Cependant, la mise en place de la PESD n’a pas été aisée. Dès le départ, l’idée d’une défense européenne commune a généré un intense débat entre les États membres sur la façon de répondre à cet objectif politique. Cet article analyse les arguments de ce débat, en mettant l’accent en particulier sur des questions telles que l’opportunité, la nature et la forme que devrait prendre une défense commune de ce type. Il rend également compte de la manière dont ces arguments ont évolué au cours du débat, conduisant à l’état actuel de la PESD. Une telle démarche, si elle part du principe que les arguments utilisés par les États membres reflètent leurs intérêts et leurs préférences, suppose aussi que leur conceptualisation change au cours de leurs interactions.

Face à l’incapacité de la CPE à offrir, aux États membres qui le souhaitaient, un forum dans lequel ils pouvaient discuter des questions de sécurité européenne, et à proposer des avancées sur le thème d’une défense commune, le président français François Mitterrand proposa, en 1983, de réactiver l’Union de l’Europe occidentale (UEO) et d’en faire la base d’une identité européenne de défense. L’UEO, qui existait depuis 1955 dans l’ombre de l’OTAN, était la seule organisation d’Europe occidentale où les ministres de la Défense et des Affaires étrangères des États membres pouvaient se rencontrer en dehors de l’enceinte de l’OTAN. Elle présentait entre autres avantages que l’Irlande, le Danemark et la Grèce, principaux opposants au renforcement de la dimension de sécurité dans le cadre de la CPE, n’en étaient pas membres. L’Allemagne, qui commençait à partager les réserves françaises à l’égard de la politique de sécurité des États-Unis, soutint l’initiative française [4]. Malgré le scepticisme initial des Britanniques, les ministres de la Défense et des Affaires étrangères de la France, de l’Allemagne, du Royaume-Uni, de l’Italie et du Benelux décidèrent finalement à Rome, en 1984, de réactiver l’UEO. Trois ans plus tard, les sept États membres de l’UEO s’accordèrent, dans une déclaration commune, sur le constat que la construction européenne resterait incomplète tant qu’elle n’inclurait pas la sécurité et la défense. Ils affirmaient ainsi leur volonté de développer une identité européenne de défense plus cohésive et de poursuivre leurs efforts en vue d’une coopération plus étroite en matière de sécurité [5]. À ce stade, les États membres de l’UEO, également membres de l’OTAN, ne pensaient pas que la réactivation de l’UEO se ferait au détriment de leur attachement à l’OTAN, car ils recherchaient simplement à renforcer le rôle de l’Europe au sein de l’Alliance.

Il en a résulté que tous les États membres ont ressenti le besoin d’étendre le champ de coopération en matière de politique étrangère aux questions de sécurité, et d’inclure une dimension de sécurité dans les dispositions de la nouvelle PESC. Mais, durant la CIG, ils ont été divisés quant à l’opportunité d’inclure les questions de défense dans une politique commune de sécurité, et à la possibilité d’intégrer l’UEO dans ce qui allait devenir l’Union européenne. Les douze États membres étaient divisés en deux camps [6]. Un premier groupe, sous l’égide de la France et comprenant l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne, la Belgique et le Luxembourg, souhaitait confier à l’UE la responsabilité de l’élaboration de la politique européenne de sécurité commune. La volonté de ces États membres de développer une défense commune n’était pas nouvelle. En réalité, après la création de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1952, tous ces pays – à l’exception de l’Espagne – s’étaient déjà accordés au début des années 1950 sur un plan français de Communauté européenne de défense (CED). La CED n’a jamais vu le jour, car elle n’avait pas été approuvée par le Parlement français. En 1962, avec le plan Fouchet, la France lançait une autre proposition en faveur d’une coopération politique et militaire plus étroite entre les six États membres de la Communauté économique européenne (CEE), mais sans réussir cette fois à rallier le soutien des pays du Benelux. Face à cet échec, la France décidait, en 1966, de retirer ses forces du commandement militaire intégré de l’OTAN, tout en restant membre de l’Alliance atlantique. Par la suite, durant les négociations de la CIG, de décembre 1990 à décembre 1991, la France, tout comme les autres États membres, avait reconnu que l’Alliance atlantique demeurait indispensable pour la sécurité de l’Europe et avait plaidé pour un pilier européen fort au sein de l’OTAN. Dans le même temps, elle prônait, avec l’Allemagne, le développement d’une identité commune de sécurité et de défense autonome dans le cadre de l’UE. Afin d’améliorer la coopération en matière de défense entre États membres de l’UE, la France et les autres partisans d’une défense européenne commune souhaitaient voir l’UEO devenir partie intégrante du processus d’intégration européenne. Dans une première phase de transition, l’UEO pouvait fonctionner comme le bras armé de l’Union et servir de lien entre l’UE et l’OTAN, les liens organisationnels entre l’UE et l’UEO, qui recevrait alors ses directives générales du Conseil européen, pouvant mener, à un stade ultérieur, à une fusion entre l’UEO et l’UE.

Le second groupe, composé du Royaume-Uni, des Pays-Bas et du Portugal, était prêt à coopérer dans le domaine de la sécurité et à accepter l’idée d’une identité européenne de défense, mais insistait sur la primauté de l’OTAN et n’était pas disposé à accepter un renforcement de l’UEO aux dépends de l’OTAN. L’objectif premier du Royaume-Uni était de faire d’une politique de défense commune un objectif à long terme, alors que les Pays-Bas souhaitaient supprimer la référence à l’UEO et mettre l’accent sur l’importance persistante de l’OTAN. Néanmoins, ces deux pays étaient prêts à envisager l’utilisation de l’UEO comme composante de défense de l’Union, tout en précisant que celle-ci devait être complémentaire à l’OTAN. Ils rejetèrent l’idée que l’UEO devienne le volet « sécurité et défense » de l’Union, et soutinrent fortement le développement d’un pilier européen de sécurité au sein de l’OTAN. Les trois opposants traditionnels à une défense européenne commune, l’Irlande, le Danemark et la Grèce, ont eu des positions changeantes. L’Irlande et le Danemark, pour des raisons internes différentes, privilégiaient le maintien du caractère civil de la PESC. Cependant, l’Irlande était encline à accepter que le Conseil européen puisse prendre des décisions ayant des implications militaires, car cela lui permettait de s’assurer de disposer au moins d’un droit de regard sur les décisions. Quant à lui, le Danemark demeurait hostile à toute inclusion de la politique de défense dans la PESC, ne souhaitant pas s’engager dans l’UEO et désirant conserver l’OTAN comme forum décisif pour la coopération en matière de sécurité et de défense. La Grèce a tout simplement changé d’attitude, acceptant finalement une coopération plus étroite dans les domaines de la sécurité et de la défense et exprimant même sa volonté de devenir membre de l’UEO.

Le débat entre les atlantistes et leurs opposants a finalement débouché sur un compromis, qui ressemblait plus à un constat des désaccords. Le texte final relatif à la dimension de sécurité de l’UE – tel qu’il figure dans le TUE –, qui devait être acceptable pour toutes les parties, a ainsi constitué une avancée minimale vers une politique européenne commune de sécurité et de défense. Les dispositions du titre V du TUE – relatives à la sécurité et instaurant la PESC – étaient extrêmement prudentes et vagues, riches en restrictions et en clauses conditionnelles. Les États membres acceptaient de supprimer la séparation artificielle entre les aspects civils et militaires de la sécurité et d’inscrire toutes les questions relatives à la sécurité dans la PESC. Par ailleurs, le traité contenait une référence à la formation éventuelle d’une politique de défense commune, pouvant à terme conduire à une défense commune. Ainsi, la politique commune de sécurité a commencé à devenir un objectif déclaré de l’UE, mais le développement, in fine, d’une politique commune de défense et la possibilité d’une défense commune étaient reportés à une date incertaine. Le traité reflète également un désaccord sur les moyens d’atteindre cet objectif. Les dispositions de la PESC exigent de l’UEO, qui est considérée comme partie intégrante du développement de l’UE, qu’elle étudie les modalités d’élaboration et de mise en œuvre des décisions et des actions de l’Union qui ont des implications dans le domaine de la défense. Une fois ce lien entre l’UEO et l’UE établi, les dispositions de la PESC font aussi explicitement référence à l’OTAN, en affirmant que la politique de sécurité de l’UE doit respecter les obligations de certains États membres, découlant du traité de l’Atlantique nord, et qu’elle doit prendre en considération la politique commune de sécurité et de défense établie dans le cadre de l’OTAN. De plus, dans une déclaration annexée au TUE, le rôle de l’UEO est défini comme étant la composante de défense de l’UE et le pilier européen de l’OTAN [7].

Le problème devait être résolu par le sentiment croissant des États membres de l’UE que l’UEO, en tant que telle, n’était pas en mesure de répondre aux enjeux de sécurité auxquels ils devaient faire face. Comme les engagements de l’UEO dans les conflits successifs de l’ancienne Yougoslavie l’attestent, cette organisation ne répondait pas aux attentes des États membres qui avaient espéré en faire le bras armé de l’Union, et devenait, de fait, de plus en plus inadaptée, même pour entreprendre les missions de Petersberg les plus modestes. Au cours des années 1990, l’UEO a été engagée dans la mise en application de l’embargo des Nations unies à l’encontre de l’ex-Yougoslavie en mer Adriatique et le long du Danube. Elle a également mené d’autres opérations de faible envergure, telle que la force de police dans la ville de Mostar – alors administrée par l’UE – ou l’opération de déminage en Croatie. Mais, contrairement à l’OTAN, l’UEO a joué un rôle négligeable dans les opérations de maintien de la paix et de rétablissement de la paix en ex-Yougoslavie. Lorsque le Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU) a créé une force de protection – la FORPRONU –, en 1992, le Quartier général avancé du Groupe d’armées Nord (NORTHAG) de l’OTAN, basé en Allemagne, fut déplacé en Bosnie pour constituer la structure de commandement de la FORPRONU. De plus, la mise en application de la zone d’interdiction de survol de la Bosnie, le soutien aérien rapproché à la FORPRONU, et les frappes aériennes contre les Serbes de Bosnie ont tous été dirigés à partir d’un quartier général de l’OTAN basé en Italie. Le déploiement de l’IFOR [11] par l’OTAN a également été essentiel pour la mise en œuvre des accords de Dayton, qui divisaient la Bosnie entre les musulmans, les Serbes et les Croates.

Ainsi, l’expérience en ex-Yougoslavie a convaincu de nombreux États membres de l’UE, au premier rang desquels la France, que l’UEO ne disposait pas de la capacité à mener des opérations militaires complexes et de grande envergure. À cette occasion, la France a aussi pris conscience que la construction d’une telle capacité opérationnelle exigeait de vastes ressources et d’importants investissements financiers qu’aucun des États membres de l’UEO n’était prêt à effectuer à cette époque, notamment parce que cela aurait entraîné la duplication de moyens existant déjà dans le cadre de l’OTAN. Par ailleurs, un effet d’entraînement essentiel de l’expérience yougoslave a été la réintégration d’officiers français dans la structure de commandement militaire de l’OTAN. En effet, les officiers qui dirigeaient la FORPRONU étaient essentiellement français et britanniques, et ils utilisaient les capacités de commandement et de contrôle de l’OTAN pour mener les opérations militaires. Des officiers français ont aussi remplacé des officiers allemands dans le quartier général de la FORPRONU et participé aux opérations maritimes et aériennes menées par l’OTAN.

Cette expérience a donc conduit la France et les partisans du développement d’une composante de défense dans l’Union européenne à une conclusion inévitable : l’UE et l’UEO devaient coopérer plutôt que d’être en compétition avec l’OTAN pour la construction d’une identité européenne de défense. La difficulté était de trouver un modus operandi permettant une européanisation de l’Alliance, afin qu’elle soit en mesure de répondre à l’ambition des États membres de l’UE de développer une défense européenne commune et de satisfaire leur aspiration à un pilier européen fort dans l’OTAN, appelé Identité européenne de sécurité et de défense (IESD). La « formule magique » fut trouvée au travers du concept de Groupement de forces interarmées multinationales (GFIM). Celui-ci, mentionné pour la première fois dans une déclaration à l’issue du sommet de l’OTAN à Bruxelles, en 1994, a été ratifié par le Conseil de l’Atlantique nord, à Berlin, en 1996. Il rendait possible la création d’états-majors spéciaux, les GFIM, pour la direction d’opérations militaires spécifiques, telles que des missions de maintien de la paix, et permettait l’utilisation de moyens militaires empruntés à l’OTAN. Selon la formule officielle, ce système permettait l’« utilisation de capacités militaires séparables mais non distinctes » pour mener des opérations dirigées par l’UE ou l’UEO [12]. Cependant, une grande partie des capacités de l’OTAN étant américaines, les États-Unis continuaient de pouvoir opposer leur veto à l’utilisation des moyens militaires de l’OTAN pour des opérations sous la direction de l’UE ou de l’UEO. Ainsi, l’introduction du concept de GFIM n’a donc pas remis en cause la volonté de la France et d’autres États membres de doter l’UE d’une capacité de défense indépendante. Un tel développement était toujours perçu par ces États comme une condition préalable nécessaire à une PESC efficace.

Ainsi, l’évolution de l’attitude britannique à l’égard d’une défense européenne commune a conduit au rapprochement franco-britannique, entériné lors du sommet de Saint-Malo entre le président français Jacques Chirac et A. Blair, en décembre 1998. Cette rencontre a lancé un processus d’étroite coopération franco-britannique dans le domaine de la défense, faisant des deux pays le moteur du développement rapide de la PESD. La modification apportée par le Royaume-Uni à la nature même du débat, celui-ci portant alors sur les capacités plutôt que sur les institutions, a été d’une importance cruciale pour la PESD. La partie la plus importante de la déclaration de Saint-Malo mettait l’accent sur la nécessité pour l’UE de disposer d’une capacité autonome, soutenue par des moyens militaires crédibles, afin d’être en mesure de jouer pleinement son rôle sur la scène internationale [14]. Cette déclaration bilatérale est devenue la base de l’avancée essentielle vers le développement d’une PESD, enregistrée au sommet européen de Cologne en juin 1999. Afin de disposer de la possibilité et de la capacité de décider d’entreprendre une action autonome, concernant l’ensemble de l’échelle des missions de prévention des conflits et de gestion des crises, et indépendamment des actions entreprises par l’OTAN, le Conseil européen y décidait que l’UE devait disposer des capacités et des forces militaires nécessaires dans les domaines du renseignement, du transport stratégique, du commandement et du contrôle. Bien que l’accent ait été mis sur l’établissement et le renforcement des capacités, certains arrangements institutionnels ont été introduits afin de faciliter le processus de décision pour des opérations dirigées par l’UE. Il a été décidé de tenir, dans le cadre institutionnel de l’UE, des rencontres entre les ministres de la Défense, et de créer un Comité politique et de sécurité (COPS) composé de représentants des États membres [15]. La réforme institutionnelle devant permettre l’intégration de la PESD dans l’architecture institutionnelle européenne était, quant à elle, reportée à la prochaine CIG.

Cependant, malgré le co-parrainage franco-britannique de la PESD, la divergence fondamentale entre les deux pays concernant les modalités de gestion des relations UE-OTAN n’avait pas disparu. Cela est devenu évident en 1999 lorsque, dans des documents séparés, les deux pays ont tiré leurs enseignements de la guerre du Kosovo – l’opération Force alliée. En effet, alors que le Royaume-Uni et la France partageaient la conclusion la plus évidente, à savoir que la guerre démontrait l’immense fossé entre les capacités militaires américaines et européennes ainsi que leur aptitude limitée à mener des opérations militaires de grande envergure, ils ont envisagé des solutions divergentes à ce problème.

Les dirigeants français, conditionnés par la quête de l’autonomie de la France, suggéraient que, dans chaque domaine où l’Europe se trouvait en retard par rapport aux États-Unis, un effort particulier devait être fait pour combler ce fossé. Quant à eux, les Britanniques, préférant s’appuyer sur l’OTAN, recommandèrent que l’UE agisse en « consommatrice intelligente des services militaires de l’OTAN » [16].

Néanmoins, l’expérience au Kosovo fut un catalyseur fondamental de la décision immédiate, lors du Conseil européen de Helsinki en décembre 1999, d’établir une force militaire de 50 000 à 60 000 hommes afin de mener les missions de Petersberg, disposant des capacités nécessaires de commandement, de contrôle et de renseignement, ainsi que d’autres outils logistiques et de soutien au combat. Cette force devant pouvoir être développée dans un délai de soixante jours et soutenue pendant un an [17]. Le Conseil européen de Helsinki a accompagné cet objectif global – headline goal – par la décision d’établir de nouveaux organes politico-militaires au sein du Conseil de l’UE, afin de lui permettre d’être en mesure de prendre la décision de mener et de diriger des opérations, et d’en assurer en particulier le contrôle politique et la direction stratégique. Dès lors, les présidences successives de l’UE se sont efforcées de mettre en œuvre ce headline goal. Afin de remédier aux lacunes en termes de capacités militaires, un accord a été obtenu en 2001 sur la mise en œuvre d’un Plan d’action européen pour les capacités, dans le but de trouver des solutions nationales et multinationales, et de stimuler de nouvelles formes de coopération entre États membres. Cependant, du fait de la difficulté à satisfaire ce headline goal, seules les missions de Petersberg les moins exigeantes peuvent aujourd’hui être menées par l’UE, ce qui rend la coopération avec l’OTAN toujours aussi indispensable. La construction de la structure institutionnelle de la PESD a été moins problématique et plus facilement intégrée dans le cadre de la PESC [18]. Le nouveau montage institutionnel de la PESC a donc été entériné par les États membres sans difficulté majeure lors du sommet de Nice, en décembre 2000. Lors de ce sommet, toutes les références à l’UEO figurant dans le TUE ont été supprimées, en raison de l’annonce de la fin de l’existence de l’UEO en tant qu’organisation opérationnelle au début de l’année 2001. Après avoir transféré certaines de ses capacités à l’UE, l’UEO a, quant à elle, tout simplement disparu.

L’analyse du débat entre les États membres de la CE puis de l’UE, sur la manière de gérer le défi politique d’une défense européenne commune, confirme les suppositions qui sous-tendent cette analyse. Les arguments utilisés individuellement par les États reflètent effectivement leurs intérêts et leurs préférences. L’orientation, que le Royaume-Uni et d’autres États membres ont donné à leur politique de défense à l’égard de l’Alliance atlantique, a, à leurs yeux, doté l’Europe occidentale d’une sécurité et d’une stabilité qu’ils étaient incapables d’assurer eux-mêmes. La prédominance de l’OTAN dans la gestion de la défense européenne a permis de maintenir l’engagement américain dans la défense de l’Europe et a rendu disponibles des moyens militaires que les États membres auraient eu à dupliquer si tel n’avait pas été le cas. Cependant, la conception française de l’autosuffisance militaire, et son soutien à une réactivation de l’UEO comme rivale de l’OTAN, a certainement été motivée par ses doutes sur la persistance de l’engagement américain dans la défense de l’Europe et sa quête d’indépendance diplomatique et militaire à l’égard des États-Unis.

Mais, comme nous l’avons vu, la conceptualisation de ces intérêts et la formulation des préférences ont évolué au fil de leurs interactions. Les débats récurrents lors des sommets européens et des rencontres ministérielles, les pressions budgétaires, les expériences dans les diverses opérations de maintien de la paix et de rétablissement de la paix en ex-Yougoslavie, ainsi que la guerre au Kosovo, ont eu pour conséquence de rapprocher la France de l’OTAN et le Royaume-Uni de l’UE. Le rapprochement franco-britannique a donné l’impulsion au processus dit de Saint-Malo, qui a encouragé les « européanistes », telle l’Espagne, et les « atlantistes », tels les Pays-Bas, à reconsidérer leurs positions traditionnelles, permettant ainsi d’accélérer la création de la PESD. La position des États neutres – l’Irlande, la Suède, l’Autriche et la Finlande – est également intéressante de ce point de vue. Malgré leur tradition de neutralité, ils ont tous fait preuve de la volonté de participer à la PESD, de se rapprocher de l’OTAN, et de contribuer à des opérations de maintien de la paix menées par l’UE et autorisées par l’ONU. Le seul État membre qui a persévéré dans sa politique d’opposition à toute tentative de créer une capacité de défense européenne est le Danemark. Ce refus ne s’explique pas par la neutralité, mais parce que le Danemark a toujours considéré que la responsabilité de la défense européenne devait rester du ressort de l’OTAN, dont il est membre. Durant toute la période couverte par cette étude, le Danemark a toujours été hostile au développement d’une capacité militaire autonome au sein de l’UE. Afin de maintenir sa position, il a choisi de se prémunir d’une clause d’exemption concernant la PESD.

La conclusion qui pourrait être tirée de cette analyse est que la convergence entre les différents intérêts des États membres et la fusion de leurs préférences respectives ont rendu possible le développement d’une défense commune et le lancement de la PESD. Elles ont également déterminé la forme et la nature de ce processus. La construction institutionnelle intergouvernementale de la PESD, le partage des capacités militaires entre l’OTAN et l’UE par le biais du concept de GFIM, et l’attention portée aux aspects civils autant que militaires des opérations de gestion de crise et de maintien de la paix constituent, d’ores et déjà, les caractéristiques incontournables de la PESD.

(Traduit de l’anglais par Bastien Nivet)