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Revue internationale et stratégique
Dalloz

I.S.B.N.2130518303
212 pages

p. 125 à 136
doi: en cours

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Controverse

n° 42 2001/2

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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L’Europe ! L’Europe ! []*

Paul Thibaud* Philosophe, essayiste.

Plan de l'article

• DÉBAT TRONQUÉ

• HARMONISATION ET COOPÉRATION

• L’EUROPE PUISSANCE ?

• L’EUROPE DIALOGIQUE

DÉBAT TRONQUÉ

On le répète à l’envi : l’engrenage, l’Europe en cachette, à la Jean Monnet, c’est fini ! Il faut parler clairement d’Europe politique. Mais ces promesses d’éclaircissement ne mènent pas loin. L’Europe reste si indéfinie, si rebelle à toute identification que les concepts prennent une singulière plasticité quand on les lui applique, se prêtant à des associations incongrues comme la « Fédération d’États-nations » de Jacques Delors, très populaire chez les politiques. Le débat actuel ne risque pas d’éclaircir grand-chose si, encore une fois, il ne concerne pas la nature de l’Europe et n’a pas d’autre objet que le rythme de sa construction, si l’on ramène les difficultés que connaît le chantier aux crispations (on disait, naguère : frilosités), pusillanimités, conservatismes, peurs, etc., des hommes politiques qui, à Nice, ont manqué (comme d’habitude) de l’« audace requise » (étrange binôme à nouveau).

Les injonctions imprécises des éditorialistes sur la nécessité d’aller de l’avant sous-entendent que l’Europe est à prendre en bloc, qu’elle relève sans ambiguïté du bien nécessaire et que le sens dans lequel elle doit se développer est déterminé a priori, inscrit dans son architecture. Le fédéralisme serait son destin puisqu’elle en possède déjà les organes : un gouvernement (la Commission) et un Parlement déjà élu directement. Toutes les propositions pour la suite ne peuvent, en somme, que s’inscrire docilement dans la ligne de l’acquis. Encore une fois, le fait accompli est sacralisé sans problème. Il ne faut qu’expliquer, perfectionner, mettre au point, magnifier, continuer.

Cette idéologisation (idolisation) de l’Europe n’est pas sans évoquer le traitement à quoi avait droit naguère feu le socialisme. Certes, l’Union européenne ne s’effondrera pas d’un coup, comme naguère le bloc de l’Est ; elle est soutenue dans les sociétés et dans les opinions par des tendances profondes. C’est pourtant un mauvais symptôme que cet objet politique soit à la fois obscur (inélucidé) et au-dessus de toute critique.

Notre intention est donc ici d’esquisser une élucidation, avec l’espoir qu’elle aide à entrevoir une direction propre à sortir l’Europe, et les nations d’Europe, du marasme, du piétinement institutionnel et des doutes sur soi.

La confusion est l’ennemie de l’Europe parce qu’elle entretient la méfiance vis-à-vis de l’Europe. Comment ne pas redouter une machine capable d’absorber les affirmations les plus péremptoires, les plus solennelles, sans que rien ne change dans la pratique, dont on sait, par exemple, que l’intronisation de la subsidiarité n’y a eu aucun effet ? L’Europe permet de dire tout et son contraire. Ainsi, le projet de constitution européenne de l’UDF stipule (art. 2) que l’Union garantit aux citoyens européens « la pérennité de leurs nations respectives en tant qu’États souverains ». On s’interroge sur l’idée que se fait M. Bayrou de la souveraineté nationale pour qu’il juge que celle-ci peut être concédée par la constitution d’un autre État, et qu’il la trouve compatible avec l’existence d’un président de l’Europe élu directement, nommant la Commission et conduisant la politique étrangère de l’Union.

Sur bien des points, le projet de l’UDF s’inspire de L’Union européenne en quête d’institutions légitimes et efficaces, rapport d’un groupe de réflexion du Commissariat général du Plan présidé par Jean-Louis Quermonne (octobre 1999). Bien que François Bayrou aille au-delà des propositions du Plan qui mettent à la tête d’un gouvernement de l’Europe un duo formé du président de la Commission et du président du Conseil européen, qui proposent un « traité-constitution » et non une constitution pour l’Union. Ce rapport lui aussi s’affirme souverainiste, il conclut son paragraphe sur la répartition des compétences en s’écriant : « Enfin il semble indispensable qu’un texte solennel affirme [...] la pérennité des États-nations et le respect de leur identité [...]. Dans un souci de transparence et pour lever une fois pour toute l’ambiguïté que la pratique de l’engrenage n’a cessé d’entretenir, il importe qu’aux yeux des opinions publiques il soit dit que l’Union européenne ne constitue pas une menace à l’encontre des nations. » F. Bayrou a poussé jusqu’à l’absurde les tensions qui tiraillent le projet Quermonne. Il n’empêche que la lourde rhétorique des auteurs du Plan pour calmer nos appréhensions quant à la « pérennité nationale » est troublante, que leur insistance, leur redondance et ce curieux « aux yeux des opinions publiques » intercalé, tout cela sonne comme un déni. D’ailleurs, la solennité du texte est plus évidente que son contenu n’est clair : identité n’est pas souveraineté, et qui décidera ce qui pour une nation constitue une menace ? La proposition de Joschka Fischer souffre d’ambiguïtés analogues.

Même ceux qui se proposent d’éclairer l’opinion par des propositions articulées et justifiées (Quermonne), ou par des prises de position tranchées (Bayrou), n’échappent pas à la confusion. Il y a, quant à l’Europe, un grand besoin de clarté. Double clarté : clarté sur les réalisations et clarté des intentions.

Un des paradoxes, en effet, du continuisme (l’engrenage encore et toujours) où, par ruse ou par routine, on enferme le débat sur l’Europe, c’est le peu de souci du bilan de l’Europe comme elle va. L’Europe est tellement vue ou fantasmée comme une solution qu’on ne se préoccupe pas de ce qu’elle a produit, depuis cinquante ans que nous la mettons en œuvre selon diverses modalités. Il y aurait pourtant à s’interroger. Comment se fait-il qu’un continent persévérant dans un grand œuvre historique soit en marasme démographique ? Que signifie cette « hésitation viscérale » des Européens devant l’avenir qu’ils construisent ? Ou bien : pourquoi, depuis la mise en œuvre du Marché unique, le différentiel de croissance avec les États-Unis est-il au détriment de l’Europe alors que c’était auparavant l’inverse ? Dans un autre ordre d’idées : quel est le rôle de l’Europe dans les pathologies politiques dont nous souffrons, le désengagement civique et électoral, la montée des identitarismes ? Il ne s’agit pas ici d’engager un réquisitoire anti-européen, l’Europe n’est certes pas cause de tous les maux, mais elle n’apparaît pas comme la panacée qu’on suppose.

L’évaluation de l’Europe effective, préalable nécessaire à tout vrai débat, devrait en bonne logique être confiée non à une délégation d’eurocrates, de « sages », mais aux parlements nationaux. Pour cette raison qu’en l’occurrence ils sont les mandataires, donc légitimes pour juger l’œuvre de leurs mandants. À respecter ainsi la logique, à s’obliger à faire étape, on rompait avec l’idéologie confuse et aliénante qui fait croire que les plans de l’Europe sont arrêtés et qu’il s’agit seulement de les exécuter plus ou moins vite. Il se pourrait qu’on conclue, contrairement à l’euro-idéologie dominante, qu’il faille introduire une certaine discontinuité dans l’entreprise. Du moins aurait-on, de cette manière, une chance que l’Europe soit un vrai projet, donc un problème, et non une fatalité fonctionnelle.

La nécessaire clarification devrait concerner non seulement « l’état de l’Union » (comme on aime à dire en se gonflant un peu), mais aussi l’horizon qu’on lui assigne, l’objectif vers lequel on se dirige. Il y a bel et bien un dilemme. Ou bien l’Europe dont il s’agit est une société de nations délibérant sur et décidant de l’usage des éléments de souveraineté qu’elles exercent en commun. Ou bien l’Union a une légitimité propre, supérieure à celle des États, qu’elle tient du peuple européen. Entre les deux lectures il y a incompatibilité. À vouloir les associer, on produit des brouillages, des malaises, des hésitations à n’en plus finir comme ceux que l’on déplore après les grands rendez-vous européens. « Ce n’est pas tant l’érosion de leur souveraineté que redoutent les vieilles nations européennes que l’intégration de ces souverainetés dans le cadre de l’Union », remarque Nicole Gnesotto dans un petit livre d’une grande acuité [1]. Les « vieilles nations » n’ont pas tort. Elles savent qu’il y a un fossé entre la faiblesse et l’inexistence (ou l’existence subordonnée, ce qui revient en l’occurrence au même). Ce qui est étonnant, plutôt que cette méfiance, c’est l’obstination mise à escamoter la question décisive : être ou ne pas être, comme le fait Nicole Gnesotto elle-même en parlant d’intégration dans l’Union, mot qui incarne une ambiguïté que lèveraient « association », « imbrication », ou, dans l’autre sens, « fusion »...

Tout le rapport Quermonne est un effort pour organiser une Europe de l’entre-deux, une Europe double reposant à la fois sur les États-nations et sur une légitimité directe. D’un côté, il prône un retour de l’Europe des États à travers un rôle accru du Conseil européen et de sa présidence dans la « gouvernance » de l’Union grâce à une emprise plus directe sur la Commission. De l’autre côté, il continue de faire fond sur les institutions unitaires que sont le Parlement européen et la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE). La justification de cette ambiguïté maintenue et cultivée, c’est qu’un développement fédéral (à savoir la prépondérance affirmée d’une légitimité propre à l’Union) n’est « pas à exclure ». Certes. Mais ce développement ne pourrait pas s’inscrire dans la continuité d’une coopération entre les nations : entre les deux, il y a césure. À vouloir s’établir, se construire sur cette faille, l’Europe s’affaiblit, se déconsidère même, s’affirme comme une pratique manipulatrice. Devant une faille, il faut s’arrêter ou sauter.

On n’en finirait pas d’énumérer les astuces et sophismes lancés comme des planches (planches trop faibles, élastiques, qui prennent de la flèche aussitôt qu’on y met le pied) au-dessus de la faille qui sépare l’Europe-nation et l’Europe associant des nations. La plus fréquente de ces mauvaises passerelles est la confusion entre un avenir possible et un avenir prédéterminé. Pour que la fédération européenne soit possible, il n’est pas nécessaire de la glisser subrepticement dans l’organisation actuelle. Faire une chose aujourd’hui n’empêche pas qu’on puisse en faire une autre demain, alors que mélanger deux programmes est une source de confusion et de mauvaise foi. Encore plus naïfs sont les glissements dans l’usage de mots comme « peuple » et comme « citoyen ». En Europe, un citoyen est devenu un ayant droit, et cet abus de langage est utilisé pour justifier l’Europe fédérale. « Peuple » en Europe s’emploie habituellement au pluriel, ce qui caractérise l’Europe comme un ensemble de nations. Mais on affirme aussi que le Parlement européen est une source de légitimité politique – ce qui ne serait possible que si ce parlement représentait un peuple européen politiquement uni. Cela, on ne l’affirme pas, mais on l’insinue, on le présuppose.

Débattre de l’Europe au-delà de l’espace étriqué, balisé qu’impose le « continuisme », c’est clarifier à la fois l’objet Europe et l’intention qui préside à son organisation. C’est aussi apporter un peu de ce qui manque cruellement aux peuples de ce continent, une certaine sécurité. La demande de sécurité n’est pas seulement matérielle, elle est aussi une demande politique de savoir où l’on est et qui l’on est. C’est elle que conjurent les grands serments du rapport Quermonne. En y répondant autrement qu’en paroles, on assainirait le terrain sur quoi l’Europe peut s’organiser mieux, selon un principe clair.

En tout cas, on part ici de la conviction que si elle a eu des vertus (ce qui se discute), la politique du catimini – qui se prolonge en politique de la continuité et de l’ambiguïté – est devenue un poison pour l’Europe, nourrissant une méfiance qui paralyse la décision. C’est un préalable à la fois théorique et pratique que de réduire le bourbier que l’Europe a elle-même produit, creusé, remué sous ses pieds. En sortir, donc, mais dans quelle direction ? En examinant successivement la politique intérieure et la politique extérieure des nations, nous pensons pouvoir répondre : les nations sont, pour l’Union européenne, non seulement un point de départ mais une ressource politique et morale indispensable ; à les négliger, à les rabaisser (ce qu’on a déjà trop fait), l’Europe se préparerait un destin peu glorieux et même inquiétant. On essaiera ensuite de tirer de ce choix quelques propositions institutionnelles.

HARMONISATION ET COOPÉRATION

Le rapport Quermonne analyse la nouveauté des tâches qu’abordent les institutions européennes et à quoi il faut les adapter. L’intégration européenne s’est, jusqu’à présent, poursuivie par diminution, voire par démantèlement des séparations entre les sociétés nationales : plus de droits de douane, ni de contrôle frontalier, harmonisation des normes concernant les produits, harmonisation enfin des conditions de production, d’où la proscription des dévaluations consacrée par la monnaie unique. Cela étant accompli, il s’agit maintenant de passer de l’intégration négative, par abaissement des obstacles, à l’intégration positive, à une intégration des volontés (certains parlent à ce propos de « fédéralisme coopératif », illustrant le goût européen pour l’obscure clarté des oxymores). Les nouvelles tâches s’inscrivent dans la suite des harmonisations antérieures, mais elles sont de nature différente.

Par exemple, après l’institution de la monnaie unique, on aperçoit la nécessité d’éviter que certains pays ne se livrent à ce pillage du bien commun que serait un déficit budgétaire excessif. Il s’agit d’éviter que, dans l’association, certains nuisent aux autres. On reste dans la même logique en condamnant la concurrence fiscale excessive. Quand l’Irlande et l’Allemagne de Schröder poussent vers le bas l’imposition sur les bénéfices des entreprises, quand elles détaxent un facteur de production (le capital) éminemment mobile, elles ont un « comportement non coopératif » (Jean-Paul Fitoussi) qu’on peut interdire par des « encadrements » ou des « codes de bonne conduite » qui ne font, en somme, que prolonger l’unification commerciale dans un espace qui reste politiquement hétérogène.

Les problèmes changent de nature quand il s’agit de concevoir une politique étrangère commune ou de pallier dans l’Union les effets de la concurrence sociale. Dans ces deux cas, au-delà de telle ou telle mesure, est en cause l’idée que chaque peuple se fait de lui-même, de sa place dans le monde, des obligations qu’ont les uns envers les autres les milieux sociaux, les générations et les régions. On entre là dans une zone nouvelle, dans un nouveau régime de l’Europe : il s’agit moins « d’imposer des disciplines collectives par des normes communes que d’assurer l’enrichissement mutuel des politiques nationales par la définition commune de comportements ou d’actions » (Quermonne, p. 31). En fait, on entre ici dans le domaine de la politique, c’est-à-dire des actions qui n’ont de sens que rapportées à un tout, à une existence collective et aux choix de valeurs qui la caractérisent. On a pu montrer, par exemple, que les restrictions au droit de licencier renvoyaient à une idée de la famille et de l’éducation des jeunes qui varie d’un pays à l’autre. Pour cette raison, la recherche des compatibilités entre politiques nationales est en pareil cas une tâche que les gouvernements ne peuvent pas déléguer.

Il y a actuellement un hiatus dans l’histoire de l’intégration européenne qu’on peut décrire comme l’achèvement de la constitution d’une société civile européenne et le besoin de répondre à cela par une Europe politique, par une coopération des États-nations. Cela pose plusieurs problèmes. Le premier est celui de la nature de cette construction politique. Le second est celui des instruments à employer pour l’instituer. Comme toujours dans l’histoire européenne, les deux types de choix (celui de l’orientation et celui de l’institution) sont liés, et même excessivement liés, les rivalités entre institutions paralysant et déformant les débats de fond.

Une logique d’institution explique qu’au besoin d’Europe sociale on propose actuellement (dans la Charte des droits fondamentaux adoptée à Nice) non une réponse politique mais une réponse juridique. La Charte de Nice parle aux individus par-dessus les États, comme faisait il y a quinze ans, avant l’Acte unique, le rapport de la Commission sur « les coûts de la non-Europe ». C’est encore une fois un appel aux individus que lance le noyau militant des institutions européennes, leur répétant qu’ils ont des droits indépendamment de l’appartenance nationale. Après le grand marché, la grande société, l’ouverture à chacun, non seulement d’un espace de déplacement et de chances, mais d’un espace de droits. Jusqu’à présent, les débordements des commissaires et des juges, les dépassements téléologiques de la lettre des traités étaient soutenus par une légitimité latente, un mandat plus ou moins obscurément consenti aux eurocrates d’imposer aux États la société européenne, bien commun réel ou fantasmatique (il subsiste des différences territoriales et linguistiques essentielles) de chaque individu. Jouant cette fois la carte d’un individualisme non plus trivial mais idéaliste enjambant à nouveau les contingences politiques pour enseigner à chacun ce à quoi il peut prétendre, l’eurocratie cherche à obtenir le renouvellement de son mandat après l’achèvement du marché européen. Après avoir ruiné la prétention des États à agir dans l’économie, l’Europe s’affirme leur concurrent comme agent de protection de chacun. Il y a d’autres manifestations de cette nouveauté, de ce social-individualisme s’adressant à l’individu sans appartenance. Jean-Marc Ferry [2] en particulier propose de mettre au cœur de la « constitution sociale de l’Europe » un revenu de citoyenneté garanti à tous. D’un autre côté, l’usage généralisé de l’ingérable principe de précaution est aussi un aspect du social-individualisme qui essaie de s’imposer dans la nouvelle phase de la construction européenne.

En avançant de telles propositions, les institutions centrales de l’Europe jouent leur jeu particulier. La Commission est, à cet égard, en position difficile, tant elle est compromise avec la société de marché. Pourtant, la déclaration très vive de la commissaire aux Affaires sociales à propos de Danone et Marks & Spencer montre que certains pensent à Bruxelles qu’ils pourraient promouvoir une Europe tribunicienne [3] défendant les individus dans l’impuissance des États, profitant de la position d’une institution qui a pouvoir de recommander et même d’exiger et non de faire. Le Parlement européen est à cet égard bien mieux placé.

L’idée rémanente de la transformation progressive de la Commission en quelque chose qui ressemble à un gouvernement est évidemment renforcée par celle d’un traitement communautaire du social, l’institution bruxelloise se rapprochant ainsi de la compétence générale qui ferait d’elle une véritable instance politique. C’est ce qu’indiquait Nicole Fontaine (Le Monde, 4 juillet 2000) dans son plaidoyer pour la Charte : « Après l’Europe économique, l’Europe des consciences ».

Quels que soient les espoirs qu’éveillent cette idée d’une Europe tutélaire qui serait au-dessus des États, on peut craindre non seulement que ces espoirs soient déçus, mais encore que la désimplication politique ne s’en trouve accrue, que, l’Europe humanitaire étant plus apte à proclamer les droits qu’à conduire des réformes, nous nous enfoncions dans l’insatisfaction et la désorganisation : les juges constateraient les carences des pouvoirs sans avoir les moyens d’y porter remède.

Le « Parlement de Strasbourg » ne semble pas apte à élaborer une volonté collective. Penser que l’élection directe suffit à en faire la base d’une entité politique, c’est mettre la charrue avant les bœufs. Faute de langue commune, faute surtout d’un minimum de visée commune, la capacité de délibérer de cette assemblée émiettée est nécessairement réduite. Elle tend donc à s’enfermer dans les limites du généralement admissible, du qui s’impose, du politiquement correct. Elle est bien plus apte à appuyer les causes présentées par les lobbies moraux qu’à formuler des politiques. Elle accentue en Europe la prépondérance, voire la censure, du convenable à la mode.

On ne peut même pas croire que, par cette voie, on aboutirait à une prise de pouvoir du Parlement européen, institution tribunicienne stimulée et chauffée par le grand programme social-individualiste dont la Charte donne l’esquisse. Nous ne sommes pas en 1789, l’Europe est trop hétérogène, la mondialisation est trop contraignante pour que les utopies politiques aient libre cours. Ce qui est à craindre, c’est plutôt l’effet déstabilisant, velléitarisant pourrait-on dire, d’une utopie postnationale qui s’imposerait sans parvenir à prendre corps.

À ce processus dépolitisant qui ébranlerait les nations sans parvenir à les remplacer, on peut opposer la voie indiquée par le rapport Quermonne : « L’enrichissement mutuel des politiques nationales ». En s’exposant mutuellement à la concurrence, les gouvernements européens se sont imposé une épreuve qu’ils peuvent chercher ensemble les moyens de relever.

Cette direction serait celle d’une intergouvernementalité se dépassant en internationalité, orientée à la stimulation mutuelle, à la comparaison, à la coopération, à la réflexion sur le compatible et l’incompatible. Pareille orientation aurait évidemment des implications institutionnelles :

— il faudrait marquer l’achèvement de l’organisation d’une société européenne transnationale par l’institution d’agences indépendantes de la Commission chargées de contrôler, de gérer, de faire respecter les normes européennes ;

— du moment qu’il ne s’agit plus d’uniformiser, le monopole de proposition de la Commission n’a plus de raison d’être. Il faudrait, au contraire, donner un statut positif aux manières de faire particulières, même contrevenant à l’uniformité instituée. Les dérogations (les opting-out) n’ont pas conduit à un éclatement de l’Europe, mais plutôt à la formation d’un meilleur consensus autour des positions majoritaires. L’acceptation, et même la valorisation de la diversité, est encore plus désirable dans le champ nouveau qui s’offre à l’Europe, à savoir la réorganisation des systèmes de solidarité nationaux pour éviter que la concurrence sociale ne les ruine ;

— la mobilisation des imaginations politiques nationales dans un débat européen est une des clés de la réussite de l’Europe politique, à propos de quoi on esquissera plus loin quelques propositions ;

— entre l’Europe du marché et celle des nations, il y a des points de contact et même de frictions. La question des services publics en est un. On ne peut continuer de les considérer exclusivement comme des nids de corporatisme et de chauvinisme résistant à la concurrence. Ce serait un des signes que l’Europe aborde une nouvelle étape de son parcours que le réexamen de la question du besoin des services publics (ceux qui existent et ceux qu’on pourrait créer) comme incarnant et mettant en œuvre des valeurs collectives.

Il nous semble donc qu’un choix se présente clairement. Si l’on cherche, pour des raisons de permanence institutionnelle essentiellement, à inscrire l’Europe sociale dans la continuité de l’Europe du marché en enjambant le politique et le national, on risque de produire affaiblissement civique et frustrations. Au contraire, si l’on veut organiser et vivifier une Europe des Nations en contrepartie à l’Europe du marché, il faut s’engager dans une réorganisation institutionnelle, mettre en place une gouvernance qui serait essentiellement une coopération organisée des nations.

L’EUROPE PUISSANCE ?

La thèse de l’Europe puissance est dans l’actualité pour plusieurs raisons. La masse économique européenne rend insupportable, sur certains points (loi Helms-Burton, loi d’Amato, rivalité Boeing/Airbus), l’unilatéralisme américain. Surtout l’humiliation collective en Bosnie, l’incertitude sur l’engagement américain en Europe quand il s’agit de conflits mineurs, le rapprochement franco-otanien, l’activisme de Tony Blair qui, en matière de défense, veut réussir ce qu’il avait promis : mettre l’Angleterre « au cœur de l’Europe », tous ces facteurs ont rendu possible la constitution d’une force d’intervention européenne et la fusion des groupes européens d’aéronautique militaire. L’Europe puissance, qui obsède les élites françaises, inquiètes de ce que la désidentification nationale où elles ont engagé leur amour propre pourrait ne recevoir aucune compensation, n’est pas pour autant à portée de main. Comme à la solidarité sociale, le cadre ancien de l’Europe communautaire convient mal à la politique de défense. On lui applique pourtant l’ordre de priorités habituel : faisant de l’unification un objectif en soi, on met en place une organisation militaire, des corps de troupes, des états-majors avant d’avoir posé les principes d’une politique étrangère. Il en résulte qu’au moment d’employer l’instrument (dont le développement est freiné par la baisse générale des budgets militaires) l’impulsion risque de venir des États-Unis. De la même manière, les entreprises européennes d’armement nouvellement constituées risquent d’être attirées dans l’orbite américaine si les États de l’Union continuent (excepté le Royaume-Uni) de sacrifier les dépenses militaires. Les chercheurs du Centre interdisciplinaire de recherches sur la paix et d’études stratégiques (Alain Joxe, Jean-Paul Hébert, André Brigot) expriment souvent leur inquiétude à ce propos dans Le débat stratégique. L’autonomie des Européens est d’autant plus fragile qu’ils ont bien peu de chances de se trouver dans la situation, pour eux idéale, où une crise concernerait l’ensemble d’entre eux alors que les Américains resteraient à l’écart. Seul un dispositif souple permettant à quelques-uns d’agir ensemble avec des moyens et dans un cadre européen serait certainement utile. L’héritage unanimiste de l’Union le permet difficilement (malgré des innovations procédurales comme l’abstention constructive), les « petits pays » ayant obtenu que dans le domaine de la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune) il n’y ait pas de « coopération renforcée », pour empêcher les « grands pays » de s’organiser entre eux dans le cadre européen.

En fait, comme le souligne Nicole Gnesotto, ces difficultés sont à mettre en rapport avec la nature même de l’Europe : « La construction européenne fut elle-même conçue comme l’antidote absolu aux volontés de puissance classiques, comme une entreprise volontaire de dilution des puissances nationales... Diluée dans la Communauté, déléguée dans l’OTAN (Organisation du traité de l’Atlantique Nord), la notion même de puissance a donc quitté l’horizon d’une majorité de pays européens. » [4] Les auteurs du rapport du Plan se font eux aussi un devoir de conjurer les fantômes du concert européen et des zones d’influence, au nom de la vertu où l’Europe unie nous aurait fait accéder. Ces attitudes sont doublement paradoxales. Elles montrent d’abord les nations d’Europe cherchant à acquérir ensemble une puissance qu’elles fuient chacune pour leur compte. Ce qui ressemble à une injonction contradictoire. Elles révèlent aussi une attitude étrange vis-à-vis du passé européen, il est globalement honni et renié par des gens qui considèrent le point où ce passé les a conduits comme un état moral quasi indépassable. Inévitablement, l’autonégation des nations, le rapport pénitenciel à leur passé (un des thèmes également de Jean-Marc Ferry) accable l’Europe dont elles sont la substance, puisque c’est la nation qui a rendu possibles la laïcité et la démocratie moderne.

Il est clair que l’Europe puissance, l’Europe des ambitions politiques, n’a aucune chance de voir le jour si le rapport aux nations et à leur histoire ne s’assainit pas profondément. Ce n’est pas aux dépens des représentations et des symboles nationaux mais appuyée sur eux que l’Europe pourrait se grandir. Mais on n’en est pas là. Certains s’en consolent en se disant que l’ambition de compter et de se faire reconnaître est une vieille lune, qu’en craignant sa propre puissance notre continent ouvre la postmodernité, monde où, comme le suggère Nicole Gnesotto, la puissance ne s’affirme plus, où les forces sont anonymes comme le marché, où il ne s’agit plus de maîtriser mais de se protéger. Ce « cosmopolitisme sans État » [5] n’empêcherait pas qu’il reste (outre les États-voyous) un État dans le monde, les États-Unis, que l’on serait content de trouver à l’occasion pour rétablir l’ordre s’ils consentent à le faire. La pente la plus forte va évidemment vers un effacement du souci de puissance dans une Europe à la fois vertueuse et futile, politiquement correcte et provinciale, tournée vers elle-même au point de perdre tout sens du monde extérieur. Paradoxalement, l’extension indéfinie à quoi l’Union semble vouée traduit, plutôt qu’un vrai mondialisme, une impuissance à se situer, à appréhender le monde ambiant, de même que le moralisme accompagne la perte de la conscience des devoirs qui nous sont particuliers. L’Europe est déjà une structure politique qui protège particulièrement les animaux de laboratoire, qui se fait un drapeau de la défense des langues minoritaires mais sans se préoccuper de savoir si plusieurs de ses grandes langues de culture compteront dans le monde de demain. Pareillement, on peut s’inquiéter de ce que le politiquement correct empêche les recherches sur les OGM (organismes génétiquement modifiés) ou bien qu’on refuse en Europe toute idée de bouclier antimissiles comme si la prolifération nucléaire n’existait pas et ne devait jamais exister. L’histoire ne s’arrêtera pas à notre demande, comme le soleil à la prière de Josué.

Dans ces conditions, l’opposition Europe/États-Unis risque de prendre une tout autre allure que celle d’un choc de puissances. Celle que laisse entrevoir une cause excellente et incontestable, l’opposition à la peine de mort, dont on fait un emblème européen. L’Europe semble vouloir incarner un rêve post-historique, un rêve d’humanité définitivement apaisée en face du cousin d’Amérique qui se réserverait la puissance.

La culture de l’institution Europe paraît tellement liée au refus de la puissance qu’on peine à imaginer qu’elle devienne autre chose qu’humanitaire. C’est comme si nous nous étions livrés sur nous-même à une expérience de laboratoire : des peuples qui se coupent de leur passé, qui refusent d’y chercher une inspiration peuvent-ils être historiquement actifs, prendre des risques pour que le monde ait une forme qu’ils croient préférable ? La réponse semble être négative. De tels peuples n’auraient plus que des souhaits et des désirs mais ils ne pourraient s’attacher, encore moins s’identifier à aucun projet.

L’humanitarisme européen est ancré dans des pratiques institutionnelles qui ont comme sécrété un état d’esprit général dans l’Union, où il est devenu une nature. La neutralisation progressive des imaginaires nationaux a progressé comme un engourdissement, à mesure qu’on intériorisait l’obligation pour ceux qui représentaient les nations de ne pas revendiquer d’autre particularité que celle des intérêts à défendre. Habitude ayant été prise d’être guidé, d’amodier et de consentir, comment redevenir capables, ensemble ou séparément, d’une action qui vous exprime ? Étant donné que nous avons payé ce prix-là pour obtenir la forme d’unité et de paix dont nous jouissons, quelle inversion du fonctionnement institutionnel pourrait briser le charme de cette modestie reposante ?

L’EUROPE DIALOGIQUE

Si l’on caractérise le fédéralisme par l’existence d’une légitimité politique englobante supérieure à celle des composants, l’Europe n’est pas une fédération, et n’est pas apte à en devenir une. L’abus de langage que l’on fait en évoquant une fédération européenne n’est pas absurde pour autant. Il traduit l’habitude qu’ont pris les peuples et les gouvernants d’être guidés de l’extérieur par l’autorité fonctionnelle siégeant à Bruxelles et par la Cour siégeant à Luxembourg. Nous avons ainsi appris à vivre en Europe moins comme participants mais comme régentés, astreints, qui plus est, à nous penser nous-mêmes à partir de cette condition d’élèves dans la fameuse et rabâchée classe européenne. Victoire du mécanisme puisque ce n’est pas un pouvoir, une domination revendiquée qui l’a emporté mais de simples fonctions, de modestes autorités incontestables parce que discrètes, ne se légitimant que par la tâche dont on les avait chargées, tissant un fédéralisme de la nécessité. D’où l’idée de régulariser la situation, d’instituer démocratiquement, ce qui est à présent un fait, une douce violence.

De cette manière, on n’a pas créé un peuple européen nouveau. On a normalisé ceux qui existaient, instillé la passion de l’alignement mutuel, le goût fade de la similitude, l’habitude de remplacer la discussion par la conformation, un rapport de négation et d’incompréhension avec sa propre histoire, une fuite de soi, un désir de déposer le fardeau. L’efficacité de la stratégie dite de « modernisation importée », qui a justifié cette entrée dans la discipline et la sagesse, n’est pas certaine, du moins pour ce qui est de la France, dont l’ingouvernabilité déstabilise Jospin comme auparavant Balladur et Juppé ! Mais, formellement, du point de vue de l’institution européenne, cela a réussi, l’Europe a imposé sa norme.

Instituer une fédération européenne sur cette base serait pousser l’artificialisme encore plus loin, ajouter à la gestion par l’extérieur la représentation par une entité où l’on ne se reconnaît pas. Cela pourrait ressembler à l’Autriche-Hongrie : la politique réservée à une élite « transversale » et des peuples cultivant leur identité folklorique. Certainement pas le pire des régimes, mais une impotence politique croissante, coûteuse à la fin. Dans notre âge démocratique, où les traditions ont perdu leur capacité régulatrice, cette externalisation du politique donnerait sans doute des résultats plus chaotiques : intrications conflictuelles du droit et du marché sans légitimité arbitrale, mélange d’utopie et de chaos, rêve d’un monde postétatique et montée des identités closes.

C’est comme si le lien entre le corps et l’esprit avait disparu. Nous sommes, d’un côté, économiquement triviaux, et, de l’autre, idéalistes affranchis de toute contingence, de toute pesanteur – ce qui nous rend particulièrement inaptes devant les problèmes où les principes rencontrent les contingences matérielles comme celui de l’immigration. Ou bien nous sommes dans le réel ou bien nous sommes dans l’idéal. C’est l’engagement moral qui nous devient impossible.

Et pourtant, en vue des tâches nouvelles de l’Union européenne, pour refonder la justice sociale et contribuer à un ordre international humain, nous avons besoin d’État ou plutôt d’États au pluriel, s’il est vrai que l’État est indissociable de la nation parce qu’il n’est pas abstraitement une capacité de décider mais une vision du monde, une manière de combiner les droits entre eux et avec les contraintes matérielles et mentales, donc qu’il exprime et qu’il civilise un peuple qui, à travers lui, devient un agent historique parmi d’autres. Au lieu d’extrapoler abusivement à de nouveaux objets les pratiques qui ont permis la constitution d’une société européenne, ou du moins d’un droit des Européens à faire société, c’est sur les nations et leurs États qu’il faut fonder la nécessaire Europe politique.

Il ne s’agit donc pas de mettre en scène un État européen, un Président de l’Europe, un Monsieur ceci, une Madame cela... il s’agit que les nations s’impliquent en Europe, non pas tant que l’Europe s’impose à elles, mais qu’elles aillent à l’Europe. Ce qui suppose que l’Europe les respecte. Une Europe pour les nations (pour leur amélioration matérielle et morale) et non l’inverse. Il faut prendre au sérieux les proclamations du rapport Quermonne sur la pérennité des nations en les traduisant institutionnellement : les nations d’Europe ne seront assurées de la pérennité que si elles sont l’origine et la fin du dispositif européen, si elles s’y reconnaissent, s’y retrouvent, s’y rencontrent, s’y améliorent. Cela conduit assez loin du fonctionnement hérité de la période de mise en place du Marché unique.

Formellement, le monopole de l’initiative, des propositions, appartient à la Commission. Cela fait a priori de la « loi européenne » un élément extérieur, issu d’un savoir transcendant les peuples et leurs représentations. Faire une Europe politique et non technocratique, c’est d’abord rompre avec cette manière d’entamer la partie. On peut le faire en organisant des délibérations simultanées sur les grandes tâches de l’Union dans les Parlements des Quinze qui s’exprimeraient par exemple sur les services publics dans une économie de marché, sur le nucléaire et l’effet de serre, sur les rapports de l’Europe avec le Maghreb... La collection systématique des idées et des points de vue concurrents ou convergents, complémentaires ou contradictoires qu’auraient produits les parlements nationaux, apparaîtrait comme la préparation, la matière première et la justification des décisions et des politiques décidées ensuite par les Conseils des ministres.

La grande société de marché européenne s’est imposée grâce à des procédures qui ont réduit l’espace de délibération pour obtenir plus de capacité de décision. Cette méthode est épuisée, non seulement à cause du nombre croissant des participants, mais également en raison de la nature des questions à traiter et surtout à cause de la méfiance que la méthode antérieure a répandue. Les plus chauds partisans d’un pouvoir européen s’en désolent [6]. Mais ils n’en tirent pas la conséquence : l’Europe doit clore la première période de son institutionnalisation, changer de régime, mobiliser sa ressource politique essentielle que sont les nations, qu’on n’a pas intérêt à traiter comme des obstacles et des coupables mais comme des points d’appui, des foyers d’imagination et d’énergie.

Le souci d’ancrer l’Europe dans les systèmes nationaux devrait en seconde étape conduire à impliquer davantage les parlements nationaux dans l’adoption des textes européens. Un projet de directive modifiant une loi nationale devrait être débattu à l’avance par les élus avant que les ministres ne signent, et non régularisé a posteriori. À plus forte raison, une modification constitutionnelle ne devrait pas être imposée par un traité déjà signé, elle devrait être décidée à l’avance pour permettre à la négociation d’aboutir ou pour en limiter le cadre.

Troisième étape, la mise en œuvre comporte elle-même deux échelons. La mise en œuvre juridique est une réglementation élaborée par la Commission en application des textes adoptés par le Conseil des ministres et le Parlement. Souvent, ces règlements ont été préparés avec des représentants ou des délégués des administrations nationales qui sont, avec la Commission, co-auteurs de la réglementation européenne. Quant à la mise en œuvre matérielle du droit européen, elle est le fait des administrations nationales sous le contrôle de l’Union. Elle est assurée par l’intégration du droit européen dans les droits nationaux.

Actuellement, du fait de la jurisprudence de la CJCE, ce système fonctionne de manière pyramidale et même autoritaire. Pour certains juristes [7], la pratique européenne est, à cet égard, plus unitariste que fédéraliste. Pour Luxembourg, en effet, tout texte de l’Union européenne est supposé supérieur aux lois nationales et même aux constitutions. La supériorité par rapport aux lois nationales est reconnue, la supériorité par rapport aux constitutions est masquée bien qu’effective, puisqu’il n’y a pas de contrôle de constitutionnalité du droit européen dérivé. La brutalité, l’unilatéralisme avec lesquels le droit européen est introduit dans le droit national a de graves inconvénients. L’obligation générale de céder sans discussion à la norme supérieure fait de la Cour de Luxembourg une institution sans contradicteur, alors qu’elle n’est l’organe d’aucune souveraineté. Les parlements nationaux sont désormais reconnus faillibles et mêmes subordonnés, mais le dernier mot est accordé à certaines instances diplomatiques et aux cours de justice internationales. Cet emboîtement rigide, à la limite absurde, des autorités relève plus de la discipline imposée que du consentement obtenu. Cet unitarisme vertical a des effets politiques stérilisants. Faire des institutions les plus évidemment légitimes des chambres d’enregistrement, des instances d’exécution, a des conséquences en chaîne, qui ruinent la substance politique, donc les capacités, de l’Europe dont on se réclame.

Beaucoup de gens cherchent le moyen d’arrêter la boulimie européenne de décider (même François Bayrou convient que « l’Europe s’occupe de trop de choses ») mais personne ne sait comment y parvenir. La définition de blocs de compétences ne paraît guère possible tant les domaines sont entremêlés. La subsidiarité introduite en 1992 dans les textes européens n’a eu, de l’avis des experts, aucun effet repérable (rapport Quermonne, p. 108). Il y a pourtant un élément de diversité essentiel en Europe, les nations, mais elles y sont plutôt réprimées que valorisées. À regarder les choses froidement, leur rôle dans le processus européen est assez réduit. Elles sont exclues de la conception des projets et, dans la réception des normes, on les suppose entièrement passives. Leurs représentants ne jouent un rôle essentiel que dans l’adoption des textes, le plus souvent pour consentir à leur propre dépossession. Nous avons déjà indiqué qu’on pourrait leur donner le moyen de participer à la conception des projets et que les procédures de décision devraient éviter de violenter les parlements nationaux. On pourrait également faire de la réception des normes autre chose qu’une exécution mécanique. Il faudrait pour cela poser en principe le respect de la dignité institutionnelle des nations, moyen de donner substance à la « pérennité » qu’on leur promet. Ce principe impliquerait que le droit européen soit reçu, intégré dans les ordres juridiques internes sous le contrôle des cours constitutionnelles qui ont pour fonction d’en assurer la cohérence. Le contrôle de constitutionnalité du droit européen dérivé garantirait aux justiciables qu’ils ne seront pas pris entre des règles hétérogènes. La conséquence serait de possibles conflits entre la CJCE et les cours constitutionnelles. Mais ces conflits qui, faute de compromis, devraient être tranchés politiquement, manifesteraient l’existence d’une dialectique européenne, seraient un moyen d’expliciter les principes de l’Union, de les faire intérioriser. Il s’agit, en somme, d’instituer juridiquement la diversité européenne que chacun reconnaît, mais dont on a peur quand elle se manifeste, tant le processus européen reste marqué par la défiance des nations les unes envers les autres, et même de chacune envers elle-même.

La diversité nationale devrait être admise non seulement juridiquement mais politiquement, à travers les coopérations renforcées dont le champ est actuellement trop réduit, mais aussi grâce à une procédure de divergence positive. Une expérimentation politique proposée par un pays (un essai de politique industrielle, par exemple, ou une organisation de service public) devrait pouvoir être autorisée par le Conseil européen à contrevenir, pendant une période donnée, à certaines réglementations. On touche ici à nouveau à l’idée que l’on se fait de l’Europe. Est-elle uniformité ou dialectique de l’un et du multiple ? La variété européenne ne doit-elle pas d’abord être une variété d’expressions, d’actions politiques ? La politique a-t-elle pour principe seulement l’adaptation, n’est-elle pas aussi imagination ? Les réglementations ne doivent-elles être modifiées qu’à l’initiative du sommet ? L’esprit ne souffle-t-il pas où il veut ?

Cette diversité dialectique, dialogique, serait à expérimenter dans les deuxième et troisième piliers (PESC et JAI – Justice et Affaires intérieures) mais elle devrait sans doute s’étendre au domaine communautaire (qui cesserait d’être le modèle vers quoi dans l’Union tout doit converger), notamment pour assurer l’autonomie des politiques sociales nationales.

Ce dont il s’agit, c’est de rendre à l’Europe une créativité politique réprimée par des bureaucraties habituées au dernier mot, s’appuyant sur le marché et le droit, flattant les aspirations individualistes. Une autre Europe, une Europe dialogique, contribuerait mieux à l’organisation d’une communauté humaine que celle que nous voyons, maniaque de la similitude, obsédée par la nécessité de « parler d’une seule voix » et donnant l’image d’une politique désincorporée.

L’ « humanité européenne » est obsédée du mal. Parce qu’elle se désire innocente à jamais, l’universel qu’elle connaît et ressent, c’est le mal à dénoncer et à conjurer. Elle a les yeux fixés sur le mal comme sur le précipice où ne pas tomber. Elle répudie la nation comme prise dans un passé douteux. Elle craint la politique, jugée trompeuse, elle la fuit dans le marché, le droit, la morale parce que la politique essaie de donner figure au bien et que la figure du bien est toujours particulière, précaire, approchée, risquée. Seul le mal, pensons-nous, est incontestable. Cela est vrai, mais, à s’en tenir à cette vérité, à cette sécurité, on déserte l’histoire et on s’empêche de vivre. Saurons-nous nous libérer du vertuisme mortifère ?

NOTES

[1]

Nicole Gnesotto, La puissance et l’Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 1998.

[2]

Jean-Marc Ferry, La question de l’État européen, chapitre IV, Paris, Gallimard, 2000.

[3]

Remarquons qu’un militant communiste de vieille date a été le maître d’œuvre de la Charte européenne des droits fondamentaux.

[4]

Nicole Gnesotto, op. cit., p. 94.

[5]

Philippe Raynaud, « De l’humanité européenne à l’Europe politique », Les Études philosophiques, 3/1999.

[6]

Voir, dans Le Monde du 17 janvier 2001, Laurent Cohen-Tanugi, « Europe : une ambition qui s’érode sans cesse ».

[7]

Voir Francis Delpérée, Le fédéralisme en Europe, Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2000.

[*]

Répéter cette exclamation c’est indiquer qu’il y a plusieurs tons pour parler de l’Europe et plusieurs manières de la faire.