Mais elle a pris, dans les années 70, une telle ampleur qu’elle est devenue insupportable. Un changement s’est amorcé. Il est loin d’être achevé.

La corruption internationale avait jusqu’alors peu retenu l’attention. Elle était considérée comme un mal nécessaire, dont il fallait prendre son parti, voire tirer parti pour défendre ses parts de marché. Son changement d’échelle l’a rendue plus visible. L’énorme scandale Lockheed, véritable séisme intercontinental, a suscité une première réaction. Il a conduit le président Carter à faire voter en 1977 le Foreign Corrupt Practices Act, qui, pour la première fois, incriminait la corruption d’agents publics étrangers par des entreprises américaines. Le gouvernement des États-Unis a essayé, dès cette époque, de faire adopter des mesures similaires par les autres pays dans le cadre du Conseil économique et social de l’ONU (Organisation des Nations unies). La négociation a tourné court et pendant vingt ans, les choses en sont restées là.

Même les institutions financières internationales ont répugné à aborder ce problème. La Banque mondiale, par une interprétation frileuse de ses statuts, a été jusqu’à interdire à l’un de ses représentants en Afrique d’engager une action pour combattre la corruption, alors en pleine expansion sur ce continent. Ce représentant, un Allemand nommé Peter Eigen, a été conduit à démissionner pour entreprendre une telle action en dehors de la Banque. Ainsi est née en 1993 une association de droit allemand, Transparency International (TI), qui a essaimé en sept ans dans quelque 80 pays.

Cette association a été l’instrument d’une prise de conscience. L’indice de perception de la corruption, qu’elle publie chaque année depuis 1995, a mis en relief l’ampleur de ce fléau, qui atteint les institutions publiques dans la plupart des pays et les mine profondément dans beaucoup d’entre eux. Cet indice se double, depuis 1999, d’un indice de corruption des pays exportateurs, qui tend à apprécier, à travers la perception qu’en ont les professionnels dans des pays acheteurs, la propension des entreprises des principaux pays industrialisés à user des pots-de-vin pour obtenir des marchés ou des avantages indus.

Les dégâts causés par la corruption sont eux aussi devenus de plus en plus manifestes au fil des années. Au-delà du coût direct des pots-de-vin, qui pèse sur les prix, ce sont les décisions dévoyées qui coûtent le plus cher. Les choix ne sont plus inspirés par la recherche du meilleur ratio qualité/prix mais par celle du plus gros dessous-de-table. D’où ces multiples investissements surdimensionnés, voire inutiles, qui alourdissent la dette et entraînent parfois une véritable dérive de la dépense publique : dans les pays les plus corrompus, les budgets militaires ont tendance à se gonfler au détriment des budgets d’éducation ou de santé, car il y a plus de commissions à glaner sur des chars que sur des dispensaires de brousse. Ce gâchis a un effet répulsif sur l’investissement et décourage l’aide extérieure.

Il n’échappe pas non plus à l’opinion locale. La population perd confiance dans ses dirigeants. Dans une démocratie, la dissimulation à laquelle conduit la corruption porte atteinte au régime. Lorsque le gouvernement français a créé la procédure, aujourd’hui abolie, de déclaration préalable des pots-de-vin à l’exportation, garantissant leur déductibilité fiscale, il l’a fait en catimini, alors que la démocratie repose sur la participation des citoyens à la gestion des affaires publiques. Cette procédure n’a fait l’objet d’aucun texte publié. Elle était vouée d’ailleurs à devenir un secret de polichinelle, si l’on voulait que les entreprises y aient recours. En outre elle compromettait les pouvoirs publics en cas de scandale et légitimait les commissions occultes aux yeux des usagers. Ailleurs on a vu pire, quand, par exemple, la corruption fait fermer les yeux sur la vente de médicaments périmés, sur l’octroi de concessions d’exploitation dévastatrices des forêts tropicales, sur l’exportation d’armes sous embargo...

Enfin l’on s’est aperçu que la corruption était un boomerang. Sur les commissions se greffaient des rétro-commissions. Bientôt les habitudes prises sur les marchés étrangers se transportaient sur le marché intérieur. Et les agents commerciaux qui constituaient des caisses noires pour leur entreprise finissaient par se demander pourquoi ils ne se ménageraient pas une petite caisse noire personnelle. Le ver entrait dans le fruit.

Fait exception, à l’échelon mondial, celle qui aurait, plus que toute autre, vocation à s’en occuper : l’Organisation mondiale du commerce, qui regroupe la plupart des pays du monde. La question y a été évoquée sous l’angle de la transparence des marchés publics. Elle n’a pas dépassé le niveau d’un groupe de travail.

L’Assemblée générale de l’ONU a, quant à elle, pris position pour proscrire la corruption, mais elle s’est jusqu’ici surtout intéressée à la criminalité transnationale organisée, qui a fait l’objet d’une convention signée à Palerme le 15 décembre 2000. Les bases d’une autre convention de l’ONU, destinée celle-ci à lutter contre la corruption, sont actuellement discutées à Vienne au sein de la Commission des Nations unies pour la Prévention du crime et la justice pénale.

Les organismes financiers internationaux se sont longtemps tenus à l’écart du problème. Depuis l’arrivée du président James Wolfensohn, la Banque mondiale l’a abordé de front, en liaison avec TI. Elle a modifié ses règles de marchés pour se donner des armes, dont elle a commencé à se servir en mettant notamment sur liste noire une cinquantaine d’entreprises. Elle propose aux pays membres son assistance pour établir des règles de « bonne gouvernance ». Le Fonds monétaire international a évolué dans le même sens.

Ce qui est vrai des aides apportées par les organismes de Bretton Woods pourrait et devrait l’être de toutes les aides multilatérales et bilatérales. Le Comité d’aide au développement de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques) a ainsi approuvé en mai 1996 une recommandation sur les clauses anticorruption à intégrer dans les contrats financés par l’aide bilatérale. L’Agence française de développement a mis au point une telle clause au début de 1998.

Aux antipodes de l’ONU, forte de ses 185 membres, le G7, devenu G8, est un club restreint, mais il est bien placé pour jouer un rôle d’impulsion. Il s’est particulièrement intéressé au blanchiment, en commençant par le recyclage de l’argent de la drogue. C’est du sommet de l’Arche, en 1989, qu’est né le « groupe d’action financière internationale », dit GAFI, qui regroupe aujourd’hui 26 pays. Dès 1990 il a énoncé 40 propositions concrètes. La plus innovante consistait à imposer aux banques, en les libérant du secret bancaire, une déclaration de soupçon, quand elles se trouvent en présence d’opérations susceptibles de dissimuler un blanchiment de gains tirés du trafic de stupéfiants. Elle a été reprise en France par la loi du 12 juillet 1990, qui a créé au ministère des Finances le service baptisé TRACFIN, pour recevoir et traiter ces déclarations.

Ces recommandations ont été révisées en 1996. L’incrimination du blanchiment ne doit plus viser seulement l’argent de la drogue. La France, pour sa part, a étendu le champ des déclarations de soupçon aux produits de l’activité d’organisations criminelles, ainsi qu’à toutes les institutions financières et à certaines professions non financières. Au niveau professionnel, de grandes banques européennes et américaines se sont à leur tour rapprochées l’an dernier, à l’initiative de TI, pour échanger, comparer et rapprocher leurs dispositifs internes de lutte contre le blanchiment.

Dans le même temps plusieurs organisations régionales se sont emparées du sujet de la corruption. L’Organisation des États américains a, la première, fait aboutir en 1996 une convention, aujourd’hui ratifiée par 22 États, que le sommet de Québec vient, en avril 2001, d’assortir d’un mécanisme de surveillance. L’Union européenne l’a suivie de peu, non sans hésitation. Jusqu’à une époque assez récente, la position de la Commission de Bruxelles consistait à dire : « Le traité de Rome est muet sur la corruption, nous n’avons aucun mandat pour nous en occuper, c’est un problème qui regarde les États. » À la fin de 1995, TI a élaboré et diffusé un document intitulé : La lutte contre la corruption internationale : ce que peut faire l’Union européenne. Ce document souligne que la corruption internationale est un obstacle au bon fonctionnement du marché commun, qu’elle perturbe la concurrence entre pays membres sur les marchés extérieurs, qu’elle entraîne des gaspillages dans la gestion des fonds communautaires. Il relève en outre que l’intervention de la Communauté peut s’appuyer sur plusieurs dispositions spécifiques du traité.

Par la suite, l’Union européenne s’est fortement impliquée dans la lutte contre la corruption. Le Conseil a adopté en 1996 et en 1997 des textes destinés à combattre au sein de l’Union la corruption, active et passive, impliquant des fonctionnaires communautaires ou des fonctionnaires des États membres. En 1997 également, la Commission a soumis au Conseil et au Parlement européen un programme d’une vingtaine de pages sur une politique anticorruption de l’Union. Depuis lors, les initiatives de la Commission, du Conseil et du Parlement européen se sont multipliées [1].

Le Conseil de l’Europe avait, quant à lui, patronné dès 1990 la conclusion d’une convention relative au blanchiment des produits du crime. Mais c’est à l’occasion de la conférence des ministres de la Justice réunis à Malte en juin 1994, qu’il s’est saisi du problème de la corruption et a créé un « groupe multidisciplinaire sur la corruption », qui a établi un ambitieux « programme d’action contre la corruption », approuvé en 1996. En novembre 1997, le Conseil des ministres a arrêté 20 principes directeurs pour la lutte contre la corruption. Puis, pour en suivre l’application, suivant un processus d’évaluation mutuelle, il a institué un groupe d’États contre la corruption, dit GRECO. Celui-ci est en outre appelé à mettre en œuvre les instruments juridiques adoptés en application du programme d’action, à savoir :

— une convention pénale, qui a été ouverte à la signature le 27 janvier 1999 ; c’est un texte d’une portée très large (il couvre la corruption active et passive, le trafic d’influence, la corruption dans le secteur privé), mais en même temps décevant car il comporte de nombreuses possibilités de réserves, dont la durée n’est de surcroît pas limitée ;

— une convention civile, qui a été ouverte à la signature en novembre 1999 et qui prévoit des recours en faveur des victimes d’un dommage résultant d’un acte de corruption.

Le Conseil des ministres a en outre approuvé le 11 mai 2000, sous forme d’une recommandation, un Code de déontologie des agents publics.

Le fait que plusieurs instances étudient les mêmes problèmes comporte quelques risques dont il convient de se garder :

— celui, par exemple, que soient adoptées des définitions différentes qui feront problème lors de la mise en œuvre des conventions ; on y est attentif ;

— celui que certains États prennent prétexte de ce qui se négocie à tel niveau pour différer l’application de ce qui a été décidé à tel autre ; on y a échappé jusqu’ici ;

— celui aussi d’une superposition de contrôles sur place faisant double emploi, qui finiraient par provoquer des réactions de rejet ; ce point appelle une étroite coordination entre le Conseil de l’Europe et l’OCDE.

C’est à l’OCDE que le combat contre la corruption a marqué les points les plus décisifs. Encore les premières recommandations adoptées étaient-elles rédigées de manière timide. Les grands pays européens, de même que le Japon, étaient disposés à afficher un objectif ultime mais ils ne voulaient pas se lier par une obligation de moyens. Au printemps 1997, les négociateurs en sont arrivés à envisager des dispositions plus précises et détaillées que les précédentes. La question s’est alors posée de savoir s’il fallait s’en tenir à une nouvelle recommandation ou s’engager dans la voie d’un véritable traité. Le traité seul est contraignant et donc garant de l’homogénéité des mesures prises par les pays signataires. Il assure aussi une meilleure simultanéité par sa clause d’entrée en vigueur. En sens inverse, la grande disparité des régimes juridiques en place dans les différents pays concernés laissait craindre que la négociation d’un traité ne se prolongeât des années. Une recommandation, appuyée sur les examens périodiques de chaque pays par ses pairs en usage à l’OCDE, pouvait sembler plus expédiente.

Les Américains penchaient pour une nouvelle recommandation. Le pire eût été à leurs yeux que les premières mesures concrètes fussent reportées aux calendes grecques. La France, soutenue par l’Allemagne, estimait qu’une telle solution permettrait aux États-Unis de s’en tenir à leur loi de 1977, qui était, à ses yeux, d’une efficacité douteuse. Finalement, les ministres ont à la fois adopté une recommandation et décidé de négocier une convention. La négociation s’est rapidement engagée et a été activement menée. La convention a été signée le 17 décembre 1997 par les 29 pays membres de l’OCDE et 5 autres, qui se sont joints à eux [2].

La convention vise spécifiquement la corruption active à laquelle se livreraient les entreprises des pays signataires envers des agents publics étrangers pour enlever des marchés ou obtenir un avantage commercial indu. Mais elle le fait sans limitation géographique, quel que soit le pays où cet avantage est recherché. Du fait que l’OCDE rassemble la plupart des pays développés, ceux qui réalisent le plus clair des exportations de biens d’équipement, la convention couvre l’essentiel du champ de la grande corruption et sa portée est donc considérable. De nouveaux pays s’industrialisent, il est vrai, et deviennent des concurrents sérieux des pays signataires. La convention devra donc s’étendre à de nouveaux partenaires, dès à présent sollicités. Et s’il est bon que les pays développés aient commencé par balayer devant leur porte en incriminant ceux qui versent les pots-de-vin, il faudra aussi que la communauté internationale s’attaque à l’extorsion, qui est souvent à la source de la corruption. Ce n’est là qu’un des aspects du chemin qui reste à parcourir.

Il en est ainsi même en Europe. Certes, dans l’Union européenne, on a poussé plus loin qu’ailleurs l’action concertée contre la corruption dans les relations intra-communautaires. On demeure cependant loin du but. L’importance des fraudes constatées dans le fonctionnement des procédures communautaires a conduit l’Union à se doter d’un nouvel organe de contrôle, l’OLAF, qui a quelque peine à se mettre en place. L’entraide judiciaire demeure très déficiente avec certains États de l’Union et les solutions intégrées, comme le serait la création d’un parquet européen, font encore hésiter.

Jusque dans le domaine où ils ont accepté les plus grands abandons de souveraineté, les États membres font parfois preuve d’une surprenante incohérence. Conscient qu’en dépit des moyens modernes de règlement, la mallette de billets reste un véhicule courant pour dissimuler les transactions illicites, le Conseil européen venait de recommander « d’éviter que des personnes physiques ou morales n’abusent des paiements en espèces » [3], lorsque la décision a été prise d’émettre une coupure de 500 E, du même ordre, certes, que le billet de 1 000 DM (deutschmark), mais sextuple du billet de 500 F. L’occasion était pourtant idéale pour retirer progressivement, en trois ans, de la circulation les plus grosses coupures en usage dans la zone euro. Combattre la corruption et le blanchiment n’est pas encore devenu une priorité qui justifie l’abandon des habitudes acquises.

Au niveau de la Grande Europe, les choses sont encore beaucoup moins avancées. Le GRECO a commencé ses visites sur place. Mais la ratification des deux conventions du Conseil de l’Europe progresse lentement et la date de leur entrée en vigueur reste imprévisible, de même que l’ampleur des réserves dont sera assortie la ratification de la convention pénale.

La convention de l’OCDE a, au contraire, recueilli au 31 décembre 2000 les ratifications de 31 États signataires sur 34. C’est de son application qu’on peut attendre, dans le proche avenir, les plus grand progrès. Mais son succès repose sur la réunion de nombreuses conditions.

Son principal atout est d’avoir prévu une procédure de suivi rigoureuse, dont la première phase, l’examen des lois nationales de transposition en droit interne, a commencé à fonctionner de façon approfondie. Reste à voir dans quelle mesure et à quel rythme les États se conformeront aux observations reçues, à commencer par le Royaume-Uni, exportateur de premier plan, en matière de défense notamment, auquel il a été demandé de promulguer un texte entièrement nouveau. En outre l’examen initial s’est borné à apprécier la conformité des lois nationales à la convention, sans procéder à aucune étude comparative. La convention prescrit aux États de sanctionner la corruption à l’étranger comme la corruption intérieure, mais son objectif ultime est de parvenir à placer les différents pays dans une situation équivalente. Il faudra donc qu’une pression s’exerce sur les États qui ont les sanctions les moins sévères ou les procédures les plus accommodantes pour qu’ils se rapprochent des États les plus stricts.

La seconde phase de la procédure de suivi, consistant en visites sur place pour contrôler l’application qui sera faite des lois en question, demandera de gros moyens en hommes et en crédits, qu’il est impératif de rassembler si l’opération ne doit pas s’étirer sur une trop longue période (on prévoit déjà six ans pour passer en revue les 34 pays participants). Il importe aussi que les examinateurs aient toute latitude de rencontrer qui ils voudront, de poser toutes les questions qu’ils jugeront nécessaires, et que leurs conclusions soient rendues publiques, car un rapport confidentiel ne pèse pas lourd.

Encore faut-il, que la convention soit connue de ceux qui auront à l’appliquer. Une enquête lancée par TI en 1999 dans 14 grands pays émergents parmi les professionnels directement concernés par la convention a montré que les quatre cinquièmes des personnes interrogées ne la connaissaient pas et que, parmi celles qui la connaissaient, la grande majorité n’étaient pas informées des mesures prises ou projetées pour la mettre en œuvre dans l’organisme auquel elles appartenaient. S’il appartient aux entreprises d’y remédier, il n’est pas moins important que l’OCDE avise officiellement les gouvernements des pays tiers que les entreprises des pays membres n’ont plus le droit de verser, même indirectement, de dessous-de-table aux ministres et fonctionnaires étrangers, sous peine de poursuites pénales.

Ce n’est pas tout. Sur plusieurs points, la convention n’a fait que tracer des pistes. Pour qu’une suite concrète y soit donnée, des mesures pratiques doivent être prises. C’est le cas en matière de normes comptables, sur lesquelles TI a livré une importante étude au groupe de travail de l’OCDE. C’est aussi le cas en ce qui concerne la coopération judiciaire, où l’essentiel reste à faire.

Sur d’autres points la convention est muette. Cela n’exclut pas certaines avancées. La déductibilité fiscale des pots-de-vin, condamnée par la recommandation de 1997, est en train de disparaître peu à peu. Aucune disposition ne visait la couverture par l’assurance-crédit des pots-de-vin et des contrats qui en comportent, mais l’OCDE, suivant une proposition de TI, a invité, en décembre 2000, les États membres à l’interdire. Mais des brèches subsistent. La convention ne couvre pas le trafic d’influence et la corruption par le truchement des partis politiques, qui en est un cas particulier. Là encore, TI a soumis des propositions. L’acte de corruption accompli par une filiale étrangère sous contrôle n’engage pas la responsabilité de la maison mère, sauf si la complicité de cette dernière est prouvée. Les centres financiers off shore offrent une échappatoire magistrale pour tourner la convention. La publication en 2000, pour la première fois, de listes de paradis réglementaires, bancaires et fiscaux n’est encore qu’un avertissement [4].

Ces diverses conditions ne sont pas inaccessibles, mais elles ne sont pas remplies à ce jour. Quand elles le seront, tout ne sera pas réglé. Car la corruption n’est qu’un élément parmi d’autres de nature à perturber les échanges internationaux. Dans son enquête de 1999 dans 14 pays émergents, TI a posé la question du recours à ces autres pratiques déloyales. Venait en tête, dans les réponses, la pression politique. Et parmi les États censés en faire usage, venaient en tête, de très loin, les États-Unis, suivis par la France et le Japon, ex æquo [5]. Il faudra un jour faire admettre que cette question, si délicate qu’elle soit, fait partie du problème. Elle devra sans doute être abordée au niveau le plus élevé, dans une enceinte restreinte, peut-être le G8. De même quand un ancien responsable de la CIA se vante de vouloir utiliser le réseau d’espionnage Échelon pour traquer les turpitudes des firmes étrangères, il apporte de l’eau au moulin de ceux qui répugnent à une convention comme celle de l’OCDE. La corruption est une arme à laquelle ont accès les faibles. Si les puissants veulent les convaincre de l’abandonner, ils devraient savoir renoncer à celles qui leur sont propres ou les mettre au service de tous.

Il reste que ces considérations ne justifient aucune pause dans la lutte contre la corruption, tant celle-ci est une calamité. Une telle pause serait d’autant plus impardonnable que les progrès accomplis depuis une demi-douzaine d’années sont sans commune mesure avec ceux de la période antérieure et que la voie à suivre pour les poursuivre paraît assez clairement tracée. Il ne faut à aucun prix laisser se briser l’élan.