Le coup d’État qui a porté au pouvoir le général Augusto Pinochet en 1973 a, en effet, placé le Chili dans la catégorie des nations instrumentalisées et instrumentalisables par la communauté internationale. L’isolement imposé dans lequel s’est retrouvé le pays pendant les années de dictature lui a conféré une notoriété internationale négative. Le retrait négocié d’Augusto Pinochet a ouvert, en 1990, un cycle de transition démocratique complexe et inachevé, augurant le retour du Chili au sein du concert des nations. De 1990 à 1998, la réintégration fut difficilement acquise par les deux premiers présidents élus. Mais l’arrestation du général Pinochet, à Londres, au mois d’octobre 1998, a marqué « un retour abrupt » [2] à la situation des années 1990, aussi bien sur le plan interne que d’un point de vue diplomatique. Le Chili, en effet, a tout d’abord été diabolisé puis soumis à l’ingérence d’États européens plus puissants ; ingérence qui, faute de consensus et de règles universelles établies, se légitimait par la loi du plus fort. Dix ans après le rétablissement d’élections libres pour désigner ses gouvernants, le Chili a dû se reconstruire une convivialité et une image internationale fortement détériorées par le passé. La définition d’une politique étrangère correspondant à sa dimension économique et politique fut, dès lors et compte tenu des événements, remise à plus tard.

En prenant ses fonctions le 11 mars 2000, le président Ricardo Lagos a hérité d’un pays miné par un passé d’antagonismes civils « non présentables », mais fort d’une nouvelle crédibilité internationale. Troisième président élu de façon démocratique depuis le retrait du général Pinochet en 1990, Ricardo Lagos portait comme ses deux prédécesseurs, Patricio Aylwin et Ricardo Frei, les couleurs politiques de la Concertación, alliance de la démocratie-chrétienne et du centre gauche. En dépit d’un environnement extérieur très réservé, sa mandature a véritablement marqué une césure diplomatique avec les politiques étrangères de ses prédécesseurs, dominées par le souvenir d’un isolement contraint. Dès lors, la nécessité de réinsérer le Chili dans une communauté internationale qui lui avait tourné le dos pendant les dix-sept années de dictature s’imposait. Dix ans après les premières élections libres, la politique étrangère semblait enfin prendre un nouveau départ.

En surmontant si vite le handicap d’un héritage politique qui avait placé le Chili dans une sorte de « ghetto » prolongé, Ricardo Lagos a surpris la communauté internationale. Les orientations diplomatiques volontaristes qu’il a su donner pour exprimer et définir un intérêt national chilien ont davantage étonné, en particulier la Commission européenne et les pays voisins, membres du Marché commun du Sud (MERCOSUR).

Pendant plusieurs années, les négociateurs de l’Union européenne (UE) ont tenté de négocier – finalement sans succès – un accord global d’association avec les pays du MERCOSUR et le Chili. Depuis la prise de fonction du président Lagos, l’UE a décidé de poursuivre de façon séparée le dialogue avec Santiago et les pays membres du MERCOSUR. Avant son élection, Ricardo Lagos avait annoncé son intention d’intégrer pleinement le Chili au Marché commun du Sud. Or, quelques jours seulement avant la tenue du dernier sommet de l’année 2000 du MERCOSUR, au mois de décembre à Florianopolis, Ricardo Lagos annonçait l’ouverture de négociations commerciales avec les États-Unis. Dernier exemple de cette indépendance sans concession, pourtant vécue dans un contexte de profonde interdépendance régionale, le 18 avril 2001, à quelques jours seulement du troisième sommet des Amériques, destiné à conforter les liens hémisphériques entre le nord et le sud des Amériques et à relancer le grand projet de Zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) initié par les États-Unis, le président Lagos s’invitait à Paris.

Ces derniers mois, le Chili, petit pays d’Amérique du Sud figé dans l’inconscient collectif international dans un passé militariste et dictatorial, a su désarçonner ses voisins, l’UE et les États-Unis. L’arrivée aux plus hautes fonctions de l’État d’un homme aux convictions fortes a précisé et accusé un certain nombre de lignes de force, latentes depuis dix ans, capables de donner à la politique extérieure du Chili démocratique un profil original et inattendu. Instrumentalisant les contraintes qui réduisent sa marge d’autonomie économique et politique à l’égard des États-Unis, de l’Europe, du Pacifique et du MERCOSUR, le Chili s’efforce de tirer profit de ses faiblesses. La conjoncture financière, économique et diplomatique, régionale et mondiale, lui en laissera-t-elle la possibilité ? Les analystes sont sceptiques. Raul Bernal-Meza considère, par exemple, que le Chili actuel « est beaucoup plus lié aux États-Unis qu’il ne l’a été historiquement avec toute autre métropole, or cette tendance ne peut à l’avenir que s’approfondir » [3]. Le président Lagos a fait un pari audacieux, mais difficile à tenir sur le long terme. En tous les cas, il a réussi à donner une image différente de la diplomatie de son pays, lui assurant ainsi, ces derniers mois, une influence inégalée depuis la guerre du Pacifique [4], mais qui, aujourd’hui, ne doit plus rien à ses armes.

Les passages de régimes dictatoriaux à des formes démocratiques de gouvernement font appel, pour l’essentiel, à des dynamiques internes. Les transitions vers la démocratie supposent une mobilisation des populations, de leurs représentants désormais élus et des héritiers des systèmes antérieurs en vue de reconstituer une société apte à gérer pacifiquement les conflits politiques et sociaux. La transition chilienne n’a pas échappé à ce schéma, commun aux évolutions démocratiques qui se sont opérées en Amérique latine, en Europe méditerranéenne et dans les pays d’Europe centrale et orientale [5].

Moins visible et moins étudiée, la recomposition des relations extérieures des pays longtemps isolés par leur système dictatorial est une autre constante de ce type de mutation. Les deux premiers présidents du Chili démocratique ont, tout comme leurs homologues baltes ou espagnols dans des circonstances similaires, renoué progressivement avec le concert des nations qui, de 1973 à 1989, avait réduit au minimum ses relations diplomatiques avec le pays. Mais le caractère particulier de la transition chilienne, altérée par le maintien d’une sphère de pouvoir par l’ancien dictateur, Augusto Pinochet, et l’évolution de la société internationale de l’après-guerre froide vers une conditionnalité démocratique, ont prolongé plus que de mesure la méfiance extérieure à l’égard du Chili. Au mois d’octobre 1998, Augusto Pinochet, alors sénateur chilien, était arrêté à Londres, dans un contexte propice à l’interventionnisme et au moralisme occidental, en ces temps de guerre du Golfe et de crises yougoslaves. Ricardo Lagos a fait campagne et finalement gagné les élections dans une période réductrice, sur le plan international, de souveraineté et d’image pour le Chili, pourtant engagé depuis dix ans dans sa transition démocratique.

Dans un article récent [6], Guy Hermet relevait le caractère paradoxal et hautement périlleux de la situation chilienne ; un Chili pressé par la communauté occidentale de se mettre en conformité avec les droits de l’homme, avant de conforter ses institutions démocratiques. Cette « justice rétroactive – écrit-il – disqualifie l’esprit d’accommodement qui a présidé au retour effectif de la démocratie [...] en Espagne aussi bien qu’en Argentine, au Brésil, en Uruguay et jusqu’en Bulgarie et en Pologne ».

José Miguel Insulza, dernier ministre des Affaires étrangères du président Eduardo Frei, est aujourd’hui le ministre le plus important du cabinet Lagos. Au poste qui était le sien, José Miguel Insulza avait défendu sans concession la nécessité de rapatrier Augusto Pinochet et de le confier à la justice chilienne [7]. Cette posture répondait sans doute à un réflexe nationaliste, mais elle prétendait aussi, au-delà de la défense de la souveraineté chilienne, poursuivre la voie graduelle et réaliste entamée par la transition démocratique. José Miguel Insulza avait alors été très critiqué par de nombreuses associations de défense des droits de l’homme, chiliennes et étrangères, ainsi que par des groupes d’extrême gauche chiliens. Les uns comme les autres contestaient la capacité du Chili et de son gouvernement à résoudre seuls la pleine évolution du pays vers la démocratie. Fort du capital démocratique qu’il avait accumulé pendant la campagne du « non » au référendum du 5 octobre 1988, du courage, de l’assurance et de l’autorité manifestés à cette occasion [8], Ricardo Lagos réussit à imposer la ligne « Insulza ». Dès sa prise de fonction, Ricardo Lagos avait développé, depuis le balcon du Palacio de la Moneda et au Parque Forestal, la ligne qu’il allait défendre et finalement imposer avec succès. Augusto Pinochet devait répondre devant la justice chilienne de faits commis au Chili pendant l’exercice de son pouvoir. S’il veut affronter les défis de demain, le Chili ne doit plus être paralysé par son passé. Et, le 11 mars 2000, Ricardo Lagos déclarait : « Je ne suis pas entré dans cette maison (le Palacio de la Moneda) pour administrer la nostalgie et regarder derrière moi [...]. J’exercerai sans hésiter mon autorité constitutionnelle [...], m’identifiant à la vérité, la transparence et la justice. » [9] Augusto Pinochet a effectivement été mis en examen et assigné à résidence. L’hypothèque Pinochet était enfin levée, et, pour clore un épisode difficile, Ricardo Lagos se rendit en Espagne et au Royaume-Uni. Ces déplacements répondaient à de véritables préoccupations politiques, ainsi qu’il l’expliquât aux militants socialistes réunis en congrès le 26 janvier 2001 : « Nous devons être capables d’expliquer l’environnement international qui est le nôtre, les caractéristiques de la composition politique du Chili et de notre Constitution reçue avec des enclaves autoritaires qui freinent notre avance. » [10] À Madrid, le 2 juin 2001, il mit un point final aux événements liés au général Pinochet : « Pour certains il fallait défendre la souveraineté nationale ; pour d’autres, la justice. Nous avons réussi à concilier ce qui paraissait si difficile. La souveraineté [du Chili] a été respectée et la justice a fait ce qu’elle devait. » [11] Ainsi que le précise une note diffusée par le ministère chilien des Affaires étrangères, « la transition n’a pas été facile, mais les institutions fonctionnent. Une preuve concrète en a été donnée avec le traitement judiciaire réservé au général Augusto Pinochet. Après deux ans de détention à Londres, il est revenu au pays. La Cour suprême a levé l’immunité dont il bénéficiait en tant que sénateur à vie. À partir de ce moment, le juge Juan Guzman a décidé d’ouvrir une procédure judiciaire, de le soumettre à des examens médicaux et de l’interroger » [12]. Parallèlement, le 5 janvier 2001, la Commission du Dialogue, mise en place entre les forces armées et les représentants de la société civile afin de clore le dossier des disparus, remettait ses conclusions au président de la République. Ces conclusions, concernant la situation de 180 personnes détenues-disparues, ont été immédiatement communiquées à la Cour suprême chargée de qualifier et de sanctionner les faits mis au jour. Ce rapport, la démarche suivie et les conclusions judiciaires qui vont leur être données « grandissent le pays », a commenté le président à l’intention de ses compatriotes et de la communauté internationale ; elles recomposent « le respect que nous nous devons les uns par rapport aux autres, comme celui que nous méritons en tant que nation » [13].

À l’occasion de sa prise de fonction, le 11 mars 2000, Ricardo Lagos insista remarquablement sur la nécessité de conforter l’unité nationale en regardant vers l’avenir et, donc, en réduisant les écarts sociaux. « Ma première obligation est d’approfondir l’unité de la nation [...]. Je connais, je les ai écoutées, les attentes des gens : l’emploi, l’éducation, la santé. » [14]

À Buenos Aires, le 22 juin 1999, puis à Santiago, peu avant son entrée au Palacio de la Moneda [15], il déclina de façon parallèle ce qui allait devenir l’un des axes de sa politique tant intérieure qu’extérieure. À chacune de ces occasions, il prit l’Europe comme référence, proposant une lecture inattendue du traité de l’UE. Le traité de Maastricht, selon lui, aurait défini une « marche à suivre » en adoptant un volet social. La visite éclair qu’il effectua en France, les 17, 18 et 19 avril 2001, répondait à cette intention démonstrative. Le Chili, expliqua-t-il à son retour à Santiago, entendait montrer l’intérêt qu’il porte à la politique intérieure et aux initiatives internationales prises en Europe par le gouvernement français en matière de régulation sociale. Au mois de juin 2000, Ricardo Lagos avait participé, dans le même esprit, à la rencontre entre chefs d’État progressistes organisée à Berlin par les responsables gouvernementaux européens de tendance socialiste et social-démocrate. Depuis le début de son mandat, le président chilien assiste à toutes les rencontres internationales dont le thème est le social. Le 15 mai 2000, à l’occasion de la réunion de suivi du sommet social de Copenhague, il insista sur « la pauvreté et les inégalités [qui] sont peut-être aujourd’hui les plus grandes menaces pesant sur le système mondial des échanges, comme sur la capacité de chaque nation à ordonner ses propres affaires » [16].

Le Chili, modèle d’ouverture économique et libérale, se veut, au moins en intention et en parole depuis l’arrivée au pouvoir de Ricardo Lagos, le défenseur d’un ordre intérieur et international plus juste.

Sur ces bases et après s’être affranchi du dossier Pinochet, Ricardo Lagos tente de construire ce que son conseiller international, Heraldo Muñoz, a, pendant la campagne électorale, qualifié de « régionalisme ouvert », sur le plan tant politique qu’économique [18]. La dimension commerciale de cette politique constitue sans doute l’aspect le plus innovant de la nouvelle diplomatie chilienne, qui a le plus surpris l’Amérique latine, l’Europe et les États-Unis. Selon les termes de Heraldo Muñoz, devenu alors vice-ministre des Affaires étrangères, cette initiative ne vise pas à mettre en œuvre la vieille politique de dépendance concurrente pratiquée quelques années auparavant par différents États de l’ex-Tiers Monde. Il s’agit, au contraire, de valoriser les acquis d’une économie ouverte, partageant son commerce extérieur de façon presque équivalente entre l’Association de libre-échange nord-américain (ALENA), le MERCOSUR, la zone Pacifique et l’UE.

Ce plan de travail a jusqu’ici été appliqué à la lettre. À la fin de l’année 2001, le Chili est partie prenante de divers forums des pays du Pacifique, il est associé au MERCOSUR, négocie un traité de libre-échange avec l’UE et avec l’ALENA, tout en poursuivant des négociations pour une complète adhésion au MERCOSUR [19].

Cette diplomatie commerciale à géométrie multiple a bousculé les idées reçues, en Amérique du Nord, en Europe et en Amérique du Sud. Le président Lagos a rappelé, dans un entretien publié au mois de mars 2001, sa profonde conviction qu’il convenait plus que jamais d’adapter le Chili aux conditions d’un monde « plus globalisé et interconnecté [...], où la concurrence économique a pris la place occupée par les rivalités militaires [...], un monde militairement unipolaire [...], mais multipolaire économiquement » [20]. Cherchant à s’adapter à cette logique concurrentielle, le Chili a annoncé, la veille du sommet de Florianopolis, l’ouverture de négociations commerciales avec les États-Unis et les pays du MERCOSUR. Ce geste entendait bien signifier à ces pays, et à la puissance régionale brésilienne en particulier, que le Chili n’envisageait de renoncer ni à ses droits de douane, inférieurs à ceux des autres États, ni à sa capacité de négocier des accords commerciaux pour entrer dans un Marché commun des pays du Sud en difficulté. Suivant la même logique, le Chili du président Lagos a obtenu, au mois de juillet 2000, de dissocier ses conversations commerciales avec l’UE de celles ouvertes avec le MERCOSUR. Bruxelles pourtant, par le biais de cette négociation, s’efforçait de pousser Santiago à resserrer ses liens avec les pays voisins. Mais Ricardo Lagos fit comprendre avec encore plus de relief la volonté du Chili d’affirmer son autonomie commerciale – et, finalement, politique –, en visitant successivement Washington, le 16 avril 2001, afin d’y rencontrer le nouveau président des États-Unis, George W. Bush ; Paris, le 19 avril ; et finalement Québec, le 22 avril, pour assister au III^e Sommet des Amériques. Interrogé sur cet étrange périple, le président Lagos s’est expliqué ainsi : « [Au président] Bush, j’ai dit que le chemin de Québec passait par une escale à Paris. Aux Européens je suis allé dire que j’avais commencé à négocier avec les États-Unis. » [21]

La dimension intergouvernementale de cette politique prétend faire de nécessité vertu, en prolongeant la ligne suivie pour traiter le dossier Pinochet. Le Chili soutient toute initiative qui va dans le sens d’une régulation mondiale construite collectivement. « La globalisation, nous devons la gouverner, favoriser la mise en place de régulations et d’institutions chargées de résoudre les conflits » [22], a déclaré le président chilien, le 11 septembre 2000. Quelques jours plus tôt, au Sommet du millénaire des Nations unies, Ricardo Lagos synthétisait de la façon suivante l’approche de la mondialisation qu’il entend défendre au nom du Chili : « La globalisation exige la prise de responsabilités que le Chili assume sans hésitation. Nous sommes engagés dans les politiques de désarmement, dans les forces de paix des Nations unies, à la Cour pénale internationale, dans les instruments régionaux et universels de défense des droits de l’homme et de la démocratie, dans la lutte contre le racisme et la xénophobie, la défense de l’environnement et le combat contre le narcotrafic et le crime transnational organisé. » [23] Récemment, le Chili s’est engagé de manière plus concrète en participant à la force de paix des Nations unies déployée au Timor. Le contingent chilien a été salué par Ricardo Lagos au mois de novembre 2000. Après l’attentat terroriste dont les États-Unis ont été victimes le 11 septembre 2001, le président Lagos a suivi la proposition faite par le Brésil de donner une légitimité collective, via l’OEA et le Traité interaméricain d’assistance réciproque (TIAR), au soutien apporté aux États-Unis par les autres pays du continent américain. En ces circonstances, a déclaré à Washington, le 21 septembre 2001, devant ses pairs de l’OEA, le ministre chilien des Affaires étrangères María Soledad Alvear : « Les règles établies par la Charte de l’OEA en matière de sécurité collective et le TIAR sont les instruments qui nous assurent le cadre juridique auquel nous devons nous référer. » [24]

Le dernier élément de la construction diplomatique du président chilien est venu du nord. Le Chili du socialiste Ricardo Lagos a ouvert une voie de coopération extensive et diversifiée avec le Mexique du réformateur modéré Vicente Fox. En dépit de leurs situations géoéconomiques différentes, le Mexique et le Chili partagent une conception du monde et de l’Amérique latine qui les a rapprochés. L’un comme l’autre s’efforcent de dissocier l’économique du diplomatique. L’un comme l’autre entendent déployer une stratégie commerciale active. Ainsi sont-ils convenus de conclure des accords commerciaux tous azimuts et de s’engager dans la négociation du traité de libre-commerce des Amériques, tout en accompagnant ces conventions d’un garde-fou utile à la réduction du poids de voisins asymétriques : les États-Unis dans le cas du Mexique, le Brésil en ce qui concerne le Chili. Un raffermissement parallèle de leur solidarité diplomatique et culturelle avec l’Amérique latine et une action conjointe destinée à renforcer la régulation de la mondialisation figurent également au titre de la coopération entre les deux pays. Ces derniers ont ainsi trouvé un terrain d’initiatives communes en matière de désarmement et de concertation démocratique, cette convergence ayant pris un tour formel et stratégique le 12 juillet 2001, à l’issue de la IV^e réunion de la Commission binationale.

Ricardo Lagos pourra-t-il tenir jusqu’à la fin de son mandat le programme qu’il s’est ainsi fixé ? Réussira-t-il à prolonger la croissance du pays, fondée sur la diversification de ses partenaires extérieurs et un régionalisme ouvert lui garantissant, par ricochet, la perpétuation de son autonomie externe ? Parviendra-t-il, conséquemment, à maintenir de bonnes relations avec des ensembles plus concurrents que complémentaires, tels l’ALENA, le MERCOSUR et l’UE, impatientés par la politique « multicarte » du Chili ? L’ambition sociale mise au premier rang par le président à travers la quête d’unité nationale a été sapée par une conjoncture néfaste, la crise économique asiatique, celle affectant ses voisins argentin et brésilien, et, enfin, le ralentissement brutal de l’économie nord-américaine après le choc du 11 septembre 2001. Le ralentissement de la croissance au Chili et l’augmentation du chômage témoignent de l’incidence de ces événements au niveau national. Rendez-vous électoral important, les élections législatives du 16 décembre 2001 vont sans doute constituer un moment de vérité pour Ricardo Lagos et sa tentative d’affirmer de façon novatrice et créative la présence internationale de son pays. Un échec ouvrirait une période de cohabitation difficile, affaiblissant l’initiative présidentielle, avec, en perspective, le risque de réduire le Chili à un « modèle périphérique d’insertion internationale » [25].