La scène africaine apparaît aujourd’hui profondément changée : les générations se sont renouvelées, portant de nouvelles aspirations et de nouveaux espoirs. Les dirigeants politiques du temps des indépendances ont presque tous cédé la main. Cependant, le continent n’a pas encore su s’affranchir de ses vieux démons – guerres et conflits ethniques qui minent des régions entières. En outre, de nouveaux maux sont venus frapper les populations avec la progression effrayante du sida. Enfin, l’Afrique est restée à l’écart du phénomène de mondialisation qu’ont connu les autres parties du monde.

Face à ces mutations, la France s’est trouvée confrontée à un dilemme. Comment maintenir un lien « privilégié » tout en échappant aux tropismes de l’héritage colonial ? Comment garantir par ailleurs que l’adaptation de la relation franco-africaine ne s’assimile pas à un désengagement pur et simple de notre pays ?

Incontestablement, la notion de « pré carré » a vécu, et notre diplomatie cherche à déterminer avec l’Afrique un véritable partenariat sur la base d’intérêts partagés. La nouvelle approche française souffre cependant d’une lourde hypothèque : la forte contraction de l’aide publique au développement (APD) au cours de la décennie.

Dans le domaine politique, le coup de semonce a été donné par le sommet France-Afrique de La Baule en juin 1990. La défense des libertés et des droits de l’homme devait désormais prévaloir sur le soutien inconditionnel aux chefs d’État au pouvoir : l’aide française serait liée aux progrès accomplis sur la voie de la démocratie. Même si, par la suite, le président François Mitterrand a reconnu que les États africains devaient poursuivre la démocratisation « chacun à son rythme », le cap fixé à La Baule n’a jamais été infirmé.

Ainsi, lors de la XIX^e Conférence des chefs d’État de France et d’Afrique à Ouagadougou, en 1996, comme quelques mois plus tôt à Brazzaville, le président Jacques Chirac dénonça la pratique récurrente des coups de force, tout en rappelant que les États africains devaient évoluer « à leur rythme » vers l’État de droit, hors d’un modèle imposé de l’extérieur.

Les liens tissés par l’histoire ont cessé de justifier une solidarité acquise une fois pour toutes. Ils ont aussi perdu leur caractère exclusif : la France a en effet élargi son cercle d’intérêt à l’ensemble de l’Afrique subsaharienne et plus seulement aux seuls pays francophones. La zone bénéficiaire de notre politique de coopération, d’abord circonscrite aux anciennes colonies (les pays du « champ »), s’est ainsi élargie à partir de 1995 et a fini par englober tout le continent dans le cadre de la zone de solidarité prioritaire mise en place lors de la réforme de la coopération en 1998. Plus encore, rompant avec le traditionnel tête-à-tête avec nos partenaires africains, le ministre français des Affaires étrangères, Hubert Védrine, n’a pas hésité à s’associer à son homologue britannique au cours de trois déplacements communs sur le continent – le dernier, en date du mois de janvier 2002, dans la région des Grands Lacs. Ces visites conjointes revêtent une forte valeur symbolique dans un continent qui fut profondément marqué par l’antagonisme entre les deux puissances coloniales rivales.

Le « pré carré » a également été confronté à la dévaluation du franc CFA, annoncée le 11 janvier 1994. Cette décision mettait fin à quarante-six ans de parité entre le franc français et le franc CFA. Elle s’était imposée sous le poids de la crise économique des pays de la zone franc. Mais elle traduisit, plus encore que la dégradation de la conjoncture, une véritable prise de conscience : la France ne peut assurer seule la survie économique de cette région. Cette évolution se manifesta par un alignement sur les positions des institutions multilatérales, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale. L’aide française à l’ajustement sera subordonnée à un accord avec le FMI. Comme l’écrira, dès le 23 septembre 1993, le Premier ministre français, Édouard Balladur : « Seuls les pays qui auront engagé avec courage une indispensable politique de redressement pourront désormais compter sur un soutien durable de la France mais aussi de la communauté internationale. » Notre pays n’interviendra plus « si certains pays préfèrent rester à l’écart de la communauté internationale et des règles de bonne gestion » [2]. Les anciennes colonies ne bénéficient plus de privilège particulier en matière de soutien financier : elles sont soumises à la règle commune qui se détermine non pas à Paris mais à Washington, siège des institutions financières multilatérales.

Enfin, outre ses volets politiques et économiques, la spécificité de la relation franco-africaine reposait aussi sur une étroite coopération militaire. La France est intervenue à plusieurs reprises sur le territoire africain pour protéger ses ressortissants ou soutenir un pouvoir menacé (au Zaïre en 1977, puis en 1978 avec Kolwesi ; en Mauritanie en 1977 ; et au Tchad notamment, entre 1978 et 1980). Depuis l’« opération Turquoise » (juin-août 1994) destinée à mettre fin au génocide rwandais, la France n’est plus intervenue militairement sur le continent. Parallèlement, elle a décidé depuis 1995 un plan de réduction de ses forces en Afrique. Le principe de non-ingérence, fondé sur la formule « des solutions africaines aux problèmes africains », prévaut désormais. Ce retrait tranche singulièrement avec la voie suivie par le Royaume-Uni qui n’a pas hésité, pour sa part, à envoyer des forces armées en Sierra Leone (2000), dans un cadre unilatéral et sans mandat de l’Organisation des Nations unies.

Les liens entre la France et l’Afrique sont-ils dès lors condamnés à s’aligner sur le modèle commun des relations interétatiques ? La permanence d’intérêts partagés très forts impose cependant à la France de maintenir son engagement en Afrique. Notre pays en est conscient et s’efforce de jeter les bases d’une relation plus moderne qui réponde davantage aux attentes des élites africaines.

Dans ces conditions, la France demeure, avec depuis peu le Royaume-Uni, l’un des rares pays occidentaux à se faire l’écho des préoccupations des responsables africains au sein des instances internationales. Faut-il souligner, à titre d’exemple, le rôle décisif joué par la France dans le cadre du G7 en faveur de l’annulation de la dette des pays les plus pauvres – initiative « pays pauvres très endettés » (PPTE) ? L’audience que notre pays conserve à ce titre sur le continent est indéniable : le succès du sommet Afrique-France, réuni à Yaoundé en 2000, en a apporté la confirmation. Par ailleurs, ce n’est pas un hasard si 13 chefs d’État africains ont choisi de se réunir à Paris à l’invitation du président de la République, pour relancer au mois de février 2002 un plan commun de développement du continent dans le cadre du Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD). N’est-ce pas le signe de la reconnaissance du rôle que joue la France pour défendre les intérêts du continent ?

Parallèlement, l’influence de la France en Afrique constitue l’un des éléments du rayonnement international de notre pays. Sur le plan culturel d’abord, le continent représente l’un des noyaux les plus vivants de la francophonie. Il contribue à légitimer la pratique de notre langue dans les institutions internationales. En outre, sur le plan diplomatique, le soutien de ses partenaires africains permet à la France de peser davantage dans les organisations multilatérales. Cet appui ne s’est pas démenti lorsque la France avait décidé de reprendre pour une période déterminée ses essais nucléaires en 1995.

À la convergence des intérêts politiques répond aussi la densité des liens économiques. L’Afrique subsaharienne compte 1 300 filiales de sociétés françaises. Quelque 130 000 compatriotes sont établis sur le continent. Nos entreprises participent à la création de richesses, d’emplois, à l’amélioration des conditions de vie ainsi qu’à l’émergence d’une classe moyenne. En outre, elles contribuent à la diffusion d’un modèle – progrès de productivité, respect du droit du travail, de la fiscalité – dont les mérites peuvent se diffuser progressivement au sein des sociétés.

De son côté, la France bénéficie de ces liens privilégiés : elle a ainsi réalisé en 2000 9,2 milliards de francs d’excédents avec les seuls pays de la zone franc, soit 15,7 % de l’excédent commercial total. Contrairement à certaines idées reçues, l’Afrique n’est pas délaissée par les investisseurs français : le rapport « risques-pays » de la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (COFACE), qui classe l’Afrique à un niveau de risque moins élevé que l’Europe orientale, constitue de ce point de vue un signal encourageant.

Enfin, malgré la réduction du dispositif militaire français, l’Afrique subsaharienne demeure, avec cinq bases, le principal point d’appui de nos armées hors de l’Hexagone. Si cette présence ne sous-tend plus désormais une volonté d’ingérence, elle demeure un vecteur positif de l’influence française. En outre, les forces françaises constituent une garantie appréciable pour la protection de nos compatriotes expatriés. Enfin, elles assurent – en particulier à Djibouti – un rôle de surveillance de certaines zones sensibles – mission devenue cruciale à la lumière de la crise provoquée par les événements du 11 septembre 2001, dans la mesure où les militaires français sont établis au carrefour de pays qui peuvent servir de base de repli aux mouvements terroristes.

La présence militaire française comporte par ailleurs un volet essentiel consacré à la coopération. Ainsi, la France joue-t-elle un rôle pilote dans la mise en place de capacités africaines de maintien de la paix. Le programme RECAMP [3] engagé depuis 1997 privilégie trois axes : la formation aux techniques particulières de maintien de la paix, la mise en place d’équipements individuels et collectifs, l’entraînement des forces multinationales africaines. Il a vocation à bénéficier à l’ensemble du continent africain dans une logique sous-régionale ; ainsi, le cycle d’exercices communs Tanzanite (février 2002) associe plusieurs pays d’Afrique orientale.

Les relations franco-africaines évoluent donc vers un partenariat plus équilibré, inspiré par le souci de conférer à l’Afrique davantage de poids dans les domaines politique, économique et militaire. Cette nouvelle orientation suppose toutefois que se conjuguent refus d’ingérence et maintien résolu d’un soutien financier. En l’absence des moyens nécessaires, la diplomatie française à l’égard de l’Afrique risque de se limiter au premier volet du diptyque. En d’autres termes, le nouveau cours choisi par la France pourrait bien dissimuler la banalisation des liens avec l’Afrique. Comment notre pays pourrait-il plaider la cause de l’Afrique auprès des autres bailleurs de fonds s’il ne montre pas lui-même l’exemple ? Il en va de la crédibilité de notre action. Or le déclin de l’aide publique française au développement ne manque pas de jeter un doute sérieux sur la politique française en Afrique.

Certes, la France consent un effort considérable d’allégement de la dette (10 milliards d’euros au total), en particulier dans le cadre de l’initiative PPTE. Toutefois, la mise en œuvre des opérations de réduction de dette n’est pas dépourvue d’ambiguïtés : les États bénéficiaires des annulations, notamment les pays à revenus intermédiaires, ne devraient plus bénéficier de nouveaux prêts ; pourront-ils pour autant recevoir des subventions alors que les ressources consacrées à l’aide ne cessent de décroître ?

L’évolution des volumes financiers n’est que l’un des indices d’un affaiblissement de l’ensemble de notre dispositif de coopération.

Ainsi, la réduction du nombre d’assistants techniques (passé de 20 000 à 2 000 en dix ans) a altéré l’aspect le plus caractéristique, et la principale « valeur ajoutée », de l’action française. En effet, grâce à un séjour prolongé (quatre à cinq ans en moyenne), les coopérants français pouvaient acquérir une solide expérience des réalités du terrain, indispensable à l’efficacité de l’aide.

Sans doute la réforme de la coopération décidée en 1998 poursuivait-elle un objectif légitime : restaurer la cohérence entre nos orientations diplomatiques et notre action de coopération. Cependant, la fusion du ministère de la Coopération au sein du ministère des Affaires étrangères s’est traduite en pratique par un effacement des coopérants au profit des diplomates et par un vrai risque de déperdition des compétences acquises dans le domaine de la coopération. Le Royaume-Uni a choisi une voie radicalement opposée en créant un ministère « plein » en charge du développement, doté de moyens substantiels. Par ailleurs, inspirée par le souci de conférer une plus grande cohésion à notre dispositif institutionnel, la réforme n’a toutefois pas mis fin à la dichotomie entre l’administration du Quai d’Orsay et le ministère des Finances qui conserve une part prépondérante dans la gestion d’une partie de l’aide – en particulier par le biais des opérations d’annulation de dette. Enfin, la réforme – et c’est sans doute la principale critique qu’on peut lui adresser – s’est accompagnée d’une extension considérable du champ potentiel des bénéficiaires de notre aide, passée de 37 à 61 États. Cette extension, contradictoire avec la réduction de l’aide, ne peut avoir pour effet qu’un saupoudrage des moyens et une dilution de notre action dont le continent africain risque malheureusement de faire les frais [4].

Enfin, le levier d’influence constitué par l’aide européenne demeure largement sous-utilisé. Le volume affiché d’aide communautaire est considérable (13,7 milliards d’euros au titre du 8^e Fonds européen du développement [FED] sur la période 2000-2005), mais une partie seulement de ces ressources est effectivement mise en œuvre en faveur du développement, compte tenu de l’inadaptation et de la lourdeur des procédures (ainsi, les reliquats sur le FED dépassent un montant de 10 milliards d’euros).

La réforme de l’aide extérieure engagée par la Commission européenne en 2000 soulève beaucoup d’interrogations quant au rôle du nouvel organisme unique chargé de la gestion de l’aide – Europaid – ou encore quant aux responsabilités dévolues aux délégations de la Commission, plus souvent concurrentes que complémentaires avec les représentations des États membres. La délégation des crédits communautaires à des agences nationales comme l’Agence française de développement pourrait être un moyen de renforcer l’efficacité de l’aide européenne. Cette formule, encouragée par l’accord de partenariat entre l’Union européenne et les pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique (ACP), signé en 2000 à Cotonou, se heurte pourtant aux résistances de la Commission, jalouse de ses attributions. Dès lors, l’Union européenne, plutôt que d’assurer le rôle de coordination qui lui revient, joue sa partie comme un 16^e État membre...