Mon compte |

Mon panier d'achats |

Ma bibliographie

Contacts |

Aide

· Accès distant · Mot de passe oublié

· Recherche avancée

Revue internationale et stratégique
Dalloz

Institut des relations internationales et stratégiques

I.S.B.N.2130518303
212 pages

p. 113 à 123
doi: en cours

Veille sur la revue
Veille sur l'auteur

Vous consultez

Controverse

n° 42 2001/2

Discipline > Revue > Sommaire > Article

Télécharger cet article en PDF

L’Europe peut-elle inventer un fédéralisme spécifique ?

Jean-Louis Quermonne Professeur émérite des Universités aux Instituts d’études politiques de Grenoble et Paris.

Plan de l'article

• LA MÉTHODE COMMUNAUTAIRE COMME POINT DE RÉFÉRENCE

• LE MODE D’ÉLABORATION D’UN PACTE CONSTITUTIONNEL

• LA QUESTION DU PARTAGE DES COMPÉTENCES

• L’ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE L’UNION

• LE DéBAT AUTOUR DU FéDéRALISME

• DéCLARATION N^o 23 RELATIVE à L’AVENIR DE L’UNION EUROPéENNE (figurant en annexe du traité de Nice)

Dans le discours-programme qu’il a prononcé le 13 février 2001 devant le Parlement européen, le président Romano Prodi, considérant la situation de l’Union européenne comme alarmante, a déclaré que « la réflexion ouverte ne peut plus être refermée : nous sommes arrivés à la fin d’une logique, celle des non-dits et des ambiguïtés “constructives”. Nous sommes donc maintenant dans une phase nouvelle, confrontés à des questions de fond qui ne peuvent plus être escamotées ». Or, au centre de ce questionnement figurent le problème de la fédération européenne et la recherche de sa spécificité.

Certes, l’on conçoit que, désirant achever un « round » qui a commencé à Maastricht et qui n’a pu être conclu à Amsterdam, la présidence française ait cherché, en décembre 2000, à limiter son ambition au règlement des problèmes institutionnels demeurés en suspens, afin d’ouvrir la voie aux prochains élargissements. De ce point de vue, toute réflexion sur les finalités de l’intégration anticipant sur l’ordre du jour du Conseil européen de Nice a pu lui sembler prématurée. Mais le discours de Joschka Fischer prononcé à Berlin le 12 mai 2000, auquel Jacques Chirac a répondu partiellement le 27 juin au Bundestag, a rendu sa position inconfortable. D’où, pour une part, les difficultés rencontrées à Nice par les chefs d’État et de gouvernement, et qui ont obéré le sommet.

Quoi qu’il en soit, désormais la Déclaration n^o 23 relative à l’avenir de l’Union, annexée au traité, impose un débat de fond qui ne saurait laisser de côté, pour des raisons diplomatiques, aucune « question qui fâche ». Et l’opinion publique mécontente, selon les sondages, de la construction européenne mais désireuse d’une intégration plus poussée [1], ne comprendrait pas que le sommet de Laeken se déroule sans qu’au moins une méthode renouvelée par rapport au rite des conférences intergouvernementales ait été adoptée pour permettre en 2004 de progresser de manière significative sur la voie d’une union politique. Ce qui devrait inciter, en France, les pouvoirs publics à ne pas attendre, pour des raisons de politique intérieure, les échéances électorales de 2002 afin de répondre aux interpellations venues d’outre-Rhin.

Déjà, à l’occasion de leur rencontre le 9 février à Cahors avec le Premier ministre britannique, un consensus verbal a paru s’esquisser entre les deux têtes du pouvoir exécutif autour de la notion de Fédération d’États-nations avancée depuis un certain temps par Jacques Delors [2]. Parallèlement, l’ébauche de manifeste établi par un groupe de députés socialistes au Parlement européen, dont Pervenche Bérès et Michel Rocard, tend à expliciter cette notion en évoquant une Fédération d’États et de peuples et en expliquant que le « détour linguistique est nécessaire parce que nos langues et nos cultures historiques ont du mal à traduire de façon identique les mêmes notions » [3]. S’adressant spécialement aux Britanniques, Joschka Fischer ne s’était-il pas, d’ailleurs, excusé de n’avoir pu trouver d’autre mot que Fédération ?

L’objet de cet article n’étant pas d’ordre sémantique, c’est également le terme que l’on retiendra ici, la question de fond étant celle de savoir ce qu’il recouvre. L’on dit, parfois, avec raison, qu’il faut dégager la recherche des finalités politiques de la construction européenne du « mécano institutionnel ». Mais sans tomber dans la technologie juridique, cette recherche paraît indissociable de celle de l’architecture institutionnelle que devra revêtir l’Union européenne à son point d’équilibre. Or, la difficulté que rencontre cette démarche tient au fait que le processus d’intégration européen est sans précédent historique et se heurte à l’inadaptation des modèles théoriques. Cette situation explique pour une large part l’impasse dans laquelle se sont engagées les tentatives entreprises pour s’en inspirer, qu’il s’agisse de la référence au modèle américain de l’État fédéral qui avait retenu au point de départ l’attention des « pères fondateurs » puis désigné le Comité d’action présidé par Jean Monnet ; ou de la préférence pour une vaste Confédération d’États prônée par le général de Gaulle à l’époque du plan Fouchet ou suggérée par François Mitterrand à l’intention des pays d’Europe centrale et orientale au lendemain de la chute du rideau de fer. Sans ancrage historique et sans modèle théorique, il n’est pas facile pour la science politique de naviguer sur l’espace politique européen, pour peu qu’elle prenne la construction européenne comme objet d’étude [4].

LA MÉTHODE COMMUNAUTAIRE COMME POINT DE RÉFÉRENCE

Par conséquent, si l’on récuse toute démarche fondée sur le mimétisme, force est de se retourner vers l’innovation produite par l’intégration européenne elle-même depuis cinquante ans. Et cette innovation a pour nom la méthode communautaire. Or des erreurs d’appréciation ont été faites la concernant. D’aucuns ont vu en elle la pure et simple traduction du principe de supranationalité, alors qu’en associant étroitement au processus de décision la Commission et le Conseil, elle tend à opérer la synthèse entre la supranationalité et l’intergouvernementalité. D’autres ont cru percevoir à travers ses origines l’influence du communautarisme, tandis que son invention fut surtout le fruit de la conjoncture internationale. D’autres, enfin, ont fustigé son caractère technocratique, qui s’explique par suite de l’échec des tentatives entreprises dans le cadre du Conseil de l’Europe puis à l’occasion du projet de Communauté européenne de défense pour édifier une Europe politique. Mais, même si la méthode communautaire apparaît historiquement indissociable de la dérive économique de l’intégration, sa finalité a toujours été politique. Et les procès en hypocrisie entamés parfois à l’encontre de Jean Monnet se heurtent au texte même de la Déclaration Schuman du 9 mai 1950 selon lequel « l’institution d’une Haute Autorité nouvelle [...] réalisera les premières assises concrètes d’une fédération européenne indispensable à la préservation de la paix ». Et c’est sur cette lancée que les traités successifs construiront, en marge de la politique diplomatique, la seule architecture institutionnelle qui ait recélé une essence fédérale et dont les différentes versions auront permis de fonctionner, à travers bien des vicissitudes, au Marché commun, aux politiques communes puis à l’Union économique et monétaire.

Par conséquent, le seul point de repère institutionnel spécifique à la construction européenne qui témoigne d’une vision originale du fédéralisme est la méthode communautaire. On peut, certes, au vu de ses dysfonctionnements, la trouver aujourd’hui dépassée. Et il semble avéré qu’en l’état actuel elle ne saurait affronter avec de fortes chances de succès les épreuves du futur élargissement. Mais en dehors d’elle, outre la méthode diplomatique dont on ne compte plus les échecs [5], il n’existerait que le recours à la table rase. Or l’histoire de France a montré, à travers l’instabilité d’une douzaine de constitutions successives, où peut conduire le déséquilibre qu’elle engendre. D’ailleurs, comme une « auberge espagnole », la table rase ne fournit que ce qu’on lui apporte ; et ceux-là mêmes qui la préconisent aujourd’hui ne lui offrent comme contenu que des structures inspirées de modèles étrangers copiés de l’État fédéral ou de la Confédération d’États, voire plus directement de la V^e République ou d’autres États-nations, alors qu’il s’agit d’établir un système de gouvernance à plusieurs niveaux [6].

Mais retenir comme point de référence la méthode communautaire ne doit pas signifier pour autant sa capacité à assurer telle quelle le gouvernement de l’Europe de demain. Car le passage d’une Communauté fonctionnelle à une Union réellement politique nécessitera un changement de rythme qui implique à son tour une différence de nature. Par conséquent, la question reste de savoir si l’invention de la méthode communautaire réalisée et expérimentée par l’intégration européenne au cours des cinquante dernières années est susceptible de subir la mutation indispensable qui lui permette d’être opérationnelle à l’avenir ? C’est-à-dire d’être au service d’une puissance politique ayant l’ambition de s’étendre aux dimensions du continent ! Or poser ainsi le problème soulève d’abord une question de méthode : la démarche visant à opérer une telle transformation ne pouvant être que constitutionnelle. Et elle entraîne ensuite un débat de fond : dans un souci de continuité, la source d’inspiration proprement européenne que constitue l’esprit de la méthode communautaire pourra-t.elle générer l’innovation que représenterait une authentique Fédération d’États-nations ou, si l’on préfère, stabiliser de façon performante une forme de fédéralisme spécifique à l’Europe ?

LE MODE D’ÉLABORATION D’UN PACTE CONSTITUTIONNEL

Qualifiés par la Cour de justice des Communautés européennes de « charte constitutionnelle », les traités fondateurs ont, certes, produit un système politique [7]. Et de leur sédimentation, résultat d’une alchimie complexe entre la supranationalité et l’intergouvernementalité, est né ce que l’on a appelé, faute de mieux, un « fédéralisme intergouvernemental » [8]. Mais, d’une part, la dose de supranationalité de ce système n’a pénétré que le « premier pilier » de l’Union qui en est résultée, d’autre part, cette Union ne dispose toujours pas en propre d’un pouvoir constituant. L’exercice de la « compétence de la compétence », comme l’expriment les juristes, est resté entre les mains des États – les Seigneurs de l’Europe au dire de Stanley Hoffmann. Et, de conférence intergouvernementale en conférence intergouvernementale, ceux-ci en ont fait un usage mesuré. L’on conçoit donc que pour aller plus loin, la question se pose aujourd’hui de l’élaboration d’une Constitution européenne.

Certes, au sens strict, la notion de Constitution paraît consubstantielle à l’État. Et il n’est toujours pas à l’ordre du jour de créer un État européen. Mais toute organisation, même internationale, possédant un statut, il n’est pas paradoxal de songer à doter l’Union européenne, du fait même de sa singularité, d’un statut « renforcé » qui, tout en demeurant quant à sa nature un traité, ferait figure de pacte constitutionnel. Ce qui ne l’empêcherait pas, à terme, en fonction du mode de révision dont il serait assorti, d’évoluer vers une Constitution.

L’histoire récente a démontré l’incapacité de la méthode diplomatique, pratiquée par les conférences intergouvernementales, à élaborer un tel pacte. Aussi bien, la Déclaration n^o 23 sur l’avenir de l’Union, annexée au traité de Nice, semble ouvrir la voie à une méthode rénovée. Une telle rénovation sera fonction de l’usage que, à l’initiative des présidences suédoise et belge, le Conseil européen en fera en décembre 2001 au sommet de Laeken. Mais un large débat n’est pas exclu, d’autant plus que la Déclaration semble devoir y associer, outre la société civile – ce qui ne l’engage pas outre mesure – les parlements européen et nationaux. Or c’est ici que se pose la question de leur participation sous la forme éventuelle d’une Convention, qui pourrait être convoquée sur le modèle de celle qui a élaboré la Charte des droits fondamentaux.

Sans doute, l’objet serait-il cette fois plus complexe et de nature plus conflictuelle. Mais l’une des raisons implicites qui a freiné jusqu’à présent les chefs d’État et de gouvernement dans leur démarche vers l’Europe politique a pu tenir au déficit de légitimité dont ils souffrent pour engager leur État dans des choix qui relèvent davantage du mandat dont disposent leurs parlements plutôt que de leur propre compétence. Et il n’est pas exclu de penser que leur prudence fut fondée sur la crainte d’être désavoués au stade de la ratification d’un traité trop ambitieux par leurs assemblées ou par leurs peuples par voie de référendum, tant le souvenir du premier référendum danois de 1992 reste présent à l’esprit. Par conséquent, l’implication des parlements nationaux, non plus en aval mais en amont du processus, pourrait être un gage de légitimité sinon d’audace sur la voie d’un pacte constitutionnel à établir. L’on sera donc particulièrement attentif au rôle que le Conseil européen de Laeken leur assignera dans le processus menant à 2004, même si, dans un premier temps, l’ordre du jour reste limité au partage des compétences, à la force juridique de la Charte des droits fondamentaux, à la simplification des traités et au rôle des parlements nationaux – sujet sur lequel il semblerait logique qu’ils soient à tout le moins consultés !

À supposer qu’il en soit ainsi, une question préalable se posera néanmoins. L’on imagine mal qu’une Convention puisse travailler utilement sans délibérer sur la base d’un projet. D’ailleurs, l’absence de projet élaboré a été l’une des causes de l’incapacité des conférences intergouvernementales à déboucher sur des solutions pertinentes à Amsterdam comme à Nice. Et, à plus forte raison, une assemblée ne saurait efficacement statuer sur la table rase. La question implique donc une réponse. Et il n’en est d’autre que la nécessité dans laquelle se trouvera le Conseil européen de donner mandat à un groupe restreint associant l’expertise à l’expérience d’élaborer au moins un avant-projet. Ce groupe pourrait être soit la Commission européenne, soit une instance ad hoc composée de personnalités de très haut niveau, telles que Jean-Luc Dehaene, Jacques Delors, Felipe Gonzales, Roman Herzog ou Simone Veil...

Délibéré et amendé par la Convention, ce document pourrait alors servir de base de discussion au Conseil européen, précédé ou non d’une conférence intergouvernementale de brève durée ayant pour seule tâche d’instruire le dossier. En vertu de l’article 48 du TUE (Traité sur l’Union européenne), cette procédure devrait être, en effet, respectée. Et elle ne saurait faire l’économie, en aval, des processus de ratification. Alors, pourra-t-on objecter à ce stade, sinon déjà à celui des signatures, que la probabilité est grande qu’un ou plusieurs États se placent en retrait du projet rencontrant la faveur de la majorité. Et l’hypothèse est vraisemblable qu’en progressant au-delà du plus petit dénominateur commun, un tel projet ne recueille pas l’unanimité. Dans ce cas, le processus risque de se trouver bloqué.

C’est là précisément que la recherche d’un pacte constitutionnel pourrait se différencier du mode d’élaboration traditionnel d’un traité. Au stade du Conseil européen, en effet, le processus pourrait devenir discriminant. Les États désireux de former avec leurs partenaires une Fédération n’en étant pas empêchés, les autres auraient le choix soit de n’être pas entraînés dans cette direction en faisant sécession, soit plutôt de conserver à leur profit le statu quo en demeurant liés à l’Union par les traités antérieurs, quitte à rallier le moment venu la Fédération. Ainsi, la sélection des pays refusant, provisoirement ou définitivement, de s’engager sur la voie fédérale se ferait-elle librement par soustraction sans que les plus allants imposent aux plus réticents la prédominance, par le biais d’un traité dans le traité, d’un directoire qui serait le fruit d’une négociation menée en dehors d’eux. Sans doute, une telle méthode ne ferait pas l’économie d’un moment de crise. Mais, une fois le seuil franchi, les États qui se seraient exclus d’eux-mêmes de la Fédération ne se trouveraient pas dans une situation différente de celle où s’est placée la Grande-Bretagne après la formation de la Communauté européenne du charbon et de l’acier en 1951 ou celle du Marché commun en 1957, voire s’agissant de l’UEM, au lendemain du traité de Maastricht.

LA QUESTION DU PARTAGE DES COMPÉTENCES

La première question qui se poserait, naturellement, aux États membres de la future Fédération serait celle du partage des compétences entre eux et cette dernière. Or, bien qu’elle soit un point de passage obligé pour nos partenaires allemands sous la pression de leurs Länder, elle imposera un exercice ardu et risqué. Faudra-t-il « retourner le pétrolier », selon l’image chère à un haut diplomate français, c’est-à-dire remettre le fédéralisme à l’endroit comme le proposait le fondateur du Collège de Bruges ? Ce qui reviendrait à renationaliser certaines politiques communes pour instaurer une compétence quasi exclusive de l’Union européenne en matière de politique étrangère, de défense et de justice. Une telle révolution semble actuellement hors de portée. Alors, devra-t-on dresser une liste plus subtile des matières relevant des compétences exclusives respectives des États et de l’Union, leurs compétences concurrentes se déduisant d’une soustraction, ou procéder inversement ? Observons qu’à l’heure actuelle, outre le fait que cette démarche paraît obsolète dans les États fédéraux qui pratiquent de plus en plus le fédéralisme coopératif [9], la pratique bruxelloise institue davantage, dans les rapports entre les États membres et l’Union européenne, une gradation allant des compétences abolies des États aux compétences transférées à la Communauté, en passant par des compétences partagées, encadrées ou simplement coordonnées en vue de parvenir à des législations plus convergentes qu’harmonisées [10], sans oublier le recours à l’ancien article 235 du TCE (Traité instituant les Communautés européennes), devenu l’article 308, qui demeure une soupape de sûreté.

Par conséquent, d’autres issues que celles inspirées des anciens États fédéraux devront être explorées parmi lesquelles on retiendra trois pistes. La première, empruntée à la réflexion des économistes, conduirait à constitutionnaliser les principes directeurs des principales politiques communes. Il pourrait s’agir des quatre libertés, de la cohésion économique et sociale, de la stabilité des prix, de la recherche d’un niveau d’emploi élevé et, en matière de politique étrangère et de défense, des principes dits de Petersberg concernant le maintien et le rétablissement de la paix, sans omettre la formation d’un espace de liberté, de justice et de sécurité. Une deuxième piste, relevant toujours de l’approche des politiques publiques, viserait à mettre en place, non pas une deuxième chambre permanente au sein du Parlement européen, qui en serait en fait une troisième, mais une instance à la fois experte et légitime chargée de faire respecter le principe de subsidiarité en procédant à l’évaluation des politiques communes. Enfin, une troisième piste, visant à davantage de transparence et d’accountability, reviendrait, sur la base du principe de séparation des pouvoirs, à établir une hiérarchie des normes qui distinguerait la loi européenne, adoptée en codécision par le Conseil et le Parlement, des règlements relevant du Conseil ou de la Commission. Ce qui serait déjà un gage de clarification aux yeux du citoyen européen.

Bien évidemment, cette hiérarchisation soulèverait immédiatement la question de la portée juridique de la Charte des droits fondamentaux. Ou bien elle servira seulement de préambule au pacte constitutionnel et de source d’inspiration à la Cour de justice de l’Union ; ou bien elle aura force juridique immédiate et elle s’imposera alors aux instances de celle-ci ainsi qu’aux États agissant pour son compte. Mais dans ce dernier cas, il conviendra de fixer ses rapports avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme de 1950.

L’ARCHITECTURE INSTITUTIONNELLE DE L’UNION

Pour qui préconise le recours à la table rase, virtuellement tout est permis. Ce qui répondrait à la vocation d’une Europe souveraine. Encore conviendrait-il alors, pour respecter les canons de la démocratie, de recourir à une assemblée constituante élue au suffrage universel, perspective écartée au niveau européen depuis le Congrès de La Haye. Observons, au passage, que les constitutions des trois plus grands États de l’Union européenne – le Royaume-Uni, l’Allemagne fédérale et la France de la V^e République – n’ont pas été l’œuvre d’une telle assemblée... Et pourtant elles fonctionnent de façon légitime.

L’on a évoqué ci-dessus les raisons pour lesquelles il paraît pertinent d’inscrire, de préférence, la démarche constituante de l’Europe dans le prolongement de la méthode communautaire, qui en exprime l’originalité et la spécificité. Par conséquent, l’architecture institutionnelle de l’Union, plutôt que de relever d’un exercice de figure libre, paraît devoir souscrire à un cas de figure imposée. Non pas qu’il s’agisse seulement d’une codification, telle qu’elle a été remarquablement réalisée en application du rapport Dehaene par le Centre Robert-Schuman de l’Institut universitaire européen de Florence, mais d’une refondation. Sans doute, la codification aura-t-elle été œuvre utile en démontrant la faisabilité d’un traité synthétique, mais le risque couru par une nouvelle ratification par les parlements nationaux vaut-il d’être pris pour seulement stabiliser le statu quo ? Par conséquent, c’est bien ici d’une refondation qu’il s’agit, à laquelle d’ailleurs se sont déjà attachés en France des juristes de renom [11].

Admettons donc que la matrice de l’architecture s’inspire de l’acquis communautaire, encore faudra-t-il le redimensionner et le surmultiplier pour l’adapter à un ensemble dont la principale caractéristique ne soit plus fonctionnelle mais prioritairement politique. C’est ce parti pris que le groupe de réflexion sur la réforme des institutions de l’Union européenne, qui s’est réuni de 1998 à 1999 dans le cadre du Commissariat général du Plan, a adopté et dont on trouve la trace dans le rapport qu’il a publié [12]. L’on ne résumera pas ce rapport ici. L’on se contentera de s’en inspirer pour l’actualiser en centrant l’analyse sur l’exercice de la fonction gouvernementale européenne, pour aller droit à l’essentiel [13].

Telle est, en effet, la priorité qui est apparue au groupe, dans la perspective de l’élargissement de l’Union à l’échelle du continent européen. Or cette priorité a buté pendant de longues années sur la réticence des États à confier à la Commission des tâches dont ils hésitent à se décharger. Dans une large mesure, d’ailleurs, loin de davantage déléguer, leurs gouvernements respectifs ont eu plutôt tendance, au cours des dernières années, à renforcer la dimension intergouvernementale du mode de gouvernance qu’à développer sa supranationalité. Ce que les meilleurs analystes ont observé sous le nom de « nouveau modèle européen » [14]. Par conséquent, se référant aussi à la pratique de l’Eurogroupe, le rapport du Plan n’a pas cru devoir souscrire à l’idée, sous-jacente depuis le projet Spinelli, de transformer purement et simplement la Commission européenne en gouvernement. Mais se référant à la double source de légitimité qui est au principe de la méthode communautaire, et qui associe celle des États et des peuples, il a jugé plus réaliste de promouvoir un gouvernement bicéphale fondé sur une synergie forte entre la Commission et le Conseil.

Ainsi recentrée sur un mode politique, quitte à déconcentrer ses autres tâches au profit d’un réseau d’agences, la Commission serait amenée à exercer la fonction gouvernementale conjointement avec le Conseil. Ce qui impliquerait que les attributions d’un nombre réduit de commissaires correspondent de façon symétrique à celles d’un nombre également restreint de formations du Conseil. En outre, ces formations seraient coordonnées par un Conseil « affaires générales » formé de ministres disponibles pour assurer sa permanence à Bruxelles et rattachés directement à leur chef de gouvernement respectif. Une telle formation serait, par conséquent, distincte d’un Conseil « affaires étrangères et défense » à créer. Mais, pour donner cohérence à ce système bicéphale, il conviendrait qu’à terme les commissaires présents dans les diverses formations soient invités à les présider et qu’un rôle identique soit dévolu au président de la Commission au sein du Conseil « affaires générales ». Enfin, outre la généralisation du vote à la majorité qualifiée, la clé de voûte de ce mode de gouvernement résulterait de l’émergence d’un leadership personnalisé, comme il en existe à tous les niveaux de gouvernance, de la commune à l’État. Diverses formules pourraient atteindre cet objectif, soit que ce leadership soit assuré par le président de la Commission lui-même – selon un mode de légitimation inspiré des propositions du conseil d’orientation de la Fondation Notre Europe présidé par Jacques Delors, tendant à utiliser les élections au Parlement européen pour l’élire indirectement –, soit qu’il se trouve exercé par un président permanent du Conseil européen coopté par ses membres mais déchargé de responsabilités nationales, soit enfin qu’il résulte « à la française » d’un partage des rôles entre les deux personnages.

Car si un tel système paraît répondre davantage à l’esprit de la méthode communautaire qu’un gouvernement confié exclusivement à la Commission, il serait plus hasardeux encore d’envisager un Exécutif composé, comme le Conseil aujourd’hui, de ministres nationaux. Un procédé de ce genre prolongerait, en le consolidant, le dédoublement fonctionnel qui est à la source aujourd’hui des dysfonctionnements du Conseil des ministres, et dont la contagion a tendance à s’étendre au Conseil européen. Or ce qui était raisonnable quand la Communauté européenne se contentait de réguler un marché, serait hors de propos en direction d’une Union politique appelée à exercer, sur le plan européen mais aussi sur la scène internationale, des prérogatives de puissance publique. Et, alors qu’à l’échelon national on pourchasse le cumul des mandats, il serait incohérent de vouloir le renforcer au niveau transnational.

Ce qui paraît relever de l’évidence ne l’est pas toujours aux yeux de ceux qui pratiquent un tel dédoublement. Ainsi en est-il dans la vie quotidienne de l’Eurogroupe qui s’est formé empiriquement entre les ministres de l’Économie et des Finances dans le cadre de l’Union économique et monétaire. Or, vue de l’extérieur, l’expérience n’apparaît pas aussi concluante. D’autant plus qu’à terme l’on perçoit mal ce qui pourrait distinguer le « gouvernement économique » de l’Europe de son gouvernement « tout court » [15].

L’accent mis ici sur la fonction gouvernementale ne signifie pas que la refondation constitutionnelle de l’Union européenne doive négliger les autres institutions. Un effort a été entrepris dans le cadre du traité de Nice en ce qui concerne le système juridictionnel. En revanche, il importerait, en même temps que celle du vote à la majorité qualifiée au Conseil, de généraliser la pratique de la codécision législative entre le Conseil et le Parlement européen. Et si celui-ci obtenait en matière législative et budgétaire les prérogatives d’un Parlement à part entière, alors rien ne devrait empêcher d’attribuer au Conseil européen, sur proposition du président de la Commission, le droit de dissolution.

Reste la question difficile de la place des parlements nationaux. L’on a dit les raisons pour lesquelles leur réintégration dans le système apparaît primordial. Mais plutôt que de constituer une seconde chambre au stade européen, qui en serait une troisième fondée, qui plus est, sur le cumul des mandats, deux mesures permettraient mieux d’assurer une coopération effective des parlements nationaux avec l’ensemble du système. La première consisterait à associer aux travaux législatifs du Conseil les représentants qualifiés des commissions compétentes de ces parlements en les incluant dans les délégations ministérielles des États membres, sans remettre en cause le vote bloqué par État. La seconde reviendrait à étendre le système de la Convention, expérimenté pour l’élaboration de la Charte des droits fondamentaux, au règlement des questions politiquement sensibles touchant au partage des souverainetés. On l’a déjà évoqué à propos du mode d’élaboration du pacte constitutionnel. Mais si celui-ci devait être assorti d’une procédure de révision, le recours à la Convention pourrait en constituer un élément permanent, et il pourrait être étendu au vote pluri-annuel du budget.

LE DéBAT AUTOUR DU FéDéRALISME

Il est hors de portée de cet article de rouvrir ici un débat général sur le fédéralisme. Notons simplement que les dispositions avancées précédemment seraient génératrices d’un type de fédéralisme spécifique inventé par l’Europe, pour l’Europe et non pas importé de l’extérieur. Certes, pendant longtemps sa simple évocation fut l’objet d’un tabou. L’on se souvient qu’à Maastricht la proposition émanant de François Mitterrand et d’Helmut Kohl tendant à reconnaître la vocation fédérale de l’Union fut aussitôt récusée par John Major. Et en France même les contresens ont fleuri, et continuent d’ailleurs d’exister, quant à son interprétation [16]. Sur le plan européen non plus les choses ne sont pas toujours simples [17].

En effet, les deux formes du fédéralisme que les juristes ont popularisées sont mal adaptées à l’Union européenne. L’État fédéral, que refléta l’option des « pères fondateurs » pour les États-Unis d’Europe, impliquerait au niveau européen la formation d’un appareil d’État, à la fois politique, administratif, budgétaire, voire militaire, qui, pris sur le modèle des États-Unis d’Amérique, apparaît irréaliste aujourd’hui. Et la Confédération d’États se présente à l’inverse comme un stade d’intégration dépassé, les seules expériences de ce type qui aient réussi à travers le monde ayant d’ailleurs donné naissance à un État fédéral. Aussi bien, les deuxième et troisième piliers de l’Union européenne, qui relèvent de ce modèle, ne sont pas les plus beaux fleurons d’une aventure dont le succès principal réside dans les acquis du volet communautaire.

Mais le fédéralisme n’épuise pas ses potentialités dans ces deux formes juridiques. Et l’histoire de la méthode communautaire témoigne vigoureusement en ce sens. Qu’elle débouche sur la formulation proposée par Jacques Delors d’une Fédération d’États-nations ou qu’elle conduise, si l’on veut souligner à la fois le fait que tous les États européens ne sont pas des nations et la place de choix que doivent occuper les citoyens, vers une Fédération d’États et de peuples, ce qui importe c’est la singularité de l’Europe dont les composantes ont une histoire et une mémoire sans point commun avec le New Jersey ou l’Alabama. Mais ce qui compte aussi, c’est l’incapacité du Concert européen, relayé aujourd’hui par les organisations interétatiques telles que le Conseil de l’Europe ou l’OSCE (Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe), à donner à l’Europe continentale la cohésion interne et l’envergure internationale qu’exige la mondialisation.

Certes, la perspective d’un élargissement qui doit, à terme, doubler le nombre des États membres de l’Union et qui impliquera la reconnaissance d’une certaine différenciation, vient compliquer la tâche. Et il n’est pas sûr que les coopérations renforcées, mêmes rendues plus flexibles par le traité de Nice, parviendront à résoudre cette quadrature du cercle [18]. Pour être opérationnel, le fédéralisme en Europe devra donc se développer progressivement. D’où le processus qui devrait permettre de l’implanter d’abord dans un centre de gravité politique susceptible de servir d’avant-garde aux composantes de l’Union qui auront plus de mal à adapter leur croissance économique et leur culture politique à la rigueur de ses exigences.

Mais, sans se voiler la face, l’on doit admettre qu’en l’absence d’un véritable pouvoir politique au centre du système, sur la nature duquel les philosophes s’interrogent encore [19], l’Union européenne ne saurait parler d’une seule voix sur la scène internationale alors que la mondialisation interpelle la totalité de ses États en rendant leur souveraineté de plus en plus théorique. L’on conçoit, certes, que dans certains d’entre eux, désireux de demeurer une « puissance civile », cet impératif n’apparaisse pas aussi évident que dans d’autres, et que les pays candidats à l’adhésion rencontrent quelques difficultés à partager une souveraineté fraîchement recouvrée. Toutefois, la géopolitique nous enseigne que, face aux bouleversements qui agitent le sud-est asiatique et le Caucase, sans parler de la Russie, du Proche-Orient, et de l’évolution récente des États-Unis, loin d’être un mythe, l’Europe-puissance, qui n’est encore que virtuelle aujourd’hui, devra devenir demain une ardente obligation [20]. Par conséquent, le problème de la construction d’une vraie Fédération est au centre de la réflexion politique en Europe. Et sous aucun prétexte, il ne saurait être éludé.

DéCLARATION N^o 23 RELATIVE à L’AVENIR DE L’UNION EUROPéENNE (figurant en annexe du traité de Nice)

1. Des réformes importantes ont été décidées à Nice. La Conférence se félicite que la Conférence des représentants des gouvernements des États membres ait été menée à bien et engage les États membres à faire en sorte que le traité de Nice soit ratifié sans tarder.

2. Elle convient que la conclusion de la Conférence des représentants des gouvernements des États membres ouvre la voie à l’élargissement de l’Union européenne et souligne que, lorsque le traité de Nice sera ratifié, celle-ci aura achevé les changements institutionnels nécessaires à l’adhésion de nouveaux États membres.

3. Ayant ainsi ouvert la voie à l’élargissement, la Conférence souhaite qu’un débat à la fois plus large et plus approfondi s’engage sur l’avenir de l’Union européenne. En 2001, les présidences suédoise et belge, en coopération avec la Commission et avec la participation du Parlement européen, encourageront un large débat associant toutes les parties intéressées : les représentants des parlements nationaux et de l’ensemble de l’opinion publique, à savoir les milieux politiques, économiques et universitaires, les représentants de la société civile, etc. Les États candidats seront associés à ce processus selon des modalités à définir.

4. À la suite d’un rapport qui sera établi pour le Conseil européen de Göteborg de juin 2001, le Conseil européen, lors de sa réunion de Laeken/Bruxelles en décembre 2001, adoptera une déclaration contenant des initiatives appropriées pour poursuivre ce processus.

5. Ce processus devrait porter, entre autres, sur les questions suivantes :

— comment établir, et maintenir ensuite, une délimitation plus précise des compétences entre l’Union européenne et les États membres, qui soit conforme au principe de subsidiarité ;

— le statut de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, proclamée à Nice, conformément aux conclusions du Conseil européen de Cologne ;

— simplifier les traités afin qu’ils soient plus clairs et mieux compris, sans en changer le sens ;

— le rôle des parlements nationaux dans l’architecture européenne.

6. En retenant ces thèmes de réflexion, la Conférence reconnaît la nécessité d’améliorer et d’assurer en permanence la légitimité démocratique et la transparence de l’Union et de ses institutions, afin de les rapprocher des citoyens des États membres.

7. La Conférence convient que, une fois ce travail préparatoire accompli, une nouvelle Conférence des représentants des gouvernements des États membres sera convoquée en 2004 pour traiter des points ci-dessus en vue d’apporter aux traités les changements correspondants.

8. La Conférence des représentants des gouvernements des États membres ne constituera en aucun cas un obstacle au processus d’élargissement ni une condition préalable de celui-ci. En outre, les États candidats qui auront achevé les négociations d’adhésion avec l’Union seront invités à participer à la Conférence. Ceux qui ne les auront pas achevées seront invités à y participer en qualité d’observateurs.

NOTES

[1]

Telle semble être la leçon que l’on peut tirer d’un sondage réalisé par l’Institut Louis-Harris pour Le Monde entre le 14 et le 20 décembre 2000 dans huit pays de l’Union européenne, publié dans Le Monde le 16 janvier 2001, p. 4.

[2]

Le Monde, 11-12 février 2001, p. 4.

[3]

Un projet européen pour les Socialistes : le nouveau fédéralisme, 24 janvier 2001.

[4]

D’autant plus que les travaux scientifiques, menés sous influence américaine, ont davantage envisagé le processus d’intégration européen par rapport aux théories fonctionnalistes et réalistes des relations internationales, qu’au regard du constitutionnalisme.

[5]

Qu’il s’agisse au XIX^e siècle du Concert européen ou au XX^e siècle de la Société des Nations et, dans une certaine mesure, du Conseil de l’Europe.

[6]

Vlad Constantinesco, « Confédération d’États, État fédéral, Fédération d’État-nations », in L’Europe en perspective, Paris, La Documentation française, septembre-octobre 2000 ; Dusan Sidjanski, The Federal Future of Europe, The University of Michigan Press, 2000.

[7]

Jean-Louis Quermonne, Le système politique de l’Union européenne, Paris, Montchrestien, coll. « Clefs », 4^e éd., 2001.

[8]

Maurice Croisat, Jean-Louis Quermonne, L’Europe et le fédéralisme, Paris, Montchrestien, coll. « Clefs », 2^e éd., 1999.

[9]

Maurice Croisat, Le fédéralisme dans les démocraties occidentales, Paris, Montchrestien, coll. « Clefs », 3^e éd., 1999.

[10]

Denys Simon, Le système juridique communautaire, Paris, PUF, 2^e éd., 1998, p. 76 et s.

[11]

Parmi lesquels Dominique Rousseau et Jean Touscoz. Voir également Robert Toulemon, « Quelle constitution pour quelle Europe ? », Revue du marché commun et de l’Union européenne, 2001.

[12]

L’Union européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces, La Documentation française, janvier 2000.

[13]

En conséquence, les propos qui suivent n’engageront que leur auteur.

[14]

Paul Magnette, Éric Remacle, Le nouveau modèle européen, t. I et II, Bruxelles, Presses de l’Université de Bruxelles, 2000 ; ce nouveau modèle résulte, notamment, du développement décidé par le Conseil européen à Luxembourg et à Lisbonne de la pratique du contrôle multilatéral des politiques nationales, sanctionné par une évaluation comparative des performances.

[15]

Robert Boyer, Mario Dehove, « Du gouvernement économique au gouvernement tout court, vers un fédéralisme à l’européenne », Critique internationale, printemps 2001.

[16]

Olivier Beaud, « Fédéralisme et fédération en France. Histoire d’un concept impossible », Annales de la faculté de droit de Strasbourg, nouvelle série 3-1999.

[17]

Gilles Andréani, « Le fédéralisme et la réforme des institutions européennes », Commentaire, printemps 2001.

[18]

Françoise de La Serre, « Le traité de Nice, déconstruction ou refondation ? », Politique étrangère, printemps 2001.

[19]

Jürgen Habermas, L’intégration républicaine, essais de théorie politique, Paris, Fayard, 1998 ; Jean-Marc Ferry, La question de l’État européen, Paris, Gallimard, 2000.

[20]

Nicole Gnesotto, La puissance et l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 1998.