Pour la droite conservatrice, le bilan de cette loi est positif. Les chiffres, semble-t.il, parlent d’eux-mêmes. Le déclin du nombre de personnes inscrites dans les dispositifs d’aide sociale (welfare caseloads), entamé dès 1994, s’est profondément accéléré depuis le vote de la loi, passant d’environ treize millions de personnes à six millions en juin 2000. Un indicateur encore plus positif et fréquemment cité par la presse conservatrice est celui du nombre d’Américains vivant sous le niveau de pauvreté. Là aussi, le déclin avait débuté au milieu de la décennie 1990, pour chuter après 1996, s’établissant à environ 12 % de la population, alors qu’il était encore à 15 % en 1993. Les conservateurs se félicitaient également du fait que la croissance régulière du nombre d’enfants nés hors mariage marque un spectaculaire coup d’arrêt. Alors que l’augmentation du nombre de naissances illégitimes de 1960 à 1994 était quasiment de 1 % par an – passant de 5 % en 1960 à 33 % en 1994 –, elles oscillent depuis lors autour de 32 % et stagnent pour la première fois depuis trente ans [2].

Néanmoins, ces évolutions dissimulent une réalité nettement plus complexe. L’actuelle administration du président George W. Bush n’a d’ailleurs pas jugé utile de faire de l’aide sociale une de ses priorités, évitant même de la mettre en avant comme un des acquis positifs du Parti républicain. Au contraire, la priorité de l’équipe Bush a été de souligner la nécessité d’un « conservatisme à visage humain » (compassionate conservatism). Cette relative modération révèle en fait l’extrême fragilité des résultats. Dans le domaine social, l’équilibre actuel est tout à fait précaire. Il en va ainsi du retour à l’emploi d’anciens titulaires de l’aide sociale. Leur situation est, en réalité, à la merci du moindre retournement de conjoncture, et la satisfaction affichée par les conservateurs pourrait s’avérer aussi précaire que la « sortie du Welfare » de ces populations pauvres. Par ailleurs, à un niveau plus général, la visée décentralisatrice de la loi s’avère être un leurre. Défendue au nom du transfert de compétences (devolution) du gouvernement fédéral vers les États fédérés, la législation de 1996 apparaît comme porteuse d’une profonde logique de centralisation. Ce double aspect – la fragilisation sociale et le paradoxe centralisateur – constitue l’essentiel du legs de la réforme de l’aide sociale.

La réforme de l’AFDC (qui répond dorénavant au sigle TANF, Temporary Aid to Needy Families) est drastique. Le programme n’ouvre plus nécessairement droit au versement de prestations dès que l’on remplit les critères d’admissibilité requis (entitlement). L’autre aspect majeur de la réforme est la délégation aux États fédérés. L’ancien AFDC était déjà relativement décentralisé dans sa gestion : ce sont les États qui définissaient le niveau des besoins. Ils établissaient aussi les critères d’admissibilité ainsi que le montant de l’aide à apporter, le tout devant respecter certaines contraintes fixées par l’État fédéral et qui garantissaient le niveau suffisant de l’aide sociale. Avec la réforme, cet aspect de la supervision fédérale disparaît. L’État fédéral se contente de distribuer des financements « en bloc » (block grants), en se basant sur la somme que les États consacraient au programme avant l’adoption de la nouvelle loi.

L’objectif des conservateurs, à l’époque, était de favoriser le retour à l’équilibre financier de l’État fédéral. Et de ce point de vue, les effets de la loi devaient être massifs : on envisageait environ 55 milliards de dollars d’économie pour l’État fédéral en six ans. Et en effet, l’aide sociale fédérale, financée par l’impôt, étant dorénavant considérablement limitée, le déficit continue à diminuer. Ce faisant, les finances poursuivent et renforcent leur orientation vers l’équilibre, phénomène net depuis le début des années 90. En fait, les républicains du 104^e Congrès mettaient alors en œuvre le programme que Ronald Reagan n’avait pas pu mener à bien, mais en accentuant aussi la dimension idéologique de la réforme. En effet, aucune modification de cette ampleur n’aurait été envisageable sur une base purement technique et budgétaire. Son aboutissement réside dans la radicalité idéologique des républicains, dont témoigne, par exemple, l’intervention du gouverneur du New Jersey de l’époque, Christie Whitman : « La révolution d’aujourd’hui, tout comme celle des colonies il y a deux cent ans, part des États et non pas du gouvernement. Il s’agit là aussi d’une révolution menée par un peuple libre et souverain, voulant s’approprier de nouveau le pouvoir confisqué par les institutions gouvernementales. » [5]

L’évocation de la « Révolution de 1994 » – titre d’un article du Wall Street Journal – ou d’un véritable « tremblement de terre » était fréquente à l’automne 1994 [6]. Une grande partie de la nouvelle majorité entendait bien mener une véritable guerre culturelle au nom d’une vision radicalement conservatrice, se nourrissant d’un important sentiment de frustration présent à tous les niveaux de la société. Dans ce contexte, l’État fédéral représentait d’abord et avant tout un point de focalisation des déceptions de l’électorat, notamment sous la forme de l’aide sociale fédérale (Welfare). Comme le soulignait Jean-Pierre Lassale, suivant en cela les sondages sur la question, « la réforme de la protection sociale constitue, aux yeux des Américains, moins un problème financier qu’une question morale », attitude qui prend d’autant plus d’ampleur que « le rejet de l’État-providence [...] est renforcé par un scepticisme croissant à l’égard du gouvernement fédéral » [7]. L’État fédéral était perçu comme ayant des répercussions négatives sur le tissu social, entraînant, par son action, une série d’effets pervers qui menacerait de dissolution le système de valeurs américain traditionnel (déresponsabilisation de l’individu, crise de la famille, voire parfois crise de la démocratie). Plusieurs tentatives furent conduites pour réduire le poids du gouvernement fédéral, comme, par exemple, la volonté de limiter le nombre de mandats ou encore de faire passer un amendement constitutionnel imposant l’équilibre du budget fédéral. Mais c’est bien la réforme de l’aide sociale en 1996 qui constitue le legs le plus important du 104^e Congrès.

La mobilisation conservatrice qui a présidé à l’adoption de la réforme permet de comprendre le paradoxe qui a frappé tous les observateurs dès le vote du texte. Présentées comme une mise en œuvre du transfert de compétence de l’État fédéral vers les États fédérés, les nouvelles dispositions aboutissent en fait à une considérable centralisation au profit du gouvernement central, contredisant ainsi les discours enflammés contre le Léviathan fédéral tenus à peine deux ans plus tôt. En effet, le thème conservateur de la devolution s’apparente surtout à un puissant facteur de légitimation auprès de l’opinion publique qui, dans son ensemble, considère que les États sont de meilleurs gestionnaires que l’État fédéral, et ce dans un grand nombre de domaines, incluant la politique sociale [8]. Il constitue ainsi un habillage particulièrement efficace pour justifier la volonté conservatrice de faire des économies budgétaires en démantelant un des programmes sociaux les plus dispendieux.

C’est pourquoi un bilan institutionnel de la loi de 1996 ne peut manquer de souligner l’ironie criante sur le rôle de l’État fédéral. Si on le compare avec ses compétences antérieures, il est clair que le recours aux financements en bloc a limité le poids de l’État central dans la gestion des politiques sociales [9]. Mais la loi a aussi une dimension idéologique et, de ce point de vue, le rôle de l’État, certes modifié, n’a pas été diminué. Au contraire, les changements vont dans le sens d’un renforcement des compétences de l’État. En effet, si Washington DC réduit bien son financement, il peut cependant imposer des règles très strictes, notamment dans l’application de principes extrêmement conservateurs, comme celui de workfare (incitation au travail) [10]. Ainsi, tout adulte qui touche des prestations d’aide sociale doit obligatoirement commencer à travailler dans les deux ans qui suivent le début de sa réception des prestations. La loi comporte un objectif chiffré imposé aux États : de 25 % en 1997, on doit passer à 50 % des bénéficiaires de l’aide sociale en 2002 qui doivent retourner sur le marché du travail. En cas d’échec, les États concernés voient les fonds fédéraux diminuer de 5 % et ainsi de suite chaque année, jusqu’à un maximum de 21 % de l’aide fédérale en moins. Chaque modification comporte en fait son lot de mesures restrictives. La plus importante est incontestablement la limite temporelle de cinq ans imposée aux prestataires, et ce, pour la durée de leur existence. En cas de dépassement, les aides sont tout simplement supprimées. Les mesures concernant le statut des étrangers ou la réforme du programme fédéral de « coupons d’alimentation » (Food Stamps) ressortent aussi de cette panoplie de mesures conservatrices. Le programme des coupons alimentaires est dorénavant extrêmement restreint, excluant ainsi les adultes (18-50 ans) sans enfants : ces derniers ne peuvent recevoir les coupons que pour une durée cumulative de trois mois pour chaque séquence de trois ans où ils seront admissibles à ce programme. Les conditions d’admission des étrangers à l’aide sociale deviennent, elles aussi, draconiennes : il leur est impossible d’y avoir accès avant cinq ans de présence sur le territoire américain et, même après cette date, les possibilités sont limitées. Par ailleurs, cinq autres programmes sont modifiés. Par exemple l’accès au Supplemental Security Income (SSI), ou toute une série de dispositions législatives visant à remédier, entre autres, au problème des naissances illégitimes. Ainsi, les mères adolescentes (non mariées) ne peuvent recevoir de prestations que si elles poursuivent des études tout en demeurant chez leurs parents. Quant aux mères seules, elles sont obligées de collaborer avec les autorités pour retrouver le père de leur(s) enfant(s) afin de le forcer à contribuer financièrement à leur éducation. Si la mère refuse de coopérer, elle verra ses prestations réduites dans des proportions importantes. La double logique qui préside à cette réforme – morale avec la lutte contre la dépendance et la réaffirmation du travail, mais aussi budgétaire, dans la mesure où le transfert aux États réduit la charge financière du budget fédéral – répond aux aspirations des conservateurs de l’époque [11].

Il semble donc que lorsque ces derniers évoquent la protection du fédéralisme pour justifier leur mesure de réforme sociale, c’est uniquement dans un souci de légitimation pour faciliter leur objectif prioritaire de baisse du déficit budgétaire fédéral. À l’inverse, dès que l’on aborde l’aspect « moral » de la loi, le but principal n’est plus de restaurer la compétence des États, mais de responsabiliser les bénéficiaires de l’aide sociale. Et là, c’est bien l’État fédéral qui est chargé de promouvoir la responsabilité individuelle, l’éthique du travail et le respect des valeurs familiales. Les normes fédérales d’inspiration conservatrice sont extrêmement contraignantes et encadrent les États pour les orienter définitivement vers des politiques restrictives vis-à-vis des plus défavorisés.

Si la baisse du nombre des prestataires est un signe positif, il est néanmoins nécessaire de s’interroger sur le statut des gens qui ont quitté le système d’aide sociale, en examinant notamment leur emploi et leur revenu. Les premières approches renforcent le sentiment de succès, en particulier pour les catégories qui, d’un point de vue conservateur, sont les plus à risques. Ainsi, certains travaux sur le devenir des mères de famille célibataires (single mothers) ayant quitté l’aide sociale contiennent des indications qui indiquent un bilan positif. En général, environ 60 % des personnes interviewées au moment de l’étude avaient un emploi, tandis que 75 % d’entre elles avaient travaillé un certain temps depuis qu’elles ont quitté l’aide sociale. En fin de compte, on estime que le nombre de mères célibataires qui travaillent, a augmenté de 25 % entre 1993 et 1999. Le taux atteint même 50 % pour les mères n’ayant jamais été mariées, alors que généralement, cette sous-catégorie est moins éduquée et a moins d’expérience professionnelle que la moyenne de l’ensemble des mères célibataires. Par ailleurs, la baisse du nombre de prestataires va de pair avec une diminution du nombre d’enfants (surtout noirs et hispaniques) vivant sous le seuil de pauvreté, tendance qui est bien sûr la conséquence directe du retour à l’emploi [13].

Mais derrière ces moyennes, positives dans l’ensemble, se cachent des disparités inquiétantes. Ainsi, la situation de ceux qui quittent l’aide sociale mais ne retrouvent pas d’emploi s’est, elle, considérablement aggravée. Les cas de pauvreté extrême – définis comme un niveau de ressources inférieur à 50 % du seuil de pauvreté, soit moins de 4 000 $ annuels pour une personne seule – sont préoccupants. Dans ces cas, la limite temporelle de cinq ans d’aide sociale semble totalement inappropriée dans la mesure où elle ne prend pas en compte la multiplicité des obstacles auxquels ces personnes doivent faire face : drogue, enfants handicapés, difficultés psychologiques et/ou émotionnelles, manque d’expérience professionnelle, faiblesse de l’éducation. Ainsi, même si la pauvreté enfantine est à son niveau le plus bas depuis 1979, et si la situation des mères célibataires s’est améliorée, les plus pauvres sont, eux, de plus en plus un objet de préoccupation. Certaines études sur les mères de famille qui quittent l’aide sociale montrent qu’environ 20 % d’entre elles restent sans travail durant une longue durée, seulement interrompue par de brèves périodes d’activité. Selon le Bureau du recensement (Census Bureau), ces personnes vivent généralement en couple ou grâce au soutien de leur famille, mais la stabilité de ces arrangements n’est pas très claire. Les données du Bureau du recensement montrent aussi que les mères de famille gagnant moins de 11 000 $ par an ont, en 1995 et 1996, subi une baisse de revenu [14].

Par ailleurs, un certain nombre d’autres remarques devraient tempérer l’optimisme issu des chiffres bruts. Les mères célibataires qui travaillent ne perçoivent que des salaires extrêmement faibles – de l’ordre de 6,75 $ de l’heure –, et les statistiques officielles ne rendent pas compte des dépenses créées par une activité salariée (transports, garde des enfants) qui, au final, peuvent largement rogner le surplus de revenu. Par ailleurs, en ce qui concerne les effets de la loi sur les enfants défavorisés, autre population extrêmement sensible, il n’existe pas encore d’élément statistique suffisamment élaboré pour étayer une analyse solide. Pour le moment, il semblerait que si la loi a un impact quantitatif, celui-ci est soit légèrement positif (léger accroissement du revenu parental), soit nul. Néanmoins, des préoccupations subsistent encore quant aux effets plus qualitatifs (et donc difficilement mesurables par le jeu des statistiques) des obligations de travail : les enfants peuvent parfois être laissés seuls, ou bien subir de mauvais traitements à cause de la pression exercée sur la mère.

En l’état actuel des connaissances, comment évaluer l’ensemble des données sociologiques disponibles ? Les baisses du nombre d’inscrits sur les listes sociales, l’accès au travail facilité, l’amélioration relative de la situation des mères célibataires, tous ces éléments suggèrent un succès indéniable qui effacerait largement le paradoxe centralisateur de la réforme de l’aide sociale. Aux yeux de l’opinion publique, en effet, la question du fédéralisme n’est pas un enjeu aussi substantiel que les conséquences sociales. Néanmoins, pour les spécialistes, ces dernières ne sont pas aussi unilatérales que ce que l’on peut croire à première vue. En fait, l’absence de travaux permettant de jauger la situation réelle des moins favorisés reste une source de préoccupation importante [15]. D’autant que la croissance économique brouille les tentatives d’évaluation de l’impact de la réforme. Au fur et à mesure que se rapproche le débat sur le renouvellement de la loi au Congrès, c’est la situation de l’économie qui apparaît comme le facteur déterminant pour le futur de la loi de 1996.

En effet, les travaux sociologiques les plus récents soulignent que les réussites statistiques semblent extrêmement fragiles. L’expansion économique, depuis le vote de la loi, semble être très largement à l’origine de l’amélioration générale des populations pauvres, et il y a fort à parier que le tableau serait fort différent si l’économie avait été en récession. Les chiffres cités dans les milieux conservateurs commencent d’ailleurs à se retourner et à évoluer de manière plus positive, non pas entre 1996 et 1997 c’est-à-dire après la loi, mais juste avant, quelque part autour de 1994. Même s’il est difficile de dire véritablement qui de la croissance ou de la loi de 1996 est la principale cause du redressement, il est néanmoins clair que la plus grande disponibilité de travail et de revenu induit par les succès de l’économie américaine est un facteur incontournable.

De ce point de vue, le débat sur le renouvellement de la loi va certainement porter sur la fragilité des mesures de retour à l’emploi. D’autant que celles-ci semblent parfois contribuer à aggraver la situation des populations les plus fragiles. Ainsi, si la dimension punitive du texte (limite temporelle, obligation de travail) contribue à dégrader la situation des personnes en difficulté, il est clair que cela risque de constituer un enjeu politique important. C’est pourquoi, de nombreux observateurs s’attendent à ce que 2001 soit une année cruciale pour l’avenir de plusieurs dispositions du texte, notamment celle de la limite temporelle de cinq ans. C’est cette année que la première « charrette » de prestataires perd ses droits à l’aide sociale, ce qui peut plonger dans une détresse insurmontable un grand nombre de familles (y compris les enfants) parmi les plus fragilisées.

De manière plus générale, les dispositions visant à favoriser le retour à l’emploi des anciens prestataires de l’aide sociale risquent d’être soumises à une réévaluation. En effet, le manque de stabilité des emplois obtenus à la sortie de l’aide sociale est patent. En quelques mois, voire en quelques semaines, les ex-prestataires perdent souvent l’emploi qu’ils ont obtenu. Un des objectifs serait donc de mettre en œuvre des programmes complémentaires de maintien de l’emploi. Par ailleurs, les exigences en matière de travail pour les bénéficiaires actuels de l’aide sociale sont aussi au cœur du débat de renouvellement. Grâce à la croissance économique, les États ont réduit le nombre de participants à l’aide sociale sans avoir à mettre en œuvre des programmes complets de Workfare, où les prestataires doivent travailler en échange de l’obtention des aides. Un fort courant existe au Congrès pour renforcer les dispositions en faveur du travail. On peut donc s’attendre à une proposition rendant obligatoire, pour 20 % des inscrits sur les listes d’aide sociale (chiffre le plus souvent cité), la participation à des travaux d’intérêt général. Ainsi, une certaine expérience professionnelle est-elle garantie aux titulaires de prestations. Mais les États vont très certainement s’opposer à une mesure de ce genre qui limite encore un peu plus leur marge d’action dans la gestion des programmes sociaux.

En marge de ces dispositions sur le contenu « moral » de la loi (responsabilisation par le travail), une série de réaménagements structurels sont potentiellement à l’ordre du jour. Ainsi, l’organisation même du programme TANF risque d’être l’objet de discussion, car son financement en bloc ne satisfait pas encore les exigences conservatrices en matière d’équilibre du budget fédéral. De plus, il ne permettrait pas de faire face à un retournement soudain de l’économie. Le problème actuel est le suivant. Grâce à la croissance économique, les États ont réussi à épargner une grande quantité de la manne fédérale (16,5 milliards de dollars par an jusqu’en 2002) destinée aux prestataires de l’ancien AFDC. Cette situation agace les conservateurs du Congrès qui constatent que le nombre actuel d’inscrits sur les listes sociales est beaucoup plus bas qu’avant le passage de la loi. Le Congrès va donc très certainement prendre en considération une diminution des fonds accordés aux États. Il aimerait aussi inclure un dispositif permettant un nouveau financement uniquement en cas de récession économique. En effet, l’AFDC, lui, pouvait s’ajuster automatiquement en cas de récession, dans la mesure où les financements fédéraux augmentaient à mesure du nombre d’inscrits sur les listes d’aide sociale des États. Rien de tel avec le financement en bloc, qui est fixe. D’où la nécessité de compléter le mécanisme existant en incluant un dispositif d’urgence.

C’est bien là le principal problème à l’heure actuelle : celui de la prise en compte d’une récession économique. Si la croissance a considérablement facilité la mise en œuvre de la loi de 1996, il y a fort à parier qu’un retournement soudain de conjoncture pourrait aisément ruiner tous les efforts de retour à l’emploi. En effet, les anciens prestataires de l’aide sociale, peu qualifiés et sans grande expérience, seront logiquement les principales victimes des licenciements éventuels. De plus, un grand nombre d’entre eux ne peuvent prétendre aux indemnités chômage dans la mesure où ils n’ont pas travaillé suffisamment ou parce qu’ils ont volontairement quitté l’emploi qui leur était fourni. En 1996, la loi prévoyait d’ailleurs deux fonds spéciaux pour pallier les fluctuations éventuelles. L’un était une caisse d’emprunts et l’autre un mécanisme d’urgence destiné aux États qui souffraient d’un haut niveau de chômage ou de signes similaires de difficultés économiques. Mais ces deux dispositions, extrêmement modestes financièrement, sont tout à fait insuffisantes en cas de récession marquée. La rigidité du système des paiements en bloc est alors flagrante, et sera un enjeu d’autant plus important dans le débat à venir que, selon certains experts, les États-Unis pourraient justement être l’objet d’une récession dans un futur proche.

Malgré des chiffres en apparence positifs, la loi de 1996 peut donc être la cible de contestations vives sous le 107^e Congrès. Néanmoins, les changements réels, s’il y en a, seront très certainement limités dans la mesure où la forte mobilisation idéologique du 104^e Congrès a maintenant disparu. La baisse du nombre de personnes dépendantes de l’aide sociale a rendu l’enjeu moins saillant politiquement. Surtout, George W. Bush ne s’est pas engagé à effectuer une réforme d’ampleur, estimant que le système actuel doit se rôder. En 2000, rien de comparable à la déclaration de Clinton de 1992, qui s’engageait alors à « mettre un terme à l’aide sociale traditionnelle » (« to end Welfare as we know it »). George W. Bush a fait campagne sur le thème du « conservatisme à visage humain » (compassionate conservatism) qui semble le prédisposer à des mesures plus ponctuelles, telles que le soutien à l’action des organisations religieuses [16]. Par ailleurs, l’étroitesse des marges partisanes au Congrès rend peu probable que les progressistes ou les conservateurs puissent réellement imposer leurs vues dans le débat à venir ; et ce d’autant moins que la préférence des États pour le statu quo est nette. Dans ces conditions, le renouvellement de la loi de 1996, s’il est l’occasion de souligner les paradoxes et les insuffisances de six ans de pratique, ne débouchera probablement pas sur une remise en cause radicale.

Au total, la plus grande incertitude au sujet du développement futur de la loi est en fait l’état de l’économie au printemps 2002, au moment où le Congrès fera un bilan des effets de la législation de 1996. À l’heure actuelle, il y a fort à parier que le renouvellement ne pose pas de problèmes réels dans la mesure où l’économie est florissante. D’ici le printemps 2002, et même si un nouveau flot d’informations statistiques permet par ailleurs de préciser les aspects les plus incertains de la loi (notamment en ce qui concerne les populations les plus pauvres) et d’éclairer le débat, le bilan de la loi est, dans l’ensemble, perçu comme positif. La fragilité de ses acquis (en termes de retour à l’emploi par exemple) ne sera visible pour le grand public que dans la mesure où la santé économique des États-Unis se détériorera. Ce n’est qu’à cette condition que l’évolution conservatrice de l’aide sociale américaine pourrait éventuellement être remise en cause.