En effet, ceux qui étudient la configuration territoriale des pays savent à quel point il est difficile de définir une frontière « naturelle ». Néanmoins, il apparaît souvent que, une fois que les États ont établi des frontières durables, celles-ci sont si adéquates qu’elles semblent avoir été préétablies et ordonnées par un être divin ou, tout au moins, par une logique innée. Dans le cas des frontières naturelles des États-Unis, ces deux références ont été invoquées tout au long de la période de l’expansion territoriale. En effet, pour chaque vague de colons, ce qui semblait être une frontière naturelle (les Appalaches, le Mississippi, les Rocheuses, puis même le Pacifique) apparaissait, pour celle d’après, comme une simple halte sur la route de la conquête territoriale et de la gloire nationale [2]. Mais l’exemple américain n’est pas isolé, comme le montre le cas des frontières « naturelles » de la France. Cependant, le processus fut inversé. Car, si l’Hexagone apparaît aujourd’hui comme la forme naturelle du pays, cette même forme géométrique a, pendant longtemps, souffert d’une image négative, rappelant douloureusement qu’elle ne représentait que les vestiges d’un empire, autrefois glorieux [3].

Par ailleurs, si les nations ou les États possèdent une configuration intrinsèque, et se développent en dehors de tout plan préconçu, en revanche, les organisations internationales sont, par essence, des entités « fonctionnelles », créées pour répondre à des problèmes spécifiques. Mais il faut savoir prendre de la hauteur lorsqu’il s’agit de déterminer leur cadre opérationnel. Autrement dit, nous devrions pouvoir concevoir les limites territoriales de leur action. Ainsi, certaines organisations ont une vocation universelle, l’Organisation des Nations unies (ONU) ou l’Organisation mondiale du commerce (OMC), par exemple. En ce qui les concerne, nous pouvons conclure que leur champ de compétences s’étend sur la planète entière. Mais la plupart des autres organisations internationales ont une vocation régionale, et, puisqu’il est difficile de définir l’aire géographique que couvre une « région », il nous faut nous attarder sur la signification de leurs sigles.

D’une part, l’Alliance ne regroupe pas tous les pays de la région nord-atlantique. En Europe, les exceptions sont notables : l’Irlande, dès la création de l’Organisation, et l’Espagne, pendant plus de trente ans. De plus, l’océan Atlantique Nord est séparé de l’Atlantique Sud par l’équateur. Ainsi, à la fois dans le Nouveau Monde et sur le Vieux Continent, de nombreux pays du littoral nord-atlantique n’ont jamais eu, et n’auront jamais, de perspective d’adhésion à l’Alliance.

D’autre part, la garantie de défense collective, définie dans l’article 5 du traité de Washington, du 4 avril 1949, couvre des pays qui se situent en dehors de la région nord-atlantique. Dans le Nouveau Monde, l’OTAN s’étend ainsi jusqu’aux rivages de l’océan Pacifique, et bien au-delà, jusqu’à Hawaï et l’Alaska avec ses îles Aléoutiennes. Sur le Vieux Continent, un effort d’imagination est nécessaire pour considérer certains alliés (la Turquie, la Hongrie, la République tchèque ou encore l’Italie et la Grèce) comme des pays voisins du littoral atlantique.

On pourrait alors répliquer, à la question posée par le titre de cet article : Pourquoi l’OTAN doit-elle nécessairement avoir, à l’avenir, des frontières naturelles déterminées, alors qu’elle n’en a jamais eues par le passé ? En effet, certains analystes considèrent l’Alliance comme une « communauté de démocraties libérales », c’est-à-dire un groupe d’États liés par un attachement à des valeurs politiques communes, plutôt que par la crainte d’un adversaire commun. Si tel était le cas, les frontières de l’OTAN correspondraient alors simplement à celles de l’expansion de la démocratie [4].

Avant d’en conclure que les frontières de l’OTAN s’étendront jusqu’aux cieux, il nous faut envisager la question de la nature juridique de l’Alliance, telle qu’elle est définie par sa charte constitutive, le traité de Washington de 1949. L’article 10, relatif à l’admission de nouveaux membres, dispose : « Les Parties peuvent, par accord unanime, inviter à accéder au traité tout autre État européen susceptible de favoriser le développement des principes du présent traité et de contribuer à la sécurité de la région de l’Atlantique Nord [...]. » [5] Le puzzle semble alors résolu : les frontières naturelles de l’OTAN ne peuvent pas s’étendre au-delà de celles de l’Europe, et incluent, bien entendu, les deux États d’Amérique du Nord enfantés par le Vieux Continent, les États-Unis et le Canada.

Cependant, l’expression « frontière naturelle » recouvre une autre réalité. En effet, elle peut se référer aussi à un champ de compétences, plutôt qu’à de simples critères d’adhésion. Ainsi, les Balkans ont longtemps été considérés comme situés « hors zone de défense » de l’OTAN, alors qu’ils faisaient, incontestablement, partie intégrante du continent européen. L’OTAN a, pendant longtemps, eu pour mission principale la défense collective de l’Europe occidentale contre l’URSS, perçue comme une menace pour son intégrité territoriale. Mais les mandats des organisations internationales évoluent en fonction du contexte géopolitique, et, aujourd’hui, personne ne conteste que les Balkans se situent naturellement dans le champ d’opération de l’Alliance atlantique.

Aussi, pour répondre à la question soulevée par cet article, il nous faut envisager deux problèmes. Le premier concerne l’élargissement de l’Alliance, qui devrait avoir lieu à l’occasion du sommet de Prague, en novembre 2002. Le second concerne la fonction de l’OTAN, plus que la question de sa forme : quel devra être son champ d’opération et l’étendue de ses compétences ? Je commencerai mon analyse par la question de la fonction de l’OTAN, car elle est intimement liée aux objectifs que les États-Unis voudront donner à l’Alliance atlantique. En effet, la conception que s’en feront les décideurs politiques à Washington déterminera l’importance de son élargissement et les lieux de son intervention.

Depuis la fin de la guerre froide, certains analystes ont souvent été prompts à émettre un jugement très pessimiste sur l’avenir de l’OTAN. Dans l’ivresse de la victoire qui a suivi l’effondrement de leur rival idéologique de longue date, l’URSS, de nombreux experts et analystes politiques américains ont prédit la disparition inéluctable de l’Alliance, puisque celle-ci était dépourvue de sa raison d’être – à savoir, la défense de l’Europe contre une grande puissance adverse [8]. Peu de temps après, une nouvelle génération d’analystes émergea pour contester l’affirmation selon laquelle les Alliés avaient besoin d’un ennemi commun pour rester solidaires. Ainsi, conformément à ce qui allait devenir la pensée dominante, l’OTAN s’est transformée, devenant une organisation plus politique que militaire. Sa mission principale n’est plus d’assurer une défense collective à ses membres, mais l’extension de la « zone de paix » en Europe centrale et orientale, dont l’un des aspects est la gestion des conflits dans les zones périphériques de l’Europe [9].

L’évolution du mandat de l’OTAN, passant d’une défense collective au principe d’une « coopération en matière de sécurité », aura certainement des répercussions sur les frontières de l’Alliance. Ainsi, la gestion des conflits périphériques en Europe, qui a impliqué un engagement militaire dans les Balkans, a permis d’inclure définitivement cette zone dans le champ d’intervention de l’OTAN. Par conséquent, les frontières de l’Alliance se sont étendues grâce à l’implication de l’Alliance dans le conflit, rôle qui lui était reconnu par tous. De plus, si désormais l’extension de la zone de paix est subordonnée à l’emploi de « conditionnalités politiques », incitant les candidats à l’adhésion à respecter les principes démocratiques, l’élargissement de l’OTAN devient alors inévitable [10].

Avant les attentats du 11 septembre 2001 et la guerre menée en Afghanistan, seule la théorie pouvait étayer les prédictions des acteurs du débat sur la viabilité de l’Alliance. Les tenants de la thèse « réaliste », enfermés dans l’idée que, sans ennemi, l’Alliance n’avait plus de raison d’être, se voyaient opposer par d’autres spécialistes maintes raisons justifiant non seulement sa survie, mais encore son développement. Cette dernière thèse devint la tendance dominante et, ce faisant, expliqua que, en survivant, l’Alliance s’élargirait nécessairement. Pour les tenants de cette thèse, ainsi que pour l’Administration Clinton et certains gouvernements des pays membres de l’Alliance, l’OTAN constitue alors le vecteur principal de diffusion démocratique, l’extension de la démocratie permettant ainsi de réduire les probabilités de conflits dans la région, selon la « théorie de la paix démocratique ». Celle-ci repose sur le constat que les démocraties n’ont pas recours à la force pour résoudre leurs litiges. Par conséquent, plus les États démocratiques seraient nombreux, plus la paix serait acquise [11].

Les événements du 11 septembre 2001 ont fourni la preuve que les États-Unis, qui étaient de fervents défenseurs de l’Alliance, ne lui accorderaient plus autant d’importance que par le passé. Ainsi, quelles pourraient être les répercussions de ce repositionnement des États-Unis sur l’avenir de l’Alliance ? La question est pertinente, et même si D. Moïsi l’a posée de manière abrupte, il nous faut comprendre l’intérêt qu’accordent les spécialistes américains au maintien de la sécurité « multilatérale », que seule l’OTAN semblait, jusqu’à présent, en mesure d’assurer.

Pour les « canadianistes », dont la position est assez proche, voire identique, à celle de Richard Haass, conseiller en politique étrangère au département d’État, la configuration idéale de l’OTAN devrait être la suivante : l’Alliance devrait être un point d’ancrage pour les jeunes démocraties, en les accueillant en son sein, s’inscrivant ainsi dans la continuité de la vision prônée par l’Administration Clinton. Dans cette perspective, l’OTAN devrait aussi, à terme, intégrer la Russie, non par une adhésion immédiate, mais en l’associant aux activités de l’Alliance, par la création de nouveaux mécanismes institutionnels, destinés à renforcer leur partenariat sur les questions de sécurité (le terrorisme, le contrôle des armes, la gestion des crises). Ainsi, la création d’un nouveau comité Russie/OTAN, à l’issue de la réunion ministérielle de Reykjavik, en mai 2002, montre que cet objectif est en passe d’être réalisé [14]. Enfin, l’Alliance devrait recourir plus souvent à l’article 4 du traité de Washington, qui établit un mécanisme de consultation, plutôt qu’au volet opérationnel de l’article 5, tout en conservant, cependant, sa capacité de défense collective. La conception des « canadianistes » est fondée sur l’idée que le contexte de la sécurité internationale a été profondément modifié et qu’il est impératif pour l’Alliance de prendre en compte cette nouvelle donne. L’un des plus importants changements qui soit intervenu est la perte d’intérêt dont l’OTAN a fait l’objet aux yeux des Américains. Celle-ci résulte du fait que Washington doit faire face à de nouveaux dangers, qui se situent en dehors de sa sphère traditionnelle d’intervention, l’Europe, longtemps menacée par la perspective d’un affrontement entre les deux grandes puissances. Ainsi, les « canadianistes » considèrent que les problèmes de sécurité européens ont été, pour l’essentiel, résolus, et que le spectre d’une confrontation majeure sur le Vieux Continent est totalement écarté. Désormais, la résolution des questions de sécurité en Europe appartient aux Européens eux-mêmes. Celles-ci peuvent être gérées par le biais d’un renforcement de la Politique européenne de sécurité et de défense commune (PESDC) et d’une Alliance atlantique nécessairement plus « européanisée ».

En revanche, les « globalistes » refusent de consigner l’OTAN à un rôle secondaire sur le grand échiquier américain. Ils estiment que l’Alliance doit reprendre une position centrale dans la politique étrangère américaine, mais à condition que des modifications structurelles soient effectuées. Selon eux, deux changements indispensables doivent, en particulier, être envisagés. Tout d’abord, l’OTAN devra affirmer – ce qu’elle ne s’était pas résolue à faire lors du sommet de Washington, en avril 1999 – que son champ d’intervention s’étend au-delà de sa zone traditionnelle d’intervention euro-atlantique, même si cette dernière a déjà été élargie, dans les années 1990, par l’inclusion des Balkans. Pour les « globalistes », l’OTAN doit s’intéresser à l’ensemble de la planète.

Le second changement concerne la réduction des inégalités dans les capacités militaires au sein de l’Alliance. Celle-ci risque d’être problématique pour les alliés européens, engagés dans une maîtrise de leurs budgets de Défense, alors que les « globalistes » prônent l’inverse. Cependant, ils reconnaissent que la guerre en Afghanistan a constitué un véritable « vote de désaveu » de la part des États-Unis, vis-à-vis de l’Alliance. Selon les « globalistes », ce désaveu s’explique, d’une part, parce que l’Administration Bush a tiré ses propres « leçons » de la guerre en ex-Yougoslavie, en 1999 – à savoir, le refus de voir des contraintes imposées à ses forces militaires dans le cas où il serait absolument nécessaire de gagner la guerre, et ce, par tous les moyens –, et, d’autre part, parce que les États-Unis se défient des capacités militaires de leurs alliés, qui, pendant des décennies, ont négligé leurs investissements militaires.

À l’instar des « canadianistes », les « globalistes » sont conscients des avantages que représenterait un élargissement de l’OTAN. Ces derniers se sont ralliés au point de vue des « canadianistes » comprenant l’importance d’un élargissement de la zone de paix en Europe. Ils sont donc favorables à l’adhésion d’au moins sept nouveaux membres, à l’occasion du prochain sommet. Mais, tandis que les « canadianistes » se contenteraient de voir l’OTAN continuer à se concentrer, plus ou moins activement, sur sa zone traditionnelle d’intervention, les « globalistes » considèrent que la modification de son mandat originel est insuffisante. En effet, ils soutiennent que, à moins qu’une Alliance plus affirmée et plus forte fasse la preuve d’une capacité et d’une volonté d’aider les États-Unis à faire face à la menace globale et « vitale » que représente le terrorisme, ces derniers auront un intérêt limité à préserver l’existence de l’OTAN. Par conséquent, si la position des « globalistes » se différencie de celle des « abstentionnistes », il n’en demeure pas moins que le message sous-jacent qu’ils adressent aux Alliés est clair : renforcez votre politique de défense, sinon, vous pouvez tirer un trait sur la coopération transatlantique.

Les Alliés devraient donc réussir à résoudre le problème des inégalités des capacités militaires, conformément à une pratique courante au sein de l’Alliance, c’est-à-dire par un compromis qui a l’apparence d’un progrès, sans toutefois en constituer un. Un doute subsiste cependant quant à l’accueil qui lui sera réservé par les « globalistes ». En ce qui concerne les autres sujets majeurs qui seront évoqués à Prague, notamment celui qui devait dominer le débat – la question de l’élargissement –, un consensus semble également en voie d’élaboration. En effet, lorsque, en 2000, neuf candidats ont déclaré, de manière quelque peu présomptueuse, leur intention d’adhérer ensemble à l’Alliance, à l’occasion du prochain élargissement, les experts ont envisagé cet éventuel « big bang » avec beaucoup de scepticisme [16]. Aujourd’hui, ce scepticisme a fait place à une sagesse toute conventionnelle, au point que ce « big bang » serait imminent. Toutefois, il ne devrait pas concerner les neuf candidats du « front commun » de 2000, mais sept d’entre eux : l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Slovénie, la Slovaquie, la Bulgarie et la Roumanie [17].

Il serait inapproprié de considérer le sommet de Prague comme un tournant décisif pour l’Alliance, que ce soit dans le sens d’une rupture ou d’une consolidation. Cependant, l’issue du sommet sera lourde de conséquences pour les tenants de la vision « globaliste » de l’OTAN. À cet égard, si l’Alliance devait encore une fois échouer – ce qui sera sans doute le cas – à concevoir que le monde entier lui appartienne, nul doute que les « globalistes » seront déçus. Mais l’école « globaliste » ne représente pas, à elle seule, toutes les opinions exprimées sur ce sujet, et l’issue probable du sommet – à savoir, une deuxième vague d’élargissement, à laquelle s’ajouteront quelques politesses sur les mérites d’une ICD revue à la baisse – devrait satisfaire les « canadianistes ». Pour autant, l’imminence de la démonstration de l’incapacité de l’OTAN à s’affirmer comme une solution aux problèmes vitaux des États-Unis ne sonnera pas le glas de l’Alliance, quoi qu’en disent les experts.

Cependant, le sommet devrait confirmer la tendance lourde qui se profile déjà depuis ces dernières années, notamment que les États-Unis sont de moins en moins enclins à concevoir l’Alliance comme un outil essentiel pour la défense de leurs intérêts. Sur ce sujet, la position des « canadianistes » se résume à la constatation suivante : l’OTAN reste un outil de la politique étrangère américaine, mais l’époque où elle était considérée comme le seul et l’ultime moyen d’expression de la stratégie américaine est révolue – sous réserve qu’elle ait jamais existé. Si l’Alliance doit servir à Washington, autrement que pour ancrer la démocratie en Europe (un objectif qui ne doit pas être sous-estimé), elle fonctionnera alors à l’image d’une holding, agissant le plus souvent avec le soutien militaire de quelques-uns de ses membres, rarement avec tous, à la manière des « coalitions d’intérêts ».

Cependant, la conservation de cette capacité militaire dépendra de la faculté des Européens à subvenir aux besoins de financement de leur politique de défense. Les États-Unis ne vont pas se désengager totalement en Europe, mais ils considéreront – si cela n’est pas déjà le cas – que les enjeux de sécurité appelant une réponse militaire se situent désormais en dehors de l’Europe. Parfois, à l’instar de la guerre menée aujourd’hui en Afghanistan, certains de leurs alliés seront en mesure de participer activement aux opérations répondant aux enjeux de sécurité internationale. Dans d’autres cas, ils refuseront d’intervenir, ou leur intervention ne sera pas souhaitée. Mais le type de coopération que les États-Unis attendront de la part de leurs alliés européens concernera essentiellement le partage des informations des services de renseignement et une coopération en matière d’application du droit, des domaines qui relèvent du troisième pilier de l’Union européenne (UE).

En ce qui concerne le deuxième pilier de l’UE et les aspirations de certains pays européens à créer une PESDC viable, il n’est pas certain que, au cas où les « canadianistes » gagneraient les faveurs du débat américain, ceci soit défavorable aux intérêts européens, bien que W. Pfaff pense que n’importe quel projet américain concernant l’OTAN se ferait forcément au détriment des intérêts européens [18]. Au contraire, le projet d’extension de l’article 4, relatif au mécanisme de la consultation, envisagé par l’école des « canadianistes », servirait, à double titre, les intérêts européens, plus précisément les intérêts de ceux qui souhaitent construire une « Europe de la défense » plus forte.

D’une part, en accueillant sept nouveaux membres, sans que cet élargissement n’implique des coûts trop importants – puisqu’il ne sera probablement pas demandé à ces candidats de s’investir militairement –, l’OTAN continuera à servir les intérêts de l’UE. En effet, l’Alliance contribuera, à sa manière, à réaliser les objectifs de l’Europe occidentale, qui souhaite, à terme, intégrer à moindre coût les pays d’Europe centrale et orientale dans « sa » communauté. Ainsi, en s’élargissant, l’OTAN gardera le rôle qu’elle a toujours joué : celui de bailleur politique de la sécurité européenne. De plus, cette zone de paix devrait être renforcée par un élargissement de l’UE elle-même. Cependant, si les coûts de cet élargissement s’avéraient être lourds, ils pourraient, à terme, remettre en cause le projet européen. Avant que les pays membres de l’UE n’aient déterminé comment ils se partageront le poids financier de la réforme des institutions et du fonctionnement de l’Union, ils devraient au moins savoir gré à l’OTAN de résoudre une partie de leurs problèmes.

D’autre part, puisqu’il est évident pour l’école des « canadianistes » que les Européens assumeront davantage de responsabilités dans le maintien de leur propre sécurité que par le passé, il en découle nécessairement que l’OTAN deviendra, de plus en plus, une organisation « européanisée » ; sinon, elle ne sera pas. Cette tendance inéluctable n’impliquera pas forcément une coopération accrue entre l’Alliance et la PESDC, mais cela pourrait être le cas, car des raisons profondes donnent sens à cette union. L’une de ces raisons réside dans l’impulsion offerte par la réduction des subsides militaires américains, qui ont longtemps soutenu la sécurité européenne. La réticence de la majorité des pays d’Europe occidentale à investir de manière plus conséquente dans leur propre sécurité constitue le handicap majeur du projet européen. Désormais, ce choix ne leur est plus donné.

(Traduit de l’anglais par Émilie Aberlen et Anh-Dao Bassot)