Parmi les nombreux enjeux du renforcement de la régulation financière internationale, il en est un sur lequel la communauté internationale a réalisé, au cours des dernières années, des progrès très importants : la lutte contre le blanchiment d’argent. Ces derniers mois ont en effet vu se concrétiser les premiers résultats d’initiatives multilatérales lancées en 1998 dans ce domaine, parmi lesquels les plus spectaculaires sont probablement ceux des travaux du Groupe d’action financière contre le blanchiment (GAFI). Ceci démontre l’utilité de démarches multilatérales offensives. Les résultats sont riches d’enseignements, à la fois sur l’impact de la globalisation financière dans la diffusion des normes internationales, et sur les outils dont dispose la France pour diffuser sa philosophie de la mondialisation.

Au total, ce sont près de 70 centres off shore qui ont été créés en une dizaine d’années, d’abord en Europe, puis dans les Caraïbes, puis enfin dans le Pacifique. La concurrence a développé une sorte de surenchère à la sous-régulation, qui a produit quelques résultats stupéfiants, comme l’illustrent les cas de Nauru et de Niue, petites îles du Pacifique, qui avaient sous-traité l’ensemble des activités d’enregistrement et de « contrôle » des sociétés off shore à des agents privés exerçant dans les Caraïbes. Ces îles n’accueillaient même pas les « boîtes aux lettres » des sociétés qui étaient censées y opérer : les sociétés enregistrées à Nauru ne l’étaient que virtuellement, et même les boîtes aux lettres avaient été délocalisées...

De tels exemples caricaturaux ont à juste titre alimenté les inquiétudes quant à la dérégulation totale du système financier international, et ont produit l’impression que l’intégration financière était devenue une sorte de machine infernale, incontrôlable et définitivement instable. Dans un tel univers, lutter contre le blanchiment de l’argent sale devenait une chimère, et, de fait, les années 90 ont probablement été des années fastes pour le blanchiment dans le monde. La taille qu’ont pris les organisations criminelles dans les années 90 provient sans doute de la facilité avec laquelle elles ont pu contourner les systèmes antiblanchiment mis en place dans les grands pays industrialisés, en utilisant les outils offerts par les centres off shore pour intégrer les produits de leurs crimes dans le système financier, et les investir dans l’économie légale.

Ces abus manifestes ont conduit la communauté internationale à réagir. Dès la seconde moitié des années 90, des initiatives furent lancées pour étudier le phénomène du blanchiment d’argent et les réponses à y apporter, non plus sur une échelle nationale ou même régionale, mais mondiale. La crise asiatique, qui a jeté une lumière crue sur les effets dommageables d’une intégration financière mal contrôlée, et surtout sur les conséquences négatives – tant pour les pays eux-mêmes que pour la communauté financière internationale – d’un marché global non régulé, a démontré le besoin urgent d’une action coordonnée de la communauté financière internationale pour une meilleure régulation. Plusieurs initiatives ont été lancées, dans lesquelles la France a joué un rôle essentiel, obtenant notamment l’engagement des pays du G7 à y contribuer activement.

Ces travaux ont eu un impact direct et sans précédent. Ils ont produit un formidable élan de réforme dans les pays inscrits sur l’une ou l’autre des deux listes, pour se mettre en conformité avec les 40 recommandations du GAFI. Pour éviter d’être inscrits sur la liste noire du GAFI, ou pour en sortir, des États ou territoires aussi divers que Panama, les îles Cayman, les Bahamas, les îles Cooks, les îles Marshall, les îles Samoa, Vanuatu, l’île Maurice, les Seychelles, le Liechtenstein ou Israël réalisent, ou ont réalisé depuis le printemps 2000, des réformes nombreuses et majeures. Entre autres exemples de ces progrès, certains États ont renforcé leurs systèmes de prévention ou de détection de l’argent sale, créé de nouvelles autorités de contrôle, ou amélioré leur capacité de coopération et d’échange d’information au niveau international. Ces réformes, dans de nombreux cas, ont débordé le simple champ de la lutte contre le blanchiment pour améliorer également les normes et contrôles prudentiels des activités financières dans ces États. Certaines pratiques particulièrement dommageables, comme les parts au porteur dans les sociétés non cotées, sont en voie d’extinction, notamment aux Bahamas et, probablement demain, aux Samoa. D’autres pays et territoires soumis à des pressions bilatérales additionnelles, comme Monaco de la part de la France ou les îles anglo-normandes de la part du Royaume-Uni, ont également commencé à renforcer leur législation et à améliorer leur capacité de coopération internationale.

L’action résolue du GAFI et du G7, a donc permis que la mondialisation devienne un facteur de diffusion des normes internationales, un moyen de pression au soutien d’une logique positive de mise en conformité des acteurs avec les normes internationales. Cette tendance s’observe dans de nombreuses enceintes régionales similaires au GAFI, dont l’action a été renforcée, et parfois même réveillée par les travaux du GAFI. C’est le cas dans les Caraïbes, où le GAFIC s’est remis à fonctionner dans le bon sens. C’est aussi le cas dans le Pacifique, où le naissant Groupe Asie-Pacifique contre le blanchiment a amorcé les travaux d’évaluation mutuelle de ses membres. Partout la pression des pairs se met à l’œuvre en vue d’un renforcement des règles et pratiques dans ce domaine particulier de la régulation financière internationale. Cette logique s’observe également au sein des grandes institutions financières internationales, telles le Fonds monétaire international (FMI) ou la Banque mondiale, qui ont progressé dans la prise en compte de ce sujet dans l’évaluation régulière qu’elles font de la situation de leurs membres, voire dans la détermination de leurs programmes d’assistance.

Ces acquis sont bien entendu fragiles et demandent à être confirmés et amplifiés, mais d’ores et déjà, la logique à l’œuvre est l’inverse de celle qui prévalait il y a quelques années. Il serait trop simple d’expliquer ces résultats par la seule action des quelques grands pays du G7, ou même du GAFI. L’explication est plutôt à rechercher dans les ressorts mêmes de l’intégration financière qui incite ses acteurs à se comporter en partenaires fiables d’un système qui les dépasse. L’explication la plus simple, en termes d’intérêts nationaux bien compris de ces pays et territoires, est qu’ils ont finalement plus à gagner à jouer le jeu du système, qu’à apparaître comme les moutons noirs de la finance internationale. Bien entendu, ce raisonnement n’aurait probablement jamais convaincu les responsables politiques de ces pays et territoires si l’action du GAFI, et notamment le name and shame [2] ne les y avait pas incités. Cette action de la communauté internationale a indéniablement suscité une dynamique positive et constructive, qu’il convient d’entretenir.

Naturellement, les résistances sont encore nombreuses et certains pays inscrits sur la liste noire ont du mal à franchir le pas. C’est la raison pour laquelle la France reste déterminée à protéger, dans le cadre du GAFI, son système financier contre les effets des pratiques dommageables des pays qui ne se seraient pas engagés concrètement dans un renforcement de leur dispositif antiblanchiment, y compris en promouvant l’adoption de mesures protectrices ou contre-mesures additionnelles.

Le lancement de cette initiative a été rendu possible par le mandat donné au GAFI par les ministres des Finances des Sept, lors de leur rencontre de Londres, en mai 1998, en amont du Sommet des chefs d’État et de gouvernement de Birmingham. La concertation entre représentants des ministres des Finances, puis entre représentants des chefs d’États et de gouvernement a permis de jeter les bases de ces travaux. L’absence de consensus à ce niveau aurait probablement signifié l’abandon de cette initiative, tant les réserves de certains de nos partenaires du GAFI furent longues et difficiles à surmonter.

Tout au long du processus qui a conduit à la publication, en juin 2000, de la liste noire des pays non coopératifs, la coordination étroite du G7 a été le moteur de l’avancement des travaux du GAFI. Elle a notamment permis d’élaborer des positions communes entre les principaux acteurs sur les orientations stratégiques de ces travaux. Loin de constituer un repoussoir pour les autres membres du GAFI, l’action concertée du G7 les a incités à s’investir dans ce travail et à y contribuer de manière positive. Le soutien apporté au GAFI par les chefs d’État et de gouvernement du G7, lors du Sommet de Cologne, et les impulsions données par les ministres des Finances à chacune de leurs rencontres, en septembre 1998 et juin 2000, ont été l’une des clés du succès. Le haut niveau de visibilité politique des communiqués du G7 a grandement contribué à rallier les pays les plus réservés.

Enfin, la publication coordonnée et concomitante par les Sept, d’appels à la vigilance renforcée des institutions financières des pays inscrits sur la liste noire, lors de la rencontre de Fukuoka, et le message politique sans équivoque des chefs d’État et de gouvernement, lors du Sommet d’Okinawa, en juillet 2000, ont constitué l’impulsion décisive qui a convaincu la majorité des pays et territoires incriminés d’accomplir les réformes qui leur étaient demandées par le GAFI.

Au niveau européen, la France a mené à leur terme, sous sa présidence, les récentes discussions sur la révision de la directive antiblanchiment de 1991, dont la négociation s’est conclue par un accord unanime des États membres sur le projet de révision à l’automne 2000. En visant à un élargissement des professions soumises aux obligations de lutte contre le blanchiment, et à un approfondissement des infractions sous-jacentes au blanchiment des capitaux, l’Europe témoigne ainsi de sa volonté de rester à la pointe de la lutte contre ce fléau, en répondant directement aux nouvelles pratiques utilisées par les blanchisseurs. Il reste à souhaiter que le Parlement européen se montrera aussi ambitieux sur ce texte ; ce qui ne semble pas être le cas à ce jour.

Le 17 octobre 2000, à Luxembourg, la réunion conjointe des ministres européens des Finances, de la Justice et de l’Intérieur a démontré, également sous présidence française, cette volonté commune de renforcer la coopération intra-européenne dans un domaine qui est, par définition et par essence, pluridisciplinaire. En s’engageant à des actions concomitantes et coordonnées dans le cadre du GAFI, en souhaitant la mise en place de contre-mesures à l’encontre des pays et territoires non coopératifs, les ministres ont aussi illustré la volonté européenne de peser dans le concert international en faveur d’une régulation financière renforcée et effectivement mise en œuvre.

La lutte contre le blanchiment figurait parmi les priorités de la présidence française de l’Union européenne, tant au plan interne qu’externe. Les succès obtenus dans le cadre de la révision de la directive de 1991, comme dans celui d’une coordination renforcée des actions internationales, prouvent, si besoin était, les bénéfices qui peuvent être tirés d’initiatives coordonnées au sein du G7 et de l’Union européenne. Cette dernière peut ainsi démultiplier son influence sur des sujets où l’exemplarité au niveau domestique et le volontarisme sur le terrain international et multilatéral sont nécessaires à des progrès concrets et opérationnels.