En revanche, les politistes français – en particulier les internationalistes – se sont très peu investis dans l’analyse des « politiques externes » de l’Union européenne (contrairement à leurs collègues juristes). De fait, la science politique française commence seulement à prendre la mesure de l’étendue du champ d’investigation que représente la problématique de l’Union européenne comme « acteur des relations internationales » [1].

Le premier pas consiste alors à capitaliser les acquis d’une recherche internationale menée parfois depuis deux décennies sur l’action internationale de la Communauté européenne puis de l’UE, et qui dispose même d’une revue scientifique trimestrielle spécialisée (la European Foreign Affairs Review). Le lecteur ne s’étonnera donc pas si, dans un numéro spécial de La revue internationale et stratégique, consacré à l’état de la discipline des relations internationales en France, le présent article sur l’Union européenne mobilise une majorité de références anglophones accumulées de longue date dans la littérature internationale.

Cet agenda de recherche sera envisagé en deux temps. Tout d’abord, nous montrerons que les études de cas « sectorielles » (sur la politique étrangère et de sécurité de l’UE, la politique commerciale, etc.) s’agrègent désormais au sein d’un corpus considérable qui permet d’affirmer l’émergence d’un acteur global « Union européenne » dans les relations internationales. Nous analyserons ensuite les concepts et théories qui ont été proposés pour penser le mode inédit de positionnement de l’Union européenne dans les relations internationales.

L’insertion dans le traité de Maastricht d’un objectif ambitieux de « Politique étrangère et de sécurité commune » (PESC) ayant, à terme, pour vocation d’« affirmer l’identité de l’Europe sur la scène internationale » et d’aboutir « le moment venu, à une défense commune », a relancé la recherche sur ce thème. De nombreuses publications se sont alors efforcées de rendre compte du fonctionnement institutionnel du deuxième pilier de l’UE et, par ailleurs, d’évaluer l’effectivité de la PESC à l’aune des grands conflits des années 1990 (ex-Yougoslavie, Moyen-Orient, Grands Lacs africains, etc.) [3]. Sans surprise toutefois, les diagnostics critiques, qui avaient été couramment émis à l’endroit de la CPE, ont souvent été réitérés à l’encontre de la PESC, de manière d’autant plus radicale que la création de la PESC avait fait naître de considérables attentes. Pourtant, ces diagnostics, quelque peu définitifs, sur l’« échec » de la PESC n’ont pas réussi à clore la recherche sur ce sujet, pour une simple raison : contrairement au projet de Communauté européenne de défense (CED) – et de coopération politique –, qui fut abandonné après le rejet du traité CED par le Parlement français en 1954, la PESC est un processus qui, malgré les échecs – lourds – qui lui ont été imputés dans les années 1990, est « resté sur les rails ». On pourrait même dire que, en tant que processus de création juridico-institutionnelle, d’activité bureaucratique et de diplomatie déclaratoire, la PESC se porte bien, et même d’autant mieux que le traité d’Amsterdam a affiné ses fondements juridiques (majorité qualifiée, « abstention constructive »), complexifié sa machinerie institutionnelle (« Haut représentant de la PESC », « unité de planification et d’alerte rapide ») et consolidé sa légitimité autour des « missions de Petersberg » comme principale vocation de la PESC.

Au lieu de réitérer les échecs opérationnels de la PESC, certains auteurs ont donc procédé à un renversement de problématique à partir de la question fondamentale suivante : pourquoi, malgré ses échecs, la PESC s’inscrit-elle dans la durée, ou, comme le dit avec humour Helen Sjursen : « What is the glue that keeps the CFSP together ? » [4] Cette posture a conduit à l’exploration de nouvelles pistes de recherche. On en citera deux ici. La première est l’analyse du phénomène de « mobilisation bureaucratique » de la part des diplomates nationaux affectés à la PESC, qui utilisent les nouvelles ressources offertes par l’institutionnalisation de la PESC comme des « fenêtres d’opportunité » pour reconstruire leur légitimité de diplomate dans un champ européen [5]. La seconde approche de la PESC, dite « délibérative », consiste à interpréter, à l’aune de la théorie de Jürgen Habermas sur l’« agir communicationnel » (speech act), la volumineuse production discursive de la diplomatie déclaratoire, comme la matière première d’une politique étrangère visant tout d’abord à accumuler les normes, références et règles communes qui permettent de fixer un cadre commun de représentation du monde pour les États membres de l’UE [6].

Enfin, on ne saurait rendre compte du renouveau actuel des études sur la politique étrangère et de sécurité sans mentionner l’attention grandissante portée au déblocage de la question du potentiel militaire européen, suite aux Conseils européens de Cologne et d’Helsinki, de juin et décembre 1999, qui ont lancé le projet de Force de réaction rapide de 60 000 hommes, dotée d’une chaîne diplomatico-militaire de commandement. Les études se multiplient en effet pour évaluer la mise en œuvre institutionnelle et logistique de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD), son articulation avec l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), et ses conséquences à la fois sur la capacité stratégique de l’Union européenne et sur sa politique étrangère [7].

Pour un certain nombre d’auteurs, le poids dominant de l’UE dans l’économie mondiale lui permet d’assurer une fonction de leadership dans la régulation de la globalisation [8]. Cette posture suppose toutefois la capacité de l’UE à « parler d’une seule voix » dans les négociations multilatérales, ce qui soulève le problème du mandat – et donc de la marge d’autonomie – confié par les États membres à la Commission européenne, question qui mobilise de nombreux auteurs [9]. Est également posée la question de l’inclusion des « nouveaux » enjeux commerciaux (services, droits de propriété intellectuelle, investissements) dans le champ des compétences communautaires exclusives, évolution qui ne serait que partiellement acquise avec la ratification du traité de Nice, et qui a fait couler beaucoup d’encre, notamment chez les juristes [10]. Enfin, dans une optique d’économie politique internationale, les recherches mettent en question la capacité de l’UE à composer avec le néolibéralisme international [11] et à adapter sa politique d’accords commerciaux préférentiels au libre-échange [12], ainsi que son aptitude à peser dans le « système OMC » [13] et à influencer le traitement de certains enjeux emblématiques de la globalisation (OGM, normes alimentaires, protocoles de Kyoto, etc.) [14].

D’une manière générale, les politiques de coopération de l’UE ont bénéficié d’une double dynamique dans les années 1990 [19]. La première a résulté du lancement de nouveaux programmes de coopération vers d’autres régions du monde [20] : l’Europe centrale et orientale, bien sûr, dans le cadre du processus d’élargissement (programme PHARE et accords européens d’association) [21] ; la Russie et la Communauté des États indépendants (CEI) [22] ; mais aussi les États-Unis, dans le cadre du partenariat transatlantique [23] ; l’Asie [24] et l’Amérique latine [25]. La coopération désormais « globalisée » de l’Union européenne ouvre un champ d’études d’autant plus vaste que la frontière avec la politique étrangère de l’UE est de moins en moins nette.

En effet, la deuxième dynamique à l’œuvre dans les politiques de coopération des années 1990 est la montée en puissance d’une « conditionnalité démocratique », inscrite dans un nombre croissant d’accords communautaires de coopération, et qui a été analysée comme le résultat d’un processus de « politisation » incrémentale de la coopération économique [26]. Il faut d’ailleurs y ajouter le développement de l’action humanitaire, financée par l’UE dans le cadre du programme ECHO [27]. Ce processus de politisation de la coopération communautaire a mobilisé plusieurs auteurs autour des questions relatives à la capacité de l’UE à lier instruments économiques et influence politique, et à la possibilité de promouvoir une « diplomatie européenne des droits de l’homme », ignorant les contraintes de la géopolitique [28].

Au total, l’agrégation des études de cas à laquelle conduit aujourd’hui la dynamique de la recherche sur les politiques externes de l’Union européenne – de la PESC à la politique commerciale en passant par les politiques de coopération, l’action environnementale et humanitaire, etc. – autorise indiscutablement un changement d’échelle du questionnement sur l’Union européenne comme acteur international. Ainsi, il paraît de plus en plus illusoire de chercher à isoler un volet des relations économiques extérieures relevant du premier pilier, et une politique étrangère et de sécurité qui serait élaborée en vase clos dans la machinerie intergouvernementale du deuxième pilier. En effet, on a pu observer que les politiques de coopération économique, gérées dans le premier pilier, sont désormais porteuses de conditionnalité politique. Il faut également insister sur la nature fondamentalement politique des enjeux auxquels est confrontée la politique commerciale commune, dès lors qu’elle cherche à promouvoir, dans les négociations multilatérales, des notions comme le « principe de précaution », la « clause sociale » ou encore l’« exception culturelle ». Quant à la PESC, il est désormais acquis qu’elle ne tient pas tout entière dans le second pilier, et que la Commission européenne y joue un rôle important, non seulement dans le droit d’initiative que lui a accordé le traité de Maastricht, mais également dans la mise en œuvre de « positions communes » (comme par exemple l’élaboration de règlements d’application de positions communes instaurant des sanctions économiques [29]). Sans conclure, a priori, à une « cohérence » d’ensemble des modes d’action internationale de l’UE, qui reste précisément à démontrer, il est certain que les recoupements et les interférences observées entre ces modes d’action permettent de transgresser la vieille ligne de démarcation entre politique étrangère et relations économiques extérieures, et d’affirmer, avec quelques auteurs, l’existence d’un « acteur unique » à l’origine de toutes ces politiques [30]. Accorder à l’Union européenne le statut de nouvel acteur international ouvre, dès lors, un vaste débat théorique.

Parallèlement, certains auteurs ont approfondi la réflexion théorique sur la notion même d’acteur international, définissant quatre critères devant être remplis par l’UE pour prétendre à ce statut : une reconnaissance internationale effective de ce statut par des acteurs tiers, une autorité juridique à agir sur le plan international, une certaine autonomie décisionnelle, et un minimum de cohésion dans la gestion des relations extérieures [35]. Certes, les motifs de discussion ne manquent pas pour contester à l’UE le respect de ces critères : son absence de personnalité juridique internationale (contrebalancée toutefois par celle de la Communauté), le poids des États membres dans l’élaboration des politiques externes de l’Union (avec néanmoins des configurations très différentes entre la PESC et la politique commerciale), ou encore le problème de l’articulation institutionnelle entre la PESC et les relations économiques extérieures. Toutefois, la plupart des auteurs considèrent – de manière explicite ou implicite – que les critères retenus pour définir le statut d’un acteur international sont des « idéaux types », vers lesquels l’Union européenne se rapproche tendanciellement.

Dès lors, le débat porte davantage sur la capacité internationale effective de l’Union européenne. On peut, ici, sommairement distinguer trois types d’approches théoriques. La première est l’approche réaliste, qui porte un diagnostic d’inaptitude de l’UE à la high politics. La seconde est une approche que nous qualifierons de « normative », et qui est articulée autour du concept de capability-expectations gap, proposé par Christopher Hill. La troisième catégorie regroupe toutes les approches que nous qualifierons d’« alternatives », et qui cherchent à rendre compte de l’originalité du mode de positionnement international de l’Union européenne.

Parce qu’elles sont fondées sur un paradigme stato-centrique et stratégique, il n’est guère étonnant que les approches réalistes de la capacité internationale de l’Union européenne soient très critiques. En effet, les réalistes concentrent l’essentiel de leur attention à la manière dont la PESC a traité les grands conflits internationaux des années 1990 (ex-Yougoslavie, Proche-Orient, Irak, Grands Lacs). En substance, les réalistes estiment que, face à ces crises, les États membres de l’Union européenne ne se sont montrés capables ni de mobiliser un potentiel militaire crédible [36], ni même de présenter un front uni, faute d’une vision commune des enjeux et de leurs intérêts géopolitiques [37]. Plusieurs auteurs invoquent alors la relation déficiente qu’entretient l’Europe avec la notion de « puissance » [38], voire le caractère « anarchique » et la « paralysie » de l’Union européenne comme acteur international, et l’étendue du chemin qui lui reste à parcourir pour accéder à la high politics [39].

Un certain nombre d’arguments contenus dans les analyses réalistes sont difficilement réfutables. Tout au long des années 1990, l’Union européenne est demeurée un acteur secondaire dans la résolution des conflits balkaniques qui se déroulaient dans sa périphérie immédiate. L’arrêt des conflits en Bosnie, en 1995, puis au Kosovo, en 1999, a été permis par l’intervention militaire de l’OTAN et des États-Unis, et a été crédité au bénéfice de la diplomatie américaine (accords de Dayton) et de l’efficacité de la « nouvelle » organisation atlantique de l’après-guerre froide [40]. Même si l’action de l’UE n’a pas été inexistante (adoption de sanctions économiques contre la Serbie, adoption de positions communes qui ont servi de points de référence pour la gestion diplomatique internationale de l’après-conflit, aide à la reconstruction et à l’administration civile, etc.), les États membres de l’Union européenne se sont révélés incapables d’activer et de donner corps à l’outil « PESC » pour mettre fin à la première grande guerre intervenue sur le sol européen depuis 1945. Minimiser l’enjeu en invoquant le fait que l’UE a traditionnellement une vocation de diplomatie non coercitive, et que c’est à l’OTAN de prendre en charge les questions de sécurité militaire, est évidemment irrecevable, puisque, dès Maastricht, il était question de doter l’UE d’un « bras armé » et d’aboutir, « le moment venu, à une défense commune ». En outre, la gestion du type de conflit qui a déchiré la Yougoslavie est précisément entrée dans la catégorie des missions de Petersberg, assignées à la PESC par le traité d’Amsterdam. D’une manière générale, les guerres de Yougoslavie et les attentats du 11 septembre 2001 ont rappelé, s’il en était besoin, que les enjeux stratégiques restent fondamentaux dans les relations internationales de l’après-guerre froide, et les réalistes n’ont pas tort de souligner que, sur ce registre, l’Union européenne demeure un acteur pusillanime.

Pour autant, rien n’oblige à accepter le paradigme de la hiérarchie entre high et low politics, qui repose sur le postulat d’une surdétermination des relations internationales par leur composante diplomatico-stratégique, au détriment de toute autre dimension. Prisonniers de ce paradigme, les réalistes tendent alors à réduire le champ d’action internationale de l’Union européenne à la seule PESC. En outre, enfermés dans un cadre de référence stato-centrique, ils projettent sur l’UE les schémas utilisés pour l’analyse de la politique étrangère des États (en particulier la définition d’« intérêts nationaux »), et ignorent alors le défi que pose l’action internationale de l’UE à l’analyse classique de la politique étrangère, à commencer par le régime de coexistence complexe, moins concurrentiel que complémentaire, entre l’action extérieure de l’UE et les diplomaties nationales des États membres [41]. Les diagnostics réalistes sur l’inaptitude de l’Union européenne à la high politics ne peuvent donc prétendre clore le débat théorique sur le rôle de l’Union européenne dans les relations internationales.

On peut traduire – laborieusement – en français le concept de capability-expectations gap par l’écart entre le potentiel d’action internationale de l’UE et les attentes internationales dont elle est investie. C. Hill estime que la fin de la guerre froide et la globalisation ont ouvert de vastes perspectives à la consolidation et à l’extension des fonctions internationales traditionnellement remplies par la Communauté européenne, notamment les fonctions de stabilisation régionale en Europe de l’Ouest et de régulation de l’économie mondiale. L’UE se trouverait donc, désormais, dans une configuration internationale lui permettant potentiellement de se muer en puissance d’un type nouveau, intervenant sur un mode non hégémonique dans la résolution des conflits internationaux, et s’imposant comme une autorité régulatrice de la globalisation, dans une perspective d’intérêt multilatéral, intégrant en particulier les intérêts des pays en développement. Par ailleurs, C. Hill avance que cette transformation du rôle de l’Union européenne correspond à des attentes (expectations) largement répandues en Europe et parmi les partenaires de l’UE dans le monde (États-Unis, pays en développement, organisations internationales, etc.), lesquels seraient en quelque sorte porteurs d’un « besoin d’Europe » sur la scène internationale. Dans son état actuel, l’Union européenne se situerait donc dans une phase de mobilisation croissante de ses capacités internationales, mais à un niveau qui resterait encore très en deçà des attentes dont elle est investie à l’échelle internationale, d’où la notion de gap.

L’approche de C. Hill a deux avantages certains par rapport à l’approche réaliste. En premier lieu, elle dépasse la seule PESC pour englober la totalité des modes d’action internationale de l’Union européenne. En second lieu, son approche se veut dynamique et évolutive. Selon C. Hill, le concept de capability-expectations gap est en effet un « concept-étalon », qui vise à mesurer un écart (entre le potentiel d’action internationale de l’UE et les attentes internationales), écart susceptible d’évoluer dans le temps (l’auteur a d’ailleurs lui-même conclu à un « resserrement » du capability-expectations gap à la fin des années 1990, en raison d’un accroissement de la capacité internationale de l’Union européenne depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht [45]). Toutefois, l’approche de C. Hill souffre de deux faiblesses majeures. Les fonctions internationales qu’il attribue à l’Union européenne sont trop floues et trop générales pour pouvoir être précisément évaluées (sans parler de « mesurer » leur évolution dans le temps). De plus, il est difficile de ne pas soupçonner les « attentes », dont l’Union européenne ferait l’objet, d’être au moins autant une projection normative de l’auteur que le résultat d’une observation empirique. Ces deux faiblesses constituent, à notre sens, des limites fondamentales à l’apport de la théorie du capability-expectations gap.

La notion de « présence » de l’Union européenne sur la scène internationale a été évoquée par David Allen et Michael Smith en 1990 pour caractériser un mode de positionnement « diffus » mais néanmoins reconnu par la communauté internationale et générateur d’une certaine influence [46]. Le concept a été accueilli favorablement par plusieurs auteurs, qui y ont vu le moyen d’éviter de projeter sur l’UE la notion réaliste de « puissance » et le modèle stato-centrique des politiques étrangères formalisées. En outre, l’avantage du concept de « présence » était de déplacer le regard de l’acteur « Union européenne » (avec les incertitudes soulevées, on l’a vu, par cette notion) vers la « perception » extérieure de l’Union européenne dans la communauté internationale. Pour autant, le concept de « présence » a les défauts de ses qualités, notamment parce qu’il contourne la question épineuse du statut de l’Union européenne dans les relations internationales, en faisant de celle-ci à peine un acteur et, tout au plus, une entité indéfinie. De plus, élaboré avant le lancement de la PESC, à une époque où l’affirmation de l’Union sur la scène internationale paraissait beaucoup moins nette qu’aujourd’hui, le concept de « présence » comporte désormais l’inconvénient d’évacuer trop vite la question de la puissance et d’apparaître, finalement, comme trop daté pour rendre compte de l’évolution ascendante des capacités internationales de l’Union européenne.

À cet égard, la notion de « puissance civile » (civilian power), qui est l’une des notions les plus anciennes utilisée pour qualifier le rôle de la Communauté européenne dans les relations internationales, semble avoir un peu mieux résisté à l’usure du temps [47]. En effet, le concept de civilian power ainsi que les concepts, plus récents mais proches, de soft power [48] et de soft diplomacy [49], renvoient à l’idée d’une production d’influence internationale, fondée sur le recours à des moyens coopératifs, non militaires et non coercitifs. Cette production d’influence internationale peut être définie comme la capacité à imposer un certain nombre de valeurs et de normes dans la « gouvernance internationale » [50]. Or, à plus d’un titre, l’Union européenne est porteuse de valeurs potentiellement universelles (droits de l’homme, démocratie, droits sociaux, développement durable, « principe de précaution », diversité culturelle, etc.). L’idée centrale, qui sous-tend les concepts de civilian power et de soft power, est donc bien l’utilisation, par l’Union européenne, des ressources d’une diplomatie coopérante pour l’exportation de normes et de valeurs dans le monde.

Toutefois, le concept de civilian power a été rapidement la cible de critiques de la part des auteurs réalistes. Certains ont rappelé que la posture de la Communauté européenne en termes de « puissance civile », n’était possible que parce que l’OTAN – et, derrière elle, les États-Unis – prenait en charge la sécurité militaire de l’Europe occidentale [51]. L’affirmation de l’Europe comme civilian power n’était donc que le résultat contingent d’une situation de dépendance stratégique de l’Europe vis-à-vis de la superpuissance américaine. Par ailleurs, d’autres auteurs ont souligné la non-viabilité d’une puissance civile dans un « monde non civilisé » [52]. Cet argument, avancé dans les dernières années de la guerre froide, aurait pu perdre de sa portée avec la fin de l’ère bipolaire. La nouvelle insécurité stratégique internationale, ouverte par les attentats du 11 septembre 2001, lui a indiscutablement redonné de l’actualité : comme le souligne Nicole Gnesotto, « la nouveauté du terrorisme est qu’il porte un coup fatal à l’utopie d’une puissance européenne globalement civile, évoluant dans un monde globalement civilisé » [53]. Concevoir une soft diplomacy dépouillée de tout instrument coercitif, comme seul horizon pour l’avenir de la politique étrangère européenne, paraît donc limité au regard des risques stratégiques et des conflits qui caractérisent, aujourd’hui, l’environnement international de l’Europe [54]. En outre, avec l’actuel développement de la PESC/PESD, le concept de civilian power paraît de plus en plus inapte à rendre compte de l’émergence d’une diplomatie européenne coercitive et éventuellement militaire. Désormais, les auteurs s’interrogent donc sur la compatibilité à moyen terme entre puissance civile et puissance diplomatico-militaire : Richard Whitman discerne une possible évolution de l’Union européenne vers le statut de « superpuissance » [55] ; Karen Smith, elle, déplore la fin du modèle de civilian power et la transformation actuelle de l’Union européenne en puissance diplomatico-militaire classique [56].

Toutefois, John Galtung annonçait déjà, il y a trente ans, la transformation de la Communauté européenne en « superpuissance » [57]. Ce n’est donc pas sans raison qu’un certain nombre d’auteurs préfèrent garder leurs distances avec toute démarche prédictive et rechercher d’autres manières de rendre compte de la montée en puissance actuelle de l’Union européenne sur la scène internationale. À cet égard, le dernier concept qui tend à s’imposer dans la littérature internationale est celui d’« acteur global » (global actor) [58], voire de « puissance globale » (global power) [59]. Ces notions, quoique un peu vagues, sont en tout cas les seules à rendre compte aujourd’hui de l’étendue considérable du champ d’action internationale de l’Union européenne : la régulation de la globalisation ; la diplomatie de la PESC ; l’établissement d’un réseau de relations institutionnalisé avec les grandes puissances, les agences onusiennes, les pays en développement ; l’action humanitaire ; la gestion des problèmes environnementaux ; la défense des droits de l’homme ; ou, encore, la gestion civile des crises, en attendant la concrétisation d’une capacité de projection militaire. Comme l’écrivent Charlotte Bretherton et John Vogler : « On est immédiatement frappé par le spectre des politiques de l’UE. Elles couvrent plus ou moins tous les enjeux significatifs de la politique globale contemporaine, à l’exception des relations strictement militaires et stratégiques. » [60] Définir aujourd’hui l’Union européenne comme « acteur global » permet donc au moins de rendre compte des multiples modalités d’intervention de l’UE dans les questions de gouvernance internationale.