L’analyse portera ici sur la piraterie dans l’espace insulindien. Il s’agit à la fois de la région du monde où les actes de piraterie sont statistiquement les plus fréquents – 95 % des incidents rapportés en 1991, 57 % en 1996 [1] – et où les lignes directrices de l’analyse sont les plus riches et les plus complètes.

Il est possible de distinguer deux types de piraterie, selon qu’elle s’exerce dans le monde malais ou dans le monde chinois [3]. Dans le monde malais, la piraterie est une activité socialement reconnue, un métier qui se transmet de génération en génération, alors que la piraterie chinoise est une activité en marge de la société, en relation avec d’autres activités de contrebande (drogue, armes, main-d’œuvre) et le crime organisé. Toutefois, les deux types de piraterie fonctionnent désormais de manière plus imbriquée qu’auparavant : les pirates malais apportant leurs marchandises aux réseaux criminels du monde chinois pour les y écouler [4].

La recrudescence de la piraterie à partir du début des années 90 – 3 incidents rapportés en 1989, 309 en 1999 [5] – trouve une explication dans la réduction ou le retrait des forces maritimes des États-Unis (fermeture de Subic Bay et Clark aux Philippines) et de l’Union soviétique (retrait de Cam Ranh au Vietnam) [6]. Les navires de guerre américains et soviétiques, dotés de moyens de détection et d’écoute sophistiqués, ont cessé de patrouiller la région, laissant un vaste espace à des pirates de mieux en mieux équipés (navires rapides, armes lourdes, moyens de communication modernes).

D’une part, il existe désormais une définition universelle de la piraterie. L’article 101 de la Convention sur le droit de la mer dispose que l’ « on entend par piraterie l’un des actes suivants : (a) tout acte illégal de violence ou de détention ou toute dépravation, commis à des fins privées par l’équipage ou les passagers d’un navire ou d’un aéronef privé et dirigé (i) en haute mer, contre un autre navire ou aéronef, ou contre les personnes ou les biens à bord de ce navire ou de cet aéronef ; (ii) contre un navire, un aéronef, des personnes ou des biens dans un lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État ; (b) tout acte de participation volontaire dans l’utilisation d’un navire ou d’un aéronef lorsque son auteur a connaissance de faits dont il découle que ce navire ou aéronef est un navire ou aéronef pirate ; (c) tout acte ayant pour effet d’inciter à commettre les actes définis aux alinéas (a) et (b) du présent article, ou de les faciliter intentionnellement ».

D’autre part, la Convention sur le droit de la mer a étendu la souveraineté nationale à des espaces qui, autrefois, lui échappaient (États archipélagiques, zones économiques exclusives, détroits internationaux, etc.), précisant ainsi la juridiction dont relève chacun d’eux.

Dès lors, la Convention de Montego Bay contenait ses propres limites. D’abord, parce qu’elle « privilégi(e) le découpage, les espaces, les frontières, alors même qu’une pluralité d’activités sont transfrontières » [7]. Ensuite, parce que sa définition même de la piraterie ne prend en compte que les actes commis « dans un lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État » ou en haute mer. C’est souligner que les actes commis dans les eaux relevant de la souveraineté d’un État ne peuvent être poursuivis qu’aux termes de sa législation nationale. Le caractère illégal de la piraterie est donc lui-même fragmenté en deux volets, l’un international, l’autre national, qui ne coïncident pas nécessairement. Enfin, il n’était prévu aucun dispositif international de répression du phénomène.

Lors de la réunion des groupes de travail du CSCAP [8] sur la coopération maritime et sur le crime transnational en novembre 1999, il a été souligné combien le régime de lutte contre la piraterie instauré par la Convention de 1982 était obsolète. La définition donnée de la piraterie était trop large, et celle adoptée par le Bureau maritime international – « l’acte de monter à bord d’un navire avec l’intention de commettre un vol ou tout autre crime et avec l’intention ou la capacité d’utiliser la force » – beaucoup trop vague [9].

S’il est impossible de quantifier le nombre de personnes impliquées dans les activités de piraterie, il est fort peu probable que celui-ci dépasse quelques milliers de personnes, par ailleurs très organisées. La protection absolue des navires marchands est impossible à assurer contre des petits groupes travaillant en commandos, à la faveur de la nuit, avec des moyens de plus en plus sophistiqués, dans un environnement géographique parfaitement connus d’eux. Les pirates sont le plus souvent connectés à d’autres réseaux d’activités illicites, principalement transnationales. Une infrastructure assez importante est, en effet, nécessaire pour vider les citernes des super-tankers ou décharger les conteneurs des gros navires transporteurs, comme pour écouler plusieurs dizaines ou centaines de tonnes de pétrole ou de marchandises. Par ailleurs, la revente des navires volés se fait par le truchement des pays disposant de pavillons de complaisance, et faisant preuve d’indifférence quant à l’origine du navire affrété.

En outre, la région dans laquelle la piraterie sévit à l’état endémique n’est pas anodine sur le plan des relations internationales. Qu’elle soit propice à son développement sur le plan géographique est une évidence qui a déjà été rappelée. Mais elle constitue également un espace stratégique complexe, traversé par de nombreuses lignes de fracture [10]. En premier lieu, c’est une zone vers laquelle convergent des intérêts souvent contradictoires : ceux des pays riverains membres de l’ASEAN, bien sûr, mais aussi ceux de la Chine, qui veut affirmer sa puissance tutélaire sur les mers méridionales ; ceux de pays plus éloignés, comme le Japon ou la Corée, dont les lignes d’approvisionnement et de communication maritimes traversent ces mers ; voire ceux des puissances occidentales qui affrètent les navires, ou souhaitent faire transiter leurs propres bâtiments militaires par les détroits internationaux. Cette contradiction entre les intérêts prioritaires des pays riverains, soucieux d’asseoir leur souveraineté, et ceux de pays plus éloignés, souhaitant disposer d’un droit de transit à la fois libre et sécurisé, révèle l’opposition de deux logiques, d’assise territoriale d’une part, et de liberté de flux d’autre part.

En second lieu, l’Insulinde est un espace marqué par la conflictualité, un espace polémogène [11]. Des guerres y ont eu lieu de manière quasi ininterrompue entre 1940 et 1991, entre l’occupation japonaise et la guerre du Pacifique, et le traité de Paris mettant fin à la guerre du Cambodge. Ce demi-siècle a également été riche en guérillas séparatistes à caractère ethnique ou religieux dans plusieurs pays de la région (Thaïlande, Indonésie, Philippines). Le départ du président Suharto, après trente ans de pouvoir autoritaire à Djakarta, a ouvert une période de contestation dans l’archipel, d’Aceh à l’Ouest, aux Moluques et à l’Irian Jaya à l’Est.

Il n’existe pas non plus de système de sécurité collective dans la région. La seule enceinte regroupant tous les pays asiatiques (de l’Inde à la Corée du Nord), ainsi que l’Union européenne, la Russie et les États-Unis est le Forum régional de l’ASEAN (ARF). Or, plus de six ans après sa création en juillet 1994, l’ARF reste un lieu de débats et de rencontres, mais n’a pas réussi à devenir le creuset où seraient forgées des résolutions obligatoires pour les dirigeants. La réflexion sur les activités criminelles transnationales est menée au sein d’autres institutions, para-diplomatiques, comme le CSCAP. Mais elle ne peut surmonter les réticences des gouvernements de la région à mettre en place de véritables politiques de lutte contre les activités criminelles transnationales. En Asie du Sud-Est, la sécurité est d’abord envisagée comme celle de l’appareil d’État, et non nécessairement celle des populations, nationales ou non, ni des mouvements de transit à travers l’espace maritime national.

Enfin, les systèmes de défense des États riverains de la région sont encore organisés selon un mode territorial. C’est-à-dire qu’ils n’ont été constitués que pour assurer la défense des frontières terrestres, et pour asseoir l’autorité de l’État sur le territoire national (lutte contre les rébellions séparatistes à caractère ethnique ou religieux qui ont sévi en Thaïlande, aux Philippines, au Vietnam et au Myanmar pendant plusieurs décennies jusqu’au milieu des années 90). Ces États ont donc une faible capacité de présence sur les mers, laissées aux « commerçants » étrangers. Les Philippines sont le seul État à appuyer leur revendication sur des îlots de l’archipel des Spratly par l’envoi régulier de quelques navires dans la zone.

Toutefois, et il s’agit d’un phénomène récent, la plupart des marines d’Extrême-Orient sont en progression et en rajeunissement constants [12]. On remarque en particulier les projets d’intégration de sous-marins dans plusieurs pays de la zone : acquisition de deux submersibles néerlandais par la Malaisie, et de quatre sous-marins suédois rénovés par Singapour, location de plusieurs sous-marins allemands par la Thaïlande, acquisition de quatre sous-marins russes Kilo par la Chine, qui envisage de se lancer elle-même dans la construction de ses propres submersibles [13]. Au-delà des litiges de souveraineté, il semblerait donc que les préoccupations des dirigeants de la région se soient déplacées vers les espaces maritimes.

La piraterie est le fait d’acteurs non étatiques contre des acteurs non étatiques. Les premiers sont des acteurs clandestins, liés à d’autres réseaux d’activités illicites, les seconds des acteurs opérant au grand jour, dont l’activité est indispensable à la prospérité mondiale. L’implication de militaires chinois, indonésiens ou philippins dans des actes de piraterie, si elle peut être constatée, ne saurait être considérée comme la preuve de l’engagement de leurs États sur une grande échelle. Tout au plus signifie-t-elle que certains membres de l’appareil d’État sont en relation avec des réseaux illicites, et que les autorités locales – militaires ou civiles – sont impuissantes à enrayer le phénomène, voire peu inclines à s’engager sur cette voie.

Or, la piraterie ne peut laisser les acteurs étatiques indifférents. D’une part, elle met en cause leur prospérité économique (bon déroulement de l’activité économique de leurs ressortissants, ou leur propre sécurité économique par approvisionnement). D’autre part, elle constitue une atteinte à leur souveraineté sur leur territoire maritime.

Néanmoins, la seule mesure quelque peu efficace prise pour lutter contre la piraterie a été le fait d’acteurs privés. En 1981, armateurs et assureurs ont ainsi créé le Bureau maritime international qui, en 1992, a mis en place à Kuala Lumpur un centre antipiraterie, dont l’objectif est de coordonner la lutte contre la piraterie, en faisant circuler à qui de droit – y compris aux agences chargées de l’application de la loi – toutes les informations disponibles sur les différents cas rapportés. L’International Shipping Company a publié en mai 1999 un guide antipiraterie [14]. Destiné aux commandants de navires amenés à traverser les zones à risques, cet opuscule comporte, entre autres, une description des modes d’opération des pirates, et fournit des conseils avisés quant à l’attitude à adopter en cas d’agression. Cependant, propriétaires et capitaines de navires sont encore assez réticents à signaler les attaques de pirates. Ils craignent en retour que cela ne conduisent les assureurs à augmenter leurs primes ou que leur image en soit ternie, et ne veulent pas, en outre, perdre du temps à quai pour les besoin d’une enquête [15].

Selon la Convention de Montego Bay, tout acte commis dans les eaux territoriales ou les zones économiques exclusives des États relève des juridictions nationales. Or, le degré de motivation des États, partant l’efficacité de leur capacité navale, varie considérablement [16]. Les moyens de lutte contre ce phénomène existent : avions de patrouille maritime, navires rapides de surveillance, systèmes radars. Ils sont toutefois coûteux à acquérir et à entretenir, alors que la crise économique et financière de 1997 a contraint les pays d’Asie du Sud-Est à réduire les moyens accordés aux garde-côtes et à la marine. De plus, les marines nationales ne souhaitent pas non plus adopter un rôle de maintien de la paix maritime, et préfèrent poursuivre leurs objectifs d’affirmation et de défense de la souveraineté.

À l’heure actuelle, plusieurs obstacles font qu’en matière de piraterie, toute coopération régionale entre États reste un objectif difficilement réalisable. Le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des États membres de l’ASEAN reste toujours aussi prégnant. Les conflits de souveraineté sur les délimitations des frontières maritimes rendent impossibles les patrouilles conjointes aux limites des zones économiques exclusives. Pourtant, quand, en 1993 et pendant six mois, l’Indonésie, la Malaisie et Singapour avaient effectué des patrouilles conjointes dans le détroit de Malacca, le nombre d’actes de piraterie avait enregistré une chute brutale et immédiate.

Devant la recrudescence des attaques contre ses navires marchands (15 en 1997, 20 en 1998 et 34 en 1999), et après celle d’un navire dont la cargaison était estimée à 20 millions de dollars en lingots d’aluminium, le Japon a toutefois pris l’initiative de convoquer à Tokyo une réunion de hauts responsables des questions maritimes et de sécurité de 15 pays asiatiques [17]. Si l’opposition chinoise a empêché toute résolution contraignante, la réunion de Tokyo a cependant été l’occasion de reconnaître officiellement, pour les États de la région, l’importance du phénomène de la piraterie. L’organisation de patrouilles et d’exercices maritimes conjoints est apparue comme le premier objectif à réaliser pour les gouvernements de la région. Mais aucune résolution contraignante n’a été signée, en raison de l’opposition de la Chine à toute implication du Japon dans des opérations de sécurité au-delà de ses frontières maritimes [18]. Ces patrouilles et exercices se feront donc sur la base du volontariat, à la grande frustration des représentants de plusieurs pays. Mais dès l’automne 2000, le Japon a commencé à mettre en place, avec l’Inde et la Malaisie, des exercices navals antipiraterie [19].

Une avancée potentielle de la coopération régionale en matière de lutte contre la piraterie pourrait passer par une harmonisation des juridictions des États riverains dans le domaine de la lutte contre les activités illicites. À ce jour, les seuls pays d’Asie-Pacifique à avoir ratifié la Convention de Rome de 1988, pour la suppression des actes illégaux contre la sécurité de la navigation maritime, sont la Chine, l’Inde, le Sri Lanka, le Japon, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. L’objectif de cette convention était d’imposer aux États parties de prendre des mesures punitives, notamment l’extradition des pirates entre les pays signataires, ou des poursuites judiciaires à leur encontre. Mais à ce jour, aucun État membre de l’ASEAN n’a cependant ratifié cette convention, tant le principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des autres pays membres reste prégnant.