes les majors de l’humanitaire ont mis au point des techniques opérationnelles de réponse aux grandes catastrophes de plus en plus efficaces (capacité d’acheminement rapide des secours, création de centres nutritionnels, adduction d’eau potable, mise en place de blocs chirurgicaux « de campagne », etc.), elles font, à présent, le douloureux constat de leur impuissance, qui se traduit, d’abord, par la difficulté d’accéder aux victimes. Il en va ainsi des famines : aux famines inaccessibles et cachées, qui ont toujours existé dans l’histoire de l’humanité car elles permettaient d’éliminer des minorités indésirables (Nubas du Soudan, Rohyngias birmans, populations hutues réfugiées dans les forêts du Kivu à la fin de l’année 1996), sont venues s’ajouter de nouvelles famines, créées uniquement comme instrument de propagande. Trahissant un profond cynisme, elles ont pour but d’affamer non des peuples ennemis, mais les populations dont émanent les mouvements armés dissidents. Au sud du Soudan, dans les régions tenues par le SPLA (Armée populaire de libération du Soudan), au Libéria de 1991 à 1997, en Sierra Leone, les civils sont méthodiquement privés de tout moyen de subsistance afin que leur détresse puisse faire l’objet d’une fructueuse exploitation médiatique, politique et humanitaire. Exposer les souffrances de victimes particulièrement touchantes, car le plus souvent constituées d’enfants et de leurs mères (les hommes sont soit partis chercher des revenus complémentaires, soit morts ou soit au combat), permet de déclencher la compassion internationale, donc d’attirer l’aide, mais aussi, dans le même mouvement, de se doter d’une visibilité médiatique et de négocier des concessions politiques.

— Les théâtres d’intervention potentiels sont de plus en plus nombreux, du fait de la multiplication des conflits internes, cependant que beaucoup d’entre eux n’étaient pas accessibles du temps de la guerre froide.

— La sécurité est devenue de plus en plus aléatoire. Alors que l’action humanitaire s’exerçait, naguère, en conséquence de conflits entre États, à l’extérieur des zones d’opération militaire, elle doit aujourd’hui intervenir à l’intérieur de ces conflits – devenus le plus souvent des conflits internes –, car l’humanitaire est, désormais, non seulement une manne pour les chefs de guerre, mais aussi un instrument de visibilité internationale et de revendications politiques, ce qui soumet son personnel à des pressions croissantes. Jamais les volontaires des ONG n’ont été autant menacés, autant pris en otages, dans la mesure où ils incarnent, à la fois, l’abondance occidentale, avec leurs moyens logistiques imposants et leurs budgets conséquents – qui captent une partie des fonds autrefois alloués aux États dans le cadre de l’APD –, et l’implication de la communauté internationale dans le traitement de leurs problèmes par le biais de l’action humanitaire.

— La neutralité annoncée dans les chartes d’intervention est devenue de plus en plus difficile à respecter tant elle paraît souvent cautionner l’injustice et l’oppression. Mais prendre parti expose à une insécurité croissante et à des difficultés d’accès aux victimes renforcées par le souci de leurs bourreaux d’agir sans témoins.

L’espace humanitaire, dont on a vu qu’il était grignoté de l’extérieur par de nouveaux acteurs, se trouve ainsi laminé de l’intérieur par le rétrécissement de la marge de manœuvre des ONG. L’époque sonne le glas des ONG sentinelles qui croyaient pouvoir, par leur seule présence et par cette « loi du tapage » qui a fait la célébrité d’un Bernard Kouchner, barrer la route aux agissements criminels. La présence d’ONG dans une région n’empêche, désormais, nullement les exactions. Parfois, même, elle les exacerbe, en permettant aux factions en présence de se livrer à des démonstrations de leur poids militaire et de leur capacité de nuisance, ce qui leur confère une légitimité accrue face à leurs interlocuteurs, qu’il s’agisse de la communauté internationale ou de leurs rivaux internes : personne ne peut prétendre agir, rechercher une solution politique négociée, sans tenir compte de leur influence. En 1992-1993, en Somalie, c’est aux « seigneurs de la guerre » que les forces d’intervention américaines de l’opération Restore Hope se sont adressées pour les réunir autour d’une table et tenter de trouver un compromis acceptable par tous afin de rétablir la paix. En 1995, à Srebrenica, les Casques bleus néerlandais négocièrent avec le général Mladic qui, à la tête des forces serbes de Bosnie, avait pourtant donné l’assaut contre la « zone de sécurité » décrétée par l’ONU, déportant par cars entiers la population musulmane de l’enclave et massacrant plus de 7 000 hommes.

— sélectionner et mettre en avant leurs avantages comparatifs par rapport à d’autres acteurs susceptibles d’effectuer le même travail qu’elles (entreprises, armées, coopérations bilatérales ou onusiennes, etc.) ;

— s’insérer dans les réseaux marchands pour continuer à s’approprier les fonds qui leur permettent d’exister (fonds privés des particuliers et des entreprises, fonds publics des agences d’aide et des États) ;

— utiliser au mieux le pouvoir des médias, car sans communication, pas de visibilité, donc pas de crédits. La dernière décennie a ainsi été marquée par une véritable « guerre des images » : des Kurdes dans la neige de 1991 aux Kosovars entassés dans les camps de Macédoine et d’Albanie de 1999, le couple maudit « médias-humanitaires » a créé une véritable « imagerie de la Victime » qui a permis aux ONG de connaître des taux de croissance exponentiels et aux militaires de se refaire une virginité par l’humanitaire.

L’espace humanitaire est ainsi à la fois contesté et envahi par le politique. Les ONG répondent à cette perte d’innocence en tentant d’affirmer la spécificité de leur action par une recherche de l’excellence qui les distinguerait des autres acteurs de l’humanitaire. Elles misent désormais sur le « professionnalisme » et sont en train de se doter de normes d’action (de « standards » pour reprendre le terme anglais) dans des domaines tels que l’eau, la nutrition, l’action médicale ou encore la sécurité alimentaire.

La technicité est ainsi une des caractéristiques majeures des ONG modernes, qui développent, avec rigueur, leurs « métiers » respectifs. Si cette évolution était souhaitable – car la bonne volonté des débuts s’accompagnait trop souvent d’un amateurisme désastreux dans les techniques d’intervention, celui-ci perdurant encore aujourd’hui lors des grandes « catastrophes humanitaires » hypermédiatisées, où l’on voit renaître à chaque fois le « mythe du camion salvateur », qui consiste à acheminer n’importe quoi n’importe où, pour le distribuer à n’importe qui n’importe comment –, son risque est de faire tomber les ONG dans une technicité à outrance. « Standards », normes, codes de conduites, la tendance à normaliser l’action humanitaire, à en faire un service comme un autre soumis à des exigences de qualité rigoureuse, est certes positive car elle rompt avec l’idée sous-jacente que tout geste envers une victime est forcément bon, quel qu’il soit, à partir du moment où il se labellise « humanitaire », mais elle porte en germe deux risques.

— Premier risque : celui d’aboutir progressivement, à terme, à une déshumanisation de l’action humanitaire, car axée sur un matérialisme pur : les « bénéficiaires » du Sud (le jargon des ONG en dit déjà long sur cette dérive) devenant plus que jamais des corps souffrants, des estomacs à remplir, des organismes à soigner, à abriter, à abreuver. Philippe Biberson, président de MSF au moment où l’organisation a reçu le prix Nobel de la paix, déclare ainsi, en décembre 1999, redouter que son organisation ne se mue insidieusement en une sorte de « SAMU planétaire ». Partout, les États du Nord, comme du Sud, considèrent de plus en plus les ONG comme des sous-traitants à bon compte, permettant notamment aux gouvernements des pays pauvres de se décharger d’un certain nombre de missions sociales pour affecter leurs budgets aux armées, aux fonctionnaires, à leur clientèle, voire à des comptes bancaires en Suisse. Ils assignent aux ONG une mission de développement régional et de lutte contre la pauvreté dont ils se désintéressent eux-mêmes. Dans son nouveau credo de lutte contre la pauvreté, tellement consensuel en apparence, la Banque mondiale instrumentalise, elle aussi, les ONG : puisque l’application du dogme libéral, via les plans d’ajustement structurel, a laminé l’État-providence et les services publics, les ONG sont appelées à la rescousse afin que leur action puisse amortir le coût social et politique des réformes pour les plus pauvres. Quel meilleur instrument que le micro-crédit, présenté comme la nouvelle panacée, pour occuper des pauvres, tellement attachés à rentabiliser les trois poules qu’on leur a permis d’acheter (et qu’ils devront chèrement rembourser) qu’ils ne pensent plus à faire la révolution ? De toute façon, les velléités de révolte sont matées dans le sang par des milices, curieusement tolérées dans ces nouvelles démocraties où la « bonne gouvernance » – qui vaut à leurs gouvernements le satisfecit des institutions financières internationales – n’empêche nullement l’accroissement considérable des inégalités entre exclus et « inclus » ainsi que l’extension de la grande pauvreté par l’expulsion du marché du travail de millions de paysans et d’ouvriers.

— Deuxième risque : celui de réserver cette action humanitaire parfaite aux seuls terrains où il lui sera possible de se déployer de façon optimale. Les ONG ne courront alors pas le risque de s’engager dans des régions où les conditions d’action ne rendront pas possible l’application des normes. La définition de tels « standards » suscite donc bien des interrogations si elle doit devenir la finalité ultime de l’action des ONG : lorsque des zones d’intervention ne pourront être atteintes, pour cause de situations trop troublées, de difficultés d’accès aux victimes, d’obstacles mis à l’accomplissement de la tâche des humanitaires, les ONG devront-elles renoncer à leur mission faute de pouvoir la remplir correctement, abandonnant ainsi les terrains d’intervention où, précisément, leur présence aurait été la plus nécessaire ?

Source : ACF

Mais à partir du moment où des « standards » sont définis et où l’humanitaire se résume à la mise en œuvre de normes de référence dans des domaines techniques, qu’est-ce qui empêche d’autres acteurs économiques, des entreprises, des agences d’aide, d’effectuer une mission qualifiée d’humanitaire ? N’importe quel opérateur compétent sera à même de répondre aux appels d’offre des donateurs d’aide, et le champ d’action spécifique des ONG risque de se réduire comme une peau de chagrin. Le secteur humanitaire est déjà un agent économique de premier plan dans les relations internationales puisqu’il draine chaque année environ 50 milliards de dollars, c’est-à-dire autant que l’APD ! Nul doute qu’une telle manne excitera de plus en plus les convoitises...

La seule spécificité des ONG sera alors d’être capable de prendre plus de risques que les autres opérateurs grâce à l’enthousiasme de leurs militants. Mais si la foi en un idéal humanitaire les caractérisait à leurs débuts, il devient de plus en plus difficile aujourd’hui de le mobiliser chez les recrues les plus récentes, sélectionnées d’abord sur des critères de compétences techniques, et faisant un passage dans l’humanitaire dans le cadre d’un plan de carrière. Beaucoup de « volontaires » humanitaires sont désormais salariés : des discussions des plus âpres opposent directions et délégués du personnel tant pour le passage aux 35 heures que pour la récupération des journées fériées passées par les cadres en mission. Des exigences qui auraient été inconcevables dix ans auparavant... Le temps où les volontaires humanitaires prenaient tous les risques pour secourir les peuples opprimés est révolu : au Kosovo, en 1999, les ONG ont attendu sagement l’arrivée des réfugiés aux frontières. Vingt ans auparavant, elles franchissaient à cheval les cols afghans, bravant l’aviation soviétique.

Discipliner et structurer l’humanitaire pour le commuer en brave petit cheval de bataille (tous derrière et lui devant), tel est le sens de la démarche de tous les bailleurs de fonds institutionnels qui accordent des budgets importants aux ONG. En plus des codes de conduite, et des « standards », se multiplient des « contrats-cadres de partenariat » entre la puissance publique et les ONG. Ces contrats-cadres s’inscrivent dans des coordinations régionales spécifiques aux différentes régions (Afghanistan, Sierra Leone, Soudan, Congo, régions des Grands Lacs, etc.). Même si l’intention affichée est louable – coordonner des énergies dispersées et parfois contradictoires dans un projet commun et cohérent –, la réalité est plus cynique : la véritable motivation de ces contrats-cadres est d’orienter l’action humanitaire dans le sens voulu par la puissance publique, de poursuivre des objectifs géopolitiques sous le masque de l’humanitaire. En pratique, dans les faits, le résultat est une déperdition faramineuse d’énergie et d’argent : au temps perdu par les autorités du Sud à recevoir les différentes ONG susceptibles d’apporter leur aide s’ajoute désormais le temps perdu par les membres des ONG dans les nombreuses réunions de concertation exigées par les bailleurs de fonds pour coordonner les différents intervenants, sous l’égide – l’autorité – de ceux qui tiennent les cordons de la bourse, et, partant, le pouvoir.

Les ONG rivalisent alors d’ingéniosité – ou de complaisance – pour pouvoir être choisies, « emporter le morceau », c’est-à-dire la part la plus importante du budget. Tout comme le bénéficiaire du Sud a compris qu’un certain jargon était plus susceptible qu’un autre de faire tomber la manne de l’aide (appropriation, participation des femmes, formation, etc.), l’ONG se met à adopter le discours et le vocabulaire de son donateur pour être sélectionnée : seules les ONG agréées seront admises à intervenir et financées, un audit ultérieur venant sanctionner toute initiative personnelle par rapport aux engagements pris. La domestication du mouvement humanitaire sera bientôt parachevée.

La protection des populations est-elle mieux assurée pour autant ? Rien n’est moins sûr car les « cadres stratégiques d’intervention », qui conditionnent désormais l’exercice de la mission humanitaire, ne sont déployés que pour les régions « utiles », présentant un intérêt géopolitique, sécuritaire ou économique, là où il importe d’organiser au plus vite un containment efficace en raison des risques de contagion régionale. Les ONG sont ainsi, insidieusement, devenues des mercenaires de l’aide. Dans leur volonté de « professionnalisation », elles se rendent encore plus vulnérables aux tentatives d’instrumentalisation.

Face à la récupération de leur combat, les organisations humanitaires ont pris conscience qu’elles ne pourront résoudre, par leur seule action, l’insupportable insulte que sont la misère, l’oppression et la famine d’une partie croissante de l’humanité alors qu’une autre fraction, très limitée celle-là, voit ses richesses et ses ressources s’accroître sans cesse. Elles ont de plus en plus conscience aujourd’hui que, pour mener une action durablement efficace, elles doivent non seulement être présentes aux côtés des victimes, mais aussi agir dans le domaine politique, auprès de la « communauté internationale », dans le but de faire cesser les agissements criminels à l’origine des souffrances de la population secourue. Parce que, comme le soulignait, à propos de l’ex-Yougoslavie, Sadako Ogata, qui dirigeait le Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) jusqu’en 2000, toutes les tragédies humanitaires n’ont pas forcément de solutions humanitaires. Le combat des ONG se déplace donc de plus en plus sur le terrain de la mobilisation citoyenne pour le respect des droits de l’homme.

La plupart des grandes organisations humanitaires redécouvrent, depuis quelques années, les principes du DIH (Droit international humanitaire), pour la plus grande jubilation du Comité international de la Croix-Rouge. En effet, ce DIH est fondé principalement sur les Conventions de Genève et leurs protocoles additionnels. Ces organisations s’engagent dans un militantisme actif, que les Anglo-Saxons qualifient d’advocacy, c’est-à-dire un témoignage engagé visant à dénoncer les situations les plus choquantes et à obliger les responsables politiques à réagir. Elles ont été très actives dans le processus de création de la Cour pénale internationale, moyen de créer une justice mondiale visant à sanctionner les régimes affameurs et criminels.

La société civile développe ainsi une force de protestation et d’engagement de plus en plus puissante car les associations utilisent tous les atouts de la mondialisation pour faire entendre leurs voix : pouvoir de relais des médias, diffusion planétaire des campagnes grâce à Internet, opérations de boycott des entreprises multinationales jugées « éthiquement non correctes ». De tels combats aboutissent à la mise en échec de certains accords élaborés jusque-là par les « technocrates » internationaux dans la plus complète absence de transparence (accord multilatéral sur les investissements, organismes génétiquement modifiés, négociations de l’Organisation mondiale du commerce, etc.), mais fait aussi progresser le droit positif avec l’adoption du traité contre les mines antipersonnel par exemple.

En ce sens, le prix Nobel, décerné à MSF l’année où, précisément, les organisations humanitaires ont été réduites à l’impuissance, d’abord au Kosovo puis à Timor, surprend car il survient trop tôt ou trop tard : en 1999, en effet, jamais l’ingérence n’a été autant à géométrie variable. Si la communauté internationale l’a mise en œuvre – tardivement – au Kosovo et à Timor (et encore pourrait-on s’interroger sur le fait de savoir si les motifs exacts de l’intervention au Kosovo étaient réellement humanitaires), elle a pudiquement détourné le regard des massacres et des famines lorsqu’ils étaient commis :

— soit dans les chasses gardées des grandes puissances (Tchétchénie, Tibet, Congo par exemple) ;

— soit dans les pays ne présentant plus aucun intérêt géopolitique (Somalie, Sierra Leone) ;

— soit encore dans ceux dont la capacité de nuisance [7] est telle qu’il faut, pour des motifs stratégiques, en préserver les régimes (Soudan, Irak, Corée du Nord).

Des populations entières ont pu ainsi être soumises à des violences insupportables, voire éliminées, sans que le monde ne réagisse. Consigner les violations flagrantes des droits de l’homme, les crimes de guerre et les crimes contre l’humanité de manière à permettre l’exercice ultérieur de la justice – par la mise en œuvre d’un Tribunal international notamment –, pratiquer l’advocacy ont donc un grave inconvénient : l’accès aux victimes est de plus en plus confisqué. Dénoncer les situations où la protection des populations ne peut être assurée expose un peu plus les volontaires des ONG à des actes de représailles et, surtout, à l’interdiction pure et simple d’accéder à certains territoires, ceux précisément où les stratégies criminelles sont les plus flagrantes. Des zones entières risquent alors de devenir des terrae incognitae pour les ONG, alors que leur force et leur apport au cours des deux dernières décennies ont précisément été leur capacité à se rendre là où on souffrait en silence, du fait de l’oppression et des totalitarismes de tout bord.

Entre la nouvelle idéologie du « droit de l’hommisme » et la technicité à outrance, le chemin des ONG modernes est malaisé. Il l’est d’autant plus qu’elles agissent selon un mandat de secours autoproclamé et autodécerné, tout en possédant un pouvoir d’attraction auprès des médias – et des opinions publiques qu’ils façonnent – qui rend leur position très enviable... et d’autant plus exposée à la critique. Jamais les organisations humanitaires n’ont été aussi nombreuses et aussi puissantes, et jamais pourtant elles n’ont pu aussi peu agir pour protéger les populations victimes d’agissements criminels. Le comble de l’ambigu ïté a été atteint au cours des dernières guerres menées sous la bannière de l’humanitaire. En Somalie, puis au Kosovo, les militaires ont présenté aux journalistes, et, à travers eux, à l’opinion publique, des guerres supposées « propres », à base de frappes « chirurgicales » sur des cibles parfaitement identifiées. La réalité était tout autre et les pertes civiles se sont chaque fois révélées, après coup, considérables, même si les militaires les ont habillées du concept sémantique de « dommages collatéraux », scandaleusement méprisant eu égard à toutes les souffrances causées. Les humanitaires qui, par leurs dénonciations, avaient permis le déclenchement de ces guerres prétendument humanitaires, se sont ainsi trouvés pris au piège, malgré eux, de la propagande des armées. Il n’y avait personne (aucun acteur humanitaire s’entend) au Kosovo pendant l’exode, personne à Timor pendant les massacres : l’espace humanitaire avait disparu. Est-ce le sort qui menace à terme les organisations humanitaires ?

LES ONG FRANçAISES DANS LE PAYSAGE HUMANITAIRE INTERNATIONAL : DES « NAINES DOTéES D’UNE GRANDE BOUCHE »

En France, les Organisations non gouvernementales (ONG), appelées aussi Organisations ou Associations de solidarité internationale (OSI ou ASI) sont, en général, des associations qui relèvent de la loi de 1901 et développent sans but lucratif une activité internationale dévolue à des actions de solidarité avec les populations défavorisées. On y englobe également des congrégations religieuses ou des organismes liés à l’économie sociale (mutuelles et coopératives) tournés vers des programmes internationaux de solidarité.

Un monde humanitaire polymorphe

On dispose de peu de données chiffrées sur les ONG en France. Le seul organisme à recenser régulièrement les associations est la Commission Coopération Développement (CCD, ex-Cocodev), qui publie un Répertoire des associations de solidarité internationale. Selon une enquête menée en 1996 par la CCD, il existait environ 650 ONG en France qui mobilisaient, à cette époque, 3,2 milliards de francs. Sur ce total : 1,9 milliard de francs provenaient de dons privés ; 1,08 milliard de grandes organisations internationales ; 286 millions des pouvoirs publics français (ce qui représente moins de 0,5 % de l’APD) ; 54 millions des collectivités territoriales françaises.

En 1996 toujours, près des trois quarts des financements (72 %) étaient destinés à des programmes de terrain dans des pays tiers au titre de l’urgence ou du développement ; 22 % des financements assuraient le fonctionnement des ONG et les frais de collecte ; enfin, 6 % des financements étaient alloués aux actions de sensibilisation (éducation au développement).

Par ailleurs, 40 % des programmes concernaient l’Afrique et l’océan Indien, 20 % l’Asie, 16 % l’Europe de l’Est et 10 % l’Amérique latine et les Cara ïbes. Dans le rapport qu’elle a remis au ministre de la Coopération, lorsqu’elle a quitté le secrétariat général de la CCD, Thérèse Pujolle y distinguait les ONG de lobbying sur les « lignes de front » globales, les ONG « accompagnatrices » des sociétés civiles des « Sud », les ONG opérateurs de projets, une même ONG pouvant inclure les trois fonctions.

Le secteur d’activité des ONG emploie 18 000 personnes : 15 000 personnes (dont 13 000 bénévoles) dans leurs sièges en France et 3 000 personnes sur le terrain (auxquelles s’ajoutent 13 000 salariés dans les pays où se déroulent les programmes).

Les majors françaises sont petites par rapport aux majors mondiales

Il existe plus de 25 000 associations humanitaires dans le monde, dont 10 % seulement ont un rôle significatif. Le même clivage entre quelques majors et une myriade de petites associations se retrouve en France. En 1997, selon une étude de la CCD, seules cinq ONG sur environ 650 dépassaient 200 millions de francs de budget : Médecins sans frontières, Médecins du monde, Handicap international, Action contre la faim et Solidarités. En 1999, la plus importante d’entre elles, MSF, disposait d’un budget de 416 millions de francs, dont 340 millions de fonds privés (plus des quatre cinquièmes du total). La plus grosse des organisations de développement, le CCFD (Comité catholique contre la faim et pour le développement), vient loin derrière avec un budget de 189 millions de francs en 1998, dont 141 millions de ressources privées (liées au réseau des églises).

Malgré leur réputation, leur pouvoir de mobilisation et les deux prix Nobel de la paix qu’elles ont obtenus au cours des cinq dernières années, les associations françaises sont des « naines » par rapport aux géantes ONG anglo-saxonnes. Au Royaume-Uni, OXFAM dispose d’un budget de 124 millions de livres, dont environ 78 millions proviennent de fonds privés, et Save the Children de 85 millions de livres, dont 43 millions issus de fonds privés. Aux États-Unis, World Vision Relief and Development disposait de 303 millions de dollars de ressources financières en 1996, dont 154 millions de dollars provenaient de dons privés, CRS (Catholic Relief Service) disposant de 270 millions de dollars et CARE de 371 millions de dollars.

Les cinq plus grandes ONG françaises totalisent toutes ensemble un budget inférieur de moitié à celui de CARE - États-Unis, à peine supérieur à celui de la seule OXFAM-U.K. ! Le fort soutien accordé au secteur humanitaire par les pouvoirs publics de ces pays, avec une fiscalité des dons plus avantageuse, des budgets publics alloués aux ONG sans commune mesure avec la faiblesse des financements bilatéraux français, est une des principales raisons de la faiblesse financière des ONG françaises par rapport à leurs homologues américaines, britanniques ou allemandes. En France, le financement bilatéral public ne représente, en moyenne, que 12 % des budgets des ONG, une partie essentielle se dirigeant vers un petit nombre d’associations sous tutelle. Les ONG restent ainsi souvent perçues par les pouvoirs publics comme des exécutants ou des compléments de la politique d’État.

Un déficit conceptuel

Pour résumer, on peut dire que si les ONG françaises ont la plus grande « g... », elles ont les plus petits bras. Il en résulte un « déficit en matière de recherche et de capitalisation d’expérience, et donc de la réflexion théorique » ; une tendance à s’enfermer dans leur « ingénierie opérationnelle », comme l’ont précisé, en octobre 2000, les membres du Haut Conseil de la coopération internationale, qui soulignent qu’« à l’inverse, les ONG des autres grands pays s’enracinent souvent dans un humus universitaire et de partenariat avec des laboratoires de recherche privés. Le manque d’intérêt pour les sujets théoriques et conceptuels au profit de l’action et un recrutement essentiellement axé sur les praticiens de terrain les tiennent à l’écart des principales enceintes où s’élaborent les doctrines ».

Conscientes de cette lacune, les ONG françaises tentent de réagir par de multiples initiatives dont la volonté commune est de développer une pensée propre. Médecins du monde a créé en novembre 2000 une revue (Humanitaire, enjeux, pratiques, débats), dont le premier numéro a pour objet : « Faut-il normaliser l’aide humanitaire ? » Médecins sans frontières a relancé une fondation de recherche, dont les principaux piliers sont son ancien président Rony Brauman et un chercheur de talent, François Jean, malheureusement disparu en 1999. Le Comité français pour la solidarité internationale (CFSI), ex-CFCF (Comité français contre la faim) a publié des documents de synthèse et de réflexion sur la sécurité alimentaire mondiale à l’occasion de la Journée mondiale de l’alimentation, le 16 octobre 2000. Action contre la faim publie chaque année, à la même occasion, son rapport sur la Géopolitique de la faim et envisage de créer un site Internet pour disposer d’un « observatoire de la faim ». Le groupe URD (Urgence-Réhabilitation-Développement), créé par l’agronome François Grünewald, mène une politique très active de réflexion et de diffusion de travaux consacrés à l’évolution des pratiques humanitaires.

Même si la publication de Géopolitique de la faim s’étend aussi aux États-Unis et à l’Espagne, aucune de ces initiatives n’est encore relayée au niveau international comme le sont, par exemple, les travaux de l’ODI (Overseas Development Institute) anglais. Et, même si MDM souhaite aujourd’hui la création d’un « Institut de l’humanitaire », il serait souhaitable que les ONG françaises arrivent à se fédérer autour d’un projet commun pour parvenir à imposer leur analyse propre des crises « humanitaires » actuelles.

S. B.

BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE

Thérèse Pujolle, Après la réforme, pouvoirs publics et acteurs privés, Commission Coopération Développement, mars 1999.

Marie Revel, Coopération et solidarité internationale, une décennie de changements, Commission Coopération Développement, 1997.

Isabelle Brun, Argent et solidarité internationale, Commission Coopération Développement, 1997.

François Descoueyte et Laurent Vachey, Rapport d’audit sur l’action humanitaire d’État, octobre 1999.

Sylvie Brunel (sous la direction), Géopolitique de la faim, Éditions 1999-2000-2001, Paris, PUF, 2001.

Claire Pirotte et Bernard Husson (sous la direction), Entre urgence et développement, pratiques humanitaires en questions, Karthala, 1997.

Voir également les travaux du Haut Conseil de la coopération internationale (Commission 6).