Le désaccord transatlantique actuel trouve son origine dans l’interprétation des événements du 11 septembre 2001. En effet, le gouvernement américain considère ces attentats comme la représentation d’une rupture historique, caractérisée par l’apparition d’une nouvelle menace internationale, qui s’incarne dans le terrorisme international et les « États-voyous », auxquels ils ont déclaré la guerre. Quant à eux, les Européens semblent peu disposés à reprendre à leur compte cette vision des choses. L’opposition européenne vis-à-vis de Washington est en partie fondée sur une inquiétude – compréhensible – relative aux conséquences d’une éventuelle action militaire unilatérale des États-Unis contre l’Irak. Cependant, elle constitue également une tentative qui vise à donner de la cohérence à une « identité européenne », en exagérant, par des méthodes rhétoriques, les différences transatlantiques concernant les normes internationales. Les prises de position des dirigeants et des hauts fonctionnaires européens envers l’Administration Bush masquent l’échec des pays de l’Union européenne (UE) à définir ensemble un « concept stratégique » pour la PESD. Elles montrent aussi qu’il existe des obstacles politiques et économiques internes à l’UE quant à la réalisation de la restructuration des forces armées européennes et à l’augmentation des budgets de défense, pourtant initialement prévue par les quinze États membres de l’UE.

Paradoxalement, les positions prises par les membres de l’Alliance atlantique et de l’UE sur les questions de sécurité internationale contribuent à résoudre l’équation OTAN-PESD d’une façon plutôt problématique. En effet, elles permettent aux forces sociales transatlantiques [1] de dessiner l’avenir de l’engagement militaire extérieur de l’OTAN et de l’UE afin de permettre la formation de « coalitions ad hoc volontaires ». Ces coalitions pourraient ainsi obtenir l’accès aux diverses ressources de l’OTAN et de l’UE, sans pour autant être politiquement responsables devant leurs organes politiques respectifs – le Conseil de l’Atlantique nord (NAC) et le Comité politique et de sécurité (COPS). Notons que la réponse militaire des États membres de l’OTAN et de l’UE à la guerre en Afghanistan peut être considérée comme un exemple de cette stratégie.

Par ailleurs, cette évolution contribuera à une remise en cause profonde du rôle politique de l’OTAN, et pourrait conduire l’UE à voir sa politique de défense dominée par le Royaume-Uni et la France, et marquée par une réappropriation substantielle des politiques de défense par les autres États européens. Les relations OTAN-PESD ne semblent donc pas être une controverse déplacée ou un simple faux débat. Elles sont au cœur de l’avenir de la zone euro-atlantique.

Lors du sommet européen de Nice et du Conseil de l’OTAN, en décembre 2000, il a été décidé d’établir des canaux de communication étroits entre l’UE et l’OTAN, afin d’éviter que n’ait lieu le « découplage » auquel Washington faisait allusion. Deux dispositions incluses dans le traité de Nice ont officiellement incorporé ces nouvelles mesures. La première établissait la tenue de réunions élargies, au cours de chaque présidence, entre le NAC et le COPS, nouvellement établi, ainsi qu’entre l’OTAN et le Comité militaire de l’UE. La seconde prévoyait une accélération du rythme des contacts et des réunions entre les deux organisations en cas de crise [5]. Quelques progrès ont également été réalisés pour résoudre la question de l’accès de l’UE aux moyens de l’OTAN, ainsi que celle de l’inclusion des États membres de l’OTAN, mais ne faisant pas partie de l’UE, dans le processus de décision politique de la PESD. Ce compromis durement arraché a cependant été mis en danger par la décision des représentants turcs d’opposer leur veto aux négociations. Les dirigeants d’Ankara soutenaient en effet que les modalités de participation, prévues pour les missions menées par l’UE, ne permettaient pas à des pays tiers de participer de manière satisfaisante à la décision de lancer une opération. Autrement dit, la Turquie reprochait à l’UE d’opérer une discrimination à l’encontre des États membres de l’Alliance atlantique mais non de l’UE. Les dirigeants turcs ont ainsi voulu obtenir un droit de veto concernant le déploiement éventuel d’une force autonome de l’UE dans la zone de la Méditerranée orientale, et ils ont exigé que la décision d’utiliser des moyens de l’OTAN soit prise au cas par cas. Enfin, ils ont demandé à être impliqués à un niveau identique dans les opérations menées par l’UE, même si celle-ci n’utilisait pas les moyens de l’OTAN [6].

Un tel espoir a cependant été rapidement dissipé, car la question des relations OTAN-PESD a été, au début de l’année 2002, éclipsée par l’apparition d’un profond désaccord transatlantique sur un certain nombre de questions de sécurité internationale. Ce désaccord a débuté avec la décision des États-Unis d’établir des tribunaux militaires pour l’audience des cas de terrorisme et de détenir les talibans et les personnes suspectées d’appartenir à l’organisation Al-Qaïda au camp X-Ray, à Cuba [7]. Au moment de la rédaction de cet article, ce désaccord inclut également une controverse au sujet d’une éventuelle attaque des États-Unis contre l’Irak, de la volonté des États-Unis de soustraire les troupes américaines de maintien de la paix à l’autorité de la Cour pénale internationale (CPI), et de différences de points de vue quant aux stratégies à mener à l’égard du conflit israélo-palestinien [8].

Les signes avant-coureurs de nouveaux désaccords dans les relations transatlantiques étaient déjà présents durant les six premiers mois d’exercice de l’Administration Bush, la nouvelle Administration républicaine préconisant plus ouvertement l’option unilatéraliste dans la conduite de sa politique étrangère. Le rejet du protocole de Kyoto, relatif au réchauffement de la planète, par le gouvernement américain et son engagement en faveur de la National Missile Defence (NMD) – un projet qui impliquait la menace, plus ou moins explicite, de rupture unilatérale du traité Anti-Ballistic Missile (ABM) de 1972 si la Russie refusait d’accepter le déploiement de la NMD –, sont autant d’exemples de la résurgence de l’unilatéralisme américain. Les décideurs de Washington se sont également opposés à l’application du traité sur les armes biologiques de 1972 et à la Convention internationale sur les armes légères. De plus, sans consulter leurs partenaires, les États-Unis ont modifié la conception de leurs rapports avec la Chine pour reconnaître un niveau de « compétition stratégique » et ont averti la Russie qu’ils n’accepteraient pas le veto de Moscou sur la question de l’élargissement de l’OTAN aux pays baltes [9].

Diplomates et dirigeants européens ont certes été déçus par les premières prises de position de l’Administration Bush, mais, sans l’exprimer ouvertement, ils pensaient que la nouvelle équipe de conseillers avait besoin de temps pour se forger sa propre vision du monde. Ils ont alors espéré qu’une diplomatie silencieuse pouvait être plus effective que l’emploi de la critique ouverte, afin d’influencer la politique étrangère et de sécurité américaine.

Pour l’Administration républicaine, la lutte contre le terrorisme n’est pas simplement une question secondaire de la politique étrangère, de sécurité et de défense américaine globale. Il s’agit d’une idéologie nouvelle, comparable à la stratégie du containment développée pendant la guerre froide. C’est la raison pour laquelle certains responsables américains n’hésitent pas à établir des parallèles entre la lutte contre le terrorisme et les guerres entreprises par les États-Unis pour libérer le monde, d’abord contre le national-socialisme, puis contre le communisme [10]. Pour certains d’entre eux, la guerre contre le terrorisme est une guerre d’identité. Le premier signe officiel de la manifestation de cette nouvelle politique a été perceptible lors du discours sur l’état de l’Union du président George W. Bush, le 29 janvier 2002, dans lequel il a identifié l’Irak, l’Iran et la Corée du Nord comme faisant partie d’un nouvel « axe du Mal », menaçant la paix dans le monde [11]. Cette nouvelle stratégie de sécurité s’incarne dans une politique d’« action préventive », qui inclut non seulement l’utilisation de moyens diplomatiques et économiques pour prévenir l’apparition de nouvelles menaces terroristes, qui pourraient avoir accès aux armes nucléaires et biologiques, mais également l’utilisation de frappes militaires préventives. Donald Rumsfeld, secrétaire d’État américain à la Défense, a été le premier dirigeant à exprimer de manière explicite la nécessité de recourir à des frappes préventives, en soutenant que « se défendre contre le terrorisme et les autres menaces du XXI^e siècle naissant peut exiger que nous menions la guerre contre l’ennemi [...]. Dans certains cas, le seul moyen, et le plus approprié, de se défendre est une attaque » [12]. De même, Condoleezza Rice a admis que la nouvelle politique de Washington signifiait « la prévention d’actes de destruction qu’un adversaire serait susceptible de vouloir mener contre vous » [13]. Ainsi, cette doctrine d’action préventive est l’exemple même de l’unilatéralisme, en ce qu’elle suppose qu’il est légitime pour un État de prendre des mesures pour se prémunir contre ce qu’il a considéré – de son propre chef – comme une menace potentielle à sa sécurité nationale, sans consultation préalable d’autres États ou d’organisations multilatérales.

Bien qu’il soit compréhensible et légitime que des dirigeants européens expriment leurs inquiétudes à l’égard de la politique étrangère, de sécurité et de défense américaine, il est évident qu’une certaine partie des élites européennes utilise les divergences transatlantiques actuelles à des fins européennes ou de politique intérieure. En soulignant les différences « idéologiques », ils cherchent à différencier les perspectives européenne et américaine sur les questions internationales, afin de favoriser un sentiment d’« identité européenne ». Cette attitude a toujours été présente chez certains universitaires et dirigeants français et, désormais, elle devient celle des élites bruxelloises et de nombreux leaders de l’UE [18]. En effet, certains commentateurs ont récemment (et correctement, à notre avis) caricaturé le désaccord transatlantique comme une tentative de transformer l’anti-américanisme en euro-gaullisme.

La réponse à la guerre menée en Afghanistan fournit les preuves de l’existence d’un consensus émergent sur le recours à des « coalitions ad hoc » et sur l’utilisation de l’OTAN et de l’UE comme « fournisseurs de services ». En décembre 2001, douze États membres de l’UE (l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, l’Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, l’Italie, les Pays-Bas, le Portugal et la Suède) ont décidé de contribuer aux efforts de maintien de la paix en Afghanistan dans le cadre de la Force internationale d’assistance à la sécurité (ISAF) [22]. Il a été décidé que les forces des États membres de l’UE ne seraient pas déployées sous le contrôle militaire de l’OTAN, de l’UE ou de l’Organisation des Nations unies (ONU). Au contraire, et bien que l’opération disposât d’un mandat du Conseil de sécurité de l’ONU [23], il a été décidé qu’une « nation-cadre » la commanderait, initialement le Royaume-Uni. L’ISAF peut donc être considérée comme une « coalition ad hoc » volontaire.

Dans un premier temps, l’Allemagne et les États-Unis ont été en désaccord sur la question de savoir dans quelle mesure l’opération de maintien de la paix serait sous commandement américain et sur le risque de se retrouver ainsi directement impliquée dans des missions de combat [24]. Par la suite, un consensus a été atteint sur le principe d’une séparation stricte entre le commandement et le contrôle des activités de maintien de la paix, d’une part, et les opérations de combat, d’autre part. Cependant, il est difficile de croire qu’aucun échange d’informations n’a eu lieu à un niveau informel, alors que la majorité des nations impliquées dans la lutte contre Al-Qaïda, sous le commandement général des États-Unis, étaient également impliquées dans les activités de maintien de la paix de l’ISAF [25]. Ainsi, au début du mois de mars 2002, des soldats danois, français, allemands et norvégiens ont participé aux opérations de combat dans les montagnes de Shah-e-Kot, où les États-Unis entreprenaient d’intenses opérations aériennes et terrestres pour traquer les combattants afghans et ceux d’Al-Qaïda [26].

Plus important encore, bien que les forces de maintien de la paix et les forces de combat déployées en Afghanistan ne soient pas sous le commandement militaire et le contrôle de l’ONU, de l’OTAN ou de l’UE, les forces impliquées, particulièrement les troupes de maintien de la paix, dépendent des plans opérationnels et des procédures développées par l’OTAN [27]. Certains médias ont ainsi confirmé que, en mars 2002, le gouvernement britannique étudiait la possibilité d’octroyer un rôle à l’OTAN dans toute opération complémentaire de maintien de la paix en Afghanistan, une fois que le mandat donné à l’ISAF – qui regroupe 18 États – serait arrivé à son terme. En particulier, il a été envisagé de permettre au Supreme Headquarters of Allied Powers in Europe (SHAPE), le quartier général des puissances alliées en Europe, de prendre le contrôle de l’organisation stratégique et opérationnelle de l’ISAF. Comme l’affirmait un diplomate européen : « Nous ne serions pas visibles sur le terrain, mais nous nous chargerions de finaliser l’organisation de la stratégie, des moyens et des structures des forces armées. » [28] C’est donc sans surprise que Klaus-Peter Klaiber, l’ancien secrétaire général adjoint de l’OTAN et l’actuel envoyé spécial de l’UE en Afghanistan, a constamment plaidé en faveur d’une prolongation du mandat de l’ISAF [29].

Un autre signe de la volonté des stratèges militaires américains et européens d’utiliser l’expérience militaire en Afghanistan afin d’améliorer l’organisation du déploiement des forces occidentales au-delà des frontières européennes, et ce, en sous-traitant les ressources militaires de l’OTAN et de l’UE, est évident dans la stratégie d’élargissement de l’OTAN. En effet, l’OTAN considère actuellement l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, non simplement comme un moyen de stabiliser les Balkans du Sud-Est et de faciliter l’intégration économique de la région, mais également de renforcer la capacité des États-Unis à lancer des opérations militaires au Moyen-Orient et en Asie. Comme l’ont reconnu certains dirigeants américains, une telle stratégie permettrait à l’OTAN de rester la « boîte à outils » des forces alliées [30].

Ainsi, malgré les divergences transatlantiques, il existe un certain consensus entre les États membres de l’UE et les États-Unis sur le besoin de développer une organisation militaire et des stratégies en vue de « coalitions ad hoc », qui auraient accès aux moyens économiques, militaires et humains de l’OTAN et de l’UE. Il apparaît également qu’une certaine convergence de points de vue émerge sur un certain nombre de questions de sécurité internationale, qui pourrait contribuer, à long terme, à relancer la recherche d’une solution au débat OTAN-PESD. En ce qui concerne le Moyen-Orient, par exemple, les États membres de l’UE ne sont pas, en principe, opposés à la stratégie des États-Unis de mettre progressivement Yasser Arafat à l’écart, bien que, dans le même temps, l’Administration Bush ait fait des concessions sur l’idée de l’existence d’un État palestinien. Sur la question de l’Irak, la plupart des États membres de l’UE ne sont pas, en principe, contre l’éviction de Saddam Hussein du pouvoir. En revanche, ils ne sont pas d’accord quant à la méthode à suivre afin d’atteindre ce but [31].

Cependant, l’enjeu du débat OTAN-PESD est trop important pour être conditionné par l’éventuelle émergence d’un accord effectué sur la base du plus petit dénominateur commun, particulièrement en ce qui concerne l’idée de « coalitions ad hoc ». Par ailleurs, si les États-Unis continuent à miner le rôle politique de l’OTAN en poursuivant une politique unilatérale, les craintes européennes d’un retrait américain du Vieux Continent stimuleront la tendance vers une re-nationalisation de leur politique de défense. Aussi, le discours utilisé dans le débat transatlantique actuel, en particulier dans ses aspects rhétoriques, doit être modéré afin d’aboutir à une résolution de la question des relations OTAN-PESD. De la même manière, une implication plus directe des parlements nationaux, de part et d’autre de l’Atlantique, ainsi que des pressions de la société civile, sont impératives pour clarifier la question des rapports OTAN-PESD [32].

Les relations OTAN-PESD représentent-elles un défi politique réel ou s’agit-il tout simplement d’un faux débat ? En raison des divergences transatlantiques actuelles, les relations OTAN-PESD apparaissent comme une question secondaire. En réalité, la recherche d’une solution représente un défi politique essentiel pour les deux rives de l’Atlantique. Les États-Unis devront apprendre à être plus tolérants et ouverts aux tentatives européennes de participer de manière active à l’OTAN. Ils devront accepter que l’UE souhaite agir comme un partenaire égal. Quant à eux, les Européens devront renoncer à toute rhétorique anti-américaine dans leurs discours officiels ou privés, et s’attacher à clarifier entre eux la manière dont ils ont l’intention de faire face aux nouveaux défis internationaux. C’est le seul moyen dont ils disposent pour déterminer un nouvel équilibre transatlantique.

(Traduit de l’anglais par Bastien Nivet)