Les élections législatives, qui ont lieu tous les deux ans, ont été remportées par les Républicains, qui renouvellent ainsi la majorité dans les deux chambres qu’ils contrôlent depuis 1994. Le parti du président George W. Bush a cependant perdu du terrain au cours de ces élections, avec un nombre de sénateurs passant de 54 à 50. À égalité en nombre de sièges avec les Démocrates, les Républicains ne doivent leur salut qu’au poste de président du Sénat occupé par le vice-président des États-Unis, Dick Cheney, qui a le pouvoir de trancher dans le cas d’une égalité, devenant ainsi la 101^e et décisive voix.

Un certain nombre d’éléments constatés depuis la fin de la guerre froide semblent indiquer que le Congrès occupe désormais une place importante dans la formulation de la politique étrangère des États-Unis. S’agit-il pour autant d’une évolution de la vie politique américaine ou d’un juste retour à une lecture plus fidèle de la Constitution ? Quoi qu’il en soit, il convient de s’interroger sur le fonctionnement de cette institution peu connue hors des États-Unis, et sur les relations qu’elle entretient avec le chef de l’exécutif, si souvent considéré comme l’homme le plus puissant de la planète, et cependant fragilisé par des contraintes internes.

Les textes de la Constitution mettent en avant, par « les équilibres subtils souhaités par les Pères fondateurs » [3], le rôle prépondérant des affaires intérieures, y compris dans la prise de décision en matière de relations internationales. Les Pères fondateurs ont « délibérément et systématiquement dupliqué les pouvoirs, unis dans leur croyance en l’imperfection de l’homme et en la faillibilité des individus et des institutions » [4]. Principalement préoccupés par les intérêts nationaux, et bénéficiant d’une image de défenseurs de la Constitution et de protecteurs de l’Amérique, les parlementaires s’impliquent généralement de façon négative dans la politique étrangère, en s’efforçant de limiter les interventions extérieures quand elles ne sont pas plébiscitées par l’opinion publique. Cet aspect de la Constitution est souvent considéré comme nuisible pour l’image des États-Unis [5].

Dans la pratique, les relations entre le Congrès et le président ont sensiblement évolué depuis la rédaction de la Constitution, principalement du fait des événements historiques auxquels les autorités américaines ont dû faire face [6]. Cependant, dès les origines, le président des États-Unis a dû satisfaire la majorité au Congrès, s’adapter aux exigences des parlementaires, et, de cette manière, la politique étrangère s’en est parfois trouvée profondément bouleversée [7]. À tour de rôle, les pouvoirs exécutif et législatif ont occupé une position dominante dans l’histoire de la politique étrangère américaine depuis la création de l’État fédéral. De 1789 à 1829, le président a imposé ses initiatives, ne laissant au Congrès aucune marge de décision. Ce système de gouvernement présidentiel s’est atténué après la présidence de James Monroe, jusqu’en 1898, tandis que le Congrès reprenait à son compte le pouvoir en matière de politique étrangère. La première moitié du XX^e siècle a été marquée par un retour du pouvoir présidentiel, qui a vu son apogée lors de la Deuxième Guerre mondiale avec Franklin D. Roosevelt. Des estimations plus récentes délimitent des périodes plus courtes pendant lesquelles les parlementaires auraient imposé leurs vues à la Maison-Blanche. L’isolationnisme des années 20, de même que la remise en question d’une politique interventionniste après l’échec du Viêtnam en 1973, auraient pour fondement la position ferme du Congrès [8].

Avec les deux guerres mondiales successives, qui ont marqué l’engagement international des États-Unis, le rôle de l’administration s’est peu à peu étendu [9]. Cependant, c’est au cours de la guerre froide que les pouvoirs du président se sont élargis dans le domaine de la politique étrangère, lui offrant la possibilité d’engager des opérations avant d’en avoir avisé le Congrès [10]. Le leadership est peu à peu passé des mains du législatif à celles de l’exécutif [11].

Cette montée en puissance du président s’explique par la menace soviétique qui forçait Washington à adopter une attitude claire et ferme, mais également par les moyens militaires illimités dont il disposait avec les armes nucléaires [12]. Certains ont alors parlé de « présidence impériale » [13]. Dans le même temps, le Congrès perdait de son influence autant que de sa popularité, s’embourbant dans des problèmes de fonctionnement interne, et s’avérant incapable de disputer le pouvoir à la Maison-Blanche sur les questions de politique étrangère [14]. Pendant la guerre froide, seuls deux traités internationaux n’ont pas été ratifiés par le Sénat, la convention sur le droit de la mer, le 26 mai 1960 (49 votes contre 30) et le protocole de l’aviation de Montréal, le 8 mars 1983 (50 votes contre 42). Ces traités, qui ne représentaient pas d’intérêt majeur pour les parlementaires, ont été discutés, contestant nettement l’autorité du président. Mais dans le cas d’accords internationaux majeurs, le consensus a toujours pris le dessus, et le Sénat n’a pas entravé les décisions de l’exécutif.

Dans ses relations avec la Maison-Blanche, l’initiative la plus significative du Congrès en temps de guerre froide a été le War Powers Act de 1973, adopté dans un climat de détente caractérisé par les accords bilatéraux sur le désarmement. Cet acte a pour objet de limiter les pouvoirs présidentiels dans le cas de conflits armés, en faisant intervenir de manière systématique les décisions du Congrès. En effet, pour s’engager dans une opération militaire, le président des États-Unis doit, au préalable, obtenir l’accord du Congrès, par le biais d’une déclaration de guerre, ou justifier sa décision par une urgence nationale provoquée par une attaque contre le territoire américain ou ses forces armées [15]. Dans cette deuxième hypothèse, le président doit, sous 48 heures, remettre un rapport aux présidents des deux chambres pour rendre compte de ses actes, puis un autre six mois plus tard. Ces rapports sont délivrés aux parlementaires, qui jugent si l’opération est justifiée et peut, ou non, être poursuivie [16]. Les enseignements de cette mesure sont multiples. D’une part, dans une atmosphère caractérisée par une amélioration des relations internationales et la diminution de certaines menaces – l’acte faisait suite au traité SALT –, les parlementaires américains souhaitent contrôler les opérations extérieures, en allant encore plus loin que ce que leur permet la Constitution. D’autre part, ce contrôle suppose une diminution des interventions à l’étranger, car celles-ci sont triées en fonction de leur importance. Cette initiative s’inscrivait, de ce fait, dans une logique postguerre froide, car elle s’adressait en priorité aux opérations de faible intensité, dans lesquelles les intérêts américains ne sont pas systématiquement en danger.

Au cours des années 80, le retour à une période plus sensible a permis de concilier l’autorité de l’exécutif sur les questions stratégiques majeures et le rôle accru du Congrès dans les interventions plus limitées. Tandis que la menace globale semble avoir disparu, les opérations de faible intensité se sont poursuivies après la fin de la guerre froide et offrent aux parlementaires la possibilité de bloquer les initiatives de la Maison-Blanche quand celles-ci ne sont pas jugées opportunes [17]. De cette manière, les pouvoirs du président dans la conduite de conflits armés sont encore limités, car le chef de l’exécutif doit concilier ses initiatives avec le bon vouloir du Congrès [18]. De nombreuses voix s’élèvent pour demander la suppression de cet acte ou, au contraire, plaider en faveur de son maintien dans un environnement postguerre froide [19].

À la suite des opérations en Bosnie en 1995, un certain nombre de représentants ont plaidé en faveur d’un plus grand contrôle de la politique étrangère par le Congrès, souhaitant un accord explicite des parlementaires pour toute opération extérieure demandée par le président. Ces initiatives, approuvées par la majorité des membres du Congrès, et souvent bipartisanes, illustrent une tendance au renforcement du contrôle des deux chambres – et plus particulièrement la Chambre des représentants – en matière de décision de projection de forces ou d’engagement dans des conflits armés [20].

Dans l’ensemble, le Congrès dispose de prérogatives lui permettant, quand le cas se présente, de bloquer les initiatives présidentielles ou, dans l’autre sens, de les influencer, voire même de les forcer. En temps de guerre, ou sous la pression d’une menace pour les intérêts vitaux américains, un consensus bipartisan offre au chef de l’exécutif de plus larges pouvoirs en matière de politique étrangère, qui lui permettent de prendre toutes les initiatives sans en aviser le Congrès au préalable. Certains experts remarquent que le président ne respecte que rarement le War Powers Act, en ne laissant aux parlementaires l’appréciation d’une intervention qu’une fois celle-ci engagée [21]. Ce renforcement du pouvoir de l’exécutif s’explique principalement par les lenteurs du processus législatif, amplifiées par les débats partisans, qui s’avèrent totalement inefficaces dans le cas de règlements de crises soudaines. C’est ainsi que le chef de la Maison-Blanche justifie le plus souvent l’engagement de forces armées sans avoir obtenu l’accord qui lui est « normalement » indispensable.

Ainsi, les années 90 ont été marquées par un retour du Congrès sur le devant de la scène en termes de décision concernant la politique étrangère des États-Unis [22], mais le président conserve la possibilité, souvent utilisée, d’intervenir avant l’accord des parlementaires. L’influence du pouvoir législatif s’est principalement développée du fait des moyens de pression plus nombreux sur l’exécutif, avant que les propositions ne soient faites. L’influence du Congrès s’est donc manifestée en amont, au sein des réunions d’experts qui examinent les dossiers importants en vue de proposer des résolutions.

Le cas de George W. Bush a montré que le chef de l’exécutif américain peut être élu sans avoir obtenu le soutien du peuple américain, puisque le candidat républicain a été battu de plus de 300 000 voix par son rival démocrate à l’échelle nationale. À l’inverse, sénateurs et représentants sont directement élus par le suffrage populaire, ce qui leur donne une plus grande légitimité dans la représentation de l’électorat. Pour le Sénat, chacun des 50 États de l’Union dispose de deux sièges, quelles que soient la superficie et la population de l’État. Ainsi, la Californie compte deux sénateurs, au même titre que le Maryland ou Rhode Island. Cet effort d’équilibre entre les différents États, largement justifié lors de la rédaction des textes constitutionnels, peut sembler dépassé aujourd’hui, mais il est l’une des principales composantes des institutions américaines, et pour être modifié, il faudrait obtenir l’accord de deux tiers des États (ce qui semble aujourd’hui irréalisable). De même, certains États sont mieux représentés que d’autres, et ce malgré leur faible population et leur petite taille [26]. Les sénateurs semblent donc représenter les États à Washington plus que leur électorat.

À l’inverse, les représentants sont, comme leur nom l’indique, les parlementaires les plus proches de l’électorat. Au nombre total de 435, leur répartition est définie en fonction de la population, avec un ratio d’un représentant pour environ 500 000 habitants et avec un minimum de trois représentants pour chaque État (certains comme l’Alaska sont en effet très peu peuplés). De cette manière, les deux États les plus peuplés, la Californie et l’État de New York, comptent respectivement 54 et 33 représentants.

Ainsi, les termes définis par Madison, dans Le Fédéraliste n^o 39, à savoir que la Chambre des représentants est « élue directement par la grande masse du peuple », sont encore valables de nos jours. Les parlementaires ont pour devoir d’exprimer les opinions de leur électorat, et de rendre compte de leurs votes et initiatives. En effet, les Américains ont la possibilité de consulter l’activité de leur élu ainsi que les positions qu’il adopte dans les différentes questions sur lesquelles il s’exprime. Cette représentation directe suppose un respect fidèle des aspirations de l’électorat, mais peut avoir comme conséquence néfaste de porter le débat sur des considérations de politique intérieure, dans l’optique de rassembler un plus large soutien populaire. Cela est particulièrement le cas pour les représentants, dont l’élection tous les deux ans laisse penser qu’ils sont en campagne électorale perpétuelle, ce qui explique que les débats à la Chambre qui concernent les affaires étrangères portent essentiellement sur des questions budgétaires. Les sénateurs sont un peu plus libres de leurs mouvements, mais ne peuvent échapper au devoir de représenter leur État, et par conséquent introduisent dans la formulation de la politique étrangère des questions intérieures. Cela justifie le peu d’intérêt que les parlementaires semblent porter aux affaires extérieures en dehors des commissions les plus concernées par ces questions.

Que ce soit au Sénat ou à la Chambre des représentants, les commissions jouent un rôle primordial, par le travail des experts, dans la conduite de la politique des États-Unis. Certaines d’entre elles, par les missions qui leur sont fixées et les personnalités qui en sont membres, influencent de façon considérable la politique étrangère de la première puissance mondiale, et déterminent les orientations futures sur les questions de sécurité.

En effet, la spécialisation des commissions leur apporte une grande crédibilité, en comparaison avec les départements qui doivent se pencher sur plusieurs questions. Les membres du Congrès, par leur participation aux commissions, deviennent de véritables experts dans certains domaines, surtout quand ils justifient une présence de plusieurs années, comme c’est le cas au Sénat, à la tête de ces commissions. En ce qui concerne la politique étrangère, certains observateurs faisaient remarquer, il y a quelques années, que les membres du Congrès n’avaient pas les compétences nécessaires, et, en conséquence, prenaient des initiatives n’étant pas de leur ressort [28]. C’est au cours des années 90 que cette tendance s’est inversée, et si pendant longtemps l’administration faisait autorité dans la formulation de la politique étrangère, les commissions ont, depuis, gagné en respectabilité, illustrant le retour du Congrès sur le devant de la scène.

Constatant les évolutions du pouvoir aux États-Unis depuis la fin de la guerre froide, Gilles Andréani note que « sur fond d’indifférence méfiante vis-à-vis de la politique étrangère et de critique de l’État fédéral, les lobbies, les pouvoirs locaux, le Congrès et, en son sein, les rares personnalités intéressées à la politique étrangère, sont relativement plus influents. Le consensus pour une action extérieure donnée est de moins en moins acquis d’avance et de moins en moins durable » [29].

Aujourd’hui, en matière de politique étrangère, comme en ce qui concerne d’autres questions, les commissions sont au cœur du Congrès, là où, autour d’un groupe restreint d’experts, toutes les possibilités sont discutées et les décisions prises. Les commissions sont au centre de la vie politique américaine, se détachant remarquablement des querelles partisanes du Congrès, et s’imposant comme un forum d’idées diverses. En instaurant un dialogue bipartisan, elles apportent un nouveau souffle au pouvoir législatif qui en sort renforcé. À l’inverse, les deux chambres sont d’inefficaces assemblées de luttes de partis qui n’apportent pas de solutions concrètes.

La création des commissions remonte aux origines de la démocratie américaine, mais leur composition, leur fonctionnement et leur importance ont considérablement évolué depuis. À l’origine, le nombre de parlementaires était limité, et leur implication dans les commissions n’était que temporaire, en fonction des besoins et des événements. De cette manière, les commissions étaient un instrument du pouvoir législatif pour appuyer l’autorité des membres du Congrès. La Chambre des représentants, comptant un nombre plus important de parlementaires, a développé les commissions avant le Sénat, de fait qu’en 1810 déjà 10 commissions appuyaient les travaux des représentants. En 1816, le Sénat a rattrapé son retard, en éliminant les commissions ad hoc au profit d’assemblées permanentes [30].

Dès lors l’importance des commissions s’est accrue, et, peu à peu, elles se sont imposées comme une composante indispensable du Congrès. Pendant tout le XIX^e siècle, le nombre des commissions était relativement important, puis il s’est réduit de façon sensible pour faciliter leur fonctionnement. À l’heure actuelle, la Chambre des représentants compte 19 commissions, et le Sénat 17. À ces commissions, dans lesquelles se répartissent les parlementaires – qui peuvent participer à plusieurs d’entre elles –, s’ajoutent un certain nombre de sous-commissions, dévolues à des tâches encore plus précises. Ces sous-commissions sont directement rattachées à des commissions, dont elles comptent une partie des membres, qui divisent les tâches pour mieux traiter les différentes questions.

Les commissions dévolues à la politique étrangère, dans les deux chambres, sont celles des forces armées, des affaires internationales et, accessoirement, des finances pour le vote du budget. Tous les experts des relations internationales sont réunis dans ces différentes commissions, assurent le relais avec les médias, rédigent des rapports d’information, s’entourent de spécialistes indépendants, et auditionnent les autorités militaires et de l’exécutif sur les questions de politique étrangère. Plus encore au Sénat qu’à la Chambre des représentants, ces commissions sont devenues un examen de passage obligatoire pour toutes les initiatives émanant de la Maison-Blanche.

Les personnages les plus importants de chaque commission en sont les présidents, désignés selon leur ancienneté, et qui sont systématiquement membres du parti majoritaire dans la chambre concernée. De son côté, le parti minoritaire choisit pour chaque commission un chef de file, qui devient d’une certaine manière l’adjoint du président. Par leur expertise et leur autorité, qui s’explique en partie par leur âge et leur ancienneté dans les instances du pouvoir législatif, les présidents des commissions concernées par les affaires étrangères sont des acteurs majeurs des orientations de la politique étrangère américaine, craints et respectés. En janvier 2000, Jesse Helms, président de la commission des affaires internationales du Sénat, était reçu comme un chef d’État au siège des Nations unies, où il remettait en cause la participation financière jugée excessive des États-Unis au budget de l’organisation.

La notoriété des présidents des commissions peut également avoir des effets négatifs. S’ils se dressent contre l’autorité présidentielle, il leur est également possible de ne pas respecter les consignes de leur parti, et de faire cavalier seul dans l’exercice de leurs fonctions. De même, l’âge étant le principal critère de choix des présidents, la plupart d’entre eux sortent du cadre du jeu des partis. Conscients de ces anomalies, les parlementaires se sont penchés sur la question de la présidence de leurs commissions et, en 1995, les représentants à majorité républicaine ont voté le non-renouvellement des mandats au-delà de trois exercices, soit six ans. C’est ainsi qu’à la suite des élections générales de novembre 2000, un certain nombre de présidents de commissions à la Chambre des représentants ont dû céder leur place, assurant ainsi un renouvellement régulier. Floyd Spence, alors actif président de la commission des forces armées, s’exprimant souvent sur les questions relatives au budget de la défense, était concerné par cette réforme.

Pour sa part, le Sénat n’a pas adopté la même mesure, et conserve un système permettant aux présidents de conserver leur poste tant qu’ils sont réélus et que leur parti conserve la majorité à la chambre. Ainsi, les sénateurs conservateurs les plus illustres, tels Jesse Helms ou John Warner, conservent leur poste dans la nouvelle législature issue des dernières élections.

À l’heure actuelle, ces débats ne sont plus simplement partisans, mais reposent sur des considérations plus complexes et de plus en plus souvent défendues par des initiatives bipartisanes. Les principaux arguments des opposants aux initiatives présidentielles concernent les pouvoirs donnés par la Constitution au Congrès et le fonctionnement des processus de décision depuis leur proposition jusqu’à leur application. De tels débats n’existeraient pas dans une telle mesure en temps de conflits ou de menace constante des intérêts américains, comme ce fut le cas pendant la guerre froide. Il s’agit d’une orientation politique particulièrement marquée depuis le début des années 90. En effet, comme nous l’avons vu, seul le War Powers Act de 1973 avait été l’occasion de tester les prérogatives du Congrès sur les questions de politique étrangère.

Parallèlement à cette évolution, la montée en puissance des pouvoirs locaux s’impose comme une alternative à l’autorité fédérale, incarnée par la Maison-Blanche. Les États jouent un rôle de plus en plus influent, relayés par les gouverneurs, les sénateurs et les représentants. Parmi ceux-ci, un petit groupe d’experts des relations internationales ou simplement d’élus intéressés par ces questions, Républicains comme Démocrates, occupent le devant de la scène, principalement au Congrès.

La généralisation des initiatives bipartisanes a eu comme effet immédiat de bloquer les initiatives présidentielles plus facilement encore que par le passé. En effet, le poids des résolutions proposées à la fois par des élus républicains et démocrates leur permet de s’imposer et de bénéficier d’une certaine crédibilité. Cependant, avec des groupes d’observations composés de parlementaires de différentes tendances, et faisant appel à des experts indépendants, les commissions du Congrès pourraient proposer des solutions en toute objectivité, qui ne se heurteraient pas systématiquement à la Maison-Blanche, mais au contraire viendraient apporter des éclaircissements, ou des critiques constructives, aux options proposées par l’administration. De plus, il est manifeste que les plus grands succès du Congrès, au cours de ces dernières années, ont été le fait d’initiatives bipartisanes, qui sont devenues un instrument essentiel du pouvoir législatif. En se rapprochant des départements, et donc de l’administration, les opinions exprimées par les initiatives bipartisanes consolident la politique étrangère américaine en proposant une meilleure communication entre les deux pouvoirs, essentielle pour mieux répondre aux impératifs extérieurs.

En revanche, par leur généralisation, les initiatives bipartisanes ont fait évoluer le débat entre le Congrès et la Maison-Blanche vers un plus grand partenariat, défendant les intérêts américains en priorité. Il s’agit, pour le président, d’un moyen de s’assurer dans certains cas l’appui des membres du Congrès, comme ce fut le cas à l’occasion de la crise du Kosovo. En effet, malgré la majorité républicaine dans les deux chambres, le Sénat et la Chambre des représentants ont voté en faveur de l’intervention, laissant de côté les querelles de partis. Cependant, il peut également s’agir d’une arme à double tranchant pour le chef de l’exécutif, car les résolutions partisanes, par leur autorité et leur représentativité des opinions du Congrès, sont difficilement discutables, et doivent forcément être prises en compte pour définir les orientations de la politique étrangère.

L’autorité du Congrès, sa crédibilité et son influence sur la Maison-Blanche sont sensiblement renforcées par les initiatives bipartisanes, qui illustrent parfaitement la montée en puissance du pouvoir législatif américain, et la nécessité de trouver un dialogue entre les deux pouvoirs, pour parvenir à définir une politique étrangère cohérente et représentative de l’opinion publique américaine, comme ce doit également être le cas en ce qui concerne les problèmes de politique intérieure [32].

Cependant, un certain nombre d’éléments nous laissent penser que ce partenariat entre les deux pouvoirs sera de courte durée, et que la relation entre le Congrès et George W. Bush ressemblera sous bien des aspects à la relation entre le Congrès et William J. Clinton, caractérisée par l’affrontement.

George W. Bush pourrait rapidement s’opposer aux membres les plus conservateurs du Congrès, qui défendraient les pouvoirs législatifs et leurs positions plus unilatéralistes que celles du président. En effet, la domination des Républicains aurait pour conséquence de créer différents courants d’influence au sein même du parti, particulièrement au Sénat. Le président serait alors contraint de choisir son camp, soit en direction des conservateurs, soit vers une coalition de sénateurs plus modérés, constituée de Républicains aussi bien que de Démocrates, cette dernière possibilité étant plus probable. Cette crainte est logiquement atténuée par le fait que la majorité républicaine est trop mince pour permettre à plusieurs courants de coexister au sein du même parti. Mais les efforts d’ouverture que le nouveau chef de l’exécutif a montré, en nommant des Démocrates dans son administration (Norman Mineta comme secrétaire aux transports), et la généralisation des initiatives bipartisanes au Congrès font penser que la logique d’opposition des deux partis, qui semblait évidente lors des précédentes législatures, ne sera pas forcément renouvelée.

Dans l’attente des prochaines élections qui, en 2002, concerneront les représentants et un tiers des sénateurs, le président des États-Unis devra compter avec les aspirations du Congrès sur des dossiers tels que le déploiement d’un bouclier antimissiles, les relations avec la Russie, la Chine, les pays du Moyen-Orient et l’Union européenne. La campagne électorale a montré que George W. Bush n’est pas un grand spécialiste des questions de politique étrangère, à l’inverse des parlementaires qui, comme nous l’avons vu, concentrent des experts dont les principaux objectifs ne sont pas, malgré leur position partisane, de soutenir leur président, mais plutôt de contester l’autorité de la Maison-Blanche en mettant en avant des querelles plus institutionnelles que politiques.

Les difficultés inhérentes au fonctionnement des institutions américaines, souvent incomprises de l’extérieur, compliquent significativement la formulation d’une politique étrangère. Cependant, grâce aux pouvoirs dont il s’est doté au cours des années 90, le Congrès, symbole de ces institutions compliquées [34], est devenu l’un des centres de la politique étrangère américaine, où les principales décisions sont prises et les orientations suivies.

L’adage qui veut que « le président propose et le Congrès dispose », tel qu’il a été défini par les Pères fondateurs, semble avoir lentement glissé en matière de politique étrangère vers une proposition émanant du Congrès par le biais de ses experts, une consultation de la Maison-Blanche, et en dernier recours les parlementaires qui conservent la possibilité de choisir. D’une certaine manière, la lecture de la Constitution est plus fidèle aujourd’hui qu’au temps de la présidence impériale, avec, comme seule évolution notable, et pas des moindres, que la plupart des propositions sont formulées au Congrès, au sein de ces commissions puissantes et organisées.