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Revue internationale et stratégique

2001/2 (n° 42)



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Un postulat partagé par de nombreux commentateurs de l’actualité internationale voudrait que les États-Unis organisent leur rapport au monde selon une stratégie homogène et cohérente, dans le but de garantir leur hégémonie. La mondialisation économique serait pilotée depuis une War Room située dans les sous-sols de la Maison-Blanche. Ce présupposé traduit le besoin normal de l’observateur de structurer l’analyse d’un monde dit unipolaire.

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En fait, on peut se demander si cette vision ne relève pas de la persistance rétinienne : la constance de la stratégie antisoviétique américaine pendant la guerre froide nous a laissé l’image d’une Amérique puissante et déterminée, apte à mobiliser les moyens du Pentagone et de la communauté du renseignement aussi bien que ceux de General Motors, de Texaco et de United Fruit. À supposer que cette image reflète la réalité de la guerre froide, est-elle encore valable aujourd’hui ?

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L’examen attentif de la stratégie américaine actuelle conduirait plutôt au constat inverse. Formée d’intérêts contradictoires, elle émane d’autorités aux positions souvent divergentes. Souvent improvisée, généralement pragmatique, elle dessine dans les faits une « géographie utile » du monde, et donc, par contraste, un « monde inutile ».

LE PARADIGME PERDU

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À la fin de la guerre froide, l’on a assisté à une quête désespérée, menée par la communauté intellectuelle et politique américaine : celle de la définition d’un nouveau « paradigme structurant ». Nombreux étaient ceux qui rêvaient d’être le nouveau « Monsieur X » (pseudonyme de George Kennan proposant en 1947, dans un article célèbre, une stratégie d’endiguement). Mais, ni le « nouvel ordre mondial » (Bush, 1991), ni l’ « élargissement » (Clinton, 1993) ne se révéleront des modèles suffisamment puissants pour constituer la colonne vertébrale d’une stratégie nouvelle.

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En l’absence d’un déterminant extérieur fort, comme pouvait l’être la compétition déterminée par la guerre froide, la définition d’une stratégie globale aux États-Unis est rendue encore plus difficile par le mode d’élaboration des décisions à Washington. Aux États-Unis, plus qu’ailleurs, la politique étrangère américaine procède, en effet, de rapports de force entre de multiples intervenants indépendants. Le régime présidentiel, avec sa séparation complète des pouvoirs, et l’ampleur du rôle des groupes d’intérêts, rendent le processus de décision américain très différent de ce qu’il est dans la plupart des autres pays occidentaux. Le pouvoir du Congrès en politique extérieure en fait un acteur déterminant (voir les traités de maîtrise des armements, les opérations militaire, etc.). Le Pentagone, plus qu’un acteur unique, est lui aussi le lieu de rivalités considérables et d’actions autonomes de chefs militaires, responsables d’armées (l’homologue du chef d’état-major des armées n’y est que le « président du comité des chefs d’état-major ») et ou de théâtres (les CinCs, commandants régionaux qui disposent d’une autonomie opérationnelle et financière très importante). Les think tanks sont un deuxième cercle du processus de décision – fournisseurs d’experts pour l’administration montante et bases de repli pour ceux de l’administration descendante, laboratoires d’idées et vecteurs de « ballons d’essai ». L’opinion publique, peu passionnée par les questions de politique étrangère et de défense, donne généralement un blanc-seing aux autorités de Washington pour gérer ces deux domaines. Elle ne se sent concernée que lorsque ses enjeux commerciaux sont immédiats et palpables (fermiers de l’Iowa, etc.) et lorsque les boys sont envoyés au combat. Elle n’est pas un obstacle à l’action extérieure et peut même pousser à celle-ci lorsque l’Amérique est défiée (Pearl Harbor). En revanche, les groupes d’intérêts participent directement à la formation de la décision politique, qu’il s’agisse des entreprises privées, des réseaux identitaires (communauté juive, Afro-Américains) ou des diasporas (cubaine, polonaise). La collusion entre intérêts publics et privés existe plus ouvertement que dans d’autres pays occidentaux. La communauté du renseignement sert parfois directement les entreprises américaines. Les sanctions contre l’Iran, la Libye, l’Irak font apparaître une évidente prise en compte des intérêts pétroliers. Il serait toutefois inexact de dire que ces intérêts font l’objet d’une coordination permanente. Un bon exemple semble être le lancement de la construction du pipeline Bakou-Ceyhan annoncée avec fracas par le président Clinton en 1999 pour satisfaire l’allié turc, sans considération pour les préférences immédiates des pétroliers.

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Parmi les débats centraux figure l’opposition entre « souverainistes » et « internationalistes ». Les souverainistes formalisent un principe d’unilatéralité de la décision américaine : lorsque les intérêts américains sont en jeu, aucune autre puissance, et surtout aucune institution internationale, ne doit les contraindre. La suspicion à l’égard des organisations multinationales non contrôlées par les États-Unis est la règle, et le rappel à l’ordre des alliés, la méthode. Le multilatéralisme n’est bien souvent qu’une façade ou un instrument au service des intérêts du pays, et les régimes juridiques limitant la liberté d’action des États-Unis de plus en plus considérés comme nécessaires pour les autres, mais non valables pour soi-même. Les exemples abondent : de la politique américaine aux Nations unies et à l’OTAN (Organisation du traité de l’Atlantique Nord), aux régimes de maîtrise des armements (essais nucléaires, mines antipersonnel, etc.), à l’établissement de la Cour pénale internationale, ou à la mise en œuvre de l’accord de Kyoto. Condoleezza Rice l’écrivait l’an dernier sans ambages : « Les États-Unis ont un rôle particulier dans le monde et ne doivent pas adhérer à n’importe quelle convention ou accord proposé par l’un ou par l’autre ». À l’inverse, les internationalistes de tradition « wilsonienne » sont plus ouverts à la notion de « responsabilité mondiale » et fréquemment animés par un esprit de prosélytisme reposant sur la conviction d’une supériorité du modèle américain. Ces deux tendances se rejoignent sur un point : la notion d’ « exception américaine » qui est défendue par autant de Démocrates que de Républicains.

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Le dernier livre de Zbigniew Brzezinski (The Grand Chessboard) a suscité un malentendu à l’étranger, notamment en France. Nombreux sont ses lecteurs qui y ont vu la preuve d’une volonté de domination internationale appuyée sur une stratégie géopolitique construite et consciente. En fait, Z. Brzezinski est l’un des seuls représentants d’une élite intellectuelle qui a développé sa culture stratégique sur la géopolitique européenne traditionnelle et qui a rarement été au pouvoir : H. Kissinger et Z. Brzezinski en sont les deux principaux et seuls exemples. La culture de l’administration Clinton en était bien éloignée. En revanche, les Républicains comptent de nombreux « néo-réalistes » dans leurs rangs, mais qui semblent s’intéresser davantage à l’Asie qu’à l’Europe.

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Dans les faits, l’une des grandes forces de la culture américaine est la souplesse d’adaptation et la réactivité. Alors que les alliances et amitiés nouées par d’autres pays occidentaux hors d’Europe sont restées largement identiques depuis plus de trente ans (avec quelques exceptions, comme l’Irak), les États-Unis ont su effectuer des retournements spectaculaires : l’Iran et le Pakistan étaient des piliers de la stratégie américaine, ils sont devenus des État parias ; la Chine amie, puis partenaire, devient aujourd’hui un « rival »...

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C’est en partie malgré eux que les États-Unis sont le gendarme du monde, et leur messianisme est fréquemment teinté de réticence à s’impliquer dans les affaires du monde (Richard Haas, président de la Brookings Institution, désormais à la tête du Policy Planning Staff du département d’État parlait du « Reluctant Sheriff »). La vocation universaliste des États-Unis et le caractère inévitable de leur implication à l’extérieur y sont, en effet, largement contrebalancés par une culture du repli sur soi, sorte de contradiction fondamentale de la stratégie américaine que l’on pourrait appeler une dialectique « espace ouvert / espace fermé ». Il est ainsi frappant de constater combien une société qui s’est construite sur des espaces ouverts a produit une culture des espaces clos, et à quel point une histoire fondée sur l’assimilation a créé des mécanismes de défense contre l’extérieur, à l’étranger (clôture des bases américaines) comme d’ailleurs sur le sol des États-Unis (des « gated communities » au « Tortilla Curtain » séparant le Mexique des États du Sud).

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Ainsi, les États-Unis cherchent-ils en permanence à « partager le fardeau », thème récurrent depuis le début des années 70, aussi bien au Congrès (amendement Symington sur la réduction des forces en Europe) qu’à la Maison-Blanche (doctrine Nixon sur l’Asie). Les directives de défense américano-japonaises de 1997 en sont l’un des derniers exemples en date. Mais ils se gardent bien d’appliquer le principe républicain selon lequel il ne saurait y avoir de taxation sans représentation : le partage est à sens unique et se traduit rarement par un équilibre des responsabilités, sauf dans l’ordre des apparences. On le voit à l’OTAN, ou dans le cadre de la « division du travail » proposée dans la gestion des crises : aux Américains les tâches nobles et non coûteuses (la diplomatie), aux Européens le soutien économique et financier des pays à reconstruire – tout en s’efforçant, dans le même temps, de faire des entreprises américaines les récipiendaires des fonds distribués (comme dans le cas de la reconstruction de l’aéroport de Sarajevo, financée par le biais de fonds européens).

ESSAI DE CONSTRUCTION A POSTERIORI

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On peut s’essayer à reconstruire a posteriori les principaux traits de la stratégie américaine aujourd’hui.

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La question de la NMD (National Missile Defense) illustre la place désormais centrale de la « défense du sanctuaire » ( « homeland defense » ). Le terrorisme, les armes de destruction massive, et la combinaison potentielle des deux (terrorisme dit « catastrophique ») peuvent percer ou contourner le bouclier de la dissuasion qui protégeait les États-Unis depuis l’apparition de la menace balistique soviétique (1957). Le risque terroriste d’aujourd’hui pour les États-Unis est à la fois d’ordre intérieur et extérieur, le premier à Oklahoma City, le second au World Trade Center. Il constitue une menace rémanente pour la présence américaine à l’étranger (de Beyrouth en 1983, à Aden en 2000).

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Plus généralement, Washington se montre soucieux de maintenir sa puissance contre deux types de risques pouvant la contester : l’action d’un trublion régional qui s’en prendrait aux États-Unis par des moyens « asymétriques » ; et l’émergence d’un concurrent ( « peer competitor » ), sur le terrain économique (Europe) ou sur les terrains politique et militaire (Chine). Le maintien de la puissance suppose de garantir l’accès aux grands marchés (flux transatlantiques, transpacifiques, transaméricains) et à la ressource énergétique première que constituera encore pour longtemps le pétrole d’Amérique latine et du Golfe arabo-persique et sans doute, à terme, d’Asie centrale.

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Au-delà, la stratégie d’ « élargissement » proposée par Anthony Lake en 1993, même si le concept n’a pas eu le succès intellectuel escompté, n’en correspond pas moins à une certaine réalité : il s’agit de consolider et d’élargir la « démocratie de marché », concept qui peut sonner curieusement aux oreilles européennes mais qui n’en traduit pas moins la combinaison pragmatique et efficace de motivations idéologiques et commerciales.

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Les moyens employés pour atteindre et défendre ces objectifs reposent sur quelques principes simples.

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D’abord, la logique de coercition. On la trouve d’abord sur le terrain économique : c’est l’arme des sanctions, devenues un mode usuel de régulation de la politique extérieure américaine (surtout aux yeux du Congrès). Elles ont, le cas échéant, une ambition d’extraterritorialité : loi Helms-Burton, loi d’Amato.

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On la trouve également sur le terrain militaire. Mais, même si Chinois, Indiens et Russes ont l’impression du contraire, l’emploi de la force armée est rarement l’option préférée de Washington. Depuis Caspar Weinberger (dont le général Powell fut le disciple), le recours à la force militaire armée se doit d’être ponctuel, décisif et réservé à la défense d’intérêts vitaux. Et si la stratégie « zéro mort » ne correspond à aucun concept américain formalisé, les risques en vies humaines doivent être strictement adaptés aux enjeux tels qu’ils sont perçus par l’opinion et surtout par le Congrès. L’usage de la force se fait, et se fera de plus en plus, à distance de sécurité. Pour contrer le terrorisme et l’action des perturbateurs régionaux, on est de plus en plus tenté de recourir à un moyen simple : le raid de représailles. Depuis Tripoli et Benghazi en 1986, les moyens ont changé et le missile de croisière est devenu l’arme de choix (comme on l’a constaté en 1999 en Irak, au Soudan et en Afghanistan), dans le cadre de ce qu’on a pu appeler la « diplomatie du Tomahawk ».

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Un temps, l’administration Clinton a semblé ouverte à une politique d’intervention extérieure active avec la participation de troupes au sol. Mais elle s’est heurtée à deux obstacles : l’affaire de Somalie, qui a conduit à interdire la mise sous commandement étranger de troupes américaines (ce qui d’ailleurs n’avait rien à voir avec les causes de la tragédie), et l’arrivée à maturité politique, lors des élections de 1994, d’une nouvelle génération de dirigeants républicains peu marquée par la culture d’engagement international de ses prédécesseurs.

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Ensuite, la logique d’allégeance. Celle-ci se fonde sur les alliances et sur l’intégration, outils privilégiés d’influence politique et militaire. L’allié pris de velléités d’indépendance, ou qui entend pratiquer une politique économique différente de celle souhaitée par Washington, fait l’objet d’un rappel de la protection conférée par le puissant allié. Mais les alliances des États-Unis en Europe, en Asie et au Moyen-Orient n’en demeurent pas moins solides, car elles sont basées avant tout sur des communautés d’intérêts objectifs. C’est le sens du contrat passé en 1945 entre les États-Unis et la famille Saoud : protection contre accès au pétrole. Les alliances sont encore aujourd’hui au cœur du « dimensionnement » des forces armées américaines, qui, depuis 1993, doivent être capables de traiter « deux conflits régionaux majeurs quasi simultanés » (dans le Golfe et en Asie du Nord-Est). Cette stratégie comporte également un élément industriel et technologique visant à rendre structurellement dépendants les pays alliés : la dotation des armées « alliées et amies » en matériels américains n’est pas sans rappeler parfois, à certains égards, la stratégie des revendeurs de stupéfiants à l’égard de leurs clients.

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L’influence américaine auprès des alliés a deux autres avantages : elle donne un rôle de « juge de paix » aux États-Unis entre des puissances régionales entretenant des contentieux historiques ou de voisinage ; et elle contribue à rendre plus difficile la fédération des énergies nationales dans une même région (y compris en jouant les alliés les uns contre les autres). D’où de multiples manœuvres destinées à diviser les membres des organisations économiques régionales, en Europe, en Amérique latine ou ailleurs, et une volonté systématique d’avoir « un siège à la table ».

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De manière plus générale, la stratégie américaine dans les zones sensibles s’appuie sur quelques pays clés ou « États-pivots » : la Turquie, l’Allemagne, la Pologne, l’Arabie Saoudite, la Corée du Sud, le Japon, l’Argentine, le Nigeria, l’Ouganda, etc. D’autres organisations, moins souvent sous les feux de la rampe internationale, sont également des outils fédérateurs pour la politique américaine (Organisation des États américains).

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À l’autre extrémité du spectre, se trouvent les États « préoccupants ». Leur liste, qui comprend des points de fixation traditionnels de la politique américaine (Cuba), est évolutive : il ne serait pas surprenant d’y voir figurer bientôt le Pakistan et le Venezuela. Au cœur de ce groupe de pays se trouvent les « parias », États réputés soutenir le terrorisme et développer des armes de destruction massive en soutien d’une diplomatie anti-américaine (Corée du Nord, Iran, Irak, Libye). Les critères d’appartenance aux catégories annuellement mises à jour par le département d’État, véritable guide Michelin du comportement international, ne sont pas homogènes. Il y a de mauvais proliférateurs (Libye, Corée du Nord, Irak, Iran, Pakistan depuis 1990) et des proliférateurs sur lesquels on ferme les yeux (Israël, Pakistan jusqu’en 1990, Inde demain ?). Certains pays sont stigmatisés pour leurs atteintes aux droits de l’homme et d’autres pour lesquels la question est recouverte d’un voile pudique (les monarchies du Golfe, justement).

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Enfin, les États-Unis disposent d’un formidable atout pour asseoir leurs intérêts : leur puissance économique qui leur permet, par exemple, de « racheter le risque » causé par les armes nucléaires et de destruction massive : c’est le cas à travers le programme Cooperative Threat Reduction d’assistance au démantèlement des armes russes, plutôt efficace, ou avec le KEDO (Organisation pour le développement énergétique de la péninsule coréenne) nord-coréen, moins probant. Leur aide économique et financière directe est avant tout un instrument visant à tenter de maintenir sous contrôle politique des pays clés (Israël, Turquie, Égypte, Ukraine). Et l’ampleur de leur contribution au FMI (Fonds monétaire international) et à la Banque mondiale leur permet d’orienter largement les stratégies de ces deux institutions.

GÉOPOLITIQUE AMÉRICAINE ET « MONDE RÉEL » : LE RETOUR DU REFOULEMENT ?

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La géopolitique américaine dessine une carte assez différenciée. L’ « hémisphère occidental » (Western Hemisphere) auquel le nouveau président a consacré son premier voyage officiel couvre les Amériques. Il ne présente plus de menace directe et Cuba relève de la politique intérieure (affaire Elian). Les Amériques sont une préoccupation d’ordre intérieur : marchés, pétrole, combat contre la drogue. Avec la Colombie, la méthode a été militaire autant qu’économique (Plan Colombia). Avec le Mexique, que certains qualifieraient tout autant de narco-État, la prudence l’emporte, parce que le pays appartient à l’ALENA (Accord de libre-échange nord-américain). La levée de l’amendement Kennedy, qui interdisait les exportations d’armements vers les dictatures militaires du Sud, n’a pas créé de course aux armements dans la région ; aussi, le Pentagone se borne-t-il à réserver aux industriels américains les dispositifs de contrôle du territoire (comme au Brésil pour surveiller le trafic de drogue) et les équipements aéronautiques (comme au Chili avec des matériels dépassés).

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La stratégie à l’égard des grands alliés européens relève d’une logique commerciale autant que sécuritaire, et les différends sur l’OMC (Organisation mondiale du commerce) sont aussi importants que les différends sur la défense. La petite phrase de Condoleezza Rice sur le retrait des GI’s du Kosovo rappelle que les États-Unis souhaitent, depuis longtemps, contrôler la sécurité européenne en s’engageant le moins possible au sol. Pour autant, la politique de la nouvelle administration vis-à-vis de l’Europe et leur conception de la relation transatlantique sont encore incertaines. C’est dans la nature des propositions adressées aux alliés pour s’associer à la NMD que viendra le premier éclairage.

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Le statut de l’ancien adversaire russe a brutalement rétrogradé. La gestion de l’élargissement de l’OTAN, et surtout celle des questions stratégiques (START, ABM, NMD), montre que le point de vue de Moscou ne pèse plus. Tout se passe comme si l’objectif de Washington n’était plus le partenariat avec la Russie mais un « retour au refoulement » ( « roll back » ) avec d’autres méthodes. L’Ukraine est devenue le troisième récipiendaire de l’aide américaine après Israël et l’Égypte. La Turquie aide les combattants tchétchènes. La présence politique, économique et militaire américaine dans l’ancien « balcon sud » de la Russie (Caspienne, Asie centrale) va croissant.

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Les zones préoccupantes pour la nouvelle équipe sont l’Asie-Pacifique et le Moyen-Orient. La question de Taiwan suppose de « persuader Pékin que les États-Unis interviendront tout en convainquant Taipei du contraire » (Ralph Cossa). L’incertitude est profonde sur la place future de Pékin dans le monde. Alors que se développe à Washington le débat sur la « menace chinoise », les relations entre les deux États entrent dans une phase d’incertitudes, donc de risques, qui durera tant qu’ils n’auront pas clarifié leurs relations. Pékin, qui n’a pas les moyens de la rivalité avec Washington, est, encore pendant un certain temps, condamné à un rôle de perturbateur, convaincu que l’intervention occidentale au Kosovo préfigure une éventuelle action militaire à Taiwan, voire au Tibet. La Chine qui a montré qu’elle pouvait ne pas se considérer comme liée par des interdits internationaux (soutien à la prolifération) ou américains (ventes d’armes) à l’égard de certains pays, pourrait très bien se mettre à tenir le discours du parallélisme. Puisque Washington aide le Royaume-Uni, Israël ou le Japon, pourquoi Pékin n’aiderait-elle pas l’Iran, le Pakistan ou la Corée du Nord ?

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La Corée du Nord est la justification première du lancement de la NMD. La péninsule est considérée comme un des deux principaux théâtres d’opérations possibles des forces américaines. La stratégie de négociation utilisée avec le dictateur de Pyongyang a été productive dans le court terme. Mais le succès à long terme de l’arrangement réalisé sur le nucléaire (KEDO), qui a fait l’objet d’un appel de cotisations internationales, reste incertain. La défense antimissiles pourrait conduire à un renforcement des alliances américaines dans la région. Dans le même temps, la politique asiatique de Washington peut être analysée comme une incitation à la prolifération. En Asie, la prolifération paye puisqu’elle récompense le proliférant qui a franchi le seuil (Inde, Corée du Nord).

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Au Moyen-Orient, l’impasse est flagrante sur tous les terrains. Le dual containment contre l’Iran et l’Irak a gelé la situation plus qu’elle ne l’a apaisée. La nouvelle équipe s’interroge dorénavant publiquement sur le réexamen indispensable de la politique anti-Saddam. Le processus de paix est à l’agonie et un des prochains sommets arabes pourrait très bien se traduire par le retour en grâce de l’Irak auprès de ses partenaires régionaux.

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L’Afrique est le continent oublié. Il existe une « Afrique utile », celle du Nigeria, de l’Ouganda et de l’Afrique australe. Les multiples conflits internes du continent, qui génèrent des tragédies humaines d’une ampleur rarement égalée, n’intéressent plus Washington (si l’on excepte la présence, ça et là, de « conseillers » jouant un rôle pas toujours directement inspiré par la Maison-Blanche).

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La stratégie américaine apparaît ainsi comme un alliage de séduction (soft power) et de contrainte (hard power), de souverainisme et d’internationalisme, de messianisme et d’isolationnisme. Complexe et changeante, elle est bien souvent moins rationnelle et moins prévisible que celle qui anime certains États qualifiés outre-Atlantique d’imprévisibles ou d’irrationnels.

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Affichant une volonté de rompre à tous égards avec les années Clinton, George W. Bush représente un « nouveau souverainisme américain » qui n’est « pas là pour exécuter les basses œuvres » (« The US shouldn’t do windows », comme le disait il y a quelques années un commentateur conservateur). Les tragédies africaines, on le sait depuis le débat télévisé qui opposa les deux candidats lors de la campagne électorale de 2000, seront à prendre en charge par le « reste du monde ». L’administration Bush voudra donner au contraire la priorité à la gestion des menaces régionales « majeures », celles qui impliquent à la fois des enjeux économiques et stratégiques de premier ordre. Les pays opposés, pour diverses raisons, à Washington n’ont pas les moyens de l’opposition symétrique et s’efforceront de développer des stratégies de nuisance (terrorisme, armes de destruction massive, exportations d’armements vers des pays sous embargo). Dans ce jeu, il y a fort à parier que les alliances feront l’objet d’une tentative de remise au pas. Mais, depuis l’ère Reagan, la marge de manœuvre des États-Unis s’est rétrécie, et les acteurs régionaux sont devenus plus autonomes – qu’il s’agisse de l’Allemagne, du Japon, de la Corée du Sud, et même de l’Arabie Saoudite, comme en témoigne son attitude lors de la dernière crise pétrolière. Ainsi, il y a fort à parier que les « néo-réalistes » de la nouvelle administration se heurteront rapidement à un obstacle de taille : celui, justement, du monde réel.

Plan de l'article

  1. LE PARADIGME PERDU
  2. ESSAI DE CONSTRUCTION A POSTERIORI
  3. GÉOPOLITIQUE AMÉRICAINE ET « MONDE RÉEL » : LE RETOUR DU REFOULEMENT ?

Pour citer cet article

Conesa Pierre, Deroure Bruno, « Existe-t-il une stratégie américaine ? », Revue internationale et stratégique 2/ 2001 (n° 42), p. 73-79
URL : www.cairn.info/revue-internationale-et-strategique-2001-2-page-73.htm.
DOI : 10.3917/ris.042.0073


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