Cette orientation contraste avec la politique de la France. Depuis 1997, elle consiste à élargir le nombre de partenaires africains afin de s’émanciper du cadre bilatéral et francophone qui régit, depuis les indépendances, la plupart de ses relations sur le continent, et qui a souvent eu pour corollaire une gestion interventionniste des situations conflictuelles dans les pays du « champ » [1]. À cet égard, la réaction française lors du coup d’État de décembre 1999 survenu en Côte-d’Ivoire apparaît significative, les autorités s’en étant tenues à une attitude de stricte neutralité, dont les signes avant-coureurs étaient déjà perceptibles dans la position officiellement adoptée à l’égard de la guerre civile du Congo-Brazzaville de 1997 [2].

Bien que les voies et moyens empruntés par chacun des deux États diffèrent considérablement, les politiques américaine et française ont pour caractéristique commune de chercher à favoriser l’émergence, et à terme l’autonomie, de capacités africaines de gestion de conflits.

Les revers de l’investissement dans la région des Grands Lacs

C’est dans la région Nord-Est et centrale du continent africain que se sont tout d’abord concentrés les efforts de l’administration Clinton, dont la politique, centrée à la fois sur l’endiguement du Soudan islamiste et l’accès des entreprises américaines aux ressources naturelles d’Afrique centrale, a été largement soutenue, voire inspirée, par le Congrès. L’intérêt pour cette zone s’est manifesté par l’alliance de fait des États-Unis et d’une coalition d’États, composée de l’Ouganda, du Rwanda, de l’Érythrée et de l’Éthiopie, couvrant l’ensemble des frontières méridionales, orientales et septentrionales du Soudan. Parmi ces pays, dirigés par une nouvelle génération de leaders acquis aux principes de l’économie de marché et disposant d’armées hautement qualifiées, l’Ouganda est apparu, jusqu’en 1998, comme la clé de voûte du dispositif. À cette date les dissensions entre ces différents États, apparues à la faveur de la guerre déclenchée contre Laurent-Désiré Kabila et du conflit Éthiopie-Érythrée, ont non seulement fait voler en éclat cette coalition, mais ont également insinué des doutes, aux États-Unis même, quant au bien-fondé d’une stratégie qui s’appuie sur des États dont la foi dans les principes de la démocratie et de respect des droits de l’homme, aussi bien que les réelles capacités régulatrices, étaient de plus en plus sujettes à caution. Les critiques se sont multipliées pour dénoncer le choix peu judicieux des leaders régionaux dans la zone ainsi que la propension de l’administration Clinton à encourager les proxy wars. Si le Rwanda a continué à bénéficier d’une certaine indulgence de la part des autorités américaines, les relations avec l’Ouganda se sont, en revanche, considérablement détériorées. Il est, en outre, significatif que la plupart des programmes américains soient redéployés vers le Kenya, jugé comme le meilleur pilier régional possible.

La tentative de pénétration de la diplomatie américaine en Afrique centrale a souvent été analysée comme consécutive au repli forcé de la politique française menée dans la région, largement précipité par les relations ambiguës tissées avec le régime Habyarimana ainsi que par les avatars de l’opération « Turquoise ». Depuis la chute du maréchal Mobutu en 1997 et le retrait du contingent français de Centrafrique, la présence militaire française dans la région est quasiment inexistante, la conservation du dispositif « Épervier » au Tchad, semblant surtout traduire le souci de disposer de moyens de projection vers le Golfe arabo-persique. La politique française s’est totalement recentrée sur l’action diplomatique, à travers la défense de trois postures : tout d’abord, le soutien affiché aux accords de Lusaka, ensuite la tenue d’une conférence sur les Grands Lacs et enfin le soutien affiché au projet de déploiement d’une force des Nations unies en RDC (République centrafricaine).

La diplomatie française a, elle aussi, multiplié les efforts pour développer des relations de partenariat avec les pays d’Afrique australe. Le voyage effectué par Jacques Chirac dans la région, en juin 1998, est l’une des manifestations de cette tentative de rapprochement, tout comme la création d’un forum franco/sud-africain de dialogue politique, instauré entre les ministres des Affaires étrangères des deux pays. Pourtant, si la francophilie des régimes namibien et mozambicain semble de nature à favoriser la pénétration de la diplomatie française dans la région, celle-ci se heurte, comme celle des Américains, aux réticences de Johannesburg. Dans la région, seule la Grande-Bretagne, et dans une certaine mesure le Danemark, ont pu développer une véritable politique de sécurité, en soutenant notamment le Staff College d’Harare.

Cet espoir placé dans les organisations sous-régionales africaines fait écho à la démarche initiée par la France, qui voit, dans le soutien apporté aux initiatives sécuritaires déployées par ces organisations, le moyen de concilier nouvelles et anciennes amitiés. C’est, en effet, en Afrique de l’Ouest que l’actuel slogan de la diplomatie française sur le continent, « fidélité et ouverture », trouve son illustration la plus éclatante. La signature d’une convention instituant une rencontre annuelle entre les ministres des Affaires étrangères de France et du Nigeria, tout comme la visite d’État effectuée à Paris en février 2000 par le président Obasanjo sont les signes d’un rapprochement sans précédent, bien que ce changement de posture diplomatique ne se soit pas traduit par le lancement d’une coopération en matière de sécurité. Dans ce domaine, la priorité reste donnée aux relations avec les alliés traditionnels, en l’occurrence les États francophones appartenant à l’UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine) [6] : en effet, la France, tout en reconnaissant les avancées significatives réalisées par la CEDEAO dans le domaine de la sécurité [7], semble se résoudre difficilement à abandonner le cadre d’action de l’UEMOA, en dépit des nombreuses voix qui s’élèvent dans la région pour la suppression de cette organisation.

C’est la doctrine OOTW (Operations Other Than War) qui, sur le plan opérationnel, gouverne les programmes d’instruction et d’entraînement dispensés en Afrique. Les OOTW concernent les missions qui renvoient à l’usage de la puissance militaire dans des missions autres que le combat direct, et visent donc prioritairement à faire face aux conflits intra-étatiques, aux désastres humanitaires ou encore aux opérations de paix [9]. La tendance de la politique de sécurité américaine à reléguer l’Afrique à la périphérie des priorités géopolitiques, se reflète notamment dans l’importance secondaire accordée par la réflexion stratégique américaine aux OOTW, souvent perçues comme de nature à nuire à la readiness [10], qui demeure l’impératif stratégique majeur.

Depuis le début des années 90, l’appareil militaire américain a été impliqué en Afrique dans les catégories suivantes d’OOTW.

— Les opérations d’évacuation, les interventions au Liberia, en Somalie, au Rwanda et dans l’Est du Zaïre ayant été les plus importantes.

— Les opérations d’assistance humanitaire, la plus célèbre étant l’intervention en Somalie entre décembre 1992 et mai 1993 [11] ; cependant, dans ce domaine, les États-Unis s’illustrent surtout dans le déminage humanitaire [12].

— Les opérations de paix, l’unique engagement américain direct en la matière concernant le très bref épisode de soutien à la mission des Nations unies en Somalie, après le mois de mai 1993 [13]. C’est en réalité de manière indirecte que les États-Unis s’investissent dans ce domaine, par le biais du programme ACRI (African Crisis Response Initiative). Le but de l’ACRI, qui porte uniquement sur l’entraînement à des opérations telles que définies dans le chapitre VI de la Charte de l’ONU (Organisation des Nations unies), est de créer des unités d’élites de la taille d’un bataillon qui, lors des interventions, seront placées sous la direction de leur propre gouvernement. Le programme s’articule autour de l’idée de Train the trainers, qui vise à obtenir l’autonomie des nations concernées en matière de formation et d’entraînement, conformément aux standards inculqués. Les responsables américains cherchent en second lieu à préparer les officiers africains à exercer des fonctions de contrôle et de commandement au sein des coalitions internationales de maintien de la paix et d’assistance humanitaire. Récemment, un volet sous-régional, l’AREPC, a été ajouté au programme. Cependant, l’avenir de l’ACRI paraît des plus incertains : de nombreuses voix dénoncent l’inefficacité de ce programme non létal (conformément aux exigences du chapitre VI) et font remarquer que, parmi les huit nations [14] ayant à ce jour bénéficié du programme, aucune n’est intervenue de manière efficace dans un conflit africain. Il se pourrait donc que le programme ne soit pas reconduit à la fin de l’année 2001, d’autant plus que le lancement d’un programme d’entraînement au peace enforcement de sept bataillons ouest-africains apparaît comme le symptôme d’un changement dans la conception américaine des opérations de paix en Afrique [15].

— Les programmes dits de Nation assistance constituent sans doute quantitativement et qualitativement le volet le plus important de la politique de sécurité américaine. Le plus conséquent est le programme IMET (International Military Education Training) [16] qui prévoit la formation d’officiers étrangers dans les écoles militaires américaines [17] : ainsi, grâce à un accord passé avec les gouvernements de 31 pays africains, les militaires sélectionnés (officiers et membres des états-majors pour la plupart) reçoivent un entraînement dans les plus prestigieuses académies américaines, telles Fort Leavensworth ou le National War College. Par ailleurs, la loi américaine autorise la fourniture de services à caractère militaire ou humanitaire dans le cadre des exercices d’entraînement effectués par les forces américaines elles-mêmes. Le plus typique de ces entraînements est le programme J-CET (Joint Combined Exchange Training), qui prévoit l’entraînement, par de petites équipes de huit à douze membres des forces spéciales, de soldats africains, auxquels sont enseignées les techniques létales de contre-insurrection ou de lutte anti-guérilla ainsi que les règles du commandement ou de la gestion des foules de réfugiés. Le programme « Fintlock », entraînement au commandement multinational, constitue l’extension régionale du J-CET. Cependant, l’exercice combiné qui semble susciter le plus d’enthousiasme en Afrique est le programme MEDFLAG, qui implique les personnels de médecine militaire des États-Unis et des pays africains bénéficiaires, tout en associant le secteur médical privé africain et les ONG (Organisations non gouvernementales) locales : les exercices consistent en des formations aux soins médicaux et dentaires ainsi qu’au traitement des urgences humanitaires.

Dans le domaine des équipements, les États-Unis n’ont fourni que peu de matériel depuis la fin de la guerre froide. Ce sont les programmes FMS (Foreign Military Sale), programme de ventes réelles de matériel aux pays étrangers, et FMF (Foreign Military Financing), programme de dons, qui encadrent la politique d’équipement. Le programme Excess Defense Articles autorise la distribution, à certains pays sélectionnés, de matériels militaires américains en surplus, selon la procédure dite du drawdown. Les faibles budgets, dont sont pourvus ces programmes, témoignent des réticences américaines à doter en armement les appareils militaires africains [18].

— d’une part, l’inscription dans une stratégie d’action, qui privilégie la capacité de projection de force ;

— d’autre part, l’inscription dans un cadre multinational, la réalisation d’opérations interalliées, l’organisation de missions de paix sous mandat international et la préparation d’unités modulables au gré des théâtres constituant la priorité.

Si c’est principalement vers le continent européen que convergent les efforts consentis dans ces deux domaines, efforts concentrés sur la construction d’un système de défense européen et la mise sur pied d’une capacité autonome d’intervention dans l’espace eurasiatique, la politique de sécurité menée en Afrique reflète également ces nouvelles priorités stratégiques, ainsi que la volonté unanimement partagée par les centres de décision d’éviter toute intervention unilatérale sur le continent africain. Dans ce contexte, les instruments classiques de coopération militaire et de défense ont été réaménagés.

L’inscription dans un cadre sous-régional du programme de Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix (RECAMP) est le signe d’une mutation du dispositif français en Afrique, qui se traduit par le passage d’une démarche bilatérale à une démarche plus résolument multilatérale, conformément aux orientations données par les secrétaires généraux des Nations unies depuis 1992. Le programme RECAMP vise à développer, par le biais d’une assistance dispensée au niveau sous-régional, une capacité africaine d’intervention selon le principe des modules de forces en attente de l’ONU et dans le cadre d’opérations de maintien de la paix sous chapitre VI de la Charte des Nations unies (ou dans des opérations humanitaires). Ce programme comporte trois volets [19]. Le premier concerne la formation de cadres et d’unités militaires aux techniques particulières du maintien de la paix. Dans cette perspective, la France dispense, dans ses propres écoles de guerre, des formations au maintien de la paix mais encourage surtout de plus en plus les initiatives africaines visant à créer sur le continent des centres et des écoles de formation (écoles nationales à vocation régionale, ENVR) pour les responsables militaires, les états-majors et la troupe. L’école de formation au maintien de la paix de Zambakro est le principal programme auquel la coopération française a apporté son soutien : le coup d’État de décembre 1999 survenu en Côte-d’Ivoire a, cependant, considérablement ralenti l’activité de ce centre, dont il est aujourd’hui difficile de dresser un bilan. En plus des formations soutenues ou conduites par la coopération militaire française, des détachements d’instruction opérationnelles (DIO) ou des détachements d’instruction techniques (DIT) sont également mobilisés. Le deuxième volet du concept porte sur l’entraînement et consiste pour l’essentiel en la tenue d’exercices militaires s’inscrivant dans un cadre multinational et sous-régional. La France a, dans ce domaine, soutenu l’exercice Nangbeto, qui a rassemblé en 1997 le Togo, le Burkina-Faso et le Bénin ainsi que des participants français, et a également procuré un soutien technique à l’exercice Kompiega 98, organisé par le Togo avec sept autres pays de la sous-région. Ce sont cependant les exercices Guidimakha 98 et Gabon 2000 qui constituent les investissements les plus significatifs en matière d’entraînement [20]. Un troisième exercice Tanzanite doit se tenir en 2002 en Tanzanie. Le troisième volet du RECAMP porte sur l’équipement. Dans ce domaine, est prévue la mise en place de matériels collectifs, entreposés dans les pays où sont prépositionnées des forces françaises et vouées à être utilisées dans le cadre des exercices sous-régionaux ou dans une opération de maintien de la paix. La nature des matériels cédés, principalement des véhicules de transmission et, dans certains cas, du matériel médical de campagne, prélevés sur les stocks rendus inutiles par la réduction du format des armées françaises, indique que la France est, elle aussi, peu encline à procéder à des transferts de technologies de l’armement significatifs au profit des États africains.

L’approche sous-régionale offre, en outre, l’opportunité de redéfinir certaines des missions du prépositionnement et de les rendre compatibles avec la réduction du format des armées. Outre leur rôle dans l’évacuation des ressortissants européens, les forces prépositionnées sont appelées à soutenir la mise sur pied de capacités régionales de gestion des crises : le soutien apporté par les contingents français de Dakar et de Libreville lors des exercices Guidimakha 98 et Gabon 2000 est à cet égard éloquent. D’une manière plus générale, le dispositif prépositionné en Afrique, essentiellement centré sur les deux fenêtres maritimes de Dakar et Djibouti ainsi que sur le dispositif « Épervier » du Tchad [21] semble, à terme, voué à contribuer à la nouvelle stratégie de projection des forces françaises vers d’autres théâtres d’intervention, notamment au Proche et Moyen-Orient.

Tout comme pour l’ACRI, la question de l’efficacité réelle du concept RECAMP se trouve posée. La crise en Guinée-Bissau, lors de laquelle a été déployé un bataillon interafricain [22], conformément aux principes du RECAMP, a contribué à mettre en doute le caractère opérationnel du concept : cette force neutre s’est révélée incapable de s’interposer entre les parties déterminées à en découdre par des moyens militaires. En outre, la disparition probable de l’ACRI, en fonction duquel le programme français semble largement avoir été défini, incite également à s’interroger sur son devenir. La question de l’équipement risque de se poser de manière urgente car les (quelques) moyens matériels que le RECAMP propose de mettre à disposition des Africains sont en passe de s’épuiser [23]. Quant au volet entraînement, le coût élevé des exercices pourrait, également à terme, sinon le compromettre, du moins contraindre à sa réduction. C’est en matière de formation que deux voies semblent donc s’ouvrir pour une éventuelle réorientation du concept : d’une part, une européanisation, en vue de faire partager aux Quinze la charge financière de l’assistance dispensée, d’autre part, un investissement accru dans la coopération en matière de médecine militaire et humanitaire.

Cependant, l’investissement accru de la politique française dans les initiatives à caractère multilatéral ne doit pas faire oublier les aspects plus traditionnels de la coopération militaire et de défense, dont la mise en œuvre se poursuit. En dépit de la réorganisation du dispositif français de coopération, qui s’est notamment manifesté par la disparition de la Mission militaire de coopération (MMC) et par la création au sein du Quai d’Orsay d’une direction de la coopération militaire et de défense (DCMD), de nombreux programmes ont été poursuivis, dont la plupart continuent de donner la priorité à l’instruction des gendarmeries locales [24].

Enfin, bien que l’éventualité d’une révision complète des accords de défense liant la France à un certain nombre de pays africains ne soit pas explicitement évoquée, le non-interventionnisme, dont ont fait preuve les autorités françaises dans la gestion des crises récentes, laisse penser que ces accords ne constituent plus désormais un axe essentiel de la politique française.

C’est par le biais du programme E-IMET (Expanded-IMET), instauré en 1990, que les militaires étrangers mais aussi les civils (fonctionnaires aussi bien qu’acteurs de la société civile) sont sensibilisés aux questions non militaires d’équilibre institutionnel, de respect des droits de l’homme ou de droit de la guerre. Les programmes E-IMET permettent ainsi l’accueil de militaires et de civils africains au sein des différents centres ou programmes du Pentagone consacrés à ces questions, notamment le Center for Civil Military Relations (CCMR) de Monterey (Californie), ou bien financent des programmes spécifiques, mis en œuvre par des équipes mobiles, composés de formateurs américains civils ou militaires, qui organisent des séminaires dans les pays bénéficiaires du programme.

Cependant, c’est incontestablement l’Africa Center for Strategic Studies (ACSS) qui apparaît comme l’exemple le plus caractéristique de l’action menée en Afrique par le Pentagone dans le domaine des relations civilo-militaires. Ce centre s’inspire de la philosophie et des méthodes du Marshall Center (situé à Garmish en Allemagne) et se propose d’« encourager le développement de régimes démocratiques en Afrique en offrant aux hauts dirigeants militaires et civils de ce continent (officiers, représentants des gouvernements, responsables d’ONG) des cours rigoureux et concrets sur les relations civilo-militaires, les stratégies de sécurité nationale et l’économie de la défense » [25]. Les séminaires organisés par le centre, dont le premier s’est tenu à Dakar en novembre 1999, le deuxième à Gaborone en juillet 2000 et le troisième à Libreville en février 2001, ont permis de réunir des auditeurs venus de 45 pays du continent [26].

L’une des particularités de l’approche américaine des relations civilo-militaires est de mettre l’accent sur le rôle crucial que doit jouer la société civile organisée (partis d’opposition, communautés religieuses, médias, ONG) dans la gestion des questions sécuritaires, qui désormais n’est plus perçue comme l’apanage des seuls appareils militaires, et moins encore, des seuls acteurs étatiques. Cela explique que le Pentagone ait cherché à associer à ses activités civilo-militaires l’USAID (US Agency for International Development), agence rattachée au département d’État, responsable de l’assistance non militaire et traditionnellement en contact avec les acteurs locaux non gouvernementaux. Suite à un accord passé avec le Pentagone, l’USAID est ainsi chargé en Afrique de la gestion de deux programmes :

— le premier, mené en collaboration avec l’organisme américain indépendant NDI (National Democratic Institute) et mis en place au Nigeria et au Niger, consiste en la tenue de programmes académiques associant les militaires de ces pays et les Parlements nationaux, les partis politiques, les organisations civiques, les médias et les fonctionnaires des appareils de défense. L’objectif poursuivi est d’étendre le contrôle des civils sur les militaires à toutes les strates de la société ;

— le second, dénommé Civil-Military Action Plan, est mis en œuvre par la société de sécurité privée MPRI et vise à la restructuration des forces armées nigérianes : la partie civilo-militaire du programme vise la formation des militaires nigérians à l’éthique républicaine, l’enseignement du fonctionnement des institutions démocratiques et la mise en place d’une hiérarchie civile au sein même du ministère nigérian de la Défense.

Le processus de civilianization a donc pour effet (et pour objectif) de soustraire la gestion des politiques de sécurité au contrôle exclusif des appareils d’États : non seulement les agences gouvernementales américaines ne sont plus les seuls acteurs de la politique de sécurité menée par les États-Unis, mais de surcroît, les autorités étatiques africaines ne sont plus les uniques destinataires de la coopération militaire. Si les États africains demeurent bien les partenaires privilégiés des États-Unis, ainsi que le démontre la quête d’« États-pivots », on constate que dans la conception américaine, la sécurité africaine également passe par le renforcement d’acteurs jugés aptes à suppléer aux défaillances de certains acteurs étatiques.

L’investissement français dans les relations civilo-militaires est à la fois moindre et de nature différente, bien que le Forum international pour le continent africain (FICA) [27] cherche à s’inscrire dans une perspective similaire à celle de l’ACSS. En réalité, la doctrine militaire française aborde les questions civilo-militaires sous l’angle du lien armée-nation et met ainsi essentiellement l’accent sur les aspects humanitaires et sanitaires par lesquels les forces armées peuvent accomplir des missions de service public (construction ou réfection d’infrastructures collectives notamment). Le lien entre les forces armées et les populations est plus direct que dans la vision américaine, la société civile organisée étant peu mobilisée et ne servant que rarement d’intermédiaire. La philosophie de la politique française dans ce domaine s’inscrit dans le droit fil de l’action des troupes de marines, célèbres pour leur tradition d’intervention humaniste, et qui demeurent les principaux acteurs de la politique mise en œuvre en Afrique.

On ne saurait traiter de la politique de sécurité américaine en Afrique sans évoquer l’importance croissante du recours à des moyens privés. La société MPRI est ainsi non seulement associée à l’USAID dans le programme de restructuration des forces armées nigérianes, mais elle est également l’agent exécutif de l’ACSS, en collaboration avec une autre compagnie privée, DFI (Defense Forecast International). L’implication de ces sociétés, qui ont également participé aux côtés des forces spéciales à la mise en œuvre du programme ACRI, est le symptôme de la tendance à confier ouvertement à des acteurs privés la gestion opérationnelle des options retenues par l’administration. Les autorités françaises semblent, quant à elles, beaucoup plus méfiantes envers la privatisation de l’assistance à la sécurité, et cherchent officiellement à se démarquer des activités de conseil prodiguées à des chefs d’État africains ou à des entreprises françaises par de nouvelles sociétés spécialisées dans le conseil à la sécurité.

D’une manière générale, qu’elles recourent ou non à la sous-traitance privée, la politique américaine comme la politique française cherchent à éviter tout engagement direct dans la gestion des crises africaines, dans lesquelles leur investissement au début des années 90 s’est soldé par de cuisants revers sur la scène internationale.